CDA

Inbreng Eerste-Kamerfractie CDA debat over de gekozen burgemeester

Bijdrage van de CDA-Eerste Kamerfractie aan het debat over wetsvoorstel 28.509 op 22 maart 2005, woordvoerder: A. Dölle
---

Mevrouw de Voorzitter,

De aandacht voor de voorgestelde deconstitutionalisering is de laatste tijd geweldig gestegen. Dat was wel wat anders tijdens de eerste lezing van dit voorstel toen Uw ambtsvoorganger De Vries het voornemen tot deconstitutionalisering fel verdedigde zoals eerder al diens ambtsvoorganger Peper. De laatste trok een vergelijkbaar maar nog verdergaand voorstel uiteindelijk in 2000 in. Die omslag in belangstelling is natuurlijk niet zo gek. De context waarbinnen de beoogde ontgrondwettelijking (voorkeursterm van collega Jurgens) moet worden voltrokken is immers inmiddels wezenlijk gewijzigd door twee omstandigheden die zich na de eerste lezing voordeden.


1 Het Hoofdlijnenakkoord waarop een meerderheid van de Tweede Kamer zich na de jongste verkiezingen verenigde en waarop het kabinet zich mede baseert, besloot tot invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester en daaraan voorafgaand tot steun voor deconstitutionalisering als voorwaarde daarvoor. De formulering van het voornemen is van beton en luid en duidelijk: "De tweede lezing van de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester wordt gesteund".


2 De tweede wijziging zit in de heftige soms zelfs gepassioneerde discussie die in allerlei fora in het bijzonder ook op en rond het Binnenhof losbarstte over de vraag welk postuur die gekozen burgemeester vervolgens juridisch moet worden aangemeten. Voordat ik daarom MdV inhoudelijk op het voorliggende wetsvoorstel inga wil ik in deze eerste ronde kort en zo nodig in de tweede ronde wat uitgebreider ingaan op die samenhang tussen Akkoord, deconstitutionalisering en vervolgwetgeving.

Onze fractie heeft bij monde van haar fractievoorzitter Werner de drie elementen bij de APB van 2003, en dat is in de kern herhaald bij de APB 2004, als volgt met elkaar in verband gebracht: In 2003 (ik citeer): "Het CDA-verkiezingsprogramma hecht aan de door de kroon benoemde burgemeester. Gelet op het regeerakkoord zal onze fractie voorstellen dienaangaande (direct gekozen burgemeester) niet op voorhand verwerpen maar zij stelt wel duidelijk een aantal randvoorwaarden. Allereerst - en dat spreekt vanzelf -zullen wij elk voorstel zorgvuldig toetsen aan de Grondwet. Voorts hechten wij eraan dat de gemeenteraad, als algemeen vertegenwoordigend orgaan, aan het hoofd van de gemeente blijft staan (toentertijd leek de regering in het spoor van de cie-Elzinga van plan dat hoofdschap uit de grondwet te halen, maar daar is zij inmiddels in 2004 van teruggekomen Dö}) En tenslotte, het lokale bestuur is zo waardevol dat wij het niet in een permanente staat van verandering willen brengen. Dat werkt verlammend op een bestuur dat in het belang van en dichtbij de burgers juist krachtig en effectief moet kunnen optreden" (einde citaat).

Bij de APB van 2004 is dat laatste punt nog eens verwoord toen werd aangekondigd dat we daarover -dus ook over de in het Hoofdlijnenakkoord gevergde deconstitutionalisering - een stevig debat wensten met de regering. En met dat laatste zijn wij in beide lezingen volop bezig geweest. Dit debat is voor het CDA in alle drie instanties (resp. met de ministers Peper, De Vries en nu De Graaf) gegaan over de vraag of het wenselijk is dat de vaststelling van de aanstellingswijze van CdK en burgemeester van de grondwetgever wordt overgebracht naar de gewone wetgever. Daar houden we het ook vandaag bij, zij het als gezegd, dat we over beide andere elementen (Hoofdlijnenakkoord en Vervolgwetgeving) zo nodig straks nog wel zullen kunnen komen te spreken.

MdV naar de hoofdzaak van vandaag: de wenselijkheid van deconstitutionalisering. Het is bekend dat onze fractie daarover ernstige twijfels heeft die ook leidden tot een tegenstem enkele jaren geleden bij de eerste lezing. We hebben die bedenkingen dus ook bij deze tweede lezing naar voren gebracht. De regering heeft daarvoor bij de tweede schriftelijke ronde wat meer begrip getoond. Met name de opstelling dat de aanstellingswijze als zodanig uit haar aard niet in de Grondwet thuishoort, is in de Nadere Memorie van Antwoord gerelativeerd. De regering kan zich nu wel goed voorstellen dat een volgend kabinet bij het licht van dan geldende verhoudingen reconstitutionalisering nastreeft. Het kan zijn, begrijpen we uit de media dat de regering, mocht het zo ver komen gefaseerde invoering overweegt van de gekozen burgemeester. Er zal dan automatisch een situatie ontstaan waarin in dit opzicht twee systemen bestaan gedurende vier jaar. Zou de regering bereid zijn aan het einde van die periode bij het licht van de dan ontstane situatie een eerste lezing waarin de aanstellingswijze of althans belangrijke elementen of randvoorwaarden daarvan reconstitutionalisering te overwegen?

Bijvoorbeeld t.a.v. de essentialia van het kiesrecht voor de burgemeester. Op dat punt komen wij MdV hierna nog terug. De CDA fractie wil zich nu concentreren op de kern van het deconstitutionaliseringsdebat.

Ik denk MdV, dat het daarom goed is dat onze fractie daarbij nog even kort aangeeft en deels herhaalt wat haar probleem met de voorgestelde deconstitutionalisering was.

Wij gaan, naar wij aannemen, net als de regering, uit van de historische en constitutionele eigen plaats van de mede-overheden: de gemeente en provincie. Wij zijn dus ook tegen het gestaag wegvallen van die overheden, monumenten van democratisch openbaar bestuur, uit de Grondwet. Het overbrengen van de regeling van essentiële aspecten van de "staatsinrichting" van die mede-overheden, de gemeente en de provincie, naar de wetgever en dus naar de wereld van de actuele nationale politiek en de daarbij behorende snel wisselende regeercoalities en regeeraccoorden roept bij ons aanzienlijke reserve op. Overigens ook bij de Raad van State, de Raad voor het Openbaar Bestuur en andere betrokken instanties. Natuurlijk, onze fractie is het met de regering eens dat die opvatting in laatste instantie een rechtspolitieke afweging is maar daarover gaat het dan ook in dit debat. Het viel onze fractie op dat de regering onze vraag wat dan wel naar haar oordeel de hoofdbeginselen - soms spreekt de regering van hoofdmomenten - zijn, die in de Grondwet horen, wat ontwijkt. Is wat er nu in de Grondwet staat een ijzeren voorraad van bevoegdheden en constructies? Of kan er naar de opvatting van de regering er nog wel meer uit. Of zijn er zaken die naar het oordeel van de regering met betrekking tot decentrale overheden juist in aanmerking zouden kunnen komen voor opname in de eregalerij van de Grondwet? Meer in het bijzonder vroegen wij in de schriftelijke voorbereiding wat volgens de regering het hoofdschap van de raad uit art 125 GW concreet inhoudt. Waar de regering net als overigens de Raad van State toch steeds heeft vastgehouden aan de stelling, zeer uitgesproken zelfs bij de Dualiseringswetten, dat daartoe in ieder geval ook het benoemingsrecht van wethouders door de raad hoort, zwijgt zij hierover in alle talen zij in de nadere MvA. Niet bewust naar wij hopen; wel opvallend. Ik breng nog even de formulering in herinnering die de regering neerschreef bij het grote dualiseringsdebat toen de vraag aan de orde kwam welke bevoegdheden wel en welke niet zonder grondwetsherziening van de raad kunnen worden "afgenomen": De regering: "Er is niet overwogen de door de leden van het CDA genoemde bevoegdheden (benoemen van wethouders, betrokkenheid bij begroting en rekening) bij de raad weg te halen, omdat het daarbij anders dan bij de eerder opgesomde bevoegdheden, om voor de institutionele positie van de raad wezenlijke bevoegdheden gaat, die de raad onmiskenbaar toebehoren. Het ontnemen aan de raad van zulke wezenlijke bevoegdheden zou anders dan bij deze wet over te hevelen bevoegdheden afbreuk doen aan de grondwettelijke positie van de raad als hoofd van de gemeente"{einde citaat}("27751 nr 10b p 18). Ook de minister-president was daarin duidelijk op 21 oktober 2003 bij de APB, het hoofdschap van de raad bestaat volgens hem o.a. uit de handhaving van de benoeming van wethouders door de raad, het ontbrekende ontbindingsrecht van de raad en de handhaving van de bevoegdheden van de raad bij de vaststelling van begrotingen en bestemmingsplSamengevat MdV,
1. het eerste motief dat ons dreef in het debat over de wenselijkheid van deconstitutionalisering was onze opvatting dat de hoekstenen en fundamenten van het gebouw van de gemeente en de provincie geborgd zouden moeten zijn in de nationale constitutie. We moeten waken tegen een te ver wegzakken van die decentrale overheden uit de Grondwet.

Een volgend punt is dan logisch het volgende: Als je vindt dat de hoofdmomenten van de gemeentelijke "staatsinrichting" anders dan in het geval van zelfstandige bestuursorganen of bij functionele decentralisatie grondwettelijke borging behoeven, is dan het ambt van burgemeester zo een hoofdmoment? Als we zien wat de functie en impact is van de burgemeester op het lokale bestuur in de huidige situatie dan gaat het hier onmiskenbaar om een sleutelfiguur naast raad en college: een centraal bestuursorgaan van de regering. De burgemeester zit die beide organen voor en heeft onder omstandigheden een doorslaggevende stem in het college, hij vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte, hij is het boegbeeld van die gemeente naar de burgerij, hij bezit, ook in Europees perspectief gezien, een wezenlijke rol bij de handhaving van de openbare orde en heeft in dat verband zware zelfs noodbevoegdheden. Hij bezit eigen bevoegdheden uit medebewind zoals bij de rampenbestrijding. Hij is cruciaal in de bovengemeentelijke samenwerking enz. Dat betekent dat dit ambt in de Grondwet hoort.


2. Dat is ons tweede argument: centrale bestuursorganen van decentrale overheden horen in de Grondwet. Hopelijk is daarover geen verschil van opvatting met de regering. Sinds minister Peper eerdere voorstellen introk om de burgemeester als zodanig uit de Grondwet te katapulteren toen deze in deze Kamer voorlagen, is de regering althans op dit punt gelukkig op haar schreden teruggekeerd. Wij vragen de regering echter expliciet - tot nu toe verwees de regering vooral naar haar overname van het advies van de cie Elzinga - bent U ook zelf overtuigd van de noodzaak het ambt van burgemeester in de Grondwet te houden?


3. Dat brengt ons tot het volgende punt dat met de vorige samenhangt. Vindt men een ambt of orgaan van constitutionele orde, dan ligt het zonder meer voor de hand dat je daarmee ook zegt dat de wijze waarop de persoonlijke invulling van orgaan en ambt dus ook van constitutionele orde is. Regering en CDA-fractie zijn het er over eens dat door de hele Grondwet heen en door de hele Grondwetsgeschiedenis heen zo is gehandeld. Deze koppeling: vestiging van het ambt en vaststelling van de aanstellingswijze in één hand wordt nu voor het eerst doorbroken. Uw voetnoot in dat verband dat de aanstellingswijze van wethouders niet in de Grondwet staat overtuigt niet. Immers de Grondwet constitueert het college; niet het wethoudersambt als zelfstandig bestuursorganen. De regering heeft ook steeds - voor zover wij kunnen nagaan net als de Raad van State - de stelling onderschreven dat de benoeming van wethouders door de raad een integrerend onderdeel uitmaakt van het grondwettelijke hoofdschap van de raad. Alleen in de Nadere Memorie van Antwoord zweeg U, zoals eerder al gezegd. De aanstellingswijze van de burgemeester staat zoals nu overbekend is in de Grondwet en houdt ons daarom al zo lang van de straat. Acht de regering nog andere ontkoppelingen in de toekomst in beginsel denkbaar en zo ja welke?


4. Tenslotte MdV in dit verband het punt van het burgemeesterskiesrecht. De wenselijkheid van de gekozen burgemeester is voor ons in dit debat dat over deconstitutionalisering gaat niet aan de orde. Dat debat zal ongetwijfeld op korte termijn plaatsvinden indien de grondwettelijke grendel door deze Kamer ook in tweede lezing van de deur wordt geschoven. Maar stel dat er zo een rechtstreeks gekozen burgemeester zou komen, dan zou dat betekenen, zoals onze fractie in het nader Verslag opmerkte en de regering in de daarop volgende memorie bevestigde, dat de essentialia van dat kiesrecht niet in de Grondwet staan. Dat is wel het geval bij de verkiezingen van de volksvertegenwoordigende organen, maar niet hier. Het Nederlandse staatsrecht (daarbij inbegrepen uiteraard de direct werkende bepalingen van internationale verdragen) organiseert de borging van de centrale elementen van dat kiesrecht voor de burgemeester dus op lager niveau dan dat van het hoofd van de gemeente: de raad. De regering kwalificeert dit recht om de burgemeester te kiezen dan ook niet als een grondrecht. Het feit dat men zich in de betrokken wetsontwerpen richt naar wat de Grondwet over raadsverkiezingen bepaalt doet daar niet aan af. Dat is tot nader orde. Anders gezegd: een latere wetgever al dan niet geïnspireerd door teksten uit regeerakkoorden is ten volle gerechtigd om die oriëntatie geheel of gedeeltelijk op te heffen.

MdV, wij zouden de regering met klem willen vragen: Acht U dat nu echt een goede zaak? Natuurlijk, het kiesrecht wordt voor een belangrijk deel ook voor de volksvertegenwoordigende organen ingevuld door de organieke wetgever. Maar wezenlijke zaken als de vraag: wie heeft kiesrecht, welke uitsluitingsgronden zijn er, het al dan niet stellen van het nationaliteitsvereiste, evenredigheid, algemeenheid, enz. wordt tot nu toe in de Grondwet verankerd. Dat wordt dus dan eventueel anders bij het burgemeesterskiesrecht. Dat burgemeesterskiesrecht komt zo in de volle wind te staan die ongetwijfeld steeds weer en dikwijls hevig uit de nationale politiek en Den Haag opsteekt. Ik noem maar enkele dwarsstraten: wil de politiek het kiesrecht aan 17-jarigen geven of een districtenstelsel invoeren voor de burgemeestersverkiezing of het absolute meerderheidvereiste inruilen voor een relatief meerderheidvereiste of wil men het mandaat verlengen: het kan alles buiten de Grondwet om en dus ook met beperkte meerderheden. Men kan het graag met de regering eens zijn dat het kiesrecht m.b.t. de burgemeester anders dan dat voor de raad het hoofd van de gemeente geen grondrecht is zonder blij te worden van deze uitsluiting van grondwettelijke bescherming. Dat bevordert in hoge mate de permanente onrust in het debat over het lokale bestuur dat in Haagse dreven toch al erg populair is.

Wij wachten uiteraard met belangstelling de antwoorden van de regering op de door ons en anderen gestelde vragen af en zullen als gezegd in de tweede ronde dan ook zo nodig op de beide andere elementen - Hoofdlijnenakkoord en vervolgwetgeving ingaan.


---- --