D66
Inbreng Hans Engels op wijziging art. 131 Grondwet inzake benoeming
burgemeester op 22 maart 2005
Het debat dat wij vandaag in de Eerste Kamer voeren is van een meer
dan gemiddelde historische, staatsrechtelijke en politieke betekenis.
Vandaag zal immers blijken of een grondwettelijke bepaling, die al
sinds het met zoveel symboliek omgeven jaar 1848 tot onze formele
constitutionele orde wordt gerekend, tot het verleden zal gaan
behoren. Vandaag zal ook blijken of, net als in 1848, weer een
belangrijke stap kan worden gezet in de richting van verdere
staatsrechtelijke hervormingen met betrekking tot de inrichting van
het gemeentelijke bestuur. Vandaag zal tot slot blijken hoe
ingewikkeld de verhoudingen tussen Grondwet, democratie en politiek
soms kunnen zijn.
Laat ik beginnen eerst een mogelijke, zij het nauwelijks voorstelbare
spanning uit het debat te halen: de fractie van D66 zal ook in tweede
lezing vóór de voorgestelde grondwetswijziging stemmen. Dat is niet
zozeer een politiek automatisme in relatie tot de vaststelling dat de
deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester
een zelfstandig en essentieel onderdeel is ter uitvoering van het
Hoofdlijnenakkoord. Veeleer volgen wij een consistente lijn waar het
betreft onze principiële opvattingen over de inrichting en werking van
de democratie in het algemeen, over de inrichting en werking van het
gemeentelijk bestuur in het bijzonder en over de betekenis en de
reikwijdte van grondwetsherzieningen. Sinds jaar en dag, iets
preciezer sinds 1966, is D66 voorstander van de directe verkiezing van
de burgemeester. Dat is weliswaar niet de strekking van deze
grondwetswijziging, maar neemt deze wel een belemmering daarvoor weg.
Dat wij na deze grondwetsherziening afscheid zouden nemen van de
benoemde burgemeester is voor mijn fractie geen onoverkomelijke
implicatie.
Wat is vandaag de inzet van de discussie? Vanaf het begin van dit
dossier heeft D66 zich op het standpunt gesteld dat het in deze
procedure van grondwetswijziging gaat om de vraag of de Grondwet zich
dient uit te spreken over de aanstellingswijze van de burgemeester.
Met de regering zijn wij van mening dat de aanstellingswijze van de
burgemeester niet van constitutionele orde is. De daaruit
voortvloeiende aanpassing van artikel 131 Grondwet, die de
aanstellingswijze opdraagt aan de wetgever, leidt tot
deconstitutionalisering van de huidige aanstellingsfiguur van de
Kroonbenoeming. Minister De Vries, die het voorstel in eerste lezing
op 22 januari 2002 soeverein verdedigde, heeft in dat verband terecht
de betekenis van de in de Grondwet vastgelegde Kroonbenoeming
gerelativeerd. Uit de in 1848 in de toenmalige context van de behoefte
aan eenheid van bestuur gemaakte keuze voor de Kroonbenoeming vloeit
de grondwettelijke verankering daarvan inderdaad niet
noodzakelijkerwijs voort.
De regering heeft zich allerminst lichtvaardig op dit pad begeven. De
commissie-Van Thijn bepleitte alweer meer dan 10 jaar geleden in het
bekende rapport "De burgemeester ontketend" met krachtige argumenten
de deconstitutionalisering van de aanstelling van de burgemeester. De
wetgever zou daarmee op een procedureel minder omslachtige wijze
kunnen reageren op veranderde inzichten op dit punt. Het niet zelden
met "koninklijke weg" aangeduide alternatief, te weten het via een
grondwetswijziging in de Grondwet opnemen van een andere
aanstellingswijze, stuitte in de commissie op bezwaren. Een dergelijke
constitutionele fixering zou in het geval van een zich in de loop der
tijd aandienende andere keuze opnieuw een grondwetswijziging vergen.
Ook de staatscommissie Dualisme en lokale democratie adviseerde de
wetgever met overtuigende argumenten dat de regeling van de
aanstelling van de burgemeester een zaak van de wetgever zou moeten
zijn. Door hier te kiezen voor de constructie van een uitdrukkelijke
grondwettelijke opdracht, behoudt de aanstellingswijze van de
burgemeester overigens nog wel een constitutionele basis.
De in het voetspoor van deze belangrijke rapporten in het wetsvoorstel
in eerste lezing opgenomen argumentatie spreekt nog onverkort aan. In
de door het tweede kabinet-Kok opgestelde Memorie van Toelichting
analyseert de regering haarscherp de dilemmas in deze discussie. De
vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester van constitutionele
orde is lijkt sterk verweven met de vraag welke aanstellingswijze men
eigenlijk voorstaat. Ging het toen nog om de vraag of men al of niet
hechtte aan de Kroonbenoeming, inmiddels zien wij een verwevenheid
tussen de vraag naar de constitutionele orde en die naar de wenselijke
positie van de burgemeester. Met de term positie doel ik op zowel de
aanstellingswijze als op de bevoegdheden.
De opstelling van de regering in dit complexe geheel lijkt nog steeds
de beste: belast de voorgestelde grondwetswijziging niet met
principieel-dogmatische standpunten. Benader het vraagstuk vanuit de
noodzaak, toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden van het
burgemeestersambt die zich in het licht van de veranderingen in het
lokaal bestuur aandienen, te integreren in het stelsel van
gemeentebestuur. De huidige grondwettelijke verankering van de
Kroonbenoeming blokkeert een vruchtbaar debat over de veranderde, kort
gezegd vergemeentelijkte positie van de burgemeester in een ook
overigens veranderend gemeentebestuur en een veranderende samenleving.
Daarmee is uiteindelijk de belangrijke vraag naar de kwaliteit van het
gemeentebestuur en de vitaliteit van de lokale democratie in het
geding.
Het feit dat er voor de D66-fractie geen aanleiding is de afweging op
een andere wijze te maken dan in de eerste lezing, betekent niet dat
dit voor andere fracties toch anders zou kunnen liggen. Uit de
schriftelijke behandeling van het thans voorliggende voorstel en
uitspraken van fractievoorzitters in de media blijkt dat een aantal
fracties in hun benadering van het voorstel in tweede lezing de
inmiddels gewijzigde politiek-bestuurlijke ambiance nadrukkelijk in
hun afweging betrekken.
Inderdaad is het perspectief sinds 2002 gewijzigd. De wet dualisering
gemeentebestuur is in werking getreden en er liggen wetsvoorstellen
voor de invoering van een gekozen burgemeester. De door sommige
fracties als gevolg hiervan gekozen contextuele benadering brengt met
zich mee dat de discussie aanzienlijk is verbreed en van de nodige
politieke lading is voorzien. Anders dan in 2002 wordt het oordeel
over deze grondwetswijziging door sommigen verbonden met kwesties als
de invoeringstermijn, de omvang van de bevoegdheden en de
verkiezingsmodaliteit van een direct gekozen burgemeester. Zonder op
dit punt uitputtend te willen zijn: de PvdA heeft zich uitgesproken
voor een door de raad gekozen burgemeester en gepleit voor uitstel van
de invoering van een gekozen burgemeester (het Buitenhof-interview van
de heer Noten). De VVD geeft signalen af dat instemming met dit
voorstel afhankelijk zou kunnen zijn van de wens om te komen tot een
zware of brede direct gekozen burgemeester (NOVA-interview met mw. Van
den Broek), en in de schriftelijke behandeling zijn door de PvdA grote
zorgen geuit over de toekomstige politietaak van de burgemeester.
Hoewel mijn fractie de relevantie van deze kwesties voor de inhoud van
het debat over de toekomstige aanstellingswijze van de burgemeester
erkent, willen wij goed blijven onderscheiden tussen de thans aan de
orde zijnde vraag of de aanstelling van burgemeester in de Grondwet
moet blijven, en de vraag hoe de invoering van een gekozen
burgemeester bij wet vorm zou moeten krijgen. Voor D66 is er geen
aanleiding de in de eerste vraag besloten liggende begrenzing van de
discussie op te rekken. Dat is geen uiting van politieke naïviteit of
opportunisme, maar - in onze afweging - een kwestie van
grondwettelijke zuiverheid. Alle vragen en mogelijke problemen rondom
de figuur van de direct gekozen burgemeester horen naar onze stellige
mening thuis in het debat over de daartoe opgestelde wetgeving en
moeten ook in dat kader van besluitvorming worden voorzien. In onze
ogen is het vanuit een grondwettelijk perspectief oneigenlijk om nu de
tweede lezing aan te grijpen als blokkade voor mogelijk niet gewenste
vervolgregelingen. Dat geeft alleen maar weer nieuwe voeding aan
discussies over de verminderde waarde en functie van een Grondwet, die
teveel als strategisch instrument gaat fungeren in kwesties die de
hervorming van het openbaar bestuur raken. Wanneer de Grondwet wordt
gereduceerd tot een middel om met behulp van de gekwalificeerde
meerderheidsregel politieke doelstellingen te realiseren, zullen het
normatieve karakter van onze constitutie en het aanzien van het
politieke bestel blijvende schade oplopen.
Het is ons overigens opgevallen dat de regering inhoudelijk toch wel
op een aantal van de genoemde contextuele kwesties is ingegaan. Voor
de goede orde is het wellicht dienstig naar aanleiding daarvan op te
merken, dat de reactie van de regering in grote lijnen aansluit bij de
opvattingen van mijn fractie, zoals wij die in het debat over in
aantocht zijnde wetgeving naar voren zouden willen brengen. Nog
afgezien dus van het feit dat in onze ogen deze kwesties zich formeel
buiten de eigenlijke vraagstelling van de deconstitutionalisering
bewegen, lijken de daarin vervatte bezwaren materieel voldoende
weerlegbaar en vormen zij daarmee in onze ogen geen reden tegen de
voorgestelde wijziging van de Grondwet te stemmen.
Nog twee opmerkingen over kwesties die niet in de stukken, maar meer
daar omheen ter sprake zijn gekomen. In de eerste plaats: het is mijn
fractie vooralsnog volkomen duister waarom, zoals de PvdA vreest, er
een chaos zou ontstaan als in 2006 een direct gekozen burgemeester zou
worden ingevoerd. Ook de commissie-Leemhuis zegt dat niet. Maar zelfs
al zou voor die vrees enige grond bestaan, dan nog zou deze en
mogelijke andere onzekerheden behoren te worden betrokken bij het
debat en de besluitvorming over de komende wet, en niet bij deze
Grondwetsaanpassing.
In de tweede plaats: wij zien niet hoe binnen de grenzen van de
artikelen 124 en 125, lid 1 van de Grondwet, die het hoofdschap van de
raad en het collegiaal bestuur waarborgen, een direct gekozen
burgemeester met substantieel zwaardere bevoegdheden dan welke in het
wetsvoorstel voor de direct gekozen burgemeester zijn opgenomen kan
worden gecreëerd. Inhoudelijk valt er voor deze wens van de VVD op
zichzelf genomen wel wat te zeggen, maar voor mijn fractie zijn de
grondwettelijke grenzen te belangrijk om voor dat doel zonder
deugdelijke procedure opzij te schuiven. Ook deze discussie zou echter
in de afweging voor deze grondwetsaanpassing geen rol moeten spelen.
Nu de heer Van Thijn mij de eer heeft verschaft in het nader voorlopig
verslag te citeren uit mijn oratie daarmee toch wel een niet eenvoudig
te overbruggen tegenstelling tussen het kabinet en mijn fractie
creërend wil ik gaarne als volgt afsluiten. In het debat van 22
januari 2002 in eerste lezing sprak de heer Van Thijn zeer
behartenswaardige woorden over de rigiditeit van de Grondwet als het
gaat om de absorptie van veranderingen in de maatschappelijk
verhoudingen en de daarop gebaseerde rechtsopvattingen. De door de
evolutie van het burgemeestersambt geïndiceerde aanpassing van de
formele regelgeving zou niet uit pure behoudzucht moeten stuklopen op
een grondwettelijk keurslijf. Mede om die reden was de heer Van Thijn,
en daarmee ook zijn fractie, bereid het vertrouwen uit te spreken in
de "gewone" wetgever, temeer daar ook de Tweede Kamer dat in grote
meerderheid had gedaan. Hij hoopte dan ook dat deze voorgenomen
grondwetswijziging de eindstreep zou halen.
Hoewel ik me realiseer dat zich sindsdien een verhevigde dynamiek rond
dit dossier heeft ontwikkeld, en hoezeer ik op zichzelf genomen de
bezorgdheid van de PvdA over de politiebevoegdheden van de gekozen
burgemeester en over de zorgvuldigheid die met stelselwijzigingen
betracht moet worden begrijp, hebben deze woorden wat mijn fractie
betreft hun zeggingskracht onverkort behouden. Behoudzucht, noch
partijpolitieke opportuniteit zouden aanleiding behoren te zijn voor
een machtsspreuk, waarvoor de Grondwet in het algemeen, en deze
grondwetswijziging in het bijzonder niet bedoeld is.
22-3-2005 15:17