Staatssecretaris voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid,
De heer H.A.L. van Hoof
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Bijlagen Uw kenmerk
Ons kenmerk Datum
-- Rfv2005056492 26 april 2005
Inlichtingen bij Dossier/volgnummer Doorkiesnummer
55808-053
Onderwerp
Aanpassing verdeelmodel inkomensdeel Wet Werk en Bijstand
Geachte heer Van Hoof,
Bij brief van 5 april 2005 vraagt u advies aan de Raad voor de financiële verhoudingen
over de resultaten van de verdere doorontwikkeling van het verdeelmodel van het
inkomensdeel van de Wet Werk en Bijstand. U vraagt de Raad tevens naar het oordeel
over de verdeelmodellen voor het werkdeel van de WWB. Daar zal hij echter in een
apart advies op ingaan.
Samenvatting
Het zoeken naar een objectief verdeelmodel voor het inkomensdeel kent een lange
voorgeschiedenis. Er liggen nu drie varianten voor een objectief verdeelmodel voor:
model APE basis, model nSEOR en model APE-plus. De Raad stelt vast dat het model
APE-plus van deze drie modellen het beste scoort op de plausibiliteit van de
herverdeeleffecten, op de verdelende werking van het model én op de
herindelingsbestendigheid. De Raad beschouwt het daarnaast als een pluspunt, dat het
model APE-plus voortbouwt op het bestaande verdeelmodel. Daarom oordeelt de Raad
positief over het verdeelmodel APE-plus.
De Raad kan instemmen met het vervallen van de maatstaf langdurige
bijstandsontvangers ten faveure van het handhaven van een historisch aandeel in de
verdeling. De Raad is van mening dat het gerechtvaardigd is historische elementen ook
na 2007 onderdeel te laten uitmaken van het verdeelmodel. De juiste verhouding tussen
het objectieve en de historische component dient te worden ondersteund door de
plausibiliteit van de uitkomst. Hij is verder van mening dat het raadzaam is voorlopig
de herverdeeleffecten ex-ante te beperken tot maximaal 10 procent.
De Raad oordeelt dat op basis van de voorliggende onderzoeken er in eerste aanleg
geen bezwaar lijkt te bestaan tegen uitbreiding van de werking van het objectieve
verdeelmodel tot gemeenten met meer dan 30.000 inwoners.
Voor gemeenten met een verdeling via historische kosten is de Raad nog steeds van
mening dit historisch kostenaandeel te baseren op een meerjarig gewogen gemiddelde,
waarbij het laatste jaar voor meer dan de helft meetelt.
Gelet op het verschil in dynamiek van het aantal bijstandontvangers mede als gevolg
van de stimulerende werking van de WWB zal ook de komende jaren het model moeten
worden aangepast. De parameters moeten worden herschat op basis van de
bijstandspopulatie zoals die onder de WWB tot stand zijn gekomen. De Raad wil graag
betrokken blijven bij dit vervolgtraject
1.
Inleiding
De Wet Werk en Bijstand (WWB) is op 1 januari 2004 in werking getreden.
Doelstelling van de WWB is om meer mensen vanuit de bijstand naar regulier werk te
leiden door gemeenten meer beleidsvrijheid en meer financiële verantwoordelijkheid te
geven. De gemeenten ontvangen daarvoor een budget waaruit zij de volledige
bijstandslasten moeten bekostigen. Over het verdeelmodel van dit budget heeft de Raad
reeds eerder geadviseerd en is uitvoerig met de Tweede Kamer van gedachten
gewisseld.
Vorige adviezen
Op 9 mei 2003 en 6 juni 2003 adviseerde de Raad over het verdeelmodel voor het
inkomensdeel van de Wet Werk en Bijstand. Mede naar aanleiding van deze twee
adviezen zegde de heer Rutte, destijds staatssecretaris van SZW, een onderzoek naar de
doorontwikkeling van deze bekostigingssystematiek aan de Tweede Kamer toe. Dit
onderzoek leidde tot een voorstel tot aanpassing van het bestaande verdeelmodel. In mei
2004 heeft staatssecretaris Rutte hierover advies gevraagd aan de Raad. De Raad kwam
tot een positief kritisch oordeel over het voorgenomen beleid. Het verbeterde
verdeelmodel was naar het oordeel van de Raad op dat moment het best haalbare model.
De Raad achtte het wel noodzakelijk het model verder te ontwikkelen en te baseren op
aantallen bijstandontvangers zoals die onder de werking van de WWB zijn gerealiseerd.
Naar aanleiding van kritiek uit de Tweede Kamer is het model aangepast en heeft u
toegezegd te bezien in hoeverre het verdeelmodel voor het inkomensdeel nog verder
verbeterd zou kunnen worden.
De resultaten daarvan zijn nu bekend.
Opbouw advies
Dit advies is als volgt opgebouwd. De Raad gaat in paragraaf 2 in op de verschillende
verdeelmodellen voor het inkomensdeel van de WWB. Daarna besteedt de Raad in
paragraaf 3 aandacht aan het aandeel langdurig bijstandsontvangers in het
verdeelmodel. In de vierde paragraaf komt het overgangsregime richting de objectieve
verdeling van het inkomensdeel aan bod. Vervolgens gaat de Raad in paragraaf 5 in op
de uitbreiding van de werkingssfeer van het objectief verdeelmodel van het
inkomensdeel. Ten slotte besteedt de Raad in paragraaf 6 aandacht aan de verdeling van
het inkomensdeel bij gemeenten onder 40.000 inwoners.
2.
Keuze objectief verdeelmodel voor het inkomensdeel WWB
2.1
Drie verdeelmodellen
Er liggen nu drie varianten voor een objectief verdeelmodel voor: model APE basis,
model nSEOR en model APE-plus. Hieronder komen de drie modellen aan de orde.
- APE basis
Dit model is de geactualiseerde versie van het huidige objectieve verdeelmodel. De
actualisatie houdt in dat met behoud van de maatstaven van het huidige verdeelmodel
(dus inclusief de maatstaf langdurige bijstandsontvangers 2001) de gewichten zijn
herijkt op de uitgaven 2003 en op zo actueel mogelijke waarden van de
verdeelmaatstaven.
- nSEOR
Dit model is door SEOR, een onderzoeksinstituut verbonden aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam, in opdracht van het ministerie van SZW, ontwikkeld. De
opdracht hield in het verdeelmodel voor het inkomensdeel van de WWB te verbeteren.
Dit mede naar aanleiding van kritiek uit de Tweede Kamer op bepaalde onderdelen van
het huidige APE-model. In het nSEOR-model zijn de maatstaven voor centrumfunctie
en stedelijkheid weggelaten. In plaats daarvan hebben drie maatstaven (allochtonen,
arbeidsongeschikten en lage inkomens) een gewicht dat afhankelijk is van de
bevolkingsomvang. Daarnaast introduceert SEOR ook de maatstaf huurwoningen en de
maatstaf banen industrie, landbouw en visserij (op COROP-niveau).Verder wordt de
maatstaf banengroei vervangen door de maatstaf banengroei industrie landbouw en
visserij.
- APE-plus
Dit model beoogt de herindelingsbestendigheid van het huidige model te verbeteren en
tegemoet te komen aan andere kritiekpunten op het model. Het model is mede
ingegeven door de bevindingen van het plausibiliteitonderzoek naar de
herverdeeleffecten van de verdeelmodellen. De belangrijkste verschillen met het huidige
objectieve verdeelmodel betreffen:
- De vervanging van de maatstaf Omgevingsadressendichtheid maal woningen
(OAD*won) door de maatstaf inwoners in stedelijk gebied, uitgedrukt in
procenten van het totale aantal inwoners.
- De vervanging van regionaal klantensurplus door het relatief regionaal
klantenpotentieel( regionaal klantenpotentieel per 100 inwoners).
- De vervanging van de maatstaf Banen handel horeca schoonmaak door Banen
handel horeca (vanwege gebleken onbetrouwbaarheden in de meting banen
schoonmaak) en gebruik van nieuwe gegevens voor de Banengroei.
- De toevoeging van de maatstaf huurwoningen en de maatstaf netto
arbeidsparticipatie van vrouwen(op COROP-niveau).
2.2
Criteria en afweging
Voor een keuze van het objectief verdeelmodel van het inkomensdeel spelen
verschillende criteria een rol. Vastgesteld is dat niet aan alle criteria tegelijk volledig
voldaan kan worden, omdat ze onderling strijdig kunnen zijn. Toepassing van de criteria
betekent dat bij de vormgeving van het verdeelmodel niet alleen econometrische
overwegingen een rol spelen, maar ook bestuurlijke afwegingen ten aanzien van
transparantie en herindelingsbestendigheid.
Thans liggen drie modellen voor; het huidige verdeelmodel (APE-basis), het
alternatieve model van SEOR en het alternatieve model van APE (APE-plus). In
onderstaand overzicht is een eerste kwalitatieve weging van de modellen weergegeven,
die door u is opgesteld.1
Criterium APE-basis SEOR APE-plus
Plausibiliteit van de +/- + +
verdeelkenmerken
Transparantie van het model + + +
Stabiliteit van het model over de tijd +/- + +
Omvang van de herverdeeleffecten +/- + ++
Actualiteit van de verdeelkenmerken + + +/-
Herindelingsbestendigheid - + ++
Plausibiliteit herverdeeleffecten +/- +/- +
Het door SEOR voorgestelde alternatieve verdeelmodel wordt in de meeste opzichten
beter beoordeeld dan het huidige model (aangeduid als APE-basis). Bij de behandeling
van het verdeelmodel WWB 2005 (APE-basis) in de Tweede Kamer kwamen de
plausibiliteit van de herverdeeleffecten en de verdelende werking naar voren als
belangrijke criteria. Uit bovenstaand overzicht blijkt dat het model APE-plus op beide
criteria beter scoort dan het APE-basis model én het SEOR-alternatief. Ook waar het de
herindelingsbestendigheid betreft scoort dit model beter. Bij herindelingsbestendigheid
gaat het vooral om de effecten die optreden als met name kleine gemeenten als
samenwerkingsverband ook een budget krijgen op basis van het objectieve
verdeelmodel.
1 Adviesaanvraag van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, d.d. 5 april 2005.
De Raad meent dat de beoordeling niet op alle onderdelen gebaseerd is op harde
criteria. De transparantie en plausibiliteit van de verdeelkenmerken van het huidige
model worden door de Raad zeker niet minder beoordeeld dan het SEOR-model. In zijn
eerdere adviezen heeft de Raad er met nadruk op gewezen de omvang van de
herverdeeleffecten geen goed beoordelingscriterium te vinden. Een zekere mate van
herverdeling wordt juist beoogd. De Raad acht `Omvang van de herverdeeleffecten' dan
ook een oneigenlijk criterium. Het is wel van groot belang dat de herverdeeleffecten
plausibel gemaakt kunnen worden. Hoewel in technische zin er wel kanttekeningen te
plaatsen zijn bij het APE-plus model beschouwt de Raad het model APE-plus wel als
een verbetering van het bestaande APE-model en het SEOR-alternatief. De Raad wil bij
het model APE-plus nog wel opmerken, dat de aanpassingen in het aangepaste veelal
technische correcties zijn, die niet altijd een even duidelijke inhoudelijke onderbouwing
hebben. Dit is zeker nog een aandachtspunt bij de verdere ontwikkeling van het model
omdat dit mede bijdraagt aan het draagvlak voor het verdeelmodel.
De Raad is van mening dat het model APE-plus van deze drie modellen het beste scoort
op de plausibiliteit van de herverdeeleffecten, op de verdelende werking van het model
én op de herindelingsbestendigheid. Daarnaast beschouwt de Raad het als een
pluspunt, dat het model APE-plus voortbouwt op het bestaande verdeelmodel. Daarom
oordeelt de Raad positief over het verdeelmodel APE-plus.
3.
Aandeel langdurig bijstandsontvangers
In zijn advies van 6 juni 2003 over het verdeelmodel van het inkomensdeel van de
WWB heeft de Raad aangegeven dat het opnemen van de variabele `Aantal
bijstandsontvangers' de uitkomsten van het verdeelmodel ten goede zou komen. Het
belangrijkste argument daarvoor was dat een belangrijk deel van de bijstandspopulatie
voor een gemeente min of meer als een gegeven moet worden beschouwd. Op dat
gedeelte kan een gemeente, naar het oordeel van de Raad, beleidsmatig weinig invloed
uitoefenen. Naar aanleiding daarvan hebben de onderzoekers vorig jaar de variabele
Aandeel langdurig bijstandsontvangers (ALB2001)2 in het objectief verdeelmodel
WWB 2005 opgenomen. Dit heeft er toe geleid dat de herverdeeleffecten afnamen, en
dat de uitkomsten een zekere mate van plausibiliteit hadden. In het advies van 3 juni
2004 beoordeelde de Raad dit, gegeven de uitgangspunten, als een duidelijke
verbetering van het verdeelmodel.
De Tweede Kamer gaf echter aan dat zij deze variabele liever niet opgenomen zag,
maar is uiteindelijk wel akkoord gegaan, onder voorwaarde van halvering van het
gewicht. Handhaving van deze component leidt er toe dat historische kosten een rol
blijven spelen in het objectieve model. Het karakter van de variabele roept ook bij u de
2 Dit betreft het aantal bijstandontvangers dat in het jaar 2001 meer dan vier jaar bijstand heeft ontvangen.
vraag op in hoeverre het gerechtvaardigd is gemeenten die in het verleden weinig aan
uitstroombevordering hebben gedaan hiervoor te belonen. Bovendien is de vraag welke
aansluiting deze historische variabele heeft met de huidige verdeling van
bijstandslasten. U vond het opnemen van deze variabele met het oog op de verdelende
werking toen gerechtvaardigd omdat deze is vastgesteld op een datum voorafgaand aan
de ingang van de gedeeltelijke budgettering van de bijstand onder regime van de
toenmalige Wet Financiering Abw c.s. (ook wel: Fonds Werk en Inkomen) en deze
groep voor de huidige generatie bestuurders als een objectief gegeven kon worden
beschouwd.
U bent, met de Tweede Kamer, van mening dat deze variabele niet structureel deel moet
uitmaken van de verdeelsystematiek. Op dit moment laat u nog nagaan in welke mate
deze variabele nog tijdelijk een rol zou moeten spelen. Uit de doorontwikkeling van het
verdeelmodel blijkt dat er ook andere manieren zijn om de verdelende werking te
optimaliseren die het nadeel van het opnemen van deze variabele veel minder kennen. U
denkt er daarbij aan het historisch kostenaandeel nog een rol te laten spelen in de
verdeling en/of de ex-ante inperking van herverdeeleffecten.
De Raad is met u van mening dat de maatstaf langdurig bijstandontvangers (ook wel
aangeduid als granieten voorraad) een weinig elegante oplossing is. De verwachting van
de Raad was dat de verklarende werking in de loop van de tijd ook zal afnemen. Wel
geeft de maatstaf weer dat een deel van de bijstandpopulatie moeilijk door gemeentelijk
beleid te beïnvloeden is. Vergroting van het historisch aandeel heeft, volgens de Raad,
dezelfde uitwerking.
De Raad is van mening dat een deel van de bijstandpopulatie moeilijk door
gemeentelijk beleid te beïnvloeden is. Dit gegeven dient terug te komen in het
verdeelmodel van het inkomensdeel van de WWB. De Raad kan daarom instemmen met
het vervallen van de maatstaf langdurige bijstandsontvangers ten faveure van het
handhaven of vergroten van een historisch aandeel in de verdeling.
4.
Overgangsregime richting objectieve verdeling van het inkomensdeel
Het voornemen was om in 2005 over te gaan op een verdeling gebaseerd op basis van
een objectief aandeel 73% en een historisch aandeel van 27%. In het objectief aandeel
was een maatstaf langdurig bijstandsontvangers met een gewicht van 37% opgenomen.
Het gaat hierbij om mensen waarvoor het uitstroomperspectief zeer laag is. De groep is
als volgt gedefinieerd: het aantal mensen dat op 31-12-2001 ten minste vier jaar een
bijstandsuitkering genoot. De overige 63% zou worden verdeeld via de andere
maatstaven van het objectieve verdeelmodel. Naar aanleiding van kritiek van de Tweede
Kamer is het aandeel van de maatstaf langdurige bijstandontvangers echter gehalveerd.
U zegde toe te bezien in hoeverre het verdeelmodel voor het inkomensdeel nog
verbeterd zou kunnen worden.
In zijn brief van 14 mei 2004 heeft staatssecretaris Rutte gesteld, dat in 2006 voor het
laatst sprake zou moeten zijn van het toepassen van historische kostenaandelen in de
verdeling van de budgetten voor grote gemeenten (meer dan 60.000 inwoners). In 2007
zou er dan sprake zijn van een volledig objectieve verdeling voor deze groep
gemeenten. Conform de eerder uitgesproken intentie en de wens van de Tweede Kamer,
heeft u de voorkeur om in 2007 het inkomensdeel volledig objectief te verdelen. In het
jaar 2006 kan het objectief verdeelmodel dan als overgangssituatie nog worden
aangevuld met historisch bepaalde elementen. De Raad stelt vast dat bij de eerdere
toezegging om per 2007 volledig objectief te verdelen er wel rekening mee werd
gehouden dat in het objectieve deel een historische component zat in de vorm van de
maatstaf langdurige bijstandontvangers (ALB2001). Deze komt nu in uw voorstellen
geheel te vervallen.
Als alternatief voor historische elementen stelt u daarom voor de ex-ante inperking van
herverdeeleffecten voorlopig te handhaven. Bij de behandeling van het verdeelmodel
WWB 2005 bestond immers het voornemen in 2006 een begin te maken met de afbouw
van de ex-ante inperking van de herverdeeleffecten. U overweegt nu de ex-ante
inperking op het huidige niveau van 10% te handhaven en zich bij de afbouw van de
historische elementen vooral te richten op de variabele ALB2001 en het historisch
kostenaandeel. Dit vormt naar uw opvatting een meer precieze manier dan de
voorgaande twee methoden om de extreme effecten van het objectief verdeelmodel te
mitigeren. Deze methode werkt gerichter, waardoor historische kosten niet over de volle
breedte van gemeenten toegepast worden met de mogelijk ongewenste effecten die dit
meebrengt.
De Raad wees in zijn advies van 6 juni 2004 reeds op het belang de herverdeeleffecten
ex-ante voorlopig nog te beperken tot maximaal 10 procent. De Raad beseft dat dit een
inperking van de werking van het objectief verdeelmodel betekent. Als de doelstelling
louter is het beperken van herverdeeleffecten voldoet een ex-ante beperking van de
herverdeeleffecten. Op grond van een meer beleidsmatige beoordeling heeft een beperkt
historisch aandeel voordelen. Hiermee wordt een zekere vertraging ingebouwd
waardoor een gemeente met een effectief uitstroombeleid niet direct haar voordeel ziet
afgeroomd
Door het wegvallen van historische aandelen zullen waarschijnlijk meer gemeenten te
maken krijgen met een grotere herverdeling dan 10%. De Raad is van mening dat de ex-
ante beperking in ieder geval nodig is totdat het model gebaseerd is op aantallen
bijstandsontvangers van na de inwerkingtreding van de WWB. Indien deze drempel te
snel wordt afgeschaft, ontstaat mogelijk een ongewenste toeloop op de aanvullende
voorziening. Deze toeloop zou veel onderzoek vergen op microniveau bij de gemeenten
met een tekort, terwijl de oorzaak van een beroep op de aanvullende uitkering eigenlijk
ingegeven is door imperfecties van het verdeelmodel. Het is daarom beter eerst
verbeteringen in het verdeelmodel aan te brengen vóórdat tot afschaffing van de ex-
ante beperking van de herverdeeleffecten wordt overgegaan. Verbeteringen van het
verdeelmodel zouden ertoe moeten leiden dat extreme herverdeeleffecten beperkt
blijven tot uitzonderlijke gevallen. Indien gemeenten als gevolg daarvan een beroep
doen op de aanvullende uitkering zullen zij dan alsnog aannemelijk moeten maken
waarom zij ondanks efficiënt en effectief bijstandsbeleid niet uitkomen met het
beschikbare budget.
De Raad is van mening dat het gerechtvaardigd is historische elementen ook na 2007
onderdeel te laten uitmaken van het verdeelmodel. De juiste verhouding tussen het
objectieve en de historische component dient te worden ondersteund door de
plausibiliteit van de uitkomst. Hij is verder van mening dat het raadzaam is voorlopig
de herverdeeleffecten ex-ante te beperken tot maximaal 10 procent.
5.
Uitbreiden van de werkingssfeer van het objectieve model I-deel
Met de WWB krijgen de gemeenten boven de 60.000 inwoners een genormeerd
bijstandsbudget gebaseerd op objectieve verdeelfactoren en een historisch aandeel dat
langzaam afneemt. Gemeenten beneden de 40.000 inwoners ontvangen een budget
gebaseerd op basis van historische aandelen. Voor gemeenten tussen de 40.000 en de
60.000 inwoners geldt een mengvorm.
Uitbreiden van de werkingssfeer van het objectieve model naar gemeenten onder de
40.000 inwoners is aangekondigd als beleidsvoornemen in de brief van staatssecretaris
Rutte. Het SEOR-onderzoek Inventarisatie verbetermogelijkheden objectief
verdeelmodel WWB laat zien dat de gemiddelde herverdeeleffecten voor de groep
gemeenten met 30.000 40.000 inwoners niet in grote mate afwijken van de grotere
gemeenten. Op dit moment laat u nog nagaan of voor het model APE-plus hetzelfde
geldt. Belangrijk daarbij is dat ook de parameters worden geschat op basis van de
uitgebreide groep van gemeenten.
De Raad oordeelt dat op basis van de voorliggende onderzoeken er in eerste aanleg
geen bezwaar lijkt te bestaan tegen uitbreiding van de werking van het objectieve
verdeelmodel tot gemeenten met meer dan 30.000 inwoners.
6.
Verdeelmodel inkomensdeel kleine gemeenten (volledig historisch kostenaandeel)
Het heeft uw voorkeur om voor de groep gemeenten waar het objectief verdeelmodel in
het geheel nog niet van toepassing is (minder dan 40.000 inwoners), dit in de toekomst
wel toe te passen. Zoals onder het vorige punt is aangegeven wordt op dit moment
bezien of het objectief verdeelmodel ook (gedeeltelijk) kan worden toegepast voor de
gemeenten met 30.000-40.000 inwoners.
Voor de gemeenten die (voorlopig) nog geen budget krijgen op basis van het objectieve
verdeelmodel zal de verdeling nog op basis van historische kostenaandelen
plaatsvinden. Echter, bij de toepassing hiervan in de praktijk doen zich situaties voor
waarbij de budgetten niet aansluiten bij de kosten die de gemeente in het desbetreffende
jaar zal hebben. Dit is met name het gevolg van de sterkere fluctuaties in historische
kosten in kleine gemeenten onder andere door incidentele terugontvangsten
(bijvoorbeeld als gevolg van ten onrechte verstrekte bijstand of van verstrekte
krediethypotheken). De Raad heeft in zijn adviezen al meerdere malen op deze sterke
fluctuaties gewezen. Hoewel het niet het oogmerk van de WWB is om aan te sluiten bij
de werkelijke kosten acht u het wel wenselijk alternatieven te bezien die een minder
grote afwijking van jaar op jaar tot gevolg hebben. U bent van mening dat dat bereikt
zou kunnen worden óf door bij het bepalen van het historisch kosten aandeel de
terugontvangsten die deze gemeenten hebben niet te verrekenen met de uitgaven óf door
het historisch kostenaandeel op een meerjarig gemiddelde te baseren. Beide opties
dragen bij aan een stabieler budgetpatroon over de jaren heen. In zijn advies van 6 juni
2003 beval de Raad al aan het historisch kostenaandeel te baseren op een meerjarig
gewogen gemiddelde, waarbij het laatste jaar voor meer dan de helft meetelt.
De Raad is nog steeds van mening het historisch kostenaandeel te baseren op een
meerjarig gewogen gemiddelde, waarbij het laatste jaar voor meer dan de helft meetelt.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
mevrouw A. van den Berg, voorzitter
de heer G.A. van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris
Staatssecretaris voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid,
De heer H.A.L. van Hoof
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Bijlagen Uw kenmerk
Ons kenmerk Datum
-- Rfv2005056567 27 april 2004
Inlichtingen bij Dossier/volgnummer Doorkiesnummer
Mr. G.A. van Nijendaal 55808-054 070 426 72 32
Onderwerp
Advies Wet Werk en Bijstand, werkdeel
Geachte heer Van Hoof,
Bij brief van 5 april 2005 vraagt u advies aan de Raad voor de financiële verhoudingen
over het verdeelmodel voor het werkdeel van de Wet Werk en Bijstand (WWB). U
vraagt de Raad tevens naar het oordeel over het verdeelmodel voor het inkomensdeel
van de WWB. Daar zal hij echter in een apart advies op ingaan.
Opbouw advies
Hoofdstuk 1 geeft een korte schets van de voorgeschiedenis. In hoofdstuk 2 worden kort
de vier modellen beschreven. Hoofdstuk 3 vormt de kern van het advies: de beoordeling
van de verschillende modellen, de herverdeeleffecten en het overgangsregime.
Samenvatting
Vanaf 2006 wordt een begin gemaakt met een objectieve verdeling van het werkbudget
voor reïntegratie over de gemeenten. Daartoe zijn vier basismodellen ontwikkeld. Alle
modellen verdelen de beschikbare middelen naar rato van de behoefte. De behoefte is
echter steeds op een andere wijze geoperationaliseerd. De Raad volgt vanuit een zeker
pragmatisme uw voorkeur voor het model dat gebaseerd is op het aantal
uitkeringsgerechtigden en (regionale) arbeidsmarktsituatie(model 2). Het model is
relatief eenvoudig en kent weinig extra administratieve lasten. De veronderstelling dat
de omvang van de groep uitkeringsgerechtigden een goede indicator is voor de totale
omvang van de gehele doelgroep acht de Raad plausibel. Bovendien wordt via de
arbeidsmarktkenmerken gecompenseerd voor de zwaarte van noodzakelijke trajecten,
waardoor gemeenten die meer behoefte hebben aan gesubsidieerde arbeid daarvoor
ook gecompenseerd worden. Belangrijk bijkomend argument voor de Raad is dit model
de prikkelwerking van de WWB voluit ondersteunt door niet teveel mensen onnodig op
gesubsidieerde arbeid te zetten maar vooral te kijken naar de kans op regulier werk. De
Raad acht de richting en de indicatieve omvang van de herverdeeleffecten gelet op de
ontwikkelingen sinds 1999 te rechtvaardigen. Wel is de Raad van mening dat een
overgangstermijn beperkt dient te blijven tot maximaal 5 jaar. Voorwaarde is dat het
verdeelmodel tijdig wordt geëvalueerd.
1.
Inleiding
De Wet werk en bijstand (WWB) is op 1 januari 2004 in werking getreden. Doelstelling
van de WWB is om meer mensen vanuit de bijstand naar regulier werk te leiden door
gemeenten meer beleidsvrijheid en meer financiële verantwoordelijkheid te geven. De
gemeenten ontvangen een budget waaruit zij de volledige bijstandslasten moeten
bekostigen. Daarnaast ontvangen gemeenten een budget voor het werkdeel voor
reïntegratie. Het budget van het werkdeel van het Fonds Werk en Inkomen is 1,583
miljard in 2004, licht oplopend tot 1,616 miljard in 2007. Het budget voor reïntegratie
(werkdeel) wordt nu nog verdeeld op basis van historische kostenaandelen van de
gemeenten. Geld dat overblijft moet worden teruggegeven.
De doelgroep voor de werkdeel bestaat uit:
- bijstandsgerechtigden,
- mensen met een nabestaandenuitkering (ANW'ers),
- mensen zonder uitkering (niet uitkeringsgerechtigden oftewel nuggers).
Verder is het de bedoeling mensen die nu een gesubsidieerde baan hebben doorstromen
naar een reguliere baan.
Het plan was dit budget vanaf 2004 te verdelen aan de hand van het aantal
bijstandsontvangers dat een gemeente heeft. Dat betekent dat er geen rekening zou
worden gehouden met het aantal gesubsidieerde arbeidsplaatsen, die ook uit het
reïntegratiebudget moeten worden betaald. Gemeenten met veel gesubsidieerde
arbeidsplaatsen zouden als gevolg hiervan te maken krijgen met negatieve
herverdeeleffecten. Hiertegen rees veel verzet. Invoering van een verdeelmodel is
daarom uitgesteld. Per 2006 moet er een begin worden gemaakt met het over de
gemeenten verdelen van het werkbudget voor reïntegratie aan de hand van een nieuw
objectief verdeelmodel.
Het onderzoeksbureau Research voor Beleid heeft hiertoe een viertal varianten voor een
verdeelmodel ontwikkeld en getoetst.
2.
Vier modellen
In het rapport van het onderzoeksbureau Research voor Beleid worden vier modellen
gepresenteerd. Elk verdeelmodel verdeelt de middelen naar rato van de behoefte. Voor
iedere variant is de behoefte aan reïntegratiemiddelen op een andere wijze
geoperationaliseerd.
Model 1: uitsluitend externe verdeelkenmerken
Dit model tracht de behoefte van gemeenten op een zo goed mogelijke en objectieve
(niet door de gemeente te beïnvloeden verdeelkenmerken) manier te benaderen vanuit
beschikbare databestanden.
Model 2: uitkeringsgerechtigden en arbeidsmarktsituatie
Model 2 is ontwikkeld vanuit de veronderstelling dat de omvang van de doelgroep
bepalend is voor het aantal in te zetten reïntegratie-instrumenten en dat de
arbeidsmarktsituatie van invloed is op de zwaarte van de instrumenten. Daartoe is de
arbeidsmarktsituatie per regio toegevoegd. De veronderstelling daarbij is dat in
gemeenten met hoge werkloosheid en weinig vacatures zwaardere reïntegratie-
instrumenten nodig zijn. De variant gaat uit van de veronderstelling dat het aantal
WWB-ers per gemeente een goede indicator is voor de totale omvang van de doelgroep.
De arbeidsmarkt weegt voor ongeveer 40% mee de WWB-populatie voor ongeveer
60%.
Model 3: alle doelgroepen voor reïntegratie
Model 3 heeft als uitgangspunt dat alle doelgroepen voor reïntegratie meetellen. Daartoe
zijn de ANW'ers en de nuggers toegevoegd. Iedereen telt in deze variant even zwaar
mee de arbeidsmarkt speelt geen rol. Dit model is geconstrueerd zonder gebruik te
maken van de databestanden.
Model 4: alle doelgroepen voor reïntegratie en arbeidsmarktsituatie
In model 4 is zowel de arbeidsmarktsituatie per regio als de ANW'ers en de nuggers
toegevoegd. Model 4 is dus een combinatie van de modellen 2 en 3.
3.
Beoordeling
Modelkeuze
Voor elk van de modellen is wat te zeggen. In het rapport staan de criteria voor de
modelkeuze. De Raad kan zich vinden in deze criteria voor een beoordeling vooraf. De
keuze voor de verschillende modellen wordt in de optiek van de Raad vooral ingegeven
door de weging van de criteria.
Het voordeel van model 1 is dat het alleen maatstaven kent die ongevoelig zijn voor
gemeentelijk gedrag. Het voordeel is tegelijk ook een nadeel. Het is te abstract en sluit
niet aan op de gemeentelijke praktijk en kan als gevolg daarvan ook niet rekenen op een
groot draagvlak onder gemeenten. Model 4 honoreert zowel de volle breedte van de
doelgroep als ook de regionale arbeidsmarktsituatie. Het model is echter moeilijk te
doorgronden. Het model voegt daarbij weinig toe aan verklaringskracht, en het
doorkruist de prikkelwerking van de WWB ook enigszins. Naar het oordeel van de Raad
is hier het betere model de vijand van het goede. Voordeel van model 3 is dat het naast
bijstandontvangers ook de ANW'ers en nuggers als referentie heeft. Inhoudelijk blijkt er
echter nauwelijks sprake van toegevoegde waarde. Ook dit model kan de
prikkelwerking van de WWB enigszins doorkruisen doordat gemeenten ook geld
ontvangen voor mensen op een gesubsidieerde arbeidsplaats.
De Raad volgt vanuit een zeker pragmatisme uw voorkeur voor model 2. Het model
voldoet weliswaar niet aan alle criteria en voorwaarden. Maar het is een relatief
eenvoudig model met weinig extra administratieve lasten. De veronderstellingen die aan
het model ten grondslag liggen acht de Raad daarbij plausibel. In het model worden niet
de ANW'ers en nuggers meegewogen. De omvang van de groep uitkeringsgerechtigden
lijkt echter een goede indicator voor de totale omvang van de betrokken doelgroepen.
Ook is bij de ontwikkeling van dit model bewust afgezien van het meenemen van
uitkeringsduur. De Raad deelt uw opvatting dat een weging naar uitkeringsduur
gebaseerd zou zijn op de inzet van instrumenten in het verleden (het verleden wordt dan
als norm genomen voor de behoefte aan instrumenten). Van het wegen naar
uitkeringsduur, zou al snel een normerende werking uit kunnen gaan. Via de
arbeidsmarktkenmerken wordt evenwel gecompenseerd voor de zwaarte van
noodzakelijke trajecten, waardoor gemeenten die meer behoefte hebben aan
gesubsidieerde arbeid daarvoor ook gecompenseerd worden.
Belangrijk bijkomend argument voor de Raad is dat model 2 de prikkelwerking van de
WWB voluit ondersteunt door niet teveel mensen onnodig op gesubsidieerde arbeid te
zetten maar vooral te kijken naar de kans op regulier werk. Voorwaarde voor de Raad is
dat na vijf jaar de verdeling wordt geëvalueerd. Daarbij dient te worden beoordeeld hoe
de veronderstellingen zich verhouden met de ontwikkelingen in de praktijk. Niet uit
sluiten is dat er na verloop van tijd onvoorziene en ongewenste neveneffecten optreden.
Een bijzonder aandachtspunt daarbij is de werking van de WWB als geheel en vooral de
samenloop met de verdeling van het inkomensdeel. Als gevolg van de prikkelwerking
van de WWB ligt het voor de hand dat gemeenten hun beleid op het gebied van
reïntegratie wijzigen. Het is mogelijk dat daardoor de veronderstellingen die aan het
huidige verdeelmodel ten grondslag liggen niet meer gelden.
Herverdeeleffecten
Voor alle modellen geldt dat de twaalf gemeenten met meer dan 150.000 inwoners er
gezamenlijk substantieel op achteruitgaan. Gemeenten met minder dan 60.000 inwoners
gaan er in totaliteit bij alle modellen op vooruit. Een verklaring hiervoor is te vinden bij
de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in het bijstandsvolume. Die hebben zich van
1999 tot 2003 in de kleinere gemeenten aanzienlijk minder gunstig ontwikkeld dan in de
grotere gemeenten. De budgetverdeling voor reïntegratiemiddelen is momenteel nog
vooral op historische kengetallen gebaseerd.
De Raad stelt vast dat de beoordeling van herverdeeleffecten bij het verdeelmodel voor
het werkdeel van een andere orde is dan bij het verdeelmodel voor het inkomensdeel.
Bijkomend probleem hierbij is dat de herverdeeleffecten vooralsnog indicatief zijn. Het
macrobudget zal de komende jaren immers nog licht stijgen. Bovendien zal de waarde
van de parameters in 2004 (het peiljaar voor 2006) per gemeente anders uitvallen dan in
2003. Aan het einde van de overgangsregeling kunnen de relevante parameters voor
gemeenten heel anders uitvallen dan in 2003.
Voor het beoordelen van de herverdeeldefecten ontbreken harde criteria. De bestaande
verdeling is voor een belangrijk deel de weerslag van een verschil in intensiteit van
gemeenten op het terrein van reïntegratie. De toekomstige verdeling is gebaseerd op een
`genormeerde behoefte'. Door de huidige (historische) verdeling worden vooral
groeigemeenten en kleine en middelgrote gemeenten benadeeld. In deze gemeenten is
de ontwikkeling van het bijstandsvolume in de afgelopen 8-10 jaar relatief minder
gunstig geweest dan in de grote steden, terwijl die laatste groep juist extra middelen
kreeg. De Raad acht de richting en de indicatieve omvang van de herverdeeleffecten dan
ook te rechtvaardigen. Belangrijk aandachtspunt is wel de samenloop met de effecten
van de verdeling van het inkomensdeel. Het werkdeel dient gemeenten te ondersteunen
in een effectieve en doelmatige besteding van het inkomensdeel.
Overgangsregime
Een belangrijk gegeven is dat gemeenten bij het werkdeel te maken hebben met lopende
betalingsverplichtingen. Gemeenten moeten daarom de tijd hebben om negatieve
herverdeeleffecten op te vangen. Een overgangsregime waarin langzaam wordt
toegewerkt naar de nieuwe verdeling acht de Raad daarom absoluut noodzakelijk. Wel
is de Raad van mening dat een overgangstermijn beperkt dient te blijven tot maximaal 5
jaar.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
mevrouw A. van den Berg, voorzitter
de heer G.A. van Nijendaal
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid