De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk: VD. 2004/2889
datum: 11-11-2004
onderwerp: Toekomst destructiebestel. trc 2004/7738
Bijlagen:
Geachte Voorzitter,
In mijn brief van 21 oktober 2003 heb ik u toegezegd om de nationale
regelgeving op het terrein van destructie te evalueren ten aanzien van
bepalingen die marktwerking in de weg kunnen staan (Kamerstukken II,
2003-2004, 27 495, nr. 15). In deze brief wil ik u informeren over de
uitkomsten van deze evaluatie.
Aanleiding herziening destructiebestel
De aanleiding voor de evaluatie van de destructieregelgeving is
tweeërlei. In de eerste plaats is Verordening EG nr. 1774/2002 tot
vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke
consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Verordening dierlijke
bijproducten) per 1 mei 2003 in werking getreden. De verordening
vervangt de zogenaamde Destructierichtlijn (Europese Richtlijn nr.
667/1990). In Nederland is aan de Verordening dierlijke bijproducten
uitwerking gegeven door middel van de Uitvoeringsregeling
E.G.-Verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke
consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Uitvoeringsregeling;
Stcrt. 2003, nr. 171).
De - tijdelijke - Uitvoeringsregeling voorziet in noodzakelijke
uitvoeringsvoorschriften, zoals het toekennen aan de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van bevoegdheden die de
verordening aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat ter uitvoering
van de verordening toekent en de strafbaarstelling van overtreding van
voorschriften van de verordening.
De tweede aanleiding om het destructiebestel kritisch door te lichten,
is erin gelegen dat mij gebleken is dat de huidige ordening van de
destructiemarkt vragen oproept ten aanzien van het thema 'marktwerking
en concurrentie'. De systematiek van werkgebieden waarin ondernemers
het exclusieve recht wordt gegeven in een bepaalde regio activiteiten
ten aanzien van de verwijdering en verwerking van dierlijke
bijproducten uit te oefenen, leidt tot regionale monopolieposities en
beperkt aldus de mogelijkheden om te komen tot reguliere
marktverhoudingen waarin ondernemers hun werkzaamheden in een
concurrerende omgeving uitoefenen. Ook vanuit de Tweede Kamer en het
bedrijfsleven (primaire sector en vleesverwerkende industrie) is op de
marktbeperkende aspecten van deze systematiek van de werkgebieden
gewezen.
In mijn brief van 21 oktober 2003 heb ik aangegeven bij de evaluatie
van de destructieregelgeving de volgende uitgangspunten in acht te
nemen:
* Alle destructiemateriaal dient veilig en verantwoord te worden
verwerkt;
* De aanbieder van destructiemateriaal is primair verantwoordelijk
voor veilige en verantwoorde productie. Tot deze primaire
verantwoordelijkheid hoort ook de financiële verantwoordelijkheid
voor verwijdering van destructiemateriaal;
* De wet- en regelgeving dient geen marktbeperkingen te bevatten,
tenzij dit uit het oogpunt van volks- of diergezondheid
noodzakelijk is;
* De wet- en regelgeving dient controleerbaar en handhaafbaar te
zijn.
Bestaande destructiebestel
Ten aanzien van de verwerking van dierlijke bijproducten is de
Verordening dierlijke bijproducten het regelstellend kader. De
verordening stelt veterinairrechtelijke en
volksgezondheidsvoorschriften voor ten aanzien van alle handelingen
met dierlijke bijproducten tussen het moment van ontstaan en de
verwerking en verwijdering hiervan. Dierlijke bijproducten worden door
de verordening onderverdeeld in drie categorieën. Dierlijke
bijproducten van categorie 1 en 2 (zoals kadavers en gespecificeerd
risicomateriaal) mogen - ook na bewerking of verwerking - onder geen
beding terugkeren in de voedselketen. Categorie 3-materiaal, dat
afkomstig is van voor humane consumptie goedgekeurde dieren, mag ook
voor enkele alternatieve toepassingen worden aangewend. Zo kan dit
worden gebruikt als grondstof in de petfoodindustrie. Ondernemers die
handelingen met dierlijke bijproducten willen verrichten, dienen te
beschikken over een erkenning op basis van de verordening.
De nationale destructieregelgeving bevat bepalingen ten aanzien van
onderwerpen die in de Verordening dierlijke bijproducten niet zijn
geregeld, of waarvoor de verordening ruimte laat voor nationale
invulling. Zo bevat de Destructiewet bepalingen die betrekking hebben
op de ordening van de destructiemarkt. Kenmerkend element hierin is de
reeds eerder genoemde systematiek van de werkgebieden. Aan deze
systematiek is voor de ondernemer de verplichting verbonden om al het
destructiemateriaal (waaronder ik in deze brief versta dierlijke
bijproducten die behoren tot de categorieën 1 en 2) dat bij hem wordt
aangemeld, op te halen en te verwerken (ophaalverplichting). De houder
van destructiemateriaal heeft de plicht om het materiaal aan te melden
bij de ondernemer in wiens werkgebied dit zich bevindt (meldplicht).
De wetgever wilde destijds door middel van deze systematiek de
garantie inbouwen dat destructiemateriaal in geheel Nederland zou
worden aangemeld en opgehaald. De inmiddels vervallen
Destructierichtlijn gaf lidstaten expliciet de ruimte om werkgebieden
aan verwerkers van destructiemateriaal toe te wijzen. Op dit moment is
in Nederland één ondernemer erkend voor de verwerking van
destructiemateriaal, ten gevolge waarvan geheel Nederland als één
werkgebied is aangewezen.
Het feit dat zich binnen Nederland één ondernemer bezighoudt met de
verwerking van destructiemateriaal betekent niet dat niet meerdere
ondernemers op dit terrein actief kunnen zijn. Op het moment dat zich
een nieuwe ondernemer meldt, kan deze ook een werkgebied worden
toegewezen. In dat geval moet de werkgebiedenindeling worden
aangepast.
Zodra de indeling van de werkgebieden wordt aangepast, stelt de
minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van de
Destructiewet een aan het Rijk te betalen bedrag vast naar de mate
waarin een ondernemer hiervan voordeel ondervindt. Ook stelt de
minister een door het Rijk toe te kennen schadeloosstelling vast naar
de mate waarin een ondernemer van deze wijziging nadeel ondervindt.
Van de schadeloosstellingsregeling is tot op heden geen gebruik
gemaakt. In de loop van de tijd is het aantal verwerkers van
destructiemateriaal namelijk afgenomen en heeft toetreding tot de
destructiemarkt door nieuwe partijen niet plaatsgevonden.
Beoordeling beperkingen voor marktwerking
De evaluatie van de nationale destructieregelgeving ten aanzien van
marktbelemmerende elementen heeft in samenspraak met het bedrijfsleven
plaatsgevonden. Het resultaat van de uitgevoerde analyse is terug te
voeren op een tweetal aspecten in de regelgeving die verdergaande
marktwerking in de weg staan: de werkgebiedensystematiek en de
schadeloosstellingsregeling.
In het bovenstaande gaf ik aan dat rechtstreekse concurrentie tussen
ondernemers binnen één werkgebied niet tot de mogelijkheden behoort.
In de evaluatie zijn ook enkele meer praktische gevolgen van deze
systematiek geïdentificeerd. Zo kunnen op basis van de Verordening
dierlijke bijproducten erkenningen worden afgegeven voor onderscheiden
methoden van verwerking van destructiemateriaal. De nationale
destructieregelgeving laat de houder van destructiemateriaal evenwel
slechts toe dit materiaal aan te bieden aan een ondernemer die over
één bepaalde erkenning uit de verordening beschikt. Ook is erop
gewezen dat de nationale regelgeving bepaalt dat destructiemateriaal
niet vanuit een werkgebied daarbuiten, noch van buiten een werkgebied
daarbinnen gebracht mag worden. Deze bepaling heeft gevolgen voor de
import en export van destructiemateriaal, omdat geheel Nederland als
werkgebied is aangewezen.
Wat betreft de schadeloosstellingsbepaling uit de Destructiewet merk
ik op dat deze bepaling ondernemers ervan kan weerhouden zich te
richten op de verwerking van destructiemateriaal. De eventualiteit om
ten gevolge van de wijziging van de indeling van de werkgebieden een
bedrag te moeten voldoen aan de zittende ondernemer vanwege het nadeel
dat deze hierdoor mogelijk ondervindt, blijkt in de praktijk een
belemmering te vormen voor nieuwe ondernemers om toe te treden tot de
destructiemarkt.
De hierboven genoemde beperkingen voor verdergaande marktwerking
brengt mij in het licht van de uitgangspunten die ik stelde aan de
evaluatie van de destructieregelgeving tot de volgende opstelling.
A. veilige en verantwoorde verwerking van alle destructiemateriaal
Aan het belang van de bescherming van de volks- of diergezondheid kan
geen enkele concessie worden gedaan. Ik heb er reeds op gewezen dat de
gezondheidsvoorschriften die aan de destructieketen gesteld worden,
zijn opgenomen in de Verordening dierlijke bijproducten, die
rechtstreeks van toepassing is in Nederland. Dit houdt in dat iedere
ondernemer die zich in Nederland richt op de verwijdering en
verwerking van destructiemateriaal, gehouden is te voldoen aan de
vereisten van de verordening.
De verordening laat nationale lidstaten slechts beperkt ruimte om
invulling te geven aan vereisten die betrekking hebben op de
bescherming van de volks- of diergezondheid. De vereisten ten aanzien
van veilige en verantwoorde verwerking van destructiemateriaal gelden
voor elke verwerker van destructiemateriaal.
B. verantwoordelijkheid van de aanbieder voor veilige en verantwoorde
productie
De producent van dierlijke producten, zowel in de primaire sector als
in de verwerkende industrie, draagt een integrale verantwoordelijkheid
voor zijn productieproces. Tot deze verantwoordelijkheid behoort ook
de zorg voor een adequate verwijdering van bijproducten of
afvalstromen. Aan dit uitgangspunt is voor mij inherent dat de
aanbieder van dierlijk materiaal ook in de gelegenheid gesteld moet
worden om zijn verantwoordelijkheid in te invullen op een manier die
voor hem het meest gepast of wenselijk is. Binnen de huidige
systematiek is dit niet mogelijk, daar een ondernemer immers gehouden
is zijn destructiemateriaal aan te bieden aan de ondernemer in wiens
werkgebied het materiaal zich bevindt.
Wat betreft de in het tweede uitgangspunt verwoorde financiële
verantwoordelijkheid merk ik op dat deze past binnen het uitgangspunt
'de vervuiler betaalt'. In de Communautaire richtsnoeren inzake
staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval
is opgenomen dat op grond van dit uitgangspunt de producent primair
verantwoordelijk is voor het op een behoorlijke manier afvoeren van
gestorven dieren en dat hij de kosten hiervan zelf dient te dragen.
Ten aanzien van deze financiële verantwoordelijkheid heb ik in de
begroting van mijn departement voor het jaar 2005 aangegeven dat in
het najaar van 2005 een notitie zal verschijnen met voorstellen over
de financieringssystematiek van dierlijke bijproducten. In verband
hiermee heb ik besloten om in 2005 een overheidsbijdrage aan het
ophalen en verwerken van kadavers in stand te laten.
C. geen marktbeperkingen, tenzij noodzakelijk voor bescherming volks-
of diergezondheid
Mijn uitgangspunt is dat marktbeperkende elementen niet in de
destructieregelgeving dienen te zijn opgenomen, tenzij deze
noodzakelijk zijn ter bescherming van de volks- of diergezondheid.
Toegespitst op bovengenoemde beperkingen van de
werkgebiedensystematiek en de daarbij behorende
schadeloosstellingsregeling doet zich de vraag voor of deze
noodzakelijk zijn voor de bescherming van de volks- of diergezondheid.
De eisen die ter bescherming van de volks- of diergezondheid ten
aanzien van de destructieketen gelden, zijn opgenomen in de
Verordening dierlijke bijproducten. Op het moment dat een ondernemer
beschikt over een erkenning op basis van de verordening en daarmee
voldoet aan de vereisten die vanuit gezondheidsoogpunt gesteld worden,
geeft de situatie waarin sprake is van een markt mét een
werkgebiedensystematiek geen extra garantie voor de naleving door deze
ondernemer van de vereisten van de verordening, ten opzichte van de
situatie waarin deze ondernemer zou functioneren in een markt zonder
werkgebiedensystematiek.
Europees bezien is in meerdere lidstaten sprake van het feit dat
nationale destructiemarkten één of weinig spelers kennen. Evenwel
verschilt de onderliggende marktordening in deze lidstaten van de
werkgebiedensystematiek die in de Destructiewet is neergelegd. Zo is
in de Duitse deelstaten en in Frankrijk sprake van
aanbestedingsprocedures.
Daarbij is uiteindelijk sprake van één verwerker in een bepaalde
regio, maar in de aanbestedingsprocedure zelf heeft sprake kunnen zijn
van marktwerking en rechtstreekse concurrentie. In Denemarken is
sprake van één verwerker, maar zijn aanbieders in principe vrij om te
kiezen voor een alternatieve verwerker. Ook de Belgische
destructiemarkt, die een vrije markt is, kent één verwerker voor
kadavers. Over een en ander heb ik uw Kamer geïnformeerd per brief 10
juni 2004 (Kamerstukken II, 2003-2004, 27 495, nr. 21). In elk van
deze lidstaten is de Verordening dierlijke bijproducten en de daarin
opgenomen vereisten ten aanzien van de verwerking van dierlijke
bijproducten van kracht. Dit illustreert dat de bepalingen in de
huidige destructieregelgeving omtrent de inrichting van het
destructiebestel niet dwingend voortvloeien uit de Verordening
dierlijke bijproducten. Een andere marktsystematiek staat naleving van
de vereisten van de Verordening dierlijke bijproducten niet in de weg
en laat het belang van de bescherming van de humane of diergezondheid
onverlet.
Indien de werkgebiedensystematiek niet langer zou voortbestaan, zou
dit direct gevolgen hebben voor de schadeloosstellingsverplichting.
Deze verplichting hangt in mijn optiek zo nauw samen met de in de
Destructiewet opgenomen werkgebiedensystematiek, dat het beëindigen
daarvan ook het schrappen met de schadeloosstellingsverplichting zou
impliceren.
D. controleerbaarheid en handhaafbaarheid
De controleerbaarheid en handhaafbaarheid van het destructiebestel
zijn van groot belang. De waarborging van de volks- of diergezondheid
staat of valt met de mate waarin controle op en handhaving van de
naleving van de relevante voorschriften kan plaatsvinden. In het geval
van de werkgebiedensystematiek vergemakkelijkt de één-op-één-relatie
tussen aanbieder en verwerker de controle en handhaving. Dit betekent
niet dat in een vrije-marktsituatie adequate controle en handhaving
onmogelijk zouden zijn. Een en ander is sterk afhankelijk van de wijze
waarop een bestel zonder werkgebieden wordt vormgegeven. Op basis van
een uitgevoerde analyse van de controle- en handhavingslast in
verschillende toekomstscenario's kom ik tot de conclusie dat in een
geliberaliseerde markt de controle- en handhavingslast ten opzichte
van de huidige situatie naar verwachting niet exceptioneel zal
toenemen.
Vervolg beleidstraject
Op basis van mijn evaluatie van de destructieregelgeving stel ik vast
dat de door mij aangegeven belemmerende elementen voor verdergaande
marktwerking zouden kunnen worden weggenomen zonder afbreuk te doen
aan de uitgangspunten die ik aan de evaluatie ten grondslag heb
gelegd. Deze constatering is naar mijn oordeel een belangrijke basis
om een vervolgstap te kunnen zetten in het beantwoorden van de vraag
of de destructiemarkt moet worden omgevormd van een monopoloïde naar
een vrije markt.
Ter beantwoording van de vraag naar de omvorming van de
destructiemarkt is naar mijn oordeel de (beleidsmatige en juridische)
mogelijkheid daarvan een noodzakelijke, maar geen voldoende
voorwaarde.
Nu uit het in bovenstaande weergegeven onderzoek duidelijk is dat in
beginsel de mogelijkheid bestaat om de destructi emarkt om te vormen
tot een vrije markt zonder daarmee afbreuk te doen aan de primaire
doelstellingen van de destructieregelgeving, namelijk de bescherming
van de humane- en diergezondheid, wil ik - alvorens tot een
definitieve beslissing hierover te komen - meer inzicht verkrijgen in
het antwoord op de vraag welke reële perspectieven er bestaan voor
verdergaande marktwerking. Hoewel ik me terdege bewust ben van het
feit dat het bedrijfsleven primair verantwoordelijk is om van de
mogelijkheid die een geliberaliseerde destructiemarkt biedt gebruik te
maken, acht ik het mijn verantwoordelijkheid om een grondig en reëel
inzicht te krijgen in de gevolgen van vrijgave van deze markt,
alvorens hiertoe een definitieve beslissing te nemen.
Om deze reden zal ik de komende maanden in beeld laten brengen of het
realistisch is te veronderstellen dat na eventuele wettelijke
liberalisering van de destructiemarkt er voldoende economische
prikkels aanwezig zijn, die een marktsituatie zouden kunnen doen
ontstaan waarin sprake is van volwaardige en betekenisvolle
concurrerende verhoudingen. Op het gebied van de verwerking van
slachtafvallen wordt in het door mij gefinancierde 'Programma
alternatieve verwerking slachtafvallen' reeds onderzoek gedaan naar de
marktintroductie van alternatieve verwerkingssystemen. Onlangs zijn in
dat verband contracten ondertekend voor de uitvoering van een drietal
demonstratieprojecten. Daarnaast is het met name voor de verwerking
van kadavers noodzakelijk meer inzicht te verwerven.
Naar aanleiding van het door mij voorgestelde nadere onderzoek zal ik
komen tot een finale beantwoording van de vraag naar verdergaande
liberalisering van de destructiemarkt. Ik zal uw Kamer hiervan in de
loop van 2005 nader informeren.
De komende periode zal ik mij eveneens buigen over vraagstukken die in
verband met eventuele liberalisering van de destructiemarkt verder
uitgewerkt dienen te worden. Ik noem de volgende zaken.
* De ophaalverplichting voor de verwerker van destructiemateriaal
impliceert dat deze ook bij van de uitbraak van een besmettelijke
dierziekte gehouden is om al het hem aangeboden materiaal in het
kader van de bestrijding van die dierziekte op te halen en te
verwerken. In geval van liberalisering zullen er voorzieningen
moeten worden getroffen om voldoende capaciteit voorhanden te
houden voor het extra aanbod van dierlijk materiaal ten tijde van
de uitbraak van een besmettelijke dierziekte.
* Het huidige bestel kent een meldplicht voor de houder en een
ophaalverplichting voor de verwerker van dierlijke bijproducten.
Liberalisering van de destructiemarkt zal verandering brengen in
deze één-op-één-relatie tussen aanbieder en verwerker. Er zal een
mechanisme aanwezig dienen te zijn waardoor het tijdig aanbieden,
ophalen en verwerken van dierlijke bijproducten afdwingbaar,
controleerbaar en handhaafbaar is.
* Het import- en exportregime van destructiemateriaal wordt
momenteel mede bepaald door de werkgebiedensystematiek. Dierlijke
bijproducten mogen immers niet de grens van een werkgebied - in
casu de Nederlandse grens - passeren. Bij liberalisering van de
destructiemarkt moet worden nagegaan of en, zo ja, hoe gebruik zal
worden gemaakt van de nationale ruimte die de Verordening
dierlijke bijproducten geeft om import en export van
destructiemateriaal te reguleren.
* De systematiek van de financiering van de kosten van het ophalen
en verwerken van destructiemateriaal zal ten gevolge van eventuele
liberalisering van de destructiemarkt aan verandering onderhevig
zijn. Ik heb reeds eerder aangegeven dat hierover een separate
notitie in het najaar van 2005 zal verschijnen.
* Met betrekking tot de rol van de overheid ten aanzien van de
vaststelling van de destructietarieven en het instrumentarium
waarvan zij daarbij gebruik maakt, voorzie ik mogelijke
wijzigingen ingeval van liberalisering. Daarvoor zal ik verdere
voorstellen uitwerken.
Ten slotte
In deze brief heb ik u mijn opvatting over de evaluatie en mogelijke
richting voor de toekomst van het destructiebestel geschetst. Mijn
opvattingen zijn besproken met vertegenwoordigers van het
bedrijfsleven. De reacties van het bedrijfsleven geven in het algemeen
blijk van steun voor uitkomsten van het tot nu toe uitgevoerde
onderzoek. Wel is gewezen op praktische gevolgen van de mogelijke
keuze voor marktwerking op het terrein van destructie en voor de
vraagstukken die hiermee samenhangen. Deze heb ik in de voorgaande
paragraaf benoemd. Vanzelfsprekend zal ik het bedrijfsleven bij de
verdere uitwerking hiervan betrekken.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit