Kwaliteit van arbeid:
een kwestie van zorg
Een onderzoek naar gemeentelijk beleid en sturing op zorg voor
kwaliteit van arbeid in de sociale werkvoorziening
Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
R05/03, april 2005
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-120-4
2 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
Voorwoord
De sociale werkvoorziening biedt de mogelijkheid tot werken onder aangepaste omstandig-
heden. Deze mogelijkheid is bedoeld voor mensen met een arbeidshandicap, die uitsluitend
met behulp van deze aanpassingen tot werken in staat zijn.
Nu gaat het er in de sociale werkvoorziening niet alleen om dát er werk wordt aangeboden,
maar ook dat daarbij de arbeidstaken en arbeidsomstandigheden worden aangepast aan de
beperkingen van de werknemer. Dat werk moet er toe bijdragen dat mogelijkheden van
mensen worden benut, capaciteiten worden ontplooid en competentieverlies wordt voorko-
men.
Dit tezamen kan worden betiteld als zorg voor de kwaliteit van arbeid. Daarbij gaat het dan om
het arbeidsrevalidatieaspect, dat kan gezien worden als een van de centrale doelstellingen in de
Wet sociale werkvoorziening. De aandacht voor de kwaliteit van de arbeid is bovendien een
belangrijk aspect van de modernisering van de Wet sociale werkvoorziening.
In dit rapport beoordeelt de inspectie of gemeenten voldoende beleid hebben en voldoende
sturen op de kwaliteit van arbeid in sociale werkvoorzieningsbedrijven.
De inspectie is erkentelijk voor de tijd en de informatie die de betrokken gemeenten en sociale
werkvoorzieningsbedrijven ter beschikking hebben gesteld.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal
3 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
4 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
Inhoud
1 Inleiding 7
2 Zorg voor de kwaliteit van de arbeid in de sociale
werkvoorziening 9
2.1 Beleid en sturing door gemeenten 9
2.2 Uitvoeringspraktijk 10
3 Oordeel 11
4 Reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 13
Lijst van afkortingen 14
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 15
5 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
6 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
1 Inleiding
In Nederland werken ruim 90.000 arbeidsgehandicapte personen onder aangepaste omstandig-
heden, in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Jaarlijks is hiermee ruim twee
miljard subsidie gemoeid ten laste van de rijksbegroting.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw. Gemeenten kunnen de wet
zelfstandig uitvoeren of de uitvoering volledig overdragen aan het bestuur van een openbaar
lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Als gevolg
van deze volledige overdracht treedt het bestuur van het openbaar lichaam vervolgens in de
plaats van het overdragende gemeentebestuur Het verrichten van arbeid onder aangepaste
omstandigheden vindt voor een deel plaats in sociale werkvoorzieningsbedrijven (sw-bedrijven)
die direct gelieerd zijn aan gemeenten dan wel gemeenschappelijke regelingen en voor een deel
in geprivatiseerde sw-bedrijven. Ook komt het voor dat personen met een sw-dienstbetrekking
worden gedetacheerd bij reguliere werkgevers. Personen kunnen, in geval zij daartoe zijn geïn-
diceerd, ook als begeleid werkende bij een reguliere werkgever in dienst treden waarvoor de
werkgever dan een subsidie ontvangt.
De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft onderzocht of gemeenten hun verantwoordelijk-
heid goed invullen. In het najaar van 2004 heeft IWI daarvoor de sturing op de gemeentelijke
zorg voor de kwaliteit van de arbeid in de sociale werkvoorziening beoordeeld. Gemeenten
moeten ervoor zorgen dat de medewerkers in sw-bedrijven goed begeleid worden in hun werk.
Medewerkers moeten zich kunnen ontwikkelen, zodat ze de capaciteiten krijgen die ze nodig
hebben voor een reguliere baan. Voor wie dat er niet in zit, moeten de gemeenten volwaardige
werkplekken bieden. De inspectie wilde weten of gemeenten daar beleid voor hebben opge-
steld en of ze voldoende sturen op de uitvoering daarvan. De inspectie vindt dat belangrijke
voorwaarden voor een goede uitvoering.
Bij de start van het onderzoek heeft de inspectie na overleg met enkele sw-bedrijven vastge-
steld aan welke onderwerpen aandacht moet worden besteed in het beleid van gemeenten. Met
die onderwerpen heeft de inspectie een beoordelingskader en een vragenlijst ontwikkeld. De
vragenlijst is voorgelegd aan alle sw-bedrijven. Ruim de helft van de sw-bedrijven heeft uitein-
delijk de vragenlijst ingevuld. Vervolgens heeft de inspectie bij veertien sw-bedrijven aanvul-
lende interviews gehouden en documenten bestudeerd.
Het rapport biedt een indicatief landelijk beeld van het beleid en de sturing van de Wsw. Het is
niet representatief voor de gehele uitvoering.
De belangrijkste vragen van de inspectie waren:
· Hebben gemeenten beleid geformuleerd op het punt van zorg voor de kwaliteit van arbeid in
de sociale werkvoorziening?
· Wordt er op de uitvoering van dit beleid gestuurd?
· Geven de sw-bedrijven in de praktijk invulling aan de zorg voor de kwaliteit van de arbeid en
leidt dat tot resultaten?
In het rapport wordt, vanwege de leesbaarheid, verder geen onderscheid meer gemaakt tussen
gemeentebesturen en besturen van openbare lichamen.. Er wordt verder uitsluitend gebruik
gemaakt van de begrippen gemeenten en (gemeente-)besturen. Voor de uitvoerende sociale
werkvoorzieningsbedrijven wordt de term sw-bedrijf gebruikt.
7 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
8 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
2 Zorg voor de kwaliteit van de arbeid in
de sociale werkvoorziening
Gemeenten hebben een belangrijke rol bij de zorg voor kwaliteit van arbeid in de Wsw. Zij zijn
verantwoordelijk voor het bepalen van het beleid en de uitvoering daarvan. Gemeenten kunnen
de uitvoering mandateren aan de directeur van sw-bedrijf, maar blijven desondanks verant-
woordelijk. De inspectie verwacht van gemeenten dat zij aandacht besteden in hun beleid aan
de volgende thema's van de kwaliteit van arbeid in de Wsw:
· Benodigde aanpassingen van werk en begeleiding aan de beperkingen van werknemers;
· Ontwikkeling van competenties en vaardigheden van werknemers;
· Integratie in een reguliere werkomgeving;
· Werksatisfactie, veiligheid en uitvalpreventie;
en dat zij hier vervolgens ook op sturen.
In paragraaf 2.1 beschrijft de inspectie of gemeenten beleid hebben geformuleerd op de zorg
voor de kwaliteit van arbeid en of zij sturen op de uitvoering daarvan. In paragraaf 2.2
beschrijft de inspectie de praktijk binnen de sw-bedrijven.
2.1 Beleid en sturing door gemeenten
Uit het onderzoek is gebleken, dat gemeentebesturen de zorg voor de kwaliteit van de arbeid
in hoge mate overlaten aan de directeuren van de sw-bedrijven. Van de in het onderzoek
betrokken gemeenten heeft namelijk negentig procent de zorg voor kwaliteit van de arbeid
gemandateerd aan de directeur. Sw-bedrijven kunnen hierdoor in hoge mate zelf bepalen wat
voor beleid zij uitvoeren. Dat heeft de inspectie kunnen vaststellen uit documenten, interviews
en antwoorden op een vragenlijst die aan alle gemeentebesturen en sw-bedrijven is opgestuurd.
Dit betekent echter niet dat gemeentebesturen daarmee geen enkele invloed uitoefenen op sw-
bedrijven. Ook als de zorg voor de kwaliteit van arbeid is gemandateerd aan directies, kan het
bestuur algemene beleidskaders aangeven. Zo heeft tweederde van de gemeentebesturen die
aan het onderzoek hebben meegewerkt, beleid vastgesteld op het terrein van de kwaliteit van
de arbeid. Waar beleid is vastgesteld door het bestuur, is slechts in de helft van de gevallen
aandacht besteed aan alle thema's die verband houden met de kwaliteit van de arbeid.
Als een gemeentebestuur beleid heeft vastgesteld, wordt daar bij 64 procent van de onder-
zochte sw-bedrijven ook op gestuurd. De meeste gemeentebesturen hebben echter meer aan-
dacht voor sturing op financiën en exploitatie van het sw-bedrijf, dan voor de kwaliteit van de
arbeid.
De gemeentebesturen met beleid voor de kwaliteit van arbeid laten zich in nagenoeg alle geval-
len informeren over de uitvoering via verantwoordingsverslagen. De inspectie vindt het opval-
lend, dat ook in gevallen, waar geen beleid is vastgesteld er verantwoording aan het bestuur
plaats vindt.
Toch laat een vijfde van de in het onderzoek betrokken gemeentebesturen zich in het geheel
niet informeren over dit onderwerp.
De inspectie concludeert dat veel gemeenten het beleid voor de kwaliteit van arbeid in de
Wsw overlaten aan de directie van sw-bedrijven. Slechts weinig gemeenten sturen de bedrijven
aan met beleidskaders of prestatiecontracten. Dit vormt volgens de inspectie een belemmering
voor een goede uitvoering. De meeste gemeenten vragen de sw-bedrijven wel om zich over de
kwaliteit van de arbeid te verantwoorden, maar geven daarbij doorgaans niet aan waarover.
Daarmee is het risico aanwezig, dat besturen onvoldoende invloed hebben op het realiseren
van de wettelijke doestellingen, waarvoor zij verantwoording dragen.
9 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
2.2 Uitvoeringspraktijk
Het merendeel van de sw-bedrijven heeft in de praktijk aandacht voor een of meerdere aspec-
ten van de kwaliteit van arbeid. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om gestandaardiseerde systemen
om de beperkingen en competenties van werknemers te registreren. Het minste aandacht
wordt besteed aan procedures voor aanpassingen van de werkplek op het moment van
indiensttreding en eventueel daarna en aan procedures voor periodieke controle van werkne-
mers op mogelijke achteruitgang van hun fysieke en mentale conditie. Dit hoeft overigens niet
te betekenen dat er geen aandacht is voor deze aspecten. Echter het ontbreken van systemati-
sche aandacht vergroot het risico dat de doelstellingen rond de kwaliteit van de arbeid niet
over de volle breedte worden gerealiseerd.
De gestandaardiseerde systemen bieden in veel bedrijven te weinig ondersteuning aan de direct
leidinggevenden, die wel vaak een centrale rol spelen in de begeleiding van de werknemers.
Slechts weinig bedrijven werken met vaste procedures voor arbeidszaken en laten de direct lei-
dinggevende zaken regelen op het moment dat die zich voordoen.
De registratie van arbeidsbeleid door sw-bedrijven is beperkt. Personeelsdossiers bevatten
meestal weinig informatie over acties en trajecten voor werknemers. Vaak ontbreekt de moti-
vatie en de dossiers bieden ook weinig mogelijkheden om de acties en trajecten van de werk-
nemer te volgen. Dit beperkt de mogelijkheden om werknemers effectief te begeleiden. De
inspectie heeft zich onvoldoende een beeld kunnen vormen in hoeverre geautomatiseerde
personeelsinformatiesystemen, voor zover daarvan gebruik wordt gemaakt, de aangetroffen
tekorten compenseren. De inspectie twijfelt daardoor aan de effectiviteit van de sturing op de
zorg voor kwaliteit van de arbeid.
Bij sommige bedrijven is recent meer aandacht gekomen voor de kwaliteit van arbeid. Uit
beleidsnota's blijkt dat vooral competentiemanagement een prominente plaats krijgt. De imple-
mentatie van dat beleid is echter pas recentelijk op gang gekomen, zodat de resultaten nog nau-
welijks zichtbaar zijn. De onderzochte organisaties hebben het gevoel dat er aantoonbare effec-
ten zijn, maar de beschikbare gegevens onderbouwen dat niet.
Alhoewel de meeste sw-bedrijven in hun beleid wel aandacht besteden aan een of meerdere
aspecten van de kwaliteit van arbeid, is die aandacht weinig gestructureerd. De registratie van
beslissingen binnen sw-bedrijven is zeer beperkt.
De inspectie is van mening, dat hoewel in de praktijk aan veel aspecten van de zorg voor de
kwaliteit van de arbeid aandacht wordt besteed, de samenhang in de uitvoering ontbreekt en er
onvoldoende wordt geregistreerd om de gemeentebesturen op dit punt in staat te stellen ver-
antwoordelijkheid te nemen.
10 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
3 Oordeel
Gelet op de verantwoordelijkheid van gemeentebesturen voor de uitvoering van de Wsw en de
zorg voor de kwaliteit van de arbeid in het bijzonder mag van gemeenten verwacht worden dat
zij beleid voeren op het punt van deze wettelijke opdracht en daarop sturen.
De inspectie stelt vast, dat op basis van het indicatieve beeld dat is verkregen uit de resultaten
van de 68 gemeenten die aan het onderzoek hebben meegewerkt de zorg voor de kwaliteit van
de arbeid tekort schiet, zowel in de beleidsvorming als in de sturing.
In de praktijk wordt door sw-bedrijven zowel beleidsmatig als qua sturing aandacht besteed aan
aspecten van de zorg voor de kwaliteit van de arbeid. De sturing is echter niet optimaal waar-
door niet voorspelbaar is hoe een en ander uitwerkt op de werkvloer en tot welke resultaten
dat leidt.
De inspectie komt tot het oordeel dat er bij veel gemeenten beleid en sturing op de zorg voor
de kwaliteit van arbeid ontbreekt. In de uitvoeringspraktijk zijn onvoldoende waarborgen aan-
wezig en gemeentebesturen nemen hun verantwoordelijkheid onvoldoende. Daarmee ont-
breekt een belangrijke voorwaarde voor een goede kwaliteit van de arbeid in de Wsw.
11 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
12 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
4 Reactie van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten
De inspectie heeft het conceptrapport `Kwaliteit van de arbeid: een kwestie van zorg' voor een
bestuurlijke reactie voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In haar brieven
van 10 februari 2005 en 21 maart 2005 heeft de VNG gereageerd op het conceptrapport.
Uiteindelijk laat de VNG weten dat het rapport onvoldoende aanknopingspunten biedt tot het
geven van een inhoudelijke reactie.
13 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
Lijst van afkortingen
IWI Inspectie Werk en Inkomen
sw sociale werkvoorziening
Wgr Wet gemeenschappelijke regelingen
Wsw Wet sociale werkvoorziening
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
14 Inspectie Werk en Inkomen Kwaliteit van arbeid: een kwestie van zorg
Publicaties van de Inspectie Werk en
Inkomen
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid