Een signaal voor gemeenten
Onderzoek naar de bestrijding van witte fraude in de bijstand met
behulp van belastingsignalen
Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Aan deze rapportage werkten mee:
Dhr. drs. C.M.W. Deyl
Dhr. dr. R.J.J. Voogt
R04/22, december 2004
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-110-7
2 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Voorwoord
Opsporing en bestrijding van fraude is een voorwaarde voor een rechtmatige en doeltreffende
uitvoering van de bijstandswet én voor het behoud van draagvlak onder deze sociale voorzie-
ning. Belangrijk uitgangspunt is dat fraude niet mag lonen. Onlangs bracht de Inspectie Werk en
Inkomen in kaart hoe gemeenten de bestrijding van zwarte en grensoverschrijdende bijstands-
fraude vormgeven. Nu rapporteert de inspectie over haar onderzoek naar het gebruik van
belastingsignalen bij de bestrijding van witte fraude in de bijstand. Deze vorm van fraude is
relatief gemakkelijk op te sporen door gegevens te gebruiken van de Belastingdienst over
samenloop van een bijstandsuitkering met inkomsten uit arbeid. Doel van het onderzoek was
om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de bestrijding van witte fraude door gemeenten met
behulp van belastingsignalen. Daarbij heeft de inspectie ook getracht de verschillen tussen
gemeenten te verklaren.
Ik ben het Ministerie van Financiën, de Belastingdienst en de onderzochte gemeenten erkente-
lijk voor hun medewerking aan het onderzoek.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal
3 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
4 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Inhoud
1 Inleiding 7
2 Fraudebestrijding door gemeenten 9
2.1 Opgespoorde fraude 9
2.2 Bestraffen van fraude 10
2.3 De verschillen tussen gemeenten verklaard 10
3 Oordeel 13
4 Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten 15
Lijst van afkortingen 16
Bijlage: Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten 17
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 21
5 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
6 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
1 Inleiding
Mensen die naast een bijstandsuitkering andere inkomsten hebben, moeten deze opgeven aan
de gemeentelijke sociale dienst. Doen zij dit niet, dan is er sprake van fraude. De gemeenten
1 zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstandswet en dus ook voor de bestrijding
IWI heeft onlangs gerapporteerd van de fraude die door bijstandsgerechtigden wordt gepleegd. Vaak wordt onderscheid gemaakt
over de wijze waarop gemeenten
de bestrijding van zwarte fraude tussen zwarte en witte fraude. Bij zwarte fraude gaat het om het verzwijgen van zwarte inkom-
hebben vormgegeven. Gemeentelijk sten.1 Bij witte fraude zijn er wel belastingen en premies afgedragen over de verdiensten, maar
beleid bestrijding zwarte en grens-
overschrijdende fraude met zijn de inkomsten niet opgegeven aan de uitkeringsinstantie.
bijstandsuitkeringen, 2004,
Den Haag: IWI.
Voor gemeenten is de opsporing van witte fraude eenvoudiger dan van zwarte fraude; niet voor
2 niets betreft 74 procent van alle opgespoorde fraude witte fraude.2 Witte fraude kan aan het
Dit blijkt uit fraudestatistieken licht worden gebracht door koppeling van bestanden van gemeenten met die van de Belasting-
van het CBS.
dienst. Vergelijking van gegevens aan de hand van het sofi-nummer levert een overzicht van bij-
standsgerechtigden die naast hun uitkering inkomsten uit arbeid hebben. De Belastingdienst
voert deze koppeling uit en voorziet gemeenten van zogenoemde belastingsignalen. Een belas-
tingsignaal geeft inzicht in de periode en de hoogte van de bijstandsuitkering, de hoogte van de
inkomsten, de periode waarover deze inkomsten zijn ontvangen en de betrokken werkgever(s).
In principe kan met behulp van de belastingsignalen alle witte fraude worden opgespoord.
In de afgelopen jaren verstrekte de Belastingdienst jaarlijks rond de 300.000 belastingsignalen
aan gemeenten. In 2002 werd 81 procent van de geconstateerde witte fraude in de bijstand met
behulp van belastingsignalen opgespoord. De andere gevallen kwamen aan het licht via signalen
van ziektekostenverzekeraars of van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB). Hoewel
de controle via het Inlichtingenbureau toeneemt, zijn belastingsignalen nog steeds een belang-
rijk hulpmiddel bij de fraudebestrijding. Via het IB komen gegevens over samenloop van uitke-
ringen en andere inkomsten sneller beschikbaar, maar een nadeel is dat de IB-signalen voorals-
nog vaak minder informatie bevatten dan de belastingsignalen (bijvoorbeeld over de periode en
hoogte van de samenloop).
De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft onderzoek gedaan naar de manier waarop gemeen-
ten de belastingsignalen afhandelen. De eerste stap was een verkennend onderzoek in 2002
3 onder de tachtig gemeenten die de meeste belastingsignalen ontvangen.3 Hieruit kwam naar
Deze tachtig gemeenten ontvingen voren dat er tussen gemeenten grote verschillen bestaan in percentages opgespoorde witte
gezamenlijk 74 procent van het
totale aantal belastingsignalen. fraude. De oorzaak daarvan was niet duidelijk: verschilt de mate waarin witte fraude voorkomt,
of verschilt de kwaliteit van de afhandeling van belastingsignalen? Om inzicht te krijgen in de
oorzaken van de verschillen tussen gemeenten heeft IWI in 2003 en 2004 dossieronderzoek
uitgevoerd bij dertig van de tachtig gemeenten die betrokken waren bij het verkennend onder-
zoek. Per gemeente zijn honderd bijstandsdossiers bekeken met belastingsignalen over de jaren
1998, 1999 en 2000, die in de periode 2000 tot en met 2003 door de gemeenten zijn afgehan-
deld. Hoewel de resultaten niet een op een kunnen worden vertaald in landelijke cijfers, geeft
het onderzoek een goed beeld van de wijze waarop de afhandeling van de belastingsignalen
plaatsvindt in de gemeenten die het merendeel van de belastingsignalen ontvangen.
7 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
8 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
2 Fraudebestrijding door gemeenten
Het uitgangspunt bij fraudebestrijding is dat fraude niet mag lonen. Dit betekent in de optimale
situatie dat alle fraude wordt opgespoord en bestraft.
2.1 Opgespoorde fraude
Uit het dossieronderzoek van de inspectie blijkt dat ongeveer een kwart van de onderzochte
gemeenten alle witte fraude heeft opgespoord. De overige gemeenten hebben dus fraude over
het hoofd gezien.
Tabel 1
Percentage niet opgespoorde fraude
Door gemeenten al dan niet opgespoorde aantal in % van totaal
fraude (in % van de totaal gepleegde fraude) gemeenten aantal gemeenten
alle fraude opgespoord 7 23%
tot 10% niet opgespoord 5 17%
10% tot 25% niet opgespoord 8 27%
25% tot 50% niet opgespoord 4 13%
50% tot 75% niet opgespoord 4 13%
75% t/m 100% niet opgespoord 2 7%
Totaal fraude 30 100%
Tabel 1 laat zien dat het percentage niet opgespoorde fraude fors uiteenloopt. Waar zeventien
procent van de onderzochte gemeenten tot tien procent van de fraude niet heeft opgespoord,
heeft in totaal twintig procent van de onderzochte gemeenten minstens de helft van de fraude
niet geconstateerd.
Overigens viel het de inspectie op dat zes van de onderzochte gemeenten pas zijn begonnen
met de afhandeling van de belastingsignalen nadat IWI haar onderzoek had aangekondigd.
Daaruit valt af te leiden dat niet alle gemeenten het belang van belastingsignalen onderkennen
als instrument om witte fraude op te sporen.
Als een fraudegeval niet wordt geconstateerd, kan het zijn dat de samenloop op een belasting-
signaal helemaal niet is onderzocht of niet zorgvuldig genoeg is onderzocht. Bij 35 procent van
de belastingsignalen kon de inspectie niet uit het dossier afleiden of het signaal in behandeling
was genomen.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de meeste gemeenten niet alle belastingsignalen onder-
zoeken, maar een drempelbedrag hanteren. Als het samenloopbedrag lager is dan het drempel-
bedrag wordt het belastingsignaal niet onderzocht. In totaal hanteert zestig procent van de
gemeenten een dergelijk drempelbedrag. In de helft van de gevallen sluit het drempelbedrag aan
bij de zogenoemde wettelijke kruimelgrens van 114 euro. Formeel is dit een oneigenlijk gebruik
van deze grens. Het gaat daarbij namelijk om het bedrag waaronder een gemeente eventueel
kan afzien van terugvordering als een cliënt niet aan het betalingsverzoek voldoet. De meeste
andere gemeenten die een drempelbedrag hanteren, hanteren een bedrag dat nog hoger ligt
dan het wettelijke kruimelbedrag. IWI beschouwt dit als in strijd met de intentie van de wet-
gever, omdat deze gemeenten ten onrechte fraude niet opsporen.
Verder blijkt uit de dossiers dat er gevallen zijn waarbij een belastingsignaal wel in onderzoek is
genomen, maar toch de gepleegde fraude niet of niet in zijn geheel is geconstateerd. Bijvoor-
beeld omdat ten onrechte is gedacht dat de inkomsten al waren verrekend met de uitkering.
Om een indruk te krijgen van de omvang van de bedragen die gemeenten zijn misgelopen, heeft
de inspectie het schadebedrag vastgesteld van de fraudegevallen die de gemeenten over het
9 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
hoofd hebben gezien. Het blijkt dat elf procent van de schadebedragen beneden het drempel-
bedrag van 114 euro ligt. In bijna zestig procent van de gevallen hebben gemeenten een fraude-
bedrag over het hoofd gezien boven de 500 euro, in 35 procent ligt het schadebedrag boven de
1.000 euro en in zestien procent zelfs boven de 3.000 euro.
Tot slot is ook uit het dossieronderzoek gebleken dat een behoorlijk aantal samenloopsignalen
het gevolg zijn van onzorgvuldigheid van gemeenten. Twintig procent van de onterechte samen-
loop is ontstaan doordat gemeenten inkomsten die wel door de bijstandsgerechtigde waren
opgegeven, niet met de uitkering hadden verrekend.
2.2 Bestraffen van fraude
Onder de Algemene bijstandswet waren gemeenten verplicht fraude te bestraffen door een
boete op te leggen. Uit het onderzoek van de inspectie blijkt dat minder dan een kwart van de
gemeenten in alle gevallen waarin sprake is van verwijtbaarheid van de uitkeringsgerechtigde
een boete heeft opgelegd. Ongeveer veertig procent van de gemeenten legde in meer dan de
helft van de gevallen géén boete op. IWI constateert dat twijfels gerechtvaardigd zijn over de
mate waarin gemeenten het uitgangspunt onderschrijven dat fraude niet mag lonen en dus
bestraft moet worden.
Onder de Wet werk en bijstand (WWB) is bestraffing van fraude voor gemeenten geen ver-
plichting meer maar een bevoegdheid: de gemeente kan tijdelijk de bijstandsuitkering van een
fraudeur verlagen. Tegelijk hebben gemeenten onder de nieuwe wet een groter financieel
belang gekregen bij een effectieve fraudebestrijding. Mogelijk leidt dit ertoe dat gemeenten
meer geneigd zullen zijn frauderend gedrag te bestraffen.
2.3 De verschillen tussen gemeenten verklaard
Het verkennende onderzoek van de inspectie liet zien dat er grote verschillen bestaan tussen
gemeenten in percentages opgespoorde witte fraude. Het dossieronderzoek wijst uit dat ook
de kwaliteit van de fraudebestrijding sterk varieert tussen gemeenten. Er blijkt echter geen
direct verband te zijn tussen het percentage opgespoorde fraude en de kwaliteit van de afhan-
deling. De verwachting dat naar mate gemeenten minder fraude rapporteren de afhandeling van
signalen slechter is, gaat niet op. In de ene gemeente komt dus gewoon meer witte fraude voor
dan in de andere.
Verklaringen voor de verschillen in gepleegde fraudes kunnen worden gevonden in verschillende
omstandigheden van gemeenten, bijvoorbeeld de samenstelling van het bestand van uitkerings-
gerechtigden. Het dossieronderzoek laat zien dat het risico op fraude bij bepaalde groepen
bijstandsgerechtigden groter is dan bij andere groepen. Zo is er een sterk verband tussen leef-
tijd en de trefkans op fraude: hoe jonger de uitkeringsgerechtigde, hoe groter de kans dat de
uitkeringsgerechtigde heeft gefraudeerd. Opvallend is daarnaast dat mannen vaker frauderen
dan vrouwen. Verder worden frauderende bijstandsgerechtigden vaker aangetroffen in grotere
gemeenten (meer dan 150.000 inwoners) dan in kleinere gemeenten. Het sterkste verband
bestaat tussen het totale bijstandsbedrag dat iemand in een jaar heeft ontvangen en het plegen
van fraude: hoe hoger het uitkeringsbedrag, hoe groter de kans dat de bijstandsgerechtigde
fraudeert.
Verder is niet ondenkbaar dat de mate waarin de gemeente een preventief beleid voert
(bijvoorbeeld een strenge poortwachter en veel nadruk in de voorlichting op een actief
gemeentelijke fraudebestrijding) leidt tot verschillen in de mate waarin witte fraude in een
gemeente voorkomt. Dit heeft de inspectie niet nader onderzocht.
10 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Het verschil in kwaliteit van de fraudebestrijding tussen gemeenten blijkt samen te hangen met
de manier waarop de gemeenten de behandeling van belastingsignalen heeft ingericht. Twee
aspecten spelen een rol:
· de wijze waarop de afhandeling van de belastingsignalen procedureel wordt aangepakt;
· de mate waarin er sprake is van maatwerk.
Gemeenten die structurele capaciteit beschikbaar hebben voor de behandeling van belasting-
signalen blijken minder vaak fraude over het hoofd te zien. Dat geldt ook voor gemeenten die
geen drempelbedrag hanteren. De inspectie constateert dat er een kloof bestaat tussen
formele procedures en de daadwerkelijke toepassing ervan. Werkinstructies waren bijvoor-
beeld wel bij veel gemeenten aanwezig, maar werden in bijna de helft van de gevallen niet
gebruikt. Interne controle bestond formeel wel, maar was lang niet altijd uitgeschreven, en
leidde ook niet tot betere resultaten in het opsporen van witte fraude. Dit ondanks de bewe-
ring van deze gemeenten dat de uitkomst van de interne controle was dat er geen fraude over
het hoofd is gezien. Hieruit blijkt dat niet zozeer de aanwezigheid van interne controle maar de
kwaliteit ervan belangrijk is.
Naar mate gemeenten meer maatwerk toepassen bij de afhandeling van belastingsignalen, zien
ze minder fraude over het hoofd. Niet alle gemeenten kiezen voor maatwerk; sommige
gemeenten vragen bijvoorbeeld standaard - voor alle belastingsignalen - looninformatie op bij
de werkgever, terwijl dit alleen nodig is als uit het belastingsignaal de precieze periode van
samenloop niet goed is af te leiden. Vanuit efficiëntieoverwegingen is het afzien van maatwerk
te begrijpen. Het leidt echter wel tot een grotere kans dat fraude gemist wordt en tot on-
nodige belasting van werkgevers.
Ten slotte blijken gemeenten die de eigen behandeling van de belastingsignalen als niet optimaal
beoordelen inderdaad vaker fraude over het hoofd te zien. Dit duidt erop dat gemeenten zelf
goed beseffen dat de behandeling van de belastingsignalen niet op orde is, en dus verbetering
behoeft.
11 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
12 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
3 Oordeel
De kwaliteit van de bestrijding van witte fraude met behulp van belastingsignalen verschilt aan-
zienlijk tussen gemeenten. In veertig procent van de onderzochte gemeenten beoordeelt IWI
de kwaliteit van de afhandeling van de belastingsignalen als goed. Deze gemeenten sporen
tussen de negentig en honderd procent van de witte fraude op. In 27 procent van de onder-
zochte gemeenten is sprake van een redelijke uitvoering. IWI is van mening dat in de overige 33
procent van de onderzochte gemeenten te veel witte fraude onontdekt is gebleven om te
kunnen spreken van een zorgvuldige afhandeling van de belastingsignalen. Naar het oordeel van
de inspectie doet dit afbreuk aan het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen. Van een conse-
quente vertaling van dit principe naar de praktijk is geen sprake.
Mogelijk brengt de WWB verbetering in de situatie. Gemeenten hebben nu een groter finan-
cieel belang bij een effectieve fraudebestrijding. Dit kan de fraudealertheid van gemeenten ver-
groten en ervoor zorgen dat ze hogere prioriteit geven aan de bestrijding van (witte) fraude.
Zodra de opstartproblemen van het Inlichtingenbureau zijn opgelost, zijn alle voorwaarden
aanwezig voor een effectievere bestrijding van witte fraude dan in de laatste periode onder de
Algemene bijstandswet het geval was. Gemeenten blijken goed van zichzelf te weten of hun
aanpak van witte bijstandsfraude verbetering behoeft. Met dit rapport biedt de inspectie de
gemeenten enkele handvatten om daadwerkelijk verbeteringen aan te brengen.
13 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
14 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
4 Reactie Vereniging van Nederlandse
Gemeenten
De inspectie legt al haar conceptrapportages voor een bestuurlijke reactie voor aan de betrok-
ken uitvoeringsinstanties en neemt de kern van deze reactie op in het rapport. Als het onder-
zoek bij gemeenten betreft, legt de inspectie het conceptrapport voor aan de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG). Dat is ook gebeurd bij dit rapport. Hierna volgt de reactie
van de VNG en het commentaar van IWI hierop. De volledige brief van de VNG is opgenomen
in de bijlage.
Reactie VNG
De VNG citeert als resultaat van het IWI-onderzoek dat bij 67 procent van de gemeenten de
kwaliteit van de bestrijding van witte fraude door belastingsignalen goed tot redelijk is.
De VNG verwacht dat de invoering van de Wet werk en bijstand per 1 januari 2004, waarbij
gemeenten een grotere eigen financiële verantwoordelijkheid dragen, zal betekenen dat de
effectiviteit van de bestrijding van (witte) fraude zal toenemen.
Ook wordt belang gehecht aan de IWI-constatering dat de effectiviteit van de fraudebestrijding
verder kan toenemen indien de opstartproblemen van het Inlichtingenbureau zijn opgelost.
Tot slot stipt de VNG de constatering aan dat de gemeenten waarbij de fraudebestrijding
verbetering behoeft, dit zelf al heel goed weten.
Reactie inspectie
De reactie van de VNG heeft niet geleid tot aanpassingen van het rapport.
In de brief schrijft de VNG dat IWI de kwaliteit van de bestrijding van witte fraude met behulp
van belastingsignalen door gemeenten, in 2002 heeft onderzocht. IWI wijst erop dat dit niet
juist is. Het dossieronderzoek door IWI hiernaar heeft plaatsgevonden in 2003 en 2004.
15 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Lijst van afkortingen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
IB Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten
IWI Inspectie Werk en Inkomen
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
WWB Wet werk en bijstand
16 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Bijlage
Reactie van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten
17 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
18 Inspectie Werk en Inkomen Een signaal voor gemeenten
Publicaties van de Inspectie Werk en
Inkomen
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid