Intern onderzoek Dienst Milieu en Beheer
Aanleiding
Er zijn in de loop van de jaren (1995 t/m 2004) diverse klachten geweest van Aannemingsbedrijf van der Velde uit Leiden.
In 2003 heeft dit wederom geleid tot het indienen van een schriftelijke klacht door het aannemingsbedrijf, waardoor ook publieke aandacht op het aanbestedingsbeleid van de gemeente Leiden is ontstaan.
De directeur van de Dienst Milieu en Beheer heeft opdracht gegeven tot het doen van een intern onafhankelijk onderzoek naar de aanbestedingen van wegenonderhoud in relatie tot de klachten van aannemingsbedrijf Van der Velde.
Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode 3 juni tot en met 29 juni 2004 en is uitgevoerd door de heer T. de Haar (financieel adviseur) en de heer D.G. van der Zwaag (Dienstcontroller Milieu en Beheer).
Aanpak onderzoek
De volgende aanpak in stappen is gehanteerd:
1. inventarisatie van de klachten van aannemingsbedrijf Van der Velde
2. het doen van onderzoek, bestaande uit:
- het voeren van gesprekken met direct betrokkenen
- het verzamelen van schriftelijke informatie
- dossieronderzoek naar aanbestedingsproces
3. het opstellen van de bevindingen
4. het formuleren van conclusies
5. het doen van aanbevelingen om te komen tot verbeteringen
Deze punten worden hierna verder uitgewerkt.
Inventarisatie van de klachten van aannemingsbedrijf
De klachten van aannemingsbedrijf Van der Velde zijn als volgt samen te vatten:
- het bedrijf vindt dat het als Leids aannemingsbedrijf te weinig werk krijgt van de gemeente Leiden
- het bedrijf wordt niet betrokken bij de enkelvoudige onderhandse aanbesteding (werken met een aanneemsom van minder dan E 45.378 (afgerond))
Onderzoek
In de eerste plaats zijn gesprekken geweest met de heer F.A.M. Peters (sector wijkbeheer, projectleider afdeling Beleid, Ontwerp, en Beheer, werkzaam bij M&B sinds 1993) en de heer M.G.J. van der Beek (sector Beleid, Communicatie en Dienstverlening, hoofd inkoop, werkzaam bij M&B sinds 1 oktober 2003).
Hiervan zijn 2 gespreksverslagen gemaakt.
In de tweede plaats heeft T. de Haar zelf dossieronderzoek gedaan, waarbij de volgende aspecten specifiek zijn beoordeeld:
. per aanbesteding de voorgeschreven procedure, de werkelijk gevolgde procedure,
. per aanbesteding de voor het proces voorgeschreven en werkelijk gebruikte documenten
. voorgeschreven leverancierslijst en de werkelijke leverancierslijst
. de totale omvang van de aanbestede projecten inzake "elementen" in relatie tot de aanbestedingswijze.
Hiernaast heeft er afstemming plaats gevonden met 2 medewerkers behorende tot de Dienst Informatie en Dienstverlening van de gemeente Leiden met betrekking tot wat wel en niet mag (moet) inzake een goed en juist inkoop- en aanbestedingsbeleid. Deze afstemming heeft plaats gevonden met de heer A.J. Langeveld (Coördinator inkoop) en de heer mr. J. Olivier (hoofd Bestuurlijke en Juridische zaken).
Voor het onderzoek is de volgende informatie verzameld en gebruikt:
- brief aan aannemingsbedrijf Van der Velde van de gemeente Leiden inzake prijsaanvraag herbestrating Havenwijk-Zuid, gedateerd 15 februari 2002 en afwijzing door aannemingsbedrijf Van der Velde, gedateerd 27 maart 2002
- brief van aannemingbedrijf Van der Velde, gedateerd 26 februari 2003
- reactie van de heer F.A.M. Peters op voorgaande brief, onbekend aan wie, gedateerd 14 maart 2004
- brief van de heer C.P. Martinot gedateerd, 26 mei 2003 als antwoord op voorgaande brief
- voorbeeld brief "prijsaanvraag advisering en onderhoud Vlietweg te Leiden", gedateerd 22 oktober 2003
- nota inkoop en aanbestedingsbeleid gemeente Leiden, gedateerd maart 2001 en voorgaande regelingen
- overzicht "uitgavenpatroon onderhoudsbudget wegonderhoud", ongedateerd ontleend aan reactie van F.A.M. Peters van 14 maart 2003
- dossier opdracht voor het uitvoeren van herbestratingwerkzaamheden in de Transvaalbuurt te Leiden, juni 1996
- verslag gesprek Van der Velde met wethouder Van der Sande op 2 juni 2004
- schriftelijke beantwoording vragen aan F.A.M. Peters, gedateerd 11 juni 2004, inzake specifieke vragen omtrent Fa. Van der Velde
- schriftelijke beantwoording vragen aan F.A.M. Peters, gedateerd 18 juni 2004, inzake de door de afdeling gehanteerde aanbestedingsprocedures en verloop toezicht uitvoering
- projectanalyse aanbesteding projecten inzake wegverhardingen (categorie "Elementen dus niet asfaltbergingswerkzaamheden) in de periode 1995-2004 en de hierbij gehanteerde procedure.
- onderzoek naar de door de gemeente Leiden gemelde klachten inzake aannemingsbedrijf Van der Velde, vermeld in gespreksverslag met de heer Jan van der Mey op 29 juni 2004
De voor het onderzoek gebruikte informatie is opgenomen in het onderzoeksdossier.
Bevindingen specifiek ten aanzien van aannemingsbedrijf Van der Velde
Het onderzoek heeft geleid tot de volgende specifieke bevindingen:
1. Aannemingsbedrijf Van der Velde is medio 1995 voor zover kan worden nagegaan op eigen initiatief in gesprek gekomen met de gemeente Leiden met als doel om in aanmerking te komen voor het uitvoeren van opdrachten voor de gemeente Leiden.
2. De gemeente Leiden heeft na een kennismakingsgesprek bedrijfsinformatie opgevraagd bij het aannemingsbedrijf en gekregen.
3. Op grond van deze informatie en op grond van door de heer Peters verrichte inspecties van door aannemingsbedrijf Van der Velde voor anderen dan de gemeente Leiden uitgevoerde werkzaamheden, kreeg het bedrijf mondeling een voldoende kwalificatie van de heer Peters om mee te kunnen dingen naar het verkrijgen van opdrachten.
4. Aannemingsbedrijf Van der Velde heeft in juni 1996 in het biedingproces "Onderhoud Bestek Transvaalbuurt" als volwaardige partij met nog 3 andere aannemersbedrijven geparticipeerd.
Van de 4 prijsaanbiedingen was aannemingsbedrijf Van der Velde de duurste in het biedingproces en had de opdracht niet verworven.
5. Aannemingsbedrijf Van der Velde heeft 2 maal als onderaannemer straatwerk uitgevoerd voor de gemeente Leiden (verhardingen rond Smaragdlaan (zomer 2000); straatwerk Burggravenlaan (oktober 2001)).
(N.B. Aannemingsbedrijf Van der Velde heeft in 2002 het straatwerk als gevolg van rioleringswerkzaamheden (vervanging riolering) voor de gemeente Leiden uitgevoerd. De aanbestedingsprocedure werd verricht door de Dienst Bouwen en Wonen. Op basis van deze uitgevoerde werkzaamheden heeft aannemingsbedrijf Van der Velde voor het ingenieursbureau een opdracht uitgevoerd inzake bestrating Oranjerie (2002/2003)).
6. Ten aanzien van de projecten waar aannemingsbedrijf Van der Velde als onderaannemer aan heeft mee gewerkt zijn er door de projectleider van de gemeente Leiden enkele malen klachten (mondeling) ingediend bij de hoofdaannemer welke hierop deze klachten heeft doorgegeven aan Van der Velde. Klachten zijn ingediend bij hoofdaannemer omdat dit de partij was waarmee de gemeente Leiden zaken deed.
7. In het voorjaar 2002 is aannemingsbedrijf Van der Velde door de heer Peters van de gemeente Leiden uitgenodigd voor een gesprek en om in te schrijven voor het onderhoudsbestek Havenwijk-Zuid. In het gesprek heeft aannemingsbedrijf Van der Velde toezegging gekregen weer uitgenodigd te worden in te schrijven, voor project Havenwijk-Zuid heeft de heer Van der Velde echter niet willen inschrijven.
8. Op grond van de contacten met de gemeente Leiden en de bereikte resultaten heeft hij per 26 februari 2003 een brief met klachten aan wethouder Van der Sande gestuurd.
9. Deze brief is beantwoord op 26 mei 2003 door de Directeur van de Dienst Milieu en Beheer. Tevens zijn in die brief kritische kanttekeningen geplaatst ten aanzien van de door het aannemingsbedrijf Van der Velde voor de Dienst Milieu en Beheer uitgevoerde werkzaamheden. Deze klachten zijn destijds mondeling aan de betrokken hoofdaannemers medegedeeld ter bespreking met Van der Velde. De gemeente Leiden heeft hierover geen dossier.
Conclusies specifiek ten aanzien van aannemingsbedrijf Van der Velde
Op grond van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
1. Gezien de in de gemeente Leiden geldende voorschriften en procedures inzake het Inkoop- en aanbestedingsbeleid, mag worden geconcludeerd dat aannemingsbedrijf Van der Velde zich correct heeft geprobeerd een positie te verwerven in de gemeente Leiden binnen de Inkoop- en aanbestedingsrichtlijnen en dat hij door de Dienst Milieu en Beheer van de gemeente Leiden op zich procedureel en in relatie tot de jarenlange gemeentebrede gedragslijnen rond aanbestedingen correct is behandeld.
2. Aannemingsbedrijf Van der Velde lijkt ten opzichte van andere aannemingsbedrijven minder kansen en mogelijkheden te hebben gekregen als gevolg van klachten uit onderaanneming en weigering in te schrijven op project Havenwijk-Zuid. Op basis van de ingewonnen informatie mag met enige voorzichtigheid worden gesteld dat aannemingsbedrijf Van der Velde met al zijn inspanningen in sommige gevallen ook een bevoordeelde positie heeft gehad, echter door de conflicten voortvloeiend uit de door hen uitgevoerde onderaannemingsprojecten, zij geen partij meer waren in de enkelvoudige onderhandse aanbesteding terwijl zij hiervoor qua soort werkzaamheden wel in aanmerking kwamen.
3. Aannemingsbedrijf Van der Velde is nooit gevraagd bij het aanbesteden van enkelvoudige aanbestedingen (zogenaamde 1 op 1 aanbestedingen).
4. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen is aannemingsbedrijf Van der Velde op 1 keer na nooit gevraagd in te willen schrijven. Wel gevraagd voor project Havenwijk-Zuid, aannemingsbedrijf Van der Velde wenste hier niet op in te schrijven.
5. Klachten welke er over aannemingsbedrijf Van der Velde zijn geuit aan de hoofdaannemer zijn allen mondeling geuit en niet schriftelijk bevestigd. Ook is er geen verslaglegging van de hoofdaannemer op het aanspreken van onderaannemer Van der Velde.
Bevindingen algemeen
Het onderzoek heeft geleid tot de volgende algemene bevindingen:
1. Het openen van de biedingen is altijd in de aanwezigheid van minimaal 2 personen (de heer Peters en mevrouw Mooij of de heer de Meij) van de gemeente Leiden gebeurd, om de juistheid van het biedingproces te waarborgen.
2. Het houden van meervoudige onderhandse aanbesteding, zelfs indien de procedure technisch niet noodzakelijk is, is uitgevoerd om de transparantie van de aanbestedingen te vergroten alsmede voor continue herijking van prijzen en kwaliteitseisen. Dit wordt dan ook regelmatig gedaan.
3. De biedingprocessen zijn voor 97% conform de in Leiden geldende voorschriften verlopen. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen zijn er altijd tenminste 3 aannemers uitgenodigd om een bieding te verrichten. Bij enkelvoudige onderhandse aanbesteding, de zogenaamde 1 op 1 aanbesteding is procedure ook altijd goed doorlopen met uitzondering van een negental projecten. Deze hadden conform procedure Inkoop- en aanbestedingsbeleid" qua aanbestedingsbedrag niet onderhands mogen worden aanbesteed. Voor nadere details, zie bijlage 1.
4. In de nota inkoop en aanbestedingsbeleid staan vereisten (o.a. leverancierslijst en leveranciersbeoordeling) die niet worden toegepast overeenkomstig de nota, maar waarop praktische wijze naar eigen inzicht van de desbetreffende ambtenaar invulling aan wordt gegeven. Vastgesteld kan worden dat met de invoering van de nota "Inkoop- en Aanbestedingsbeleid" in maart 2001 wel een nieuwe, op algemene wet- en regelgeving gebaseerde, procedurevoorschrift is ingevoerd maar dat de werkwijze in de praktijk geschoeid is gebleven op de voor deze nota geldende voorschriften.
5. Nadere inwinning van informatie heeft opgeleverd dat een leverancierslijst niet verplicht is, echter het hebben van zo'n lijst kan helpen met betrekking tot leveranciersselectie en transparantie inzake het aanbestedingsbeleid.
6. De afdeling waar de inkoop- en aanbestedingswerkzaamheden inzake wegonderhoud worden gedaan was minimaal bezet. Degene die zich bezig hield met de daadwerkelijke aanbestedingen deed dit geheel zelfstandig en alleen (vanaf februari 2003 afsplitsing van werkzaamheden inzake projectramingen en offerteaanvraag naar een nieuwe werkvoorbereider). Deze minimale bezetting leidde tot het risico bij wegvallen van de medewerker en zou kunnen leiden tot het kiezen voor de gemakkelijkste oplossingen in het aanbestedingstraject, dat wil zeggen aanbesteden aan die aannemers die goed bekend staan, goed werk leveren en weinig begeleiding vanuit de gemeente benodigd hadden. Dit heeft geresulteerd in een groep van 3 aannemers die voor de enkelvoudige onderhandse aanbesteding in aanmerking komen. De via enkelvoudig onderhandse aanbesteding uitgevoerde projecten bedragen 42% van het totale onderhoudsbudget (zie hiervoor tevens bijlage 2).
Conclusie algemeen
1. Enkelvoudige onderhandse aanbesteding is een in alle gemeenten en andere overheden veel voorkomende wijze van aanbesteden en komt voort uit het goed met elkaar bekend zijn en het hebben van vertrouwen in elkaar. Dit resulteert dat de opdrachtnemer snel klaar staat om een klus te willen doen, opdrachtgever weet wat hij krijgt, bij eventuele spoedklussen heeft opdrachtgever een snelle wijze om probleem op te lossen (aannemer zal veelal geen 'nee' kunnen (durven) zeggen). Gevaar is echter dat transparantie in aanbesteding verloren gaat indien groep aannemers voor enkelvoudige aanbestedingen erg klein is. Tevens ontstaan er risico's inzake afhankelijkheden en relationele banden.
2. Tijdens dit proces is de vraag gerezen of de problematiek van het 'negeren' van aannemersbedrijf Van der Velde in de enkelvoudige onderhandse aanbesteding (1 op 1 aanbesteding) eigenlijk niet alleen het gevolg is van de onderbezetting van de afdeling; dat het aanbesteden aan bekenden voor beide partijen uit het oogpunt van efficiency gedaan wordt. Duidelijk is wel dat de in het verleden verstoorde relatie met aannemersbedrijf Van der Velde mede oorzaak is om dit bedrijf niet te betrekken in de enkelvoudige onderhandse aanbesteding. Wel worden zij eventueel uitgenodigd tot inschrijven bij meervoudige onderhandse aanbesteding.
3. De huidig geldende voorschriften inzake het inkoop- een aanbestedingsbeleid zijn volgens de heer A.J. Langeveld (coördinator inkoop)moeilijk toepasbaar in de praktijk. De voorschriften en procedures op zich zijn duidelijk, echter door het geheel van regels, in een nota die het gevoel geeft van een hoog juridisch niveau te zijn, is er in de praktijk met de nota moeilijk te werken.
4. Na het verschijnen van de nota "Inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Leiden" in maart 2001, zijn de aanbestedingen eigenlijk op de oude voet doorgegaan. De conclusie mag dan ook worden getrokken dat de nota "Inkoop- en aanbestedingsbeleid" voor wat betreft het uitbesteden van het wegenonderhoud niet voldoende is geïmplementeerd. Verder onderzoek heeft geleerd dat de nota "Inkoop- en aanbestedingsbeleid" van maart 2001 een hoog 'juridisch' gehalte heeft en niet als zodanig zo maar in de praktijk te implementeren is door de medewerkers.
5. De in de nota "Inkoop- en aanbestedingsbeleid" gemeente Leiden van maart 2001 beschreven grenswaarden wanneer iets meervoudig onderhands ofwel enkelvoudig onderhands aanbesteed moet worden dienen opnieuw bekeken te worden voor de afdeling die zich bezig houdt met het aanbesteden van werken in het wegonderhoud. De grens van de enkelvoudige onderhandse aanbesteding ligt dermate hoog dat 70% van de aan te besteden werken hierin vallen, hetgeen een niet wenselijke situatie is. Navraag heeft geleerd dat gemeente zelf deze grenswaarde naar beneden kan en mag bijstellen.
6. De doorlooptijd van deze problematiek is zeker niet bevorderlijk geweest voor het verbeteren van de relatie tussen aannemingsbedrijf Van der Velde en de Gemeente Leiden.
7. Indien er klachten zijn vanuit de gemeente Leiden over de aannemer of onderaannemer van het project, dan dienen deze klachten ten alle tijden of schriftelijk ingediend te worden, ofwel achteraf schriftelijk bevestigd te worden. Beantwoording van de klachten door de aannemer of onderaannemer dient bij voorkeur ook schriftelijk te geschieden. Dit is in onderhavige zaak niet zo afgehandeld.
Aanbevelingen
1. Het is wenselijk het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de daaraan verbonden werkzaamheden binnen de dienst Milieu en Beheer centraal bij de afdeling inkoop onder te brengen. Hiervoor is inmiddels deels, en wordt verder, een plan van aanpak opgesteld met daarin de binnen de Dienst Milieu en Beheer te ondernemen acties.
2. Het naleven van het bestaande en vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid in alle facetten en aspecten is in de praktijk moeilijk te realiseren vanwege de hoge juridische redactie en vereisten. Er zijn nieuwe aanbestedingscriteria in de maak voor de overheid (A.R.W. 2004 welke per 1 augustus van kracht wordt). Deze zijn niet verplicht voor de gemeente Leiden, deze zullen echter waarschijnlijk wel tot standaard verheven gaan worden. Op het moment van het tot standaard maken van deze voorschriften de nota "Inkoop- en aanbestedingsbeleid" kritisch te bezien en te herschrijven naar deze nieuwe voorschriften. Hier tevens een korte en praktische handleiding aan toe te voegen
3. De wijze waarop aanbestedingen openbaar worden gemaakt zodat elk bedrijf inzicht heeft op voor hen interessante biedingen en de wijze van gunning zou herzien moeten worden. Dit dient recht te doen aan het uitgangspunt van een transparant opererende gemeente Leiden. Betekent heroverwegen of aanbestedingen altijd onderhands moeten (zoals nu de werkwijze is) of dat werken zo nu en dan openbaar aanbesteed moeten worden (naast meer transparantie ook goed voor prijs en kwaliteit herijking). Afhankelijk van de aard van de aanbesteding zou dit te realiseren zijn door plaatsing van de aanbesteding in bijvoorbeeld een regionaal dagblad of op de website van de gemeente Leiden. De enkelvoudige aanbestedingen komen in het kader van de Europese regelgeving sowieso onder druk te staan, en uit het eventueel verkeerd aanbesteden van werken kunnen daardoor ook financiële risico's, zoals opgelegde boetes van het Europese Gerechtshof of claims van andere belanghebbenden (zoals nu aannemingsbedrijf Van der Velde), voort komen.
4. De transparantie rondom de biedingen zal binnen de dienst Milieu en Beheer worden verbeterd.
5. In het plan van aanpak voor het organiseren van de centrale inkoop binnen de dienst Milieu en Beheer zal het verder bevorderen van de transparantie rond het werken met (huis)leveranciers nader worden bekeken. De systematiek van het werken met aannemers (huisleveranciers) zal waarschijnlijk leiden tot een nadere handelwijze en regels ten aanzien van aannemers.
6. Regelmatig controleren of de juiste procedures en voorschriften gehanteerd zijn bij de uitgeselecteerde aanbesteding. Dit ter voorkoming van problematiek zoals in onderhavig geval, tevens benodigd voor het werkzaam houden van de procedures en voorschriften.
7. Te komen tot een goede, eenduidig en door eenieder gehanteerde klachtenprocedure over de uitvoering van aanbestede projecten waarin aangegeven wordt hoe de klachten bij de aannemer ingediend moeten worden, vastlegging op schrift van de klachten en de beantwoording op de ingediende klachten alle verdere reacties en communicatie op schrift
8. In de afgelopen jaren zijn zowel qua aanbesteding, uitvoering en oplevering van de aanbestede werkzaamheden de werkprocessen (inclusief toezicht) verbeterd. In het plan van aanpak zullen de nodige stappen worden opgenomen om verdere structurering van de aanbesteding, uitvoering en oplevering (inclusief het toezicht hierop) te realiseren.
Leiden, juni/oktober 2004
D.G. van der Zwaag
Controller Dienst Milieu en Beheer
BIJLAGE 1:
Enkelvoudige onderhandse aanbesteding inzake elementverhardingen (geen asfalteringen)
|Jaart|Project |Procedure |Direct |Indirect |Bijzonderhed| |al | |goed |belang |belang |en | | | |doorlopen |voor v/d |voor v/d | | | | | |Velde |Velde | | | | | | | | | |2004 |'s Gravenzandestraat |NEE |JA | |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Grevenstraat |JA |JA | | | | |Merenwijk |JA |JA | | | | |Lievensstraat |JA |JA | | | | |Raamsteeg |JA |JA | | | | |Verweijstraat |JA |JA | | | | |Ganzenzijde |JA |JA | | | | |Robijnstraat |JA |JA | | | |2003 |Herengracht onevenzijde |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Caeciliastraat |JA |JA | | | | |Hoflaan |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Mulderstraat |JA |JA | | | | |Druckerstraat |JA |JA | | | | |Zuster Meijboomstraat |JA |JA | | | | |Lijsterstraat |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Willemsstraat |JA |JA | | | | |Akeleituin |JA |JA | | | | |Prins Hendrikstraat |JA |JA | | | | |Zuster Meijboomstraat |JA |JA | | | | |Molenzicht |JA |JA | | | | |Robijnhof |JA |JA | | | | |Levendaal |JA |JA | | | |2002 |Scheepswerf |JA |JA | | | | |Lepelaarsoord |JA |JA | | | | |Vondellaan |JA |JA | | | | |Stekelzegge |JA |JA | | | | |Korenbloem |JA |JA | | | | |Mendelsohnskade |JA |JA | | | | |Handelstraat |JA |JA | | | | |Kruisstraat |JA |JA | | | | |trottoir Vondellaan |JA |JA | | | | |Uilenhorst |JA |JA | | | | |A. Romeinsingel |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Churchillaan |JA |JA | | | | |Groenhovenstraat |JA |JA | | | | |Schubertlaan |JA |JA | | | | |Parkeerstrook |JA |JA | | | | |Haarlemmerweg | | | | | | |Vossiusplein |JA |JA | | | | |Herengracht evenzijde |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | |2001 |Schubertlaan |JA |JA | | | | |De Bessen |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |Formosastraat |JA |JA | | | | |1e Binnevestgracht |JA |JA | | | | |Sieboldstraat |JA |JA | | | | |Korte Vlietlaan |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | | |Parkstraat |JA |JA | | | | |Gerrit Kasteinstraat |NEE | |JA |m/z | | | | | | |meervoudig | |2000 |diverse "Duinen" |JA |JA | | | | |Waldeck Pymontstraat |JA |JA | | | | |Genestetlaan |JA |JA | | | | |Marislaan |JA | |NEE |ivm urgentie| | | | | | |werk | | |Sleutelbloem |JA |JA | | | | |Prins Frederikstraat |JA |JA | | | |Jaart|Project |Procedure |Direct |Indirect |Bijzonderhed| |al | |goed |belang |belang |en | | | |doorlopen |voor v/d |voor v/d | | | | | |Velde |Velde | | | | | | | | | | |Fagelstraat |JA |JA | | | | |Wittstraat |JA |JA | | | | |Mauritsstraat |JA |JA | | | | |Cosmeaduin |JA | |JA | | | |Maredijk |JA |JA | | | | |Azaleaduin |JA |JA | | | | |Marie Rutgersweg |JA |JA | | | | |Stadzicht |JA |JA | | | |1999 |Rapenburg |JA |JA | | | | |Uilenhorst |JA |JA | | | | |Burggravenlaan |JA |JA | | | | |Spoorlaan |JA |JA | | | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | | |diverse verhardingen |JA |JA | | | | |Fuchsiadal |JA |JA | | | | |Vossensteeg |JA |JA | | | | |Zonnebloem |JA |JA | | | | |Vuurbloem / Spoorbloem |JA |JA | | | | |Primuladuin |JA |JA | | | | |Lupinetuin e.d. |JA |JA | | | | |Zilverschansstraat |JA |JA | | | | |Middelweg |JA |JA | | | |1998 |Fuchsiadal e.d. |JA | |NEE |ivm grote | | | | | | |spoed | | |div. kleine projecten in|JA |JA | | | | |1 aanb. | | | | | | |div. kleine projecten in|JA |JA | | | | |1 aanb. | | | | | | |div. kleine projecten in|JA |JA | | | | |1 aanb. | | | | | | |div. kleine projecten in|JA |JA | | | | |1 aanb. | | | | | | |Akenwerf |JA |JA | | | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | | |Da Costastraat |JA |JA | | | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | | |Conradstraat |JA |JA | | | | |Kapteynstraat |JA |JA | | | | |Driemasterwal / |JA |JA | | | | |Korvetwal | | | | | | |Kokkelbank |JA |JA | | | | |S.Busingstraat |JA |JA | | | | |Willem de Zwijgerlaan |JA |JA | | | |1997 |Westlandwerf |JA |JA | | | | |Jan Paetsplein |JA |JA | | | | |Akkerhoornbloem |JA |JA | | | | |Teunisbloem |JA |JA | | | | |Teunisbloem |JA |JA | | | | |Morslaan |JA |JA | | | | |Gardenialaan |JA |JA | | | | |Nachtegaallaan e.d. |JA |JA | | | | |Nachtegaallaan e.d. |JA |JA | | | | |Koningstraat |JA |JA | | | |1996 |Drempels Waardebuurt |JA |JA | | | | |Drempels |JA |JA | | | | |Haagwerkkwartier | | | | | | |Hoefstraat |JA |JA | | | | |Coenhof |JA |JA | | | | |Riebeeckhof |JA |JA | | | | |Giliadal |JA |JA | | | | |Arsenaalplein |JA |JA | | | | |Fregatwal |JA |JA | | | | |Ijsselkade |JA |JA | | | |Jaart|Project |Procedure |Direct |Indirect |Bijzonderhed| |al | |goed |belang |belang |en | | | |doorlopen |voor v/d |voor v/d | | | | | |Velde |Velde | | | | | | | | | | |Zeemanlaan |JA |JA | | | | |"Tuinen" Merenwijk |JA |JA | | | | |Smellenhorst |JA |JA | | | | |Buntgras |JA |JA | | | | |Bronckhorststraat |JA |JA | | | | |Ringkade |JA |JA | | | | |Merelstraat e.d. |JA |JA | | | | |diverse trottoirs |JA |JA | | | |1995 |Garenmarkt |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |Asnna van Burenhof |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |Stuyvesanthof |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |Rodenburgerdistrict |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |div. |JA |NEE | |nnb bij | | |winteroverbruggingsproje| | | |gemeente | | |cten | | | | | | |F. van Eedenlaan |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |"Horsten" in de |JA |NEE | |nnb bij | | |Merenwijk | | | |gemeente | | |div. |JA |NEE | |nnb bij | | |winteroverbruggingsproje| | | |gemeente | | |cten | | | | | | |div. |JA |NEE | |nnb bij | | |winteroverbruggingsproje| | | |gemeente | | |cten | | | | | | |Kapteynstraat |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |Curacaostraat |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | | |Leliestraat / |JA |NEE | |nnb bij | | |Lindestraat | | | |gemeente | | |Willen de Zwijgerlaan |JA |NEE | |nnb bij | | | | | | |gemeente | |TOTAA|132 PROJECTEN |NEE | | | | |L | |9 PROJECTEN| | | |BIJLAGE 2:
Overzicht aanbestedingen diverse jaren met de hierbij gehanteerde aanbestedingsprocedure
|JAAR |Onderhan|Bedrag |Enkelvou|Bedrag |Kleine|Bedrag |Totaal|Totaal | | |ds |in EURO|dig |in EURO|projec|in EURO|projec|bedrag | | |aanbeste| |onderhan| |ten | |ten | | | |ding | |dse | | | | | | |2004 |3 | |8 | |10 | |21 | | | | |217.490| |270.620| |60.353 | |1.208.65| | | | | | | | | |3 | |2003 |7 | |14 | |23 | |44 | | | | |485.056| |490.843| |122.521| |2.420.59| | | | | | | | | |9 | |2002 |4 | |17 | |12 | |33 | | | | |313.666| |629.076| |83.949 | |2.262.53| | | | | | | | | |1 | |2001 |3 | |9 | |20 | |32 | | | | |269.273| |417.040| |120.252| |1.777.43| | | | | | | | | |5 | |2000 |2 | |14 | |12 | |28 | | | | |214.865| |522.187| |124.790| |1.899.24| | | | | | | | | |8 | |1999 |1 | |15 | |17 | |33 | | | | |277.487| |508.225| |35.395 | |1.809.48| | | | | | | | | |0 | |1998 |3 | |15 | |15 | |33 | | | | |149.021| |564.504| |113.445| |1.822.40| | | | | | | | | |4 | |1997 |1 | |10 | |14 | |25 | | | | |26.183 | |348.397| |108.907| |1.065.46| | | | | | | | | |5 | |1996 |2 | |17 | |17 | |36 | | | | |138.675| |574.856| |124.790| |1.847.41| | | | | | | | | |5 | |1995 |2 | |13 | |16 | |31 | | | | |187.184| |532.566| |111.176| |1.831.12| | | | | | | | | |0 | |TOTAA|28 |2.278.9|132 |4.858.3|156 |1.005.5|316 |17.944.3| |L | |00 | |14 | |78 | |50 | |in % |28% |9% |60% |42% |12% |49% |100% |100% |Intern onderzoek Dienst Bouwen en Wonen: dossier Binnenste Beter
November 2004
1. Aanleiding
Het project Binnenste Beter is de afgelopen jaren met grote zorgvuldigheid uitgevoerd. Het resultaat is een binnenstad waarvan de openbare ruimte (de "vloerbedekking) weer past bij de historische kwaliteit van Leiden. In het voorjaar 2004 zijn visueel waarneembare verschillen geconstateerd bij de uitgevoerde Binnenste Beter projecten. Het betreft concreet de Pieterswijk fase 1 en 2, de Nieuwstraat en de (toen nog niet opgeleverde) Pieterswijk fase 3. De wethouder ROWR sprak toen in het periodiek overleg met name zijn ongenoegen uit over de visuele kwaliteit van de werkzaamheden in de Houtstraat en rond het Gerecht en vroeg om scherpe controle op de uitvoering. Op 15 mei kwam een brief binnen van aannemersbedrijf van der Velde, waarin aandacht wordt gevraagd voor kwaliteitsverschillen in de werken.
Op 24 mei vroeg de wethouder naar aanleiding van de binnengekomen brief nogmaals om actie te ondernemen om het vereiste kwaliteitsniveau te bereiken. Dit vormde de aanleiding tot een intern onderzoek naar de gehanteerde werkwijze van het project Binnenste Beter waartoe de directeur van de Dienst Bouwen en Wonen in juni 2004 opdracht gaf. Het betreft een intern onafhankelijk onderzoek naar de planvorming, aanbestedingen en uitvoering van het project Binnenste Beter in relatie tot de klachten van aannemingsbedrijf Van der Velde en de reeds waargenomen verschillen.
Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode juni tot en met oktober 2004 door de heer T. Roosjen (beleidsmedewerker) en mevrouw S. Meyer (sectorhoofd stadsontwikkeling). Het onderzoek is door de directeur van de dienst Bouwen en Wonen, de heer T. Zwietering, op
23 november 2004 vastgesteld en aangeboden aan de portefeuillehouder.
2. Doelstelling en aanpak onderzoek
De doelstelling van het onderzoek is:
. helder krijgen hoe de visueel waarneembare verschillen in de Binnenste Beter werken zijn ontstaan. . nagaan of, of en zo ja hoe, de kwaliteit bij het reeds uitgevoerde werk kan worden verbeterd . nagaan of de beoogde kwaliteit bij de nog resterende projecten kan worden gegarandeerd.
In het onderzoek zijn met name de projecten Pieterswijk fase 1, 2 en 3 en het project Nieuwstraat bekeken.
De analyse is uitgevoerd door middel van visuele inspecties, interviews en dossieronderzoek. In het onderzoek is gesproken met de projectleider en de medewerkers van het Ingenieursbureau die bij het project betrokken zijn. Er wordt ingegaan op alle facetten die met de uitvoering van het bestratingswerk te maken hebben, vanaf de ontwerpfase. Het betreft de volgende fasen:
- Ontwerp- en bestekfase
- Aanbesteding
- Uitvoerings- en beheerfase
Het onderzoek schept duidelijkheid over de factoren die de kwaliteit van het werk beïnvloeden. In deze rapportage is een aantal concrete en praktische aanbevelingen opgenomen om de kwaliteit in de aankomende deelprojecten beter te waarborgen.
Visuele inspectie fase 1, 2 en 3 en Nieuwstraat
Bij de start van het project zijn diverse visuele inspecties uitgevoerd. In onderstaand overzicht zijn de constateringen van de inspectie opgenomen. Daarbij dient te worden aangetekend, dat verschillen kunnen ontstaan door verschillen in uitgangspunten, datum van oplevering en gebruik (bijvoorbeeld de zwaarte van de verkeersbelasting). Hierop wordt later in dit document teruggekomen. .
De constateringen zijn:
- Klinkerbestratingen liggen er in het algemeen goed bij. Een uitzondering is te zien in Pieterswijk fase 1 en 2: rondom prullenbakken en ander straatmeubilair is de afwerking niet altijd voldoende. Bij de kolkafvoerleidingen zijn verzakkingen te zien door het inklinken van de bodem.
- In de Pieterswijk Fase 1 en 2 zijn veel oneffenheden zichtbaar bij de delen die met keien zijn bestraat. Waar halfsteensverband is toegepast zijn de keien wel netjes bestraat.
- Het waaierverband in de Pieterswijk fase 3 ligt er onvoldoende strak bij.
- De bestrating van de Nieuwstraat is van hoge kwaliteit, ook de halfsteens keienbestrating ligt er strak bij.
Welke delen in de verschillende fasen zijn uitgevoerd is weergegeven op kaart 1 en bijlage 1. Verschillen in wijze van uitvoering, aanbesteding etc. zijn opgenomen in bijlage 2.
4. Onderzoeksresultaten
4.1 Ontwerp en besteksfase
Bevindingen
De uitgangspunten voor de ontwerpkwaliteit zijn vastgelegd in de kadernota Buitenruimte Binnenstad (raadsbesluit 13 juni 1995). Dit is het kader waaraan de ontwerpers van de deelprojecten gebonden zijn. Voor de diverse typen straten zijn verschillende profielen opgesteld.
In de loop van de uitvoering zijn er evenwel belangrijke uitzonderingen op de inrichtingsprincipes gemaakt als gevolg van de inbreng vanuit de buurt. Zo is voor de Pieterswijk eind jaren negentig na een lange periode van inspraak, protesten en publiek debat gekozen voor hergebruik van de puntkeien en handhaving van het sinds de jaren zeventig bestaande waaierverband (in tegenstelling tot het in de nota voorgestelde halfsteensverband). Daarnaast heeft het college in november 2002 besloten om in de Pieters- en Academiewijk, bij gebruik van klinkers in de rijloper, geen elleboogverband meer toe te passen maar keperverband. Keperverband past immers beter bij de gave historische uitstraling van de wijk.
Inwoners zijn nauw betrokken bij het ontwerpproces. Zij worden aan het begin van het ontwerpproces gevraagd om suggesties te doen en om aan het einde hun mening te geven over het ontwerpvoorstel. De opmerkingen van burgers wegen zwaar mee en leiden, zo mogelijk, tot aanpassingen. Sommige wensen kunnen inhouden dat kwaliteitsverlies optreedt als de technische overwegingen daarbij niet voldoende voor het voetlicht komen. Met name de inrichting van de Pieterswijk kent een lange historie van inspraak, protesten en toezeggingen, die geleid heeft tot afwijking van de uitgangspunten in de kadernota.
Technisch gezien is het werken met oude materialen en waaierverband moeilijk. De in de Pieterswijk aanwezige natuurstenen puntkeien kunnen alleen in waaierverband gelegd worden. Het Ingenieursbureau heeft in de discussie die over het hergebruik van de bestaande natuurstenen puntkeien eind jaren negentig gewezen op het feit dat het opnieuw aanleggen van het waaierverband met de bestaande keien zeer specialistisch vakwerk is en dat hiervoor vakbekwaam personeel is vereist (zie bijlage 3). Ook is voor een optimaal goed eindresultaat sortering van de keien nodig. De keien hebben namelijk niet dezelfde afmeting, juist omdat ze in waaierverband moeten passen. Bij het werken met dergelijke keien kunnen de stenen het best worden gesorteerd als ze uit het werk worden gehaald, zodat het later weer als een makkelijke puzzel teruggelegd kan worden. Met extra eisen te stellen aan het leggen van waaierverband is in de besteksfase echter onvoldoende rekening gehouden. Ook is de verantwoordelijke wethouder niet op de hoogte gesteld van de extra kwaliteitseisen die aan het leggen van waaierverband moeten worden gesteld. Overigens moge duidelijk zijn dat een dergelijke aangepaste werkwijze sterk kostenverhogend werkt.
Ook al zouden alle kwaliteitswaarborgen goed in acht zijn genomen, dan nog wordt het eindbeeld in belangrijke mate bepaald door de gebruikte materialen en het gekozen patroon. Puntkeien in waaierverband laten ook na sortering en uiterste vakbekwaamheid een eindbeeld zien dat beduidend minder strak oogt dan Luikse keien gelegd in halfsteensverband.
Sinds het leidingincident bij de Geregracht wordt altijd een vooronderzoek gedaan naar kabels en leidingen in de grond. Bij controle van straten in de omgeving van de Houtstraat is gebleken dat de leidingen op voldoende diepte lagen. Helaas is de rijbaan van de Houtstraat zelf niet onderzocht. Tijdens de uitvoering van het werk van Pieterswijk (fase 3) bleken daar de kabels en leidingen in het verleden te dicht onder het straatoppervlak te zijn gelegd. Deze verrassing heeft de kwaliteit van het werk, dat in februari werd uitgevoerd, nadelig beïnvloed. In augustus is de Houtstraat opnieuw bestraat.
De kwaliteit van de bestrating in de Houtstraat is nog steeds niet naar volle tevredenheid. Binnen de opdracht aan de aannemer en binnen het ter beschikking gestelde krediet is echter een beter resultaat niet mogelijk.
In de nota Buitenruimte Binnenstad is gekozen voor het leggen van de straatklinkers in elleboogverband, in plaats van het traditionele keperverband. Na aanleg van het eerste project in elleboogverband (de Oude Rijn) werd geconstateerd dat dit verband weliswaar het gewenste visuele eindresultaat geeft, maar dat het minder goed bestand is tegen zwaar verkeer. Met name in straten met smalle rijbreedtes neemt daardoor de kans op spoorvorming toe. Om spoorvorming door zwaar verkeer tegen te gaan is daarop besloten om voorafgaand aan het bestraten indien mogelijk eerst een fundering (duomix) aan te leggen. Zoals hiervoor reeds vermeld, heeft het college in november 2002 besloten in de Pieterswijk geen elleboogverband toe te passen, maar keperverband. De noodzaak om duomix te gebruiken werd daardoor minder. Overigens was toepassing hiervan ook niet mogelijk in deze wijk, vanwege de aanwezige leidingen en kabels. Verder is gebruik van een funderingslaag tot nu toe nooit overwogen in combinatie met het gebruik van natuurstenen keien.
Conclusies en aanbevelingen
Waar in de Pieterswijk het bestaande materiaal is hergebruikt en waar waaierverband is aangelegd had een beter eindresultaat bereikt kunnen worden als in het bestek rekening was gehouden met de extra eisen voor vakbekwaamheid die aan dit werk gesteld moeten worden. Zo had de eis van sortering van het materiaal in het bestek opgenomen moeten worden. In dat geval waren de kosten van de herinrichting wel veel hoger geweest. Dat was nooit voorzien in de ter beschikking gestelde budgetten.
In de toekomst zal bij een ontwerp altijd door het IB moeten worden aangegeven wat de technische en financiële consequenties zijn van keuzes, ook waar het gaat om reacties van bewoners. Voortaan wordt de volgende procedure doorlopen: Het IB maakt samen met de afdeling Stedenbouw een overzicht van de ingekomen reacties. Dat overzicht wordt aangevuld met een deskundig advies van beide afdelingen. Daarna wordt het besproken met projectleider en ambtelijk opdrachtgever. Indien e.e.a. aanleiding geeft tot essentiële wijzigingen in de ontwerpuitgangspunten wordt dit bij de wethouder aangekaart. Dan pas worden toezeggingen aan de bewoners gedaan en het ontwerp definitief gemaakt.
Om een betere waarborg voor kwaliteit te krijgen is het nodig dat het vooronderzoek consequent wordt uitgevoerd, waarbij ook toekomstige ontwikkelingen in de wijk worden betrokken. De analyse wordt voorgelegd aan projectleider en ambtelijk opdrachtgever. Nadrukkelijk dient te worden vermeld dat verrassingen bij de uitvoering van het werk nooit zijn uit te sluiten omdat niet elke meter vooraf onderzocht kan worden.
Bij alle resterende Binnenste Beter projecten waar zwaar verkeer verwacht wordt, is het nodig dat onderzocht wordt of aanleg van een verharde ondergrond nodig is, onafhankelijk van de keuze voor het toe te passen materiaal of verband. Zo zal bijvoorbeeld voor Pieterswijk fase 4 gekeken worden naar funderingsmogelijkheden op het Rapenburg en Steenschuur. Nagegaan zal worden in hoeverre dit binnen de financiële kaders van het project uitvoerbaar is. Zo nodig zal een extra krediet aan de gemeenteraad worden gevraagd.
4.2 Aanbesteding
De wijze van aanbesteding van werken heeft bij de gemeente een zekere ontwikkeling doorgemaakt. Dit is in bijlage 4 weergegeven. Hieruit is te lezen, dat het project Binnenste Beter lang een aparte status heeft gekend. Dit kwam, omdat het als een gevoelig civieltechnisch werk werd aangemerkt. Juist vanwege de beoogde hoogwaardige uitstraling van de openbare ruimte in de binnenstad is afgesproken dat werken enkelvoudig zouden worden aanbesteed. Het werk werd gegund aan verschillende bedrijven die bij de gemeente bekend staan om de goede kwaliteit van het werk. In bijgaande notitie (zie bijlage 4) van het hoofd Ingenieursbureau is zeer nauwkeurig het Leidse aanbestedingsbeleid van de afgelopen jaren beschreven. Ook is hierin aangegeven waarom een aantal fases in Binnenste Beter "enkelvoudig" werden aanbesteed. In het b&w-besluit van 17 juni 1997 was onder meer opgenomen dat gevoelige civieltechnische werken in de binnenstad onderhands konden worden aanbesteed. Voortschrijdend inzicht en heroverweging leidde tot de mening dat als er onderhands zou worden aanbesteed de gemeente de regie bij de prijsvorming zou kunnen verliezen en nader overleg met de toenmalige portefeuillehouder leidde er toe dat de gevoelige werken in de binnenstad enkelvoudig konden worden aanbesteed. Een achterliggende gedachte was ook dat door scherpe prijsonderhandeling een gunstige prijs zou worden verkregen. Tevens is afgesproken dat de betrokken aannemers zich moesten bewijzen door bij openbare aanbestedingen als laagste uit de bus te komen.
Het Binnenste Beterproject heeft om allerlei redenen aan het eind van de jaren 90 vertraging ondervonden. In maart 2001 is door de gemeente een nieuw aanbestedingsbeleid vastgesteld. Deze besluitvorming heeft (te) laat geleid tot de heroverweging in 2002-2003 door het Ingenieursbureau van de status aparte van Binnenste Beterprojecten in het aanbestedingsbeleid.
Het Ingenieursbureau stond voor een dilemma: enerzijds zou enkelvoudige aanbesteding aan drie Leidse aannemers de kwaliteit van het werk garanderen, anderzijds was door de marktwerking bij openbare aanbesteding financieel gewin te behalen; het budget van Binnenste Beter stond immers onder druk. Na ampel overleg binnen de Dienst Bouwen en Wonen werd de koers van het in maart 2001 vastgestelde gemeentelijke aanbestedingsbeleid gevolgd en werd tot openbare aanbesteding overgegaan.
Fase 3 van de Pieterswijk is openbaar aanbesteed met het resultaat een aanneemsom die ca. 40% onder de besteksbegroting bleef. Het werk is gegund aan de laagste inschrijver, Vonk uit Leiderdorp. Ten opzichte van de besteksraming is ca E 200.000 minder uitgegeven.
Bij openbare aanbesteding bestaat het risico dat aannemers, zeker in een markt waarin het werk schaars is, zo scherp inschrijven dat de kwaliteit van het werk in de uitvoering onder druk komt te staan. Hoewel de kwaliteitseisen in het bestek de kwaliteit voldoende moeten waarborgen geldt ook hier het gezegde: 'alle waar naar zijn geld'. Feit is dat het werk van fase 3 in de Pieterswijk voor de laagste prijs per vierkante meter is uitgevoerd. Inmiddels zijn ook de Pieterswijk fase 4 en de Lange Mare openbaar aanbesteed. De bestekken van het Ingenieursbureau kunnen worden geacht te voldoen aan de kwaliteit die nodig is om in welke aanbestedingsvorm ook tot een goed resultaat te leiden.
Overigens moet worden opgemerkt dat door het Hoofd Ingenieursbureau een register wordt bijgehouden, waarin alle aanbestedingen worden vermeld. De aanbestedingen verlopen volgens een vast protocol, wat is vastgesteld door de directeur Bouwen en Wonen. De resultaten van de aanbestedingen worden altijd aan de dienstdirecteur gemeld.
Conclusies en aanbevelingen
Onderhandse aanbesteding is niet meer van deze tijd. De ingezette weg van openbare aanbesteding zal worden gecontinueerd, juist om de schijn van misstanden te vermijden. Als er in de toekomst aanwijzingen zijn dat het laagste bod te laag is om de gewenste kwaliteit te realiseren, dan zal het hoofd IB daar melding van maken bij de projectleider, ambtelijk opdrachtgever en dienstdirecteur. Zij kunnen beslissen om het werk alsnog aan een andere aannemer te gunnen. Bovendien is zeker bij een lage inschrijving extra waakzaamheid in de uitvoeringsfase noodzakelijk (zie volgende paragraaf).
Naast het onderzoek van de dienstdirecteur zal de portefeuillehouder moeten worden ingelicht, indien er aanleiding is te veronderstellen dat de gewenste kwaliteit niet zal kunnen worden gerealiseerd.
4.3 Uitvoering, toezicht en beheer van opgeleverd werk
Het toezicht op de uitvoering dient onder alle omstandigheden te waarborgen dat de kwaliteit van het werk in overeenstemming is met de in het bestek gestelde eisen.
Het toezicht op de onderhavige werken is gehouden door een hoofdopzichter die al 30 jaar voor de gemeente werkt, en zelf als straatmaker is begonnen. Binnen de ter beschikking gestelde hoeveelheid tijd heeft hij met volle inzet en bekwaamheid zijn taak uitgevoerd. Dagelijks worden door hem de verrichtingen van de aannemer gevolgd. Bij geconstateerde gebreken wordt direct contact opgenomen met de uitvoerders. Ook wordt er een dagboek bijgehouden, waarin de belangrijkste bevindingen worden genoteerd. De aannemer zal te allen tijde de aanwijzingen van de directie dienen op te volgen. Er is een natuurlijke spanning tussen toezichthouder en aannemer. De directie kan niet continu verbeteringen van de kwaliteit aan de uitvoering eisen.
Bij een lage inschrijving wordt de toezichthouder geïnstrueerd om alle gebreken tijdig te melden en door de aannemer te laten herstellen. De bevindingen a.d.h.v. het dagboek worden tweewekelijks doorgenomen met de projectleider.
Wat betreft de kwaliteit van de uitvoering zijn er nog de volgende bevindingen. Bij het aanleggen van de bestrating is de hoogteligging van de omgeving een essentieel onderdeel. Met name rond de Pieterskerk is vrij veel hoogteverschil tussen de Kerk en de omliggende panden. Ook de onderlinge hoogteverschillen van de dorpels van de panden zijn bepalend voor het profiel van de straat. Bij de aanleg van de bestrating levert de straat dan soms een wat golvend beeld op. Ook de restauratie van de kerk, waarbij veel zwaar verkeer gebruik maakt van de omliggende bestrating (ook de Nieuwsteeg, de Herensteeg) komt de kwaliteit van de bestrating op dit moment niet ten goede. Vooral daar waar puntkeien zijn toegepast.
Werkzaamheden aan ondergrondse kabels en leidingen hebben verder een negatieve invloed op de verdichting van de ondergrond. Zwaar trillen en verdichten van de ondergrond ter plaatse van de panden in de omgeving geeft bovendien een grote kans op schade.
Ook tijdens de uitvoering hebben bewoners soms invloed op de gang van zaken en daardoor ook op de kwaliteit van het werk. Zo is bijvoorbeeld bij het verdichten van de ondergrond met trilmachines in de Houtstraat gestopt nadat een aantal bewoners klaagde over de trillingen en de uitvoerders wezen op de risico's voor schade aan de historische panden en persoonlijke eigendommen.
In een te vroeg stadium na in gebruik nemen van de bestrating na aanleg is ook van invloed op de uiteindelijke kwaliteit. Wenselijk is om een straat gedurende circa twee weken te laten rusten en meerdere malen in te vegen met zand zodat de holle ruimte tussen stenen voldoende kan worden opgevuld.
Inwoners en ondernemers willen echter juist zo kort mogelijk verkeershinder ondervinden van de werkzaamheden. Zij dringen aan op een zo kort mogelijk afsluiting. Ook hulpdiensten, zoals politie, brandweer en andere hulpdiensten eisen te allen tijde een goede bereikbaarheid. Gevolg is dat er slechts korte stukken in een keer kunnen worden opengebroken en dat de straten soms te snel na afronding van de werkzaamheden weer opengesteld zijn voor het verkeer, met alle gevolgen voor de beoogde kwaliteit.
Bij het afronden van het werk wordt een onderhoudstermijn van drie maanden van kracht. In die periode worden gebreken door de aannemer nog hersteld. Daarna wordt het pas overgedragen aan de dienst Milieu en Beheer (overdrachtsprocedure 26 jan. 1994). Vanwege een aantal geconstateerde kwaliteitsproblemen (zie hiervoor) is de overdracht steeds een moeilijk proces geweest.
Tijdens de schouw van de Pieterwijk bleek dat de kwaliteit hier en daar was afgenomen door graafwerkzaamheden voor telefoon, kabel of riool. De gemeente heeft een wettelijke plicht dit soort werkzaamheden toe te staan en zij zetten de kwaliteit ook bij zorgvuldige uitvoering altijd onder druk.
Voor de aankomende tijd dient in de Pieterswijk nog rekening te worden gehouden met een gedeeltelijke aanleg van een glasvezelnetwerk t.b.v. de koppeling van de gemeentelijke en universitaire gebouwen (SLIB). Op voorhand is al wel zoveel mogelijk gekeken naar een zo min mogelijk schade veroorzakend tracé in samenspraak met de afdeling wegenbeheer van de dienst M&B.
Ook zullen er circa 200 paaltjes nog moeten worden verwijderd op het moment dat het nieuwe parkeerregime in de Pieterswijk zal worden ingevoerd. Deze breekgaten zullen zeker de visuele kwaliteit geweld aan doen.
Conclusies en aanbevelingen
In de toekomst dient meer aandacht te worden besteed aan te vermijden en niet te vermijden overlast van de werkzaamheden. Burgers kunnen dan voorzorgsmaatregelen treffen, waardoor de noodzakelijke werkzaamheden wel door kunnen gaan.
Tijdens de uitvoering van dergelijke werken in de binnenstad moeten rapportages over de voortgang door de projectleider worden opgesteld. De ambtelijke opdrachtgever moet deze ter kennis brengen aan de portefeuillehouder.
In de toekomst moeten toezichthouders van de gemeente in de onderhoudsperiode van drie maanden periode hun bevindingen melden bij de projectleider. Zwaardere gebreken worden ook gemeld bij ambtelijk opdrachtgever.
Er is in de uitvoering van deze werken nergens geconstateerd dat het toezicht ("de directie") niet adequaat heeft opgetreden naar de uitvoerende aannemers. Er is naar de verschillende aannemers ook op dezelfde wijze opgetreden.
5. Conclusies
In het voorafgaande zijn per paragraaf een aantal conclusies geformuleerd. Als eindconclusie stellen wij op de eerste plaats vast dat de verschillende deelprojecten tot een enorme verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte hebben geleid. Daarnaast zijn wel een aantal belangrijke conclusies te trekken over de uitvoering van dit project.
1. Het waaierverband is moeilijk te realiseren in smalle straten; de technische en financiële consequenties van deze keuze zijn onvoldoende onderkend.
2. De kwaliteit van de uitvoering wordt sterk beïnvloed door de omstandigheden in de binnenstad (trillingen, verkeer, bereikbaarheid). Dit aspect verdient veel meer aandacht bij voorbereiding en uitvoering.
3. In de praktijk zijn geen grote kwaliteitsverschillen waarneembaar als gevolg van de verschillende gehanteerde aanbestedingsvormen. De verwachting dat dit wel het geval was, lag ten grondslag aan de keuze die lange tijd is gemaakt om Binnenste Beter projecten enkelvoudig aan te besteden; kwaliteitsverschillen komen eerder voort uit de externe omstandigheden en de specifieke deskundigheid van het aannemersbedrijf en de vakmensen die hij inzet.
4. De directie (het toezicht) heeft binnen haar mogelijkheden goed gefunctioneerd.
5. Er wordt tijdens het uitvoeringsproces door de projectleiding onvoldoende gerapporteerd aan de ambtelijke opdrachtgever, ofwel de ambtelijke opdrachtgever heeft hierover geen duidelijke afspraken gemaakt met de projectleider.
6. De portefeuillehouder is in de afgelopen jaren tijdens de voorbereiding en tijdens de uitvoering onvoldoende geïnformeerd door de directeur van de dienst Bouwen en Wonen over een aantal specifieke uitvoeringsproblemen bij het project Binnenste Beter.
Overzicht bijlagen:
Bijlage 1: Herinrichting Pieterswijk, onderdelen + kaart
Bijlage 2: Verschillen Nieuwstraat en Pieterswijk
Bijlage 3: Waaierverband in de Pieterswijk
Bijlage 4: Aanbestedingsbeleid
Bijlage 1
Herinrichting Pieterswijk (zie kaart)
De herinrichting van de Pieterswijk gebeurt in 4 fasen. Fase 1 t/m 3 zijn inmiddels uitgevoerd en op 22 november j.l. is begonnen met de uitvoering van de 4e en laatste fase.
- Herinrichting Pieterswijk Fase 1
Deze fase bevat de volgende straten / stegen:
- Pieterskerkhof
- Kloksteeg
- Herensteeg
- Scheepmakerssteeg
- Nieuwsteeg (tussen Zonneveldstraat en Pieterskerkhof) De uitvoering is gedaan door Gebr. De Bolster BV uit Leiden De aanneemsom van Fase 1 bedroeg E 268.000,--
Start werk: december 2001
Einde werk: december 2002
- Herinrichting Pieterswijk Fase 2
Deze fase bevat de volgende straten / stegen:
- Pieterskerkgracht
- Schoolsteeg
- Langebrug (tussen PK-Choorsteeg en Papengracht)
- Lokhorststraat
- Diefsteeg
- Mooi Japiksteeg
- Berkendaalstraatje
- Arend Roelandsteeg
De uitvoering is gedaan door Gebr. De Bolster BV uit Leiden De aanneemsom van Fase 2 bedroeg E 359.000,--
Start werk: april 2003
Einde werk: oktober 2003
- Herinrichting Pieterswijk Fase 3
Deze fase bevat de volgende straten / stegen:
- Papengracht
- Houtstraat
- Gerecht
- Muskadelsteeg
- Rapenburg
- Langebrug (tussen Papengracht en Rapenburg) De uitvoering is gedaan door Fa. Vonk BV uit Leiderdorp De aanneemsom van Fase 3 bedroeg E 289.750,--
Start werk: januari 2004
Einde werk: augustus 2004
Herinrichting Pieterswijk Fase 4
Deze fase bevat de volgende straten / stegen:
- Steenschuur
- Langebrug (tussen Steenschuur en PK-Choorsteeg)
- Zonneveldstraat
- Nieuwsteeg (tussen Steenschuur en Zonneveldstraat)
- Gekroonde Liefdepoort
De uitvoering gebeurt door J. Sloos & Zn. uit Leiden De aanneemsom van Fase 4 bedroeg E 241.988,--
Start werk: november 2004
Einde werk: nu in uitvoering, gepland op juli 2005
Herinrichting Nieuwstraat e.o.
Dit werk bevat de volgende straten:
- Burgsteeg
- Beschuitsteeg
- Hooglandse Kerkgracht (tussen Nieuwstraat en Moriaansteeg)
- Hartesteeg
- Middelweg (tussen Nieuwstraat en Moriaansteeg)
- Nieuwstraat
De uitvoering is gedaan door F.J.A. van der Velde Bestratingen uit Leiden De aanneemsom bedroeg E 226.200,--
Start werk: april 2003
Einde werk: november 2003
Overzicht van de "verbanden" in de verschillende gebieden en straten: wat er lag en hoe het nu is. Verbanden:
Pieterswijk
Vroeger materiaal Huidig materiaal
Pieterskerkhof: waaier luiks/puntkeien halfsteens luiks
Kloksteeg waaier luiks/puntkeien halfsteens luiks
Herensteeg waaier puntkeien waaier puntkeien
Salomonsteeg klinkerverh. klinkers natuursteen halfsteens luiks
Scheepmakersteeg waaier puntkeien alleen reparatie puntkeien
Nieuwsteeg halfsteens luiks halfsteens luiks
Houtstraat waaier puntkeien waaier puntkeien
Gerecht waaier puntkeien waaier (gedeeltelijk blijven liggen)
Muskadelsteeg waaier puntkeien waaier puntkeien
Lokhorststraat waaier puntkeien waaier puntkeien
Schoolsteeg waaier puntkeien waaier puntkeien
Pieterskerkstraat waaier luiks halfsteens luiks
Nieuwstraat en omgeving:
Burgsteeg waaier luiks halfsteens luiks
Hartesteeg klinkerverh klinkers natuursteen halfsteens luiks
Beschuitsteeg halfsteens luiks halfsteens luiks
Middelweg klinkerverh. Klinkers natuursteen halfsteens luiks
Hooglandse kerkgracht halfsteens luiks halfsteens luiks Nieuwstraat waaier luiks halfsteens luiks
Bijlage 2
Verschillen Nieuwstraat en Pieterswijk
| |Nieuwstraat |Pieterswijk 1|Pieterwijk 2 |Pieterswijk 3| | | | | | | |Aanbesteding |Enkelvoudig |Enkelvoudig |Enkelvoudig |Openbaar | |Datum |07-04-2003 |29-01-2002 |03-03-2003 |10-12-2003 | |aanbesteding | | | | | |Aannemer |Van der Velde|De Bolster |De Bolster |Vonk | |Zwaar verkeer|Normaal |Veel |Veel |Normaal | |Problemen |Weinig |Weinig |Wel |Wel | |gasleiding en| | | | | |kabels | | | | | |Paaltjes |Geen |Wel |Wel |Wel | |Oude/nieuwe |Oude/Nieuwe |Oude |Hergebruik |Hergebruik | |keien | | |oude keien |oude keien / | | | | | |Nieuw | |Ondergrond |Geen duomix |Geen duomix |Geen duomix |Geen duomix | |Wijziging |Geen |Wel |Wel |Wel | |profielen | |veranderingen|veranderingen|veranderingen| |t.o.v. | | | | | |kadernota | | | | | |Toezicht |245 manuur |196 manuur |360 manuur |480 manuur | |Herstelwerkza|Weinig |Weinig |Weinig |Veel | |amheden | | | | |Bijlage 3
Waaierverband in de Pieterswijk
De toenmalige afdeling Bestratingen van Gemeentewerken heeft in 1975 aan de Heidemij opdracht gegeven een onderzoek te doen naar de kwaliteit van de verharding in de Pieterswijk. In november 1975 is het resultaat van dat onderzoek uitgebracht in een rapport. Uit overlevering is bekend dat men toen, i.v.m. onderhoudskosten en gebrek aan ter zake kundige straatmakers, van het waaierverband af wilde. Ook zou het waaierverband niet oorspronkelijk zijn. Destijds werd door toenmalige oudgedienden beweerd dat in de 50-er jaren de keien in halfsteensverband lagen en dat die toen in waaierverband zijn herstraat. Men sprak geringschattend van Anton Pieck-verharding. Dat laat zich begrijpen want deze keien zijn eigenlijk niet geschikt voor het waaierverband; daar zijn ze te groot voor. De aanwezige keien zijn te groot voor het maken van kleinplaveisel, in dit geval kan worden gekozen voor schelp-, segment-, schulp- of waaierverband. Uit het rapport blijkt dat het waaierverband ter discussie stond. Het rapport uit 1975 wijst het aanbrengen van waaierverband niet af, maar heeft wel bedenkingen bij de kundigheid van de straatmakers. Ook toen al. Uit voorhanden zijnde vakliteratuur blijkt dat het aanleggen van kleinplaveisel hoge eisen stelt aan fundering en maatvoering van de keitjes. In het geval van de verharding van de Pieterswijk werd verwacht dat met de aanwezige keien, die geschikt zijn voor grootplaveisel, kleinplaveisel kon worden aangelegd. Om niet te achterhalen redenen is in 1975 in delen van de Pieterswijk opnieuw in waaierverband gerepareerd.
In 1985 werd, in het kader van de ISR-regeling, riool aangelegd dan wel vervangen. (bestek 85-4). De toenmalige onderhoudsafdeling Bestratingen van de Directie Civiele Werken was van mening dat uit oogpunt van onderhoud en sterkte van de constructie het waaierverband plaats moest maken voor het halfsteensverband. Ook de beschikbare breedte van de rijloper vond men niet geschikt om het waaierverband tot zijn volle recht te laten komen: in grote oppervlakken, zoals pleinen heeft dat wel effect. Ook toen was het waaierverband onderwerp van discussie; tengevolge van inspraak door bewoners is het waaierverband weer aangelegd.
In het kader van de herinrichting van de Pieterswijk hebben de bewoners zich in 1997 ingezet om het Binnenste Beter-concept niet voor de Pieterswijk te laten gelden. De bewonersgroep "Straatarm of Steenrijk" heeft met succes toen de toezegging van de gemeente gekregen dat de oorspronkelijke verhardingsmaterialen en verbanden zouden worden gehandhaafd. Het ligt dan ook niet voor de hand om zonder overleg het verband te wijzigen.
Bijlage 4
Dienst Bouwen en Wonen
Hoofd Ingenieursbureau
Aanbestedingsbeleid
Inleiding
Het Sectorhoofd Stadsontwikkeling heeft mij gevraagd de historie en ontwikkeling van het aanbestedingsbeleid van de gemeente Leiden voor civieltechnische werken op papier te zetten. Omdat het aanbestedingsbeleid thans meer dan normale aandacht geniet is het nodig daar een helder beeld van te geven. Omdat ik als 'ervaringsdeskundige' van1968 tot 1993 bij de voorbereiding van civieltechnische werken betrokken ben geweest en van 1993 tot heden zowel voorbereiding, aanbesteding en uitvoering tot mijn verantwoordelijkheid kan rekenen lijkt het goed om de uitvoering en ontwikkeling van het aanbestedingstraject weer te geven.
Historie
Tot 1980 werden de aanbestedingen gedaan door de directeur van de Dienst der Gemeentewerken. Van toepassing op de wijze van uitvoering van het aanbesteden was het Uniform Aanbestedings Reglement 1972. (UAR 1972). Dit reglement was vastgesteld door de minister van Verkeer en Waterstaat en bindend voor de Rijksdiensten en zoals tot op heden niet voor de lagere overheden. Niettemin paste Leiden dat eveneens toe. In 1980, na de opheffing van Gemeentewerken en de vorming van Directies, werden de aanbestedingen verricht door het hoofd van de Directie Civiele Werken (CW). In deze Directie CW waren voorbereidende afdelingen en uitvoerende afdelingen ondergebracht. Na de reorganisatie in 1993 met als gevolg het dienstenmodel en als resultaat de dienst Bouwen en Wonen en de dienst Milieu en Beheer was er een splitsing: de onderhoudsafdelingen Bestratingen en Rioleringen gingen naar M&B en de voorbereidende afdelingen Wegen en Rioleringen en Nieuwbouw Bruggen en Waterwerken werden onderdeel van Bowo en wel in de Sector Ingenieursbureau. De uitvoering en het toezicht op de nieuwe civieltechnische werken werd een taak van de Sector Ingenieursbureau In 1986 zag een nieuwe versie van het U.A.R. het licht; dat in 1993 door de Sector Ingenieursbureau bij aanbestedingen van toepassing werd verklaard. Deze twee afdelingen zijn, na het vertrek van het sectorhoofd in 1994 samengevoegd in de nieuwe afdeling Ingenieursbureau en met de afdelingen VV, RO en ST ondergebracht in de Sector Stadsontwikkeling. In 2000 werd het Ingenieursbureau ingedeeld bij de nieuwe Sector Het Ontwikkelingsbedrijf.
Het aanbestedingsbeleid
Uitgangspunt voor het aanbestedingsbeleid van Leiden was het UAR 1972, een eigen aanbestedingsbeleid was niet aanwezig. Tot 1980 was het bij b&w-besluit van 24 september 1975 toegestaan onderhandse aanbestedingen tot een bedrag van fl. 250.000,- te verrichten.
|Voor een goed begrip: de in het UAR gebruikte officiële term luidt: | |´onderhands´; dit houdt in dat twee of meer rechtspersonen (lees: | |aannemers) worden uitgenodigd een prijsopgave voor een werk te doen. | |Vaak wordt ook van ´meervoudig onderhands´; dit is echter een onjuiste| |term. | |´Onderhands´ betekent nooit één aannemer, in dat geval wordt gesproken| |van ´enkelvoudig´ of ´één op één´. |Op 13 september 1979 is dit bedrag verhoogd tot fl. 350.000,- met de aantekening dat, bij overschrijding van bedrag, dit in een besloten vergadering van de geëigende commissie zou worden gemeld. Zie bijlage: brief d.d. 15 september 1980. In de loop van de jaren werd het wenselijk geacht het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingsprocedures te formaliseren. Het college van B&W heeft bij besluit van 17 juni 1997 de nota gemeentelijk aanbestedingsbeleid vastgesteld. Zie bijlage: besluit en nota). Na deze vaststelling is gewerkt aan een nieuwe nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid. Het 1997 vastgestelde aanbestedingsbeleid voor civieltechnische werken is opgenomen in de in maart 2001 vastgestelde nota Inkoop- en Aanbestedingsbeleid. Zie bijlage: besluit en nota.
Het Binnenste Beter beleid
In het begin van de jaren 90 ontstond het idee van het opknappen van de bestrating van de binnenstad: via 'De autoluwe binnenstad' zag uiteindelijk het project 'Binnenste Beter' het licht.
Echter bij openbare aanbesteding is de kwaliteit van het straatwerk, ondanks toezicht niet vanzelfsprekend. Een rapportcijfer 10 kan een 6 worden. Bij de keuze voor openbare aanbesteding krijgen we een lage prijs maar is er een mogelijk probleem met de kwaliteit. Er dient dan meer personele inzet van de zijde van de gemeente plaats te vinden. Dientengevolge zullen er meer uren, dus kosten, worden geboekt voor een intensiever toezicht. Het is interessant om uit te vinden waar het omslagpunt ligt van de kwaliteit van het werk bij openbare aanbesteding, onderhandse of enkelvoudige aanbesteding.
De Leidse markt
Vaak hadden Leidse bedrijven toch de laagste inschrijving omdat plaatselijke bekendheid en aanwezigheid kostenverlagend werkten. In de loop van de jaren 90 kwamen er nieuwe bedrijven bij die ook in aanmerking wilden komen voor werk dat de gemeente te vergeven had. Deze bedrijven verwachtten soms met een telefoongesprek een opdracht te kunnen krijgen. Er moest met het oog op die ontwikkelingen beleid gevormd worden om niet de markt te verstoren door allerlei nieuwkomers die nog niet bewezen hadden de juiste kwaliteit in huis te hebben. In meerdere gesprekken met nieuwkomers is geadviseerd om, als men werkelijk geïnteresseerd is om voor Leiden te werken, deel te nemen aan de openbare aanbestedingen. Pas dan zal beoordeeld kunnen worden of de prijs-kwaliteitverhouding een meedoen met onderhandse of enkelvoudige aanbesteding gerechtvaardigd is. Dat beleid riep vaak onbegrip op: het zijn van een Leids bedrijf moest al genoeg zijn om werk van de gemeente te krijgen.
Het Leidse bedrijf Van der Velde Bestratingen heeft dat advies opgevolgd en heeft via een openbare aanbesteding het werk naar behoren uitgevoerd en is door het Ingenieursbureau meermalen voor het doen van een prijsaanbieding uitgenodigd. (zie staat d.d. 26 mei 2004). De prijsvorming is daarbij kritisch beoordeeld en heeft nimmer tot onenigheid geleid. Het door Van der Velde Bestratingen geleverde werk is correct en naar tevredenheid uitgevoerd en kan zeker tot vervolgopdrachten leiden.
15-11-04
Fons Delemarre, persvoorlichter gemeente Leiden, tel. (071) 516 50 55.
---- --