Amsterdam
De maakbare stad
22 april 2005
-
webmaster
Lezing Duco Stadig in reeks Amsterdamlezingen UvA 19 april 2005
Dames en heren,
Paul Scheffer heeft me uitgenodigd om aan het slot van deze
lezingenreeks mijn visie te geven op het thema `maakbare stad,
vraagteken', en wel onder de titel: "Balans van 11 jaar
wethouderschap".
Ik vat die titel niet zó op, dat ik hier mijn eigen wethouderschap ga
staan evalueren. Daarvoor is het nog te vroeg, want ik heb nog een
jaar te gaan. Bovendien lijkt het me iets wat ik aan anderen moet
overlaten.
Maar met de ervaringen van 11 jaar kan ik wél het nodige zeggen over
de vraag of de stad maakbaar is of niet.
Daarbij vat ik maakbaarheid van de stad hier op als de mate waarin het
stadsbestuur de ontwikkeling van de stad kan sturen - en wel vooral de
ontwikkeling van haar fysieke vorm.
Inleiding
Mijn stelling is dan, nogal polderachtig, : ja, de stad is maakbaar,
maar in zekere mate.
Dat wil dus zeggen dat er sprake is van beperkingen. Die komen van
buitenaf en ze veranderen in de tijd.
Ik noem er vijf:
1. Regelgeving en geldstromen uit Brussel en Den Haag. Op dat punt is
er in de 11 jaar dat ik wethouder ben enorm veel veranderd. Ik kom
daar uitgebreid op terug. De stad is daardoor voor het stadsbestuur
een stuk minder rechtstreeks maakbaar geworden.
2. De conjunctuur: we zitten nu in een - misschien wel structurele -
dip in de kantorenmarkt. Daardoor hebben we gewoon minder geld dan
toen we de wind in de rug hadden. En kunnen we dus minder doen. Vijf
jaar geleden was het net andersom en leek het niet op te kunnen. "Dit
is de nieuwe Gouden Eeuw, je moet alles willen" zeiden ze tegen me.
Helaas duurde die gouden eeuw nog geen decennium.
3. De natuur en de natuurlijke ligging. We moeten hier natuurlijk geen
skigebied plannen.
4. De erfenis van onze voorvaders soms ook: met alleen het Noord
Hollands kanaal hadden we nu geen Westpoort gehad. En anderzijds
zouden we nu geen Noordzeekanaal meer graven.
5. Maar we hébben het Noordzeekanaal en we hebben Westpoort met ruim
40.000 banen. En vervoer per schip is het meest milieu-vriendelijk,
dus U begrijpt dat ook ik voor de Ceresterminal heb gestemd. Maar
vervolgens ben je als middelgrote havenstad geheel machteloos in het
spel van het internationale reders monopoliekapitaal. ECT wil gewoon
niet dat het wat wordt hier. Laten we deze beperkende factor maar
beschaafd aanduiden als: de krachten in de wereldeconomie en de
geopolitiek. Ook wel genaamd: "de markt", maar met die term wordt
meestal impliciet ook de bovengenoemde factor conjunctuur bedoeld.
Binnen deze vijf beperkingen is de stad maakbaar, dat wil zeggen is er
ruimte om de stad te maken. En het hangt van het
politiek-maatschappelijke klimaat af in hoeverre we die ruimte
gebruiken.
Als we die ruimte gebruiken, als we de stad maken, kunnen we volgens
een aantal verschillende strategieën te werk gaan:
1. Tegenhouden. Als we echt willen, kunnen we als overheid ongewenste
zaken redelijk effectief tegenhouden. Denk aan de weidewinkels: die
hebben we hier goddank nauwelijks.
2. Zelf doen. Als overheid zelf een Muziekgebouw/Bimhuis neerzetten
of een Noord Zuidlijn aanleggen. Dat is duur, dus je moet goed
nadenken waar je op inzet: lang niet alles kan, en zeker niet
tegelijk.
3. Bevorderen dat een ander iets doet. Er is hier een heel scala van
mogelijkheden, dat loopt van voorlichten via aanmoedigingspremies
verstrekken tot kostendekkend subsidiëren.
Ik geef U eerst twee voorbeelden om te illustreren hoeveel er juist in
de sfeer van dat bevorderen in 11 jaar is veranderd. Dat heeft alles
te maken met de sterk gewijzigde geldstromen en regelgeving uit Den
Haag.
Het Java-eiland. Toen ik wethouder werd, was het eiland geheel kaal,
op het Einde van de Wereld na. Ik zag de maquette voor het eerst en
dacht verbijsterd: Kunnen we dat maken? Jawel, we konden het. Alle
problemen werden opgelost met behulp van de enorme subsidiebudgetten
uit die dagen. De helft was bovendien sociale woningbouw, dus niet
afhankelijk van de conjunctuur op de woningmarkt.
IJburg. Ook nu wordt er lustig gebouwd, maar subsidies zijn er
eigenlijk niet meer. Evenals voorheen levert de gemeente de bouwrijpe
grond en zorgt ze voor het maaiveld en de voorzieningen. Maar de
corporaties en andere marktpartijen moeten hun projecten op eigen
financiële kracht realiseren. De Gemeente stuurt en helpt nog steeds
op allerlei manieren, maar niet meer met geld. Daardoor, en doordat de
productie uit nog maar 30% sociaal bestaat, is de woningbouwproductie
veel gevoeliger geworden voor de conjunctuur op de woningmarkt.
Het Java-eiland staat voor de blauwdrukken van de 20ste eeuwse
verzorgingsstaat, waarvan we in de jaren 90 afscheid namen: de
stedenbouwkundige verschijningsvorm ervan is vooraf precies bepaald en
ook vrijwel letterlijk zo uitgevoerd..
Alle eventuele problemen die dat opleverde werden bij de uitwerking en
uitvoering met geld afgekocht.
IJburg geeft daarentegen de contouren aan van een nieuwe taakverdeling
tussen de lokale overheid en de markt. Stedenbouwkundig is er niet
veel meer gegeven dan een grid van straten die de overheid aanlegt
plus een aantal spelregels. Daarbinnen is er voor de ontwikkelaars en
hun architecten veel ruimte voor invulling.
In eerste instantie hebben ze daarbij de markt overschat en veel te
hoog ingezet, maar de projecten zijn nu vereenvoudigd en vinden gretig
aftrek.
Deze herontwikkeling heeft de ontwikkelaars overigens heel wat geld
gekost, dat hoort ook bij de nieuwe taakverdeling: de woningbouw komt
geheel voor rekening en risico van de corporaties en andere
ontwikkelaars.
Daar staat tegenover dat de ontwikkelaars uiteindelijk zelf bepalen
of er gebouwd wordt of niet. En dat laten ze vaak afhangen van het
percentage koopwoningen dat wordt voor-verkocht.
Hierdoor is de stad voor ons als overheid een stuk minder rechtstreeks
maakbaar geworden, al word ik nog steeds op het halen van de
woningproductie aangesproken alsof ik al die woningen zelf bouw! Dat
deden mijn voorgangers inderdaad, met hun Gemeentelijk Woningbedrijf.
Maar dat woningbedrijf is inmiddels geprivatiseerd en heet na enkele
fusies nu Ymere.
Wat ik nu doe kun je beter aanduiden met de Franse term "Indicatieve
Planning".
Toch zijn we als overheid ook bij die nieuwe taakverdeling zelf nog
heel wat van plan. De lopende Amsterdamse grondexploitaties voorzien
in een bedrag van 6 miljard dat de komende 10 jaar besteed moet worden
aan de aankoop van grond, of zoals in IJburg aan het maken van nieuw
land, aan bruggen, kades, riolering, straten en pleinen. We maken dus
wel degelijk de stad.
En dan praten we nog niet eens over de investeringen in bodemsanering,
verbeteringen in het openbaar vervoer, nieuwbouw van scholen, de
nieuwe rioolwater- zuiveringsinstallatie, de Openbare Bibliotheek, het
Muziekgebouw, het Stedelijk Museum of over het beheer en het onderhoud
van de stad.
Tot slot van dit eerste gedeelte een illustratieve anekdote, over het
plan voor de Chocoladefabriek: een pretpark in een tunneltje bij de De
Ruyterkade vlak bij het Centraal Station. Aanleg van het tunneltje was
een voorinvestering in de aanleg van de metrolijn naar IJburg. Die
lijn is er nooit gekomen: te duur.
Jarenlang lag de tunnel ongebruikt, tot zich op goede dag iemand
aandiende die iets wilde: een Chocoladefabriek.
In het kader van de maakbaarheid valt er dan iets te kiezen: meewerken
of niet? Uiteraard werken we mee.
We eindigen dus misschien met iets heel anders dan we destijds hadden
bedacht. Maar met een strategie van aanpassen en meebewegen met
initiatieven van anderen valt er van de stad nog heel wat te maken.
Resumerend is mijn antwoord op de vraag of de stad maakbaar is dus:
Ja, maar in zekere mate.
De ruimte wordt bepaald door externe factoren.
Eén van de belangrijkste van die factoren - de geldstromen en
regelgeving voor volkshuisvesting en stadsvernieuwing uit Den Haag -
is in de afgelopen 11 jaar ingrijpend gewijzigd: de woningbouw
geschiedt nu geheel voor rekening en risico van de marktpartijen en de
Gemeente staat daarmee veel meer op afstand.
In plaats van plannen, programmeren en laten uitvoeren is de rol van
de Gemeente nu vooral: richtinggevende kaders stellen, verleiden en
meebewegen. Dat was zoals U zult begrijpen voor alle betrokkenen even
wennen.
Tot zover dit eerste gedeelte.
Ik wil het voorgaande nu nader invullen en illustreren aan de hand van
enkele ervaringen uit mijn wethoudersperiode.
Ik ga daarbij eerst met U naar de periode 92/94, vlak voordat ik
aantrad als wethouder. Ik zat al wel in de gemeenteraad.
1. De stad bij aantreden in `94
Eerst de context: eind jaren 80 / begin jaren 90 stagneerde de
economie. De regering deed verwoede pogingen om de boel weer aan de
gang te krijgen: "werk, werk, werk" was het motto en afbouw van de
verzorgingsstaat was het medicijn.
Er waren toen veel discussies over de ontwikkeling van de stad. Na de
teloorgang van de scheepsbouw in de jaren tachtig werd koortsachtig
gezocht naar wegen om de stad nieuwe vitaliteit te bezorgen. Het ging
over de compacte stad, de Y-as en dergelijke. Uiteindelijke leidde dat
rond 1993 tot een aantal belangrijke beslissingen die ikzelf in de
jaren erna mocht uitvoeren.
Hoe lag de stad er in die jaren bij?
Onder mijn voorgangers Louis Genet en Jeroen Saris was de
grootschalige stadsvernieuwing in de 19de eeuwse wijken zo goed als
voltooid en was de renovatie van de gordel 20-40 gestart. Overal waren
inmiddels stadsdelen operationeel, en die deden het werk. De Centrale
Stad was vooral doorgeefluik van grote subsidiestromen.
De Binnenstad viel echter nog onder de Centrale Stad. Ook daar was de
stadsvernieuwing bijna voltooid, maar er resteerde nog een aantal
moeilijke plekken. Die kreeg ik in de eerste 4 jaar, toen ik ook de
portefeuille Bouwen en Wonen Binnenstad beheerde, successievelijk
langs.
Het waren leuke en soms spannende projecten zoals: de invulling van de
Waag (mijn eerste succes), de sloop van het Maupoleum, de bouw van de
Varastrook (met openbare parkeergarage eronder, een verhaal apart), de
geleidelijke invulling van de wand ertegenover, de bouw van de
Kalvertoren, de ontwikkeling van Pathé De Munt, veel kleinere
projecten in de Jordaan en de Nieuwmarkt, Onder de bogen en de
renovatie van het Saskiahuis.
Heel praktisch werk, middenin de turbulentie van het leven in de stad.
Met voor- en tegenstanders, rumoerige bijeenkomsten en financiële
problemen. Over het algemeen genomen zijn het geslaagde projecten, die
een flinke impuls voor de stad betekenden. Best maakbaar dus, die
stad.
Maar terug naar de situatie in 93/94.
De Centrale Stad hield zich naast de Binnenstad vooral bezig met de
grote in- en uitbreidingsprojecten. Onder de vlag van de compacte stad
was de planvorming voor bijna 10.000 nieuwbouwwoningen in Nieuw-Sloten
en de Middelveldse Akerpolder en voor 8000 woningen in het Oostelijk
Havengebied een flink eind gevorderd.
Intern in Amsterdam was er eigenlijk nauwelijks discussie over. Het
ging er vooral om, het geld binnen te halen bij het Rijk. Dat was mijn
voorgangers al grotendeels gelukt, en de aantrekkende conjunctuur in
de jaren erna maakte dat die plannen goed maakbaar bleken.
2. Ervaringen tijdens wethouderschap
Ik wil nu enkele onderwerpen met U volgen in de tijd en daarbij steeds
conclusies trekken m.b.t. de maakbaarheidskwestie. Sommige van deze
lange lijnen beginnen al in de zojuist geschetste periode 92/94,
andere wat later.
Zuidelijke IJoever
Eerst de Zuidelijke IJoever of IJ-as, zoals die een tijdje heette. Aan
de zuidzijde van de stad lag begin jaren negentig een reeks kansrijke
ontwikkelingslocaties: WTC-Atrium-Rechtbank. Een al te gretige
benutting daarvan werd echter gezien als een bedreiging voor de
functie van de Binnenstad als het kerngebied van de regio. Om de
verdere uitholling van de Binnenstad te keren werd door de Dienst
Ruimtelijke Ordening het concept van de IJ-as gelanceerd: een band van
ontwikkelingslocaties van Sloterdijk, via de Houthavens, de Zuidelijke
IJ-oever en het Oostelijk Havengebied naar een nieuw suburbaan
woonmilieu in nieuwe polders in het Buiten-IJ: Nieuw-Oost, met
destijds misschien wel 40.000 woningen.
Wethouder Van der Vlis liet dit grote concept - dat dus vooral de
binnenstad centraal stelde - in 1990 na aan mijn voorganger Saris.
Ik heb als gemeenteraadslid meegemaakt hoe Saris uiteindelijk moest
concluderen dat het te hoog was gegrepen.
In `92 werd het centrale deel van de IJ-as uitgewerkt door de AWF: de
Amsterdam Waterfront Financieringsmaatschappij, een PPS-constructie,
waarin ING en de gemeente gelijkelijk participeerden. Rem Koolhaas
werd gevraagd het stedebouwkundig plan te maken.
Ondanks allerlei ontwerpvondsten, zoals deze omgekeerde stoomkap bij
CS was het een vrij traditioneel plan, dat uitging van een totale
beheersing van de ontwikkeling van de IJ-oever en een overladen
programma: grootschalige kantoorontwikkeling op het Oosterdokseiland,
twee metrolijnen, een brede IJ-boulevard.
1993 was een cruciaal jaar. Dat was vlak voor mijn aantreden als
wethouder. Er werd een enorme omslag gemaakt in het denken over de
IJ-as en daarmee over de structuur van de stad als geheel. Die omslag
werd bij het Programakkoord van 1994 bezegeld.
Wat gebeurde er:
* De AWF mislukte. De kantorenmarkt verslechterde en ING trok zich
terug. Een reden daarvoor was ook dat de Gemeente er intussen niet
in slaagde om de concurrerende Zuidas echt op slot te houden. ABN
Amro wilde niet (meer) naar de IJoever en dreigde naar Amstelveen
te gaan. Saris stak vervolgens zijn nek uit met de Vietnamweide om
ABN-Amro een kavel aan te kunnen bieden direct naast station
Zuid-WTC.
* Daarmee capituleerde de Gemeente in feite voor de markt. Wethouder
Piet Jonker, die al die tijd binnen en buiten B. en W. had
geroepen dat die IJ-as niet kon, kreeg meer gelijk dan velen hem
gunden.
* Bij het Programaccoord 1994 trokken we de consequentie en besloten
we in te zetten op de Zuidas als internationaal concurrerend
werkmilieu. De Noordzuidlijn moest de Binnenstad met de Zuidas
gaan verbinden.
Als gevolg van deze koerswijziging ontstond ruimte om op een andere
manier te denken over de Zuidelijke IJ-oever. Die zagen we vanaf toen
als gemengd stedelijk gebied en als uitbreiding van de Binnenstad, met
ruimte voor functies waarvoor in de Binnenstad geen plaats was, zoals
het Muziekcentrum en het Bimhuis).
We formuleerden de strategie van Ankers aan het IJ: door strategische
overheidsinvesteringen (zoals hier het Muziekcentrum en de
Passagiersterminal) wilden we marktpartijen verleiden om mee te doen.
Want voor het overige beperkte de gemeente zich tot het leveren van
bouwrijpe grond, het zorgen voor de infrastructuur en de inrichting
van de openbare ruimte.
Zoals U thans ter plaatse kunt zien heeft deze strategie van
meebewegen, verleiden en gericht stimuleren inmiddels de nodige
resultaten opgeleverd.
* Al in de AWF-tijd wezen sommigen er op, dat de noordelijke
IJ-oever qua bezonning eigenlijk veel geschikter was voor
ontwikkeling. Bij het bedrijfsleven en in Noord was echter het
trauma van de sluiting van de scheepswerven nog niet verwerkt en
was er heftig verzet tegen iedere vorm van aantasting door
woningbouw.
* Het nieuwe denken aan de zuidzijde van het IJ leidde tot nieuwe
pogingen om tenminste het NSM-terrein te bestemmen voor
woningbouw. Die pogingen mislukten echter, mede door de talloze
nog verspreid aanwezige bedrijven en de bijbehorende hinder- en
gevaarcirkels.
* Bij het Programaccoord 1994 bleef de noordelijke IJ-oever dan ook
zoals ze was. Maar zoals toenmalige directeur van het Grondbedrijf
Hans Gerson altijd zei: "de gemeente heeft drie dingen nodig bij
het ontwikkelen van de stad: grond, geld én geduld".
* Dat geduld veel op kan leveren, hebben we de afgelopen jaren
kunnen zien. Shell meldde te willen vertrekken. Daar gingen we met
ze over praten en het resultaat is dat ze blijven in een modern
nieuw gebouw op een kwart van het oorspronkelijke terrein. De rest
wordt stedelijk wonen en werken, de uitvoering is in volle gang.
* En inmiddels is ook de zwavelzuurproductie in het voormalige
Ketjen vorig jaar stilletjes gestopt, waardoor ruimtelijk weer
geheel nieuwe mogelijkheden ontstaan.
* De herijking van de ambitieuze IJ-oever-plannen leverde tenslotte
een kleiner Nieuw Oost op: in het concept Vinex-accoord dat Saris
in achterliet waren 18.000 woningen opgenomen, en geen 40.000.
Maar de bouw van de eerste helft van die 18.000 woningen is nu in
volle gang. We noemen het inmiddels IJburg.
Conclusie: de gemeente moet niet willen wat de markt per se niet wil.
Ze moet geduld hebben en meebewegen met de markt. Als ze dat doet, is
de stad nog behoorlijk maakbaar.
De vernieuwing van de Bijlmer
Dan de Bijlmermeer, de Stad van de Toekomst, bij uitstek het symbool
van de maakbaarheidsgedachte. Helaas wilden van begin af aan te weinig
mensen er wonen. De voortdurende leegstand had inmiddels tot dusdanige
financiële en leefbaarheids problemen geleid, dat grootschalige
vernieuwing onontkoombaar werd. Al in 1984 was de nieuwe
woningcorporatie Nieuw-Amsterdam gevormd, maar die ingreep bleek
onvoldoende om het tij te keren.
In 1993 werd in de zogenaamde juli-besluiten de koers uitgezet voor de
vernieuwing: vervanging van circa de helft van de monotone hoogbouw
door een attractief milieu van laagbouw en etagebouw. Voor de enorme
kosten werd een voorziening getroffen in het Centraal Fonds voor de
Volkshuisvesting. En ook de gemeente droeg uit eigen middelen fors
bij.
De ambitie ging echter verder dan alleen een fysieke ingreep. Om de
negatieve spiraal te doorbreken was een nieuwe oriëntatie nodig op de
leefbaarheid in de Bijlmer en vooral op het bieden van
ontplooiingsmogelijkheden aan de - voornamelijk zwarte -
Bijlmerbewoners: centraal in de vernieuwing staat nu het vormen en
binden van de middenklasse.
De herstructureringsaanpak in de Bijlmer staat inmiddels model voor
Parkstad (de westelijke tuinsteden) en voor na-oorlogs Noord. Daar zal
wat minder grootschalig worden gesloopt, maar de doelstellingen zijn
hetzelfde: het creëeren van een wijk voor alle inkomensgroepen en het
verbeteren van de maatschappelijke participatie van de bevolking in
brede zin.
De resultaten van de Bijlmer laten zien, dat dit uitvoerbaar is. En in
die zin is de stad dus maakbaar.
De stadsprovincie
Een belangrijk onderwerp bij de Collegewisseling van 1994 was de komst
van de Stadsprovincie.Geïnspireerd door het rapport van de Commissie
Montijn bereidde de visionaire staatssecretaris De Graaf-Nauta een
Kaderwet voor die sterke stadsprovincies rondom de vier grote steden
mogelijk zou moeten maken. Het was bij het Programaccoord 1994 een
inspirerend vooruitzicht, en het nieuwe College besteedde daarna veel
tijd aan de voorbereidingen. Helaas werd de staatssecretaris opgevolgd
door iemand die eigenlijk niets in het hele idee zag en die daarom
weinig moeite deed om het tot een succes te maken. Mede daardoor
hadden we als College in de inmiddels ontbrande referendumstrijd
steeds minder argumenten. Bijna niemand herinnert zich nog dat B. en
W. kort voor het referendum bekendmaakten dat de Stadsprovincie met zó
weinig bevoegdheden voor hen ook niet meer hoefde. Het verklaart ook
de vorm van opluchting die ik me herinner uit de dagen vlak na het
referendum.
Het was een doodlopende weg geworden. Het probleem dat een
samenhangende regio samenhangende aansturing vereist was daarmee
echter niet opgelost. Het was vooral Jaap van der Aa die stad en regio
meekreeg in een benadering van niet meer over structuren praten, maar
kijken wat ons bindt. Die lijn heeft heel wat opgeleverd. Er is enorm
geïnvesteerd in bilaterale kontakten, wat in de afgelopen jaren
resulteerde in een reeks geslaagde Noordvleugelconferenties. Net als
bij de aanpassing van de IJ-as-plannen stapten we daarbij af van het
idee van één centrale kern met een periferie. De regio vormt eerder
een soort netwerk met meerdere zwaartepunten en een hele reeks
complementaire kwaliteiten, dat zijn we met elkaar eens. Maar het
uitwerken van zo'n concept loopt bij zo'n vrijblijvende
intergemeentelijke en interprovinciale samenwerking toch altijd weer
uit op het principe dat "iedereen wat moet krijgen", bij voorkeur ook
nog naar rato. En om dat in de gaten te houden moet iedereen ook
overal bij zijn. Dat leidt tot een bestuurlijke spaghetti, waar ik net
als collega Van der Horst moedeloos van word. Het schiet allemaal niet
op.
De maakbaarheid stuit hier wederom op de beperkingen van de wetgever
in Den Haag, die het te moeilijk vindt om orde op zaken te stellen. En
die vervolgens dure conferenties houdt over de vraag waarom er zo
weinig dynamiek is.
Zuid As
Dan neem ik U nu mee naar de Zuid As. In 1994 besloten we de markt te
volgen en in goede banen te leiden. Er werd een Masterplan gemaakt,
waarbij veel aandacht werd besteed aan draagvlak en maatschappelijk
proces. Daarom kwamen er nauwelijks protesten, hetgeen bij zo'n groot
project opmerkelijk mag heten. De dijkvariant van dat Masterplan is
inmiddels in volle uitvoering, zoals ter plaatse is te zien. ABN Amro
en ING kwamen, het WTC werd uitgebreid en gerenoveerd en aan de
deelplannen Mahler en Gershwin wordt volop gebouwd. Voor de
maakbaarheidskwestie is van belang dat we de strategische grond van
Mahler slechts in handen kregen dankzij het erfpachtsstelsel. Als er
sprake was geweest van eigen grond, was de eigenaar een eigen plan
gaan maken en was er van gemeentelijke regie op het geheel veel minder
sprake geweest. Dit jaar gaan we serieus proberen om het dokmodel te
realiseren. De meest Stapeldokgeavanceerde technieken halen we uit de
kast, tot en met het stapelen van de wegen. Op en rond het dok kunnen
we een fors programma kwijt: kantoren, winkels en voorzieningen, maar
ook bijna 9000 woningen, een compleet park en nieuwe voetbalvelden
voor AFC.
Als het lukt zullen we meedoen in internationale netwerken op
wereldnivo, na Londen, Parijs en Frankfurt. Of het lukt, hangt af van
de markt. Om te beginnen wordt de uitvoering opgedragen aan een NV
waarin Amsterdam en het Rijk voor ieder 20% deelnemen. De resterende
60% wordt geveild onder marktpartijen. Vervolgens zal er over ca. een
jaar een veiling worden gehouden, waarbij de helft van de toekomstige
grondposities wordt geveild. Als beide veilingen lukken, gaat het
Dokmodel door. En anders niet. De markt beslist dus, want voor de
overheid alléén is een dergelijk project niet maakbaar. De overheden
hebben de ambitie geformuleerd, zij hebben met omvangrijke bijdragen
de zogenaamde business case sluitend gemaakt, zij leveren de
planologisch-juridische context en zorgen voor het draagvlak. Nu is de
markt aan de beurt.
IJburg
Ook van de lange geschiedenis van IJburg valt te leren. Ik vertelde U
al, dat bij mijn aantreden IJburg was verkleind van 40.000 naar 18.000
woningen. Zo werd het na 1994 in het Vinex-accoord, het Streekplan en
het Structuurplan opgenomen.
Na het referendum in maart 1997 gingen we met de inmiddels gevormde
consortia praten over de aanpak van de eerste 6000 woningen, op het
Haveneiland en de Rieteilanden West.
Begin 1998 werd een akkoord bereikt. Daarbij kozen we heel bewust voor
een model waarin de risico's zoveel mogelijk bij de markt werden
gelegd. De grond werd daarom voor een lump sum verkocht, te voldoen op
een vast tijdstip.
De gemeente was daarmee zeker van haar opbrengsten, zodat ze met een
gerust hart kon beginnen met land maken. Voor de consortia was er de
kans op extra winst door het stijgen van de markt. Volgens sommige
interne critici bij de Gemeente gaf die daarmee veel te veel weg, maar
toen enkele jaren daarna de koopwoningenmarkt instortte, bleken we de
juiste positie te hebben gekozen: de kosten van planaanpassing lagen
nu bij de markt.
We spraken in '98 af dat de Gemeente alleen de hoofdinfrastructuur aan
zou leggen. De consortia kregen de verantwoordelijkheid voor de aanleg
van de openbare ruimte en de ondergrondse infrastructuur. Dat bleek
een brug te ver. In 2000 namen we die taak weer over. Mijn conclusie
uit IJburg is dat in deze tijd de beste taakverdeling tussen overheid
en marktpartijen bij de nieuwbouw deze is: de overheid legt het
maaiveld en de infra aan en levert op een afgesproken tijdstip de
bouwrijpe grond tegen een afgesproken prijs. De eigenlijke woningbouw
is voor rekening en risico van de opdrachtgevers. Om dat risico te
kunnen dragen, moet de bouwopgave wel enige optimaliseringsruimte en
flexibiliteit kennen. Deze gedachte hebben we in het kader van De
Grote Vereenvoudiging inmiddels verder uitgewerkt in de zogenaamde
Bouwenvelop.
Woningproductie
Dat brengt ons op een volgend onderwerp: de ontwikkeling van de
woningproductie. Daarvoor moet ik eigenlijk beginnen in 1989, toen
Staatssecretaris Heerma zijn bekende Nota `Volkshuisvesting in de
jaren negentig' het licht deed zien.
Deze nota heeft een ware revolutie ontketend in de verhoudingen tussen
de corporaties, de gemeenten en het Rijk. Hij markeert het terugtreden
van de overheid als financier van de sociale woningbouw. Als
secretaris van de Federatie van Woningcorporaties heb ik het begin van
dat proces van nabij meegemaakt.
Het hele subsidiebouwwerk met alle beinvloedings-mechanismen werd in
de loop van de jaren negentig stapsgewijs ontmanteld. In de bovenste
grafiek ziet U het totaal van de Rijkssubsidies in de loop van de
tijd. Corporaties werden verzelfstandigd en de gemeenten moesten
terugtreden: ze raakten hun woningbedrijven, hun toezichtsrol en de
subsidiestroom kwijt. De jaren negentig zijn daarmee het toneel
geweest van een continu aanpassingsproces van gemeenten en
corporaties. Een aanpassingsproces dat eigenlijk pas zeer recent is
voltooid. Zo werd het laatste Raamraadbesluit, waarin jaarlijks de
grote volkshuisvestingssubsidies werden verdeeld, genomen in 1999. Een
jaar later was er nog een verdeelbesluit voor de laatste restjes.
Kijk je naar de stedelijke productiecijfers van de afgelopen 11 jaar
(zie onderste grafiek), dan is het in mijn eerste periode nog wel
gelukt om een behoorlijk niveau te halen - gemiddeld 3500 per jaar.
Maar toch lager dan de 4500 woningen die in de jaren daarvoor steeds
opgeleverd werden. Voor een belangrijk deel is dat al het effect van
het veranderende Rijksbeleid.
In '95 vond de bruteringsoperatie plaats, werden de subsidies voor
sociale woningbouw afgebouwd en schakelden we onder druk van het Rijk
in de nieuwbouw over van 60 naar 30 % sociale huurwoningen. Ineens
moest het aandeel marktwoningen dus van 40% omhoog naar 70%. Daar was
nóch de Gemeente, nóch de markt aan toe, en dat verklaart mede de
terugval rond 1996. In 1997/1998 trok de koopwoningmarkt sterk aan: in
1998 werden 4000 marktwoningen gebouwd.
Weer een jaar later, in 1999, zie je vervolgens een dramatische
teruggang tot een niveau van zo'n 2000 nieuwbouwwoningen per jaar. Dat
is de helft van wat wenselijk is om de woningmarkt goed te laten
functioneren. Deze teruggang hangt samen met het afschaffen van de
laatste bouwsubsidies door de toenmalige staatssecretaris Remkes en -
gelijktijdig - een werkelijk explosieve groei van de bouwkosten. Op de
prijs van een sociale nieuwbouwwoning moest zo'n 50.000 euro
onrendabel toegelegd worden.
Waar moest dat geld nu vandaan komen?
Een aantal jaren hebben de corporaties gedacht dit onrendabel terug te
kunnen verdienen door tegelijkertijd dure koopwoningen te bouwen. De
winstmarges konden worden ingezet om de sociale woningbouw mogelijk te
maken. Toen de vraag naar dure koopwoningen terugliep, werd ook deze
uitweg echter onbegaanbaar.
Pas begin 2003 hebben we in een convenant met de corporaties een
werkbaar nieuw principe gevonden om het onrendabel op sociale
woningbouw af te dekken. Corporaties mogen bestaande woningen
verkopen, vooral in gebieden met een overmaat aan goedkope woningen.
Met de verkoop van één woning kan daar zoveel `boekwinst' worden
behaald dat het onrendabel op de nieuwbouw van één sociale huurwoning
er ruimschoots uit kan worden gefinancierd. Eén erin, één eruit dus.
De voorraad sociale huurwoningen is stadsbreed gezien groot genoeg.
Zo snijdt het mes aan twee kanten: zowel de bestaande stad als de
grote nieuwbouwlocaties kunnen een gemengd karakter krijgen.
De effecten van deze nieuwe afspraak zijn inmiddels merkbaar in de
meest recente productiecijfers; we realiseren opnieuw 4 tot 5000
woningen per jaar.
Kijk je van een afstandje naar deze ontwikkeling, dan duurde het dus
15 jaar sinds de nota Heerma en 5 jaar sinds de laatste subsidies
werden afgeschaft voor we opnieuw een werkbare formule hadden om
sociale woningbouw te realiseren. Sindsdien is de doelstelling van 30%
sociaal in de nieuwbouw weer "maakbaar".
Juridisering RO
De laatste belangrijke ontwikkeling die ik wil signaleren is de steeds
verder toenemende juridisering van de ruimtelijke sector.Ook de
voortdurende toename van regelgeving en van de complexiteit daarvan is
een oorzaak van de trager verlopende woningproduktie.
Er is een woud aan regels en wetten ingevoerd op allerlei terreinen.
Voldoen aan die regels vergt veel voorbereidingstijd.
Bovendien bieden de nieuwe wetten burgers die het niet eens zijn met
bepaalde ontwikkelingen uitgebreide mogelijkheden om bezwaar te maken.
Vaak gaat men door tot de Raad van State, en die instantie kiest voor
een steeds meer strikte interpretatie van de regelgeving.
Reparaties vergen veel inspanning en kosten handen vol geld.
Mijn ambtenaren hebben een overzicht gemaakt van al het moois wat er
in deze sfeer sinds 1994 is ingevoerd. Ik zal U het overzicht hier op
het scherm besparen, misschien dat het een bijlage wordt in een
gedrukte versie van deze lezing.
Maar een kleine bloemlezing is illustratief:
+ Tracéwet (1994)
- Europese Richtlijn Luchtkwaliteit (1996)
- Natuurbeschermingswet (1998)
+ Wet Stedelijke Vernieuwing (1999)
+ `Zelfstandige projectprocedure' in Wet op de Ruimtelijke Ordening
(2000)
- Europese Kaderrichtlijn water (2000)
- Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (*)
- Besluit Luchtkwaliteit (2001) wordt medio 2005 opnieuw gewijzigd
- Flora en Faunawet (2002)
- Luchthavenindelingsbesluit (2002)
+ Wet Voorkeursrecht gemeenten (verbreding van reikwijdte) (2003)
- Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (2004)
- Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (2004)
- Wijziging van Wet Geluidhinder (2005)
- Wijziging van Wet Verontreiniging Oppervlaktewater
Ook in Amsterdam zelf kunnen we er wat van. Onze operatie De Grote
Vereenvoudiging is daarom ook gericht op het schrappen van Amsterdamse
extra's. We kennen een hele bibliotheek aan effectrapportages en
toetsende instanties; het inschakelen van externe ontwerpers heeft
geleid tot een bonte verzameling kwaliteitsteams en supervisoren;
bovenop de wettelijke verplichtingen leggen we regels op over de
milieukwaliteit van woningen etcetera. Hier moeten we snel mee
stoppen, en daar ben ik druk mee bezig.
3. Tenslotte: hoe nu verder?
Dames en heren, ik nader nu het einde van deze lezing. Dat brengt mij
op de vraag: hoe verder?
Mijn antwoord op de maakbaarheidsvraag heb ik nu wel genoegzaam
gegeven en toegelicht: de stad is maakbaar, zij het in beperkte mate.
We hebben dus iets te willen. Minder dan vroeger overigens. En het
wordt er niet beter op, want de geldstromen in de ruimtelijke sector
drogen één voor één op.
We hébben dus iets te willen, en de vraag is: wát moeten we willen,
wat zijn de opgaven waar de stad voor staat? Ik wil U zes opgaven voor
de toekomst schetsen zoals ik die zie. Ik negeer dan maar even de
voorspelling dat we hier over 20 jaar onder water staan. In dat geval
moeten we ons snel gaan voorbereiden op een ordelijke aftocht -
inclusief de vraag: Waarheen?
Maar neen, laten we er even van uitgaan dat het nog 200 jaar duurt,
zoals andere voorspellingen zeggen. Dat betekent dat er hier nog
tenminste 10 generaties Amsterdammers zullen opgroeien. We zullen die
komende generaties vooral een stad moeten nalaten met een voldoende
stevige economische basis, zeg ik als econoom. "Erst komt das fressen,
dann die Moral".
De kwaliteit van die economische basis zal echter sterk afhangen van
de positie van Amsterdam in zijn omgeving: in de regio, in de
Deltametropool, in Europa en in de wereld. Want we definiëren
Amsterdam tegenwoordig als onderdeel van netwerken op diverse
schaalniveau's.
Amsterdam is om te beginnen onderdeel en centrale kern van het
regionale "daily urban system", het samenhangende gebied van de
Noordvleugel, van Purmerend tot Nieuw Vennep en van Almere tot de
IJmond.
Op dat schaalniveau zie ik eerste opgave: Er moeten voldoende woningen
worden gebouwd - 150.000 stuks in de periode 2010-2030, zo is
berekend. Daar horen kantoren en bedrijventerreinen, ontsluitende
wegen, voorzieningen en dergelijke bij. En dat moet allemaal een plek
krijgen, terwijl we onze fraaie blauw-groene omgeving natuurlijk
zoveel mogelijk willen sparen. Die puzzel is op de regionale kaart in
grote trekken opgelost. Het doorgroeien van Almere naar een echte stad
speelt daarbij een cruciale rol.
Over wat dat betekent hebben we aan weerszijden van het IJmeer
eigenlijk nog maar nauwelijks nagedacht. Daar ligt een opgave op zich.
Het zal daarnaast hoe dan ook nog veel inspanning en
doorzettingsvermogen vergen om die regionale kaart in werkelijkheid om
te zetten. Onomstreden of goedkope locaties zijn er haast niet meer,
en infrastructuur is duur.
Tenzij de koopwoningenmarkt sterk verbetert voorzie ik daarom over een
jaar of vijf grote financiële problemen: gemeenten zullen hun
grondexploitaties niet meer rondkrijgen, waardoor de productie van
locaties zal stagneren. De enige oplossing is zal zijn dat het Rijk de
locatiesubsidies fors verhoogt.
De tweede opgave is die van de ongedeelde regio: rijk en arm zullen
overal in de regio moeten kunnen wonen, zij het niet overal in
dezelfde mate.
Hebben we daarvoor voldoende instrumenten? Er is niet één overheid die
de hele Noordvleugel omvat. Almere hoort niet bij de Provincie Noord
Holland, en de IJmond en Almere maken geen deel uit van het ROA. Maar
binnen het ROA zijn onlangs door Amsterdam en zijn buurgemeenten goede
afspraken gemaakt. In principe zijn er overal voldoende betaalbare
woningen en in de nieuwbouw blijven we allemaal 30% toevoegen, vooral
voor ouderen, minder validen en grote gezinnen. De totstandkoming van
deze afspraken is ondersteund door de pot locatiesubsidie voor de
komende 5 jaar die de regio van minister Dekker te verdelen kreeg.
Als die geldstroom doorgaat - en dat zal m.i. zoals gezegd
onvermijdelijk zijn - blijft deze werkwijze mogelijk, ondersteund door
de provinciale bevoegdheden die het ROA op het terrein van de
woonruimteverdeling gaat krijgen. De ongedeelde regio blijft dan een
haalbare opgave. Op het schaalniveau van de Randstad of Deltametropool
als geheel speelt vooral de relatie tussen Schiphol en zijn omgeving.
Schiphol en zijn omgeving hebben elkaar nodig. Voor ons betekent
Schiphol het gemak van overal rechtstreeks naar toe kunnen vliegen.
Dat is een vestigingsplaatsfactor van formaat voor internationale
bedrijven. Voor beide is essentieel, dat de hubfunctie van Schiphol
behouden blijft. Zwak punt is dan, dat Schiphol een relatief kleine
thuismarkt heeft. Daarmee is de hubpositie niet onbedreigd en lopen we
het risico te eindigen als de vliegvelden van Zürich, Brussel of
Kopenhagen.
De derde opgave voor de regio, en voor de Randstad als geheel, is
daarom, die thuismarkt te vergroten. En wel door hier vooral dingen te
gaan doen - of te blijven doen - die veel, liefst kapitaalkrachtige,
vliegtuigpassagiers aantrekken. Dus toerisme, congressen, musea - die
dus niet allemaal tegelijk gesloten moeten zijn! -, tentoonstellingen,
evenementen en veel handel en zakelijke dienstverlening. Het Dokmodel
van de Zuid As hoort daar ook bij.
Het betekent ook zorgen voor goede verbindingen van en naar Schiphol:
realiseer U dat Rotterdam straks met de HSL even ver van Schiphol ligt
als Amsterdam CS. Over deze zogenaamde metropolitane strategie zijn
Regio, Randstad, Schiphol en het Rijk het in grote trekken eens. Door
het Rijk wordt er ook veel geld in gestoken. Maar waar veel geld is,
is bestuurlijke spaghetti! Iedereen wil erbij zijn om te zorgen dat
hij zijn aandeel krijgt. Dit leidt tot oeverloze en zich herhalende
besluitvormingsprocessen waarbij ontzaglijke hoeveelheden papier
worden geproduceerd. En het schiet allemaal niet op, al zeggen we
regelmatig tegen elkaar dat "sense of urgency" nodig is.
Eerlijk gezegd vind ik dat het tijd wordt voor een kleine revolutie in
dit land. Of voor een Brede Herwaardering van ons bestuurlijke
stelsel, om het wat rustiger te zeggen. Het is betreurenswaardig dat
de landelijke politiek gefixeerd was op de gekozen burgermeester -
terwijl er echt heel wat meer is te doen.
De vierde opgave lijkt me daarom deze Brede Herwaardering, die wat mij
betreft moet uitlopen op de vorming van één provincie Holland, met
daarbinnen vier sterke stedelijke regio's. Die provincie zorgt voor de
samenhang en voor de kwaliteit van het ommeland. De stedelijke regio's
doen de rest - en worden daar ook toe in staat gesteld.
Tenslotte het schaalniveau van de stad zelf. De vijfde opgave is dan:
zorgen dat onze mooie stad mooi blijft. In de Bijlmer, Parkstad en
nieuw Noord betekent dat doorgaan met het proces van ingrijpende
herstructurering. In de rest van de stad is het vooral een kwestie van
goed onderhoud en beheer. En intelligent inspelen op initiatieven die
zich aandienen. Juist als de geldstromen voor nieuwe grootschalige
ingrepen opdrogen, moet je voorkomen dat achterstallig onderhoud
ontstaat.
De allerbelangrijkste opgave ligt echter mijns inziens bij de mensen
in de stad. In die zin ben ik het eens met mensen als Jan Willem
Duyvendak (Socioloog UvA), die mij en mijn collega's enkele jaren
geleden verweet dat we bij de vernieuwing van wijken als de Bijlmer of
Parkstad teveel alleen met de stenen bezig waren, en te weinig met de
mensen. Die kritiek hebben we overigens ter harte genomen, en ze is nu
vrijwel verstomd.
Want het gaat uiteindelijk om de mensen, en om alles wat er tussen en
met die mensen gebeurt. Dat zijn we ons vooral na de moord op Theo van
Gogh weer scherp bewust geworden. Hier is ontzettend veel over te
zeggen, maar dan treed ik ver buiten het beschikbare bestek en de
beschikbare tijd.
Dus pak ik er als zesde en laatste opgave één door mijzelf
gesignaleerd probleem uit. We hebben een bevolking van rond 750.000
mensen. Weet U hoeveel daarvan kinderen onder de 18 zijn, die in deze
stad opgroeien in een gezin op minimumniveau? 39080 kinderen. Die
groeien op in gezinnen waar geen geld is voor extra's, voor
sportclubs, schoolreisjes, extra boeken, noem maar op. Ga maar na wat
dat betekent voor de kansen van die kinderen later.
Mijn zesde opgave is dat we er voor zorgen dat die kinderen opgroeien
tot volwaardige burgers in de stad.
Dan gaat de rest vanzelf goed.
Dank U wel.
Gemeente Amsterdam