Visie OV
advies aan de Minister van Verkeer en Waterstaat van het OV-beraad onder
voorzitterschap van prof.dr. P. Winsemius
18 mei 2005
Inhoud
Inhoudsopgave 2
1. Inleiding en context 3
2. Centraal te stellen doelen 5
3. Hoofdlijnen voor het handelen 6
4. Uitwerking doelen 7
5. Uitwerking handelwijzen 12
6. Ambitie en maatregelen uitgewerkt naar verschillende onderdelen
van het OV-netwerk 16
Bijlage 1 Samenstelling OV-beraad 17
Bijlage 2 Opdrachtbrief aan OV-beraad d.d. 8 maart 2005 18
Inleiding en context
Voor de bereikbaarheid van de stedelijke gebieden en voor de bereikbaarheid
van centrale voorzieningen is het openbaar vervoer noodzakelijk. Het is
tevens een basisvoorziening voor de maatschappelijke participatie van
mensen die geen gebruik kunnen maken van particulier vervoer. De centrale
lijn in de Nota Mobiliteit is dat de reiziger een betrouwbare reistijd
wordt geboden van A naar B, ongeacht vervoersvorm en autoriteit die
daarvoor verantwoordelijk is.
Het netwerk aan openbaar vervoervoorzieningen bevat de trein, het stads- en
streekvervoer per metro, tram, bus en lightrail. Tevens zijn er flexibele
alternatieven voor het lijndienstvervoer, zoals de buurtbus, regiotaxi of
OV te water.
OV is bij uitstek geschikt om grote(re) aantallen mensen in kort
tijdsbestek naar een bepaalde plaats in één voertuig te vervoeren. De
reiziger is veelal genoodzaakt verschillende OV-vervoersvormen te
gebruiken; ook maken reizigers veelvuldig gebruik van fiets en in mindere
mate de auto en taxi om naar station of halte te gaan.
Het is dan ook zaak de sterke kant van het OV waar nodig te verbeteren en
de zwakke kant van het openbaar vervoer aan te pakken. Dit vergt
samenwerking van alle partijen, met oog voor de wensen van de reizigers. De
vervoersvorm is daarvan een afgeleide. Elke vervoersvorm heeft zijn eigen
kracht en functioneert in een breder netwerkverband.
Terwijl de totale personenmobiliteit in de afgelopen periode is gegroeid,
is het aandeel van het regionaal OV gedaald. Het treinvervoer heeft zich
min of meer kunnen handhaven. Het OV-gebruik naar, van en binnen de 4 grote
agglomeraties vormt een uitzondering en is gestegen, waarbij in de
spitsuren het marktaandeel in de mobiliteit is vergroot.
De uitgebleven groei van met name het regionale OV-gebruik in de
afgelopen periode roept de vraag op of het OV voldoende aansluit bij wensen
van de huidige reizigers, de toekomstige (en steeds kritischer wordende)
consument en de toename van de personenmobiliteit met gemiddeld 20% tot
2020. Daarbij moet natuurlijk wel bedacht worden dat ook de kortingen op de
exploitatiesubsidies op het openbaar vervoer en de daaruit resulterende
uitdunning van de netten een negatieve invloed hadden op het OV-gebruik.
Tot 2020 zullen steeds meer mensen over een auto beschikken en het openbaar
vervoer moet daar een adequaat antwoord op geven. De betrouwbaarheid van de
reistijd van het openbaar vervoer laat te wensen over en de aansluitingen
tussen verschillende OV vormen zijn onvoldoende. Daarnaast dient de
reiziger centraal te staan, in plaats van een discussie die vooral wordt
bepaald door "institutionele vraagstukken" tussen de actoren.
Overheidsbemoeienis met het OV (financiering en marktordening) heeft als
doel dat het OV bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke problemen.
Het OV is voor de overheid primair een onderdeel van integraal beleid
gericht op het in goede banen leiden van de totale personenmobiliteit.
Verhoging van het OV-aandeel in de bestaande grote vervoerstromen is
essentieel, meer speciaal in stadscentra onder andere vanwege de
verdergaande verdichting in de centra.
De Raad voor Verkeer en Waterstaat (RVW) constateert, dat door de jaren
heen een situatie is gegroeid waarin de doelen van overheidsbijdragen aan
het OV uit het zicht zijn verdwenen: "Uitgangspunt was altijd het
instandhouden van bestaande verbindingen."
De toenemende problematiek van de bereikbaarheid van de steden vergt dan
ook dat het oplossend vermogen dat het OV kan bieden, meer dan in het
verleden, wordt aangeboord, door gerichte keuzes en maatregelen. Vanuit
deze context is het OV-beraad nagegaan welke ambities dienen te worden
nagestreefd en welke prioriteiten daarvoor nodig zijn.
Ambitie OV-beraad
Het OV-beraad acht het van belang de negatieve beeldvorming rond het
OV te doorbreken met een visie die de potenties van het OV aangeeft,
een realistische en zakelijke aanpak niet schuwt, en concrete
richtingen aangeeft om het OV te versterken. De ambitie dient in
stedelijke gebieden gericht te zijn op groei en in rurale gebieden op
een sociaal verantwoorde basisvoorziening.
De Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU) kent, uitgaande van een
jaarlijkse reële kostprijsindexering, een generieke, reële groei tot 2020
waaruit een gemiddelde vervoersgroei van ruim 2% per jaar gerealiseerd kan
worden. Op basis van de netwerkanalyses zal de werkelijke groei per netwerk
kunnen verschillen waardoor voor die situaties vermoedelijk additionele
financiering noodzakelijk zal zijn.
2. Centraal te stellen doelen
Het OV-beraad adviseert de volgende vier doelen centraal te stellen:
Het OV biedt een reëel, aantrekkelijk, beschikbaar en betrouwbaar vervoer-
product voor de (groeiende) mobiliteit naar, in en tussen (groot)stedelijke
netwerken.
Bij een verwachte mobiliteitsgroei van gemiddeld 20% in de periode tot 2000-
2020 met vooral mobiliteitsproblemen voor de steden en stadsranden tot
gevolg, moet het OV de reiziger een betrouwbare toegang bieden tot de
bestemming in het stedelijk gebied (en vice versa). Daar waar de auto in de
spits vast staat, of komt te staan, is behoefte aan een reëel,
aantrekkelijk en beschikbaar OV-alternatief. Vooral in die situaties kan
het OV een goede reistijd bieden ten opzichte van de auto. De regio's
zullen - afhankelijk van de lokale situatie - concrete ambities bepalen
voor een redelijke (spits)reistijd van het OV.
Het OV dient voor zowel het bereiken als het verblijven in compacte
stedelijke gebieden een volwaardig alternatief voor de auto te bieden. In
de spits zorgt het autorijden op veel routes voor congestie, buiten de
spits leidt het parkeervraagstuk in de steden tot onbereikbaarheid. Beide
veroorzaken een te grote druk op leefbaarheid en milieu.
Op plaatsen en tijden met een gespreide en geringe vraag levert het OV
maatwerk om te voorzien in de bereikbaarheid van maatschappelijke
voorzieningen en de mogelijkheden tot maatschappelijke participatie van de
bewoners.
Openbaar vervoer is in landelijke gebieden en op stille tijden in
dunbebouwde stedelijke gebieden beter te organiseren door maatwerk te
leveren dat is afgestemd op de aanwezige vraag. Het blijft een eis dat
iedereen over voldoende mogelijkheden tot mobiliteit beschikt.
Regio's kunnen zelf het beste bepalen wat gezien de gebiedsspecifieke
situaties, de beste vervoerswijze is om in voldoende mate in de
bereikbaarheid te voorzien in geval van geringe en wegebbende vraag.
Het OV zorgt voor soepele overstapmogelijkheden voor reizigers die van
meerdere vervoersvormen gebruik maken:
Binnen het OV door de verschillende schaalniveau's (internationaal,
nationaal, regionaal en lokaal) en de dienstregelingen van bus, tram, metro
en trein op elkaar aan te laten sluiten.
Tussen auto en OV door bijvoorbeeld PenR-terreinen aan stadsrand.
Tussen fiets en OV door goede stallingsmogelijkheden bij OV-knooppunten.
Het OV draagt zo veel als mogelijk is bij aan het milieu:
Door met voldoende bezettingsgraad grote hoeveelheden mensen te vervoeren
met een beperkt ruimtegebruik en een beperkt aantal voertuigen.
Door schone technieken te gebruiken in de voertuigen.
Door OV een aantrekkelijk alternatief voor autogebruik te laten zijn in met
name de mobiliteit naar, in en tussen de grootstedelijke gebieden.
Bovenstaande doelen worden in hoofdstuk 4 nader uitgewerkt.
Hoofdlijnen voor het handelen
Het OV beraad adviseert om deze doelen te bereiken met de volgende vier
handelwijzen.
Maak integrale netwerk- en capaciteitsanalyses voor het OV, het overige
verkeer en de ruimtelijke ontwikkelingen op de korte, middellange en lange
termijn en zet daar gerichter het best passende OV-systeem op in. Zoek bij
bestaande OV-systemen gericht naar verbeteringsmogelijkheden voordat nieuwe
systemen worden geïntroduceerd (van een hogere of lagere kwaliteit). De
door het OV-beraad gewenste ambitie kost geld. Op dit moment ontbreekt nog
volledig inzicht in de financiële consequenties van de gewenste groei en
ambitie. Netwerkanalyses zullen hierin helderheid moeten bieden. Hoewel de
Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU) een generieke, reële groei
kent tot 2020, zullen knelpunten die voortvloeien uit de netwerkanalyses
vermoedelijk om additionele financiering vragen.
Bouw nieuwe woon- en werklocaties rond bestaande OV-infrastructuur (door
allereerst verdichting in de steden, ter versterking van knooppunten en
netwerken) op een zodanige wijze dat de meest gunstige exploitatie van het
OV wordt verkregen. Zoek ook naar 'tegenspitslocaties' zodat de bestaande
capaciteit beter wordt benut. Als dat niet mogelijk is: ontsluit nieuwe
woon- en werklocaties tijdig met een passende vorm van OV.
Providers, met name vervoerders, zijn bij uitstek de partij om de wens van
de klant te vertalen naar het te bieden product, de aan te bieden diensten
en vervoertechniek, de prijsstelling naar tijd en plaats en de promotie en
marketing. Het gaat om een op maat gesneden rolverdeling tussen (regionale)
overheden en marktpartijen, waarbij vervoerbedrijven deze ruimte krijgen en
waar moeten maken. De overheid maakt de maatschappelijke keuzes. De regio
bepaalt naar regionaal inzicht de kaders en het speelveld voor de
marktpartijen.
Voorzie er in dat mensen met een functiebeperking in beginsel dezelfde
bestemmingen kunnen bereiken als mensen zonder functiebeperking. Zoek
daarbij per regio naar een optimum in de middelen: met toegankelijk
lijndienstvervoer of met maatwerk.
Bovenstaande handelwijzen worden in hoofdstuk 5 nader uitgewerkt.
Uitwerking doelen
doel 1
Het OV biedt een reëel, aantrekkelijk, beschikbaar en betrouwbaar
vervoerproduct voor de (groeiende) mobiliteit naar, in en tussen
(groot)stedelijke netwerken.
Voor de komende jaren wordt een forse toename in personenmobiliteit
voorzien: gemiddeld 20% in de periode 2000-2020. Deze toename bedreigt de
bereikbaarheid, de economische, sociale en culturele functies en de
leefbaarheid van steden, in het bijzonder in de Randstad. Het
verkeersprobleem is het grootste in de spits, het parkeerprobleem in de
rest van de dag.
Voor de bijdrage die het OV kan leveren aan het oplossen van
maatschappelijke problemen is niet zozeer de gemiddelde, alswel de lokale
groei van belang. Tot 2020 worden lokale uitschieters in het groeibeeld
verwacht. Dit wordt mogelijk nog versterkt door de invoering van een andere
wijze van beprijzing van het weggebruik, waarbij het OV-beraad wijst op de
uitkomsten van het platform Anders Betalen voor Mobiliteit (Nouwen).
Het belang van het OV is gelegen in het beschikbaar zijn voor de reiziger
bij (potentiële) knelpunten. Knelpunten zijn verbindingen waarop de
doorstroming naar en bereikbaarheid van steden, en met name stadscentra, in
het gedrang komt. Stadscentra zijn de brandpunten van economisch, sociaal,
en cultureel contact. Zij dienen zowel in als buiten de spits bereikbaar te
zijn.
1. doorstroming: Het OV biedt een volwaardig alternatief aan de reiziger,
met als voordeel dat er doorstroming ontstaat. Een alternatief dat op
z'n sterkst is waar de auto in de spits vast staat of komt te staan.
2. bereikbaarheid: Het parkeerprobleem belemmert vooral overdag de
bereikbaarheid van stadscentra, en daarmee het stedelijk functioneren.
Het OV brengt mensen zónder parkeerproblemen naar de bestemmingen in de
stadscentra.
3. leefbaarheid: Het OV gebruikt minder ruimte en levert minder belasting
van het milieu op bij voldoende bezetting. het is daarom, vooral in
dichtbebouwde gebieden, naast de fiets, de meest gewenste wijze van
verplaatsing.
4. centrumfuncties: De economische, sociale en culturele functies van de
stadscentra zijn van groot belang voor onze samenleving. Het OV speelt
een onmisbare rol in het brengen van deelnemers naar die centra, in het
zorgen van draagvlak voor die functies.
Uiteindelijk bepaalt de reiziger of een reis per OV voor hem of haar een
goede, zinvolle, comfortabele en betaalbare reisvorm is. Het klassieke
streven naar een vergroting van het OV-gebruik houdt geen rekening met
verschillen tussen typen gebieden. Dit blijkt ook uit de ontwikkelingen die
de afgelopen jaren te zien zijn geweest. Doelstellingen per relevant OV-
netwerk, en daarbinnen op specifieke corridors, geven het oplossend
vermogen van het OV beter weer. Niet elke groei is even relevant.
doel 2
Op plaatsen en tijden met een gespreide en geringe vraag levert het OV
maatwerk met als doel te voorzien in de bereikbaarheid van maatschappelijke
voorzieningen en de mogelijkheden tot maatschappelijke participatie van de
bewoners.
Afgenomen en gespreide vraag in landelijk gebied
In landelijke gebieden is de vraag naar OV fors afgenomen, mede door de
bezuinigingen op de exploitatiesubsidies. Daardoor zijn er nu - en gezien
de trend op langere termijn - in dun bebouwd landelijk gebied nog
nauwelijks voldoende reizigers voor het traditionele (lijngebonden)
openbaar vervoer. De kwaliteit die het OV daardoor kan bieden is dusdanig
dat de auto en de fiets al snel aantrekkelijker zijn. Maar het lijkt ons
een maatschappelijke randvoorwaarde dat ook op het platteland voldoende
mobiliteit wordt aangeboden aan mensen zonder particulier vervoer. De
decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor het bepalen van het
voorzieningenniveau hierbij.
Het OV heeft op het platteland hoofdzakelijk een functie voor specifieke
groepen voor wie auto en fiets geen optie zijn. Dat zijn met name
scholieren, ouderen en andere niet-automobilisten.Voor deze groepen moet
iets geregeld zijn. Gedacht kan worden aan ´opstapperlijnen´ die zowel
´doelgroepers´ als ´gewone reizigers´ kunnen vervoeren. Daarnaast zijn er
busverbindingen van en naar de centrumsteden van uit de grotere kernen.
De opkomende groep taakcombineerders (mensen die zorg en werk combineren)
in het landelijk gebied bestaat uit mensen met ieder hun eigen wensen ten
aanzien van begin- en eindtijden en herkomsten en bestemmingen. In
specifiek onderzoek naar deze doelgroep wordt aanbevolen
taakcombineerders te laten "meeliften met de voorzieningen die er zijn en
komen voor andere doelgroepen in het gebied. Het is voor deze groep
belangrijk dat het collectief vervoeraanbod duidelijk en transparant is."
Afstemming OV met doelgroepenvervoer
Het OV-beraad adviseert op decentraal niveau de budgetten van alle vormen
van collectief vervoer - dus OV en de diverse vormen van
doelgroepenvervoer - in onderlinge afstemming in te zetten, of zelfs
samen te voegen, op een manier dat de scholieren en ouderen een passende
vervoervoorziening hebben. Het blijkt in de praktijk heel goed mogelijk om
het voertuig waarmee scholieren naar en van school worden vervoerd, tijdens
de schooltijden in te zetten om andere doelgroepen te vervoeren. Hier valt
volgens het OV beraad nog veel te winnen. Om op regionale schaal
samenvoeging van OV met doelgroepenvervoer mogelijk te maken, moet het rijk
zorgen voor het opheffen van belemmerende wet- en regelgeving. Dan zijn er
bijvoorbeeld ´opstapperlijnen´ met min of meer vaste tijden en routes
mogelijk, die met aangepaste vervoermiddelen zowel doelgroepers als gewone
reizigers kunnen vervoeren.
Functionele eenheid in technische verscheidenheid
Het OV-beraad adviseert een basisniveau te bepalen, waarmee wordt voorzien
in de bereikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen,
ziekenhuizen en winkelcentra, waarin auto en fiets geen alternatief zijn.
De decentrale overheden in de aanbestedingseisen en binnen deze eisen de
vervoerders bepalen welke vervoersvorm zij het meest geschikt achten in hun
specifieke situatie. In veel gevallen zal feitelijk meer geboden worden dan
genoemd basisniveau. Het lijkt dan ook niet zinvol om nationaal voor te
schrijven met welke vervoersvorm die invulling plaats vindt (bus,
regiotaxi, aanmeldtijden, frequentie e.d.)
Regio's blijken op verschillende manieren om te gaan met situaties waarin
een buslijn niet meer goed valt te exploiteren; dat is: wanneer er
onvoldoende collectieve vraag is om een collectief aanbod in stand te
houden. Hierbij enkele voorbeelden:
De regio maakt bewust de keus voor de auto als dragende vervoersvorm; het
basisniveau wordt dan geborgd door een vorm van maatwerk.
De regio accepteert de geringe vraag en houdt nog zoveel mogelijk een
buslijn in stand.
doel 3
Het OV zorgt voor soepele overstapmogelijkheden voor de reizigers die van
meerdere vervoersvormen gebruik maken.
De reiziger wil het liefst rechtstreeks van deur tot deur worden vervoerd,
van huis naar werk, naar familie of de winkel. Het openbaar vervoer kan dit
echter niet aan iedereen bieden, behalve als zowel de herkomst als
bestemming direct aan of nabij dezelfde OV-verbinding ligt. Het overgrote
deel van de reizigers is dan ook gebaat bij soepele overstapmogelijkheden.
Daarvoor is het noodzakelijk dat de diverse vervoerders en overheden, die
verantwoordelijk zijn voor het OV, heldere afspraken met elkaar maken. Deze
afspraken moeten zich in de dagelijkse dienstverlening vertalen in
'automatische' contacten tussen bestuurders van voertuigen: bijvoorbeeld
het contact tussen treinmachinist en buschauffeur bij afwijkingen van de
dienstregeling. Uiteindelijk is de reiziger immers gebaat bij een wachtende
bus als de trein iets te laat aankomt. Zo is bijvoorbeeld de
busdienstregeling in steden zoveel als mogelijk afgestemd op de aankomst-
en vertrektijden van de treinen. Dit geldt ook de aansluitingen in de
dienstregeling van streekbussen op bijvoorbeeld de metro op knooppunten.
Voor de reizigers is het van belang dat er goede informatievoorziening is
op de knooppunten. Hiervoor zijn afspraken nodig tussen alle betrokken
vervoerders en beheerders van knooppunten.
De zorg voor soepele overstapmogelijkheden is op drie niveau's relevant:
binnen het OV (internationaal, nationaal, regionaal en lokaal)
Het is essentieel de dienstregelingen van bus, tram, metro en trein zo goed
mogelijk op elkaar af te stemmen. De procesafspraken die onlangs in de
vervoerconcessie aan NS en de beheerconcessie aan ProRail zijn opgenomen,
en zijn aangescherpt na de Kamerbehandeling, bieden voldoende
aanknopingspunten voor alle betrokken partijen om tijdig en open het
inhoudelijke gesprek over de dienstregeling aan te gaan. Het OV-beraad
adviseert om met deze procesafspraken en de intenties bij alle betrokken
partijen, serieus aan de slag te gaan (zoals in de aanloop naar de
vaststelling van de NS-dienstregeling 2007).
Het OV-beraad acht het wel van belang om een "conflictbeslechtingskader" af
te spreken dat conflicten kan beslechten op een manier die voorkómt dat
partijen in een patstelling blijven steken. Dit kader geldt voor alle
partijen die bij het OV betrokken zijn: Rijk, de provincies en WGR-
plusgebieden, NS en ProRail, vervoerders in het stads- en streekvervoer en
consumentenorganisaties.
Conflictbeslechtingskader
De onderliggende stappen beogen dat partijen nadrukkelijk beter gaan
samenwerken.
Doel van dit kader is zoveel als mogelijk bestuurlijk-juridische conflicten
te vermijden.
De volgende drie stappen zijn hierbij te onderscheiden:
Het voeren van open en transparant overleg tussen de betrokkenen in het
openbaar vervoer (Rijk, provincies, WGR-plus regio's, NS, ProRail,
vervoerders in het stads- en streekvervoer en consumentenorganisaties) op
basis van wederzijds respect en een open oor voor de belangen van de
ander. Waar nodig ziet het rijk toe op transparantie ter voorkóming van
machtsmisbruik.
Het doorbreken van patstellingen door - op initiatief van één of meerdere
van de betrokken partijen - aan onafhankelijke deskundigen een niet-bindend
advies te vragen.
De formele bestuurlijk-juridische beslechting,door middel van het in de
wetgeving opgenomen of op te nemen instrumentarium.
Gezien de logistieke eenheid van het nationale hoofdrailnet (HRN), ligt het
in de rede dat dienstregeling van het HRN vertrekpunt is voor aansluitend
vervoer. Een kleine aanpassing in de dienstregeling in het ene deel van het
spoornet kan lastige consequenties hebben voor de dienstregeling in het
andere deel van het spoornet.
Momenteel wordt aan de slag gegaan met de net in werking getreden
spoorconcessies. Modellen waarbij regionale delen van het HRN worden
afgesplitst in een regionaal deel, hebben voor- en nadelen. Het OV-beraad
acht het daarom van belang om op basis van de uitkomsten van de evaluatie
van de spoorconcessies in 2008, tijdig met alle betrokkenen na te denken
over de concessieopzet na 2015.
Het belang van goede aansluitingen en soepele overstap is breder dan de
trein alleen. Ook in het regionaal OV (bus, tram, metro en regionale trein)
kan sprake zijn van haperende afstemming tussen opdrachtgevende overheden
en vervoerders (bijvoorbeeld regio-overstijgende buslijnen en afstemming
van dienstregelingen tussen stads- en streekvervoer). Het is aan te bevelen
dat regionale overheden in hun concessies een eenduidige afstemprocedure
opnemen.
tussen auto en OV
Niet alleen de overstap tussen de diverse OV-vormen is van belang, maar ook
de overstap tussen auto en OV. P+R-voorzieningen tussen hoofdwegen en
stadsranden kunnen automobilisten de mogelijkheid bieden om buiten het
stedelijke congestiegebied de auto te parkeren en op te stappen op een
snelle doorgaande verbinding naar het stadscentrum. Uit de praktijk blijkt
dat daar waar de auto moeite heeft om de grote steden in te komen en
parkeerproblemen heeft, reizigers gebruik maken van P+R-voorzieningen. Het
is tevens effectief om PenR-voorzieningen wat verder van de steden af te
plaatsen, vooral wanneer automobilisten nog vóór de file de overstap maken:
dus bij de (verafgelegen) herkomst. De baathebbers (grote steden en
beheerders hoofdwegennet) zijn echter niet degenen die de maatregelen
kunnen treffen: omliggende gemeenten, beheerders van provinciale wegen en
ProRail. Regionale overheden kunnen deze situatie doorbreken door deze
partijen te betrekken bij de integrale netwerkanalyses. Deze gezamenlijke
benadering is van belang omdat het absorptievermogen van de grote steden
beperkt is en anders het autoverkeer "opstroopt" op de toeleidende wegen.
tussen fiets en OV
De fiets is een belangrijk vervoermiddel voor het vervoer naar grote
knooppunten (in stedelijke gebieden) of naar de bushalte die in landelijke
gebieden vaak niet op loopafstand is gelegen. Goede stallingsmogelijkheden
zijn dan van belang.
doel 4
Het OV draagt zo veel als mogelijk is bij aan het milieu.
Knelpunten in de leefbaarheid manifesteren zich onder andere in
binnensteden waar de beperkte wegruimte verstopt is met (parkeerplaats
zoekende) auto's. Als het OV autovrije of -luwe binnensteden mede mogelijk
maakt, draagt het bij aan de leefbaarheid. Daarnaast levert het OV minder
luchtvervuiling op, als bussen en railvoertuigen voldoende bezet zijn, en
schone technieken zijn toegepast. De milieuprestatie van het OV 'lift mee'
met het advies van het OV-beraad om OV in te zetten op basis van het aantal
(potentiële) reizigers (zie doel 1).
Uitwerking handelwijzen
Handelwijze A
Maak integrale netwerk- en capaciteitsanalyses voor het OV, het overige
verkeer en de ruimtelijke ontwikkelingen op de korte, middellange en lange
termijn en zet daar gerichter het best passende OV-systeem op in. Zoek bij
bestaande OV-systemen gericht naar verbeteringsmogelijkheden voordat nieuwe
systemen worden geïntroduceerd (van een hogere of lagere kwaliteit).
Om te bepalen welk oplossend vermogen het OV heeft en waar in het OV
knelpunten zijn te verwachten om dit waar maken, is nadere analyse nodig.
Integrale netwerkanalyses in de stedelijke netwerken moeten allereerst
zicht geven op de in 2010 en 2020 te verwachten aantallen reizigers, zowel
op de weg als in het OV. Op basis van deze analyses wordt ook bepaald op
welke verbindingen het OV zich moet richten en welke knelpunten in het OV
zich voordoen om een redelijke en betrouwbare reistijd te bereiken.
Eerste prioriteit heeft het beter benutten van de bestaande
vervoercapaciteit en het efficiënter inzetten van (productie)middelen. Het
OV-beraad vraagt in dit verband aandacht voor meer flexibele openings- en
werktijden (o.a. onderwijs), zodat de aantal reizigers gespreider
vertrekken en de beschikbare vervoerscapaciteit efficiënter kan worden
benut.
Tenslotte worden de maatregelen- en investeringspakketten van alle
betrokken overheden op elkaar afgestemd. Bijvoorbeeld door de inzet van OV
af te stemmen op parkeermaatregelen.
Handelwijze B
Bouw nieuwe woon- en werklocaties rond bestaande OV infrastructuur (door
allereerst verdichting rond knooppunten en netwerken). Zoek ook naar
"tegenspitslocaties", zodat de bestaande capaciteit beter wordt benut. Als
dat niet mogelijk is: ontsluit nieuwe woon- en werklocaties tijdig met een
passende vorm van OV.
Hoogwaardig openbaar vervoer speelt een belangrijke rol om de ruimtelijke
ontwikkeling en inrichting in de stedelijk netwerken te ondersteunen en
deze in goede banen te leiden, zoals het bouwen van kantoren en
voorzieningen bij OV-haltes. Tegelijkertijd zal een goede afstemming van
ruimtelijke ontwikkeling voldoende reizigers opleveren voor het bieden van
goede en frequente OV-voorzieningen.
Bij het zoeken naar nieuwe woon- en werklocaties moet eerst worden gekeken
naar ruimte rond bestaande infrastructuur (knooppunten en zware lijnen) en
daarbij allereerst verdichtingsmogelijkheden. Verder is het aan te bevelen
te zoeken naar 'tegenspitslocaties' om het eenrichtingsverkeer tijdens de
spits op te heffen. Pas daarna is bouwen op een locatie waar nu nog geen OV
is een optie. Daar moet dan tijdig een passende vorm van OV worden geboden,
waarbij van meet af aan duidelijk is wat het beoogde eindbeeld is van de OV-
voorziening, welke ook daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden. Het werkt
niet als de bewoners pas na jaren een goede OV-voorziening krijgen. Het
aanbod moet daarom voldoen aan twee criteria:
tijdig: Naar de mening van het OV-beraad betekent dit niet automatisch dat
vanaf het begin van de bouw de uiteindelijk beoogde zware OV-vorm direct
aangeboden moet worden, aangezien dit vaak niet haalbaar zal zijn. Wel is
het voorwaarde dat de bewoners vanaf het begin van de bouw een volwaardige
OV-vorm wordt geboden van goede kwaliteit, met hoge betrouwbaarheid en
frequenties. Het is dan ook heel goed mogelijk om te beginnen met een bus,
en daarna - mits de locatie voldoende omvang heeft - een ontsluiting met
rail, danwel vormen van werkelijk hoogwaardig busvervoer met vrije busbanen
e.d.
passend: Uiteindelijk kan ook een bus een passende eindvorm zijn, zeker ook
omdat niet alle locaties in de nabijheid van rails liggen. Een bus is
flexibel in te zetten en de capaciteit kan gaandeweg aan de aantallen
reizigers worden aangepast. Bij deze keuze is het noodzakelijk dat er
sprake is van een hoogwaardig vervoeraanbod. Hoogwaardig in frequenties,
reistijd, voertuigen en reizigersinformatie.
Als nieuwe bewoners tijdig kunnen wennen aan OV, wordt de aankoop van een
tweede auto misschien alleen uitgesteld. Daartegenover staat dat de OV-
voorziening niet bij voorbaat op het tweede plan staat en op termijn dus
mogelijk sprake is van een hoger OV-gebruik. Heldere afspraken over
planning en financiering van OV-voorzieningen (infrastructuur en
exploitatie) in nieuwe locaties zijn daarom van belang. Het rijk past wet-
en regelgeving zodanig aan dat OV-voorzieningen in nieuwe woon- en
werklocaties kunnen worden gefinancierd uit de grondexploitatie, zowel de
aanleg van OV-infrastructuur als de tijdelijke extra exploitatietekorten
tot de voltooiing van de bouw van de locatie.
Provincies, WGR-plusregio's en gemeenten beoordelen plannen tot aanleg van
nieuwe woon- en werklocaties op de ruimtelijke inpassing, financiering en
tijdige beschikbaarheid van OV-voorzieningen ter ontsluiting. Bij de keuze
voor ruimtelijke ontwikkeling moet efficiënte inpassing in het bestaande OV-
netwerk mede leidend zijn, niet alleen met betrekking tot de aanleg van OV-
infrastructuur, maar ook met betrekking tot de structurele
exploitatiekosten.
Handelwijze C
Providers, met name vervoerders, zijn bij uitstek degenen om de wens van de
klant te vertalen in het te bieden product, de aan te bieden diensten en
vervoertechniek, de prijsstelling naar tijd en plaats en de promotie en
marketing. Zorg voor een op maat gesneden rolverdeling tussen overheden en
marktpartijen. Daarbij maakt de overheid de maatschappelijke keuzes. De
regio bepaalt naar regionaal inzicht de kaders en het speelveld voor de
marktpartijen.
In de uitvoering van het OV ligt het voortouw bij de marktpartijen en niet
bij de concessieverlenende overheden. De uitvoering vindt plaats binnen de
kaders van integraal beleid (ruimtelijke ontwikkeling, parkeerbeleid etc.)
van de overheden. Bij aanbesteding moet derhalve tevoren goed worden
nagedacht over de kaders die de marktpartijen meekrijgen in de uitvoering.
Het meegeven van goed doordachte en heldere kaders gecombineerd met
afrekening op output, geeft marktpartijen de ruimte én de noodzaak om alle
creativiteit aan te wenden om zich op de reiziger te richten. Meer ruimte
voor de vervoerbedrijven ten aanzien van de te leveren diensten,
vervoerstechnieken en prijsstellingen voor de klanten biedt nog
mogelijkheden voor vergroting van het aantal reizigers en verhoging van de
kostendekkingsgraad.
Het is natuurlijk de bevoegdheid van de decentrale overheden om te bepalen
waar het zwaartepunt van de 'ontwikkelfunctie' wordt gelegd: bij de
decentrale overheid zelf, bij de vervoerder of bij een derde partij (een
mobiliteitsprovider bijvoorbeeld). Aan de ene kant van het spectrum is
dit het instellen van een OV-ontwikkelbureau door de regionale overheden in
Groningen en Drenthe, waarbij de rol in deze voor het vervoerbedrijf
beperkt is tot "carrier" en aan de andere kant de provincie Noord-Brabant
die zo min mogelijk eisen in de aanbestedingen vastlegt. Zo kiest Noord-
Brabant er voor om de rol van de reizigers en maatschappelijke organisaties
in het regionaal OV een rol te geven in de regionale dialoog ("de
vervoersarchitect"). Hierbij bestaat veel ruimte voor initiatieven van
reizigers en vervoerbedrijven en de "marktwerking" tussen deze partijen.
Het bestaande systeem waarin de prijs voor elke kilometer, zone, en
tijdstip in Nederland hetzelfde is, doet onvoldoende recht aan regionale
omstandigheden en de vervoervraag naar tijd en plaats. De introductie van
de chipkaart biedt alle mogelijkheden voor tarief-differentiatie, alsmede
een gerichte, innovatieve marketing die de klant bindt, de keten
faciliteert en nieuwe mogelijkheden opent.
Gebiedsgerichte aanbestedingen (waarbij een totaal vervoergebied integraal
met meerdere modaliteiten aan één marktpartij wordt gegund) hebben de
voorkeur van het OV-beraad waar het kán. De vervoerder kan dan - uiteraard
binnen gestelde randvoorwaarden - zelf naar gelang de feitelijke
ontwikkeling van de vraag bepalen welke vervoersvorm hij inzet. Handelwijze
C kan dan voor de klant en het vervoerbedrijf het beste worden waargemaakt.
Er is dan wel een sterke regisserende opdrachtgever voor nodig. Zodra deze
aanpak resulteert in te grote/complexe concessies, is het verstandig de
concessie te knippen, maar wèl met bindende afspraken over afstemming. De
klant mag niet de nadelen ondervinden van het opknippen van vervoergebieden
in regio's dan wel in vervoersmodaliteiten.
Het OV-beraad adviseert de vervoerders om gezamenlijk marketingactiviteiten
te ontwikkelen waardoor het OV als één herkenbaar en samenhangend product
wordt neergezet, ondanks de verschillende verschijningsvormen en
productformules. Voor de klant gaat het om eenduidige en zo eenvoudig
mogelijke marketing. Het openbaarvervoer kan zich op dit terrein beter en
meer bedrijfsoverstijgend presenteren.
Handelwijze D
Waarborg toegankelijkheid op een manier die ertoe leidt dat mensen met een
functiebeperking in beginsel dezelfde bestemmingen kunnen bereiken als
mensen zonder functiebeperking. Zoek daarbij per regio naar het optimum in
de middelen: met toegankelijk lijndienstvervoer of met maatwerk.
Het OV-beraad kan zich vinden in het streven naar verbetering van de
toegankelijkheid van voertuigen en perrons/haltes. Voor voertuigen wordt in
de komende jaren hierin grotendeels voorzien, gezien de lopende vervanging
van materieel en vernieuwing van het wagenpark als gevolg van
aanbestedingen. Het volledig toegankelijk maken van alle circa 57.000
haltes is echter een streven dat naar de mening van het OV-beraad niet in
verhouding staat tot de noodzaak en kosten.
Het OV-beraad adviseert om in gezamenlijk overleg een plan te maken waarin
zichtbaar wordt:
op welke termijn, 2010 voor regionaal OV en 2030 voor spoor
welke soort haltes, zoals OV-knooppunten, haltes bij ziekenhuizen en
winkelcentra (de zogenaamde "sterhaltes")
in welke mate toegankelijk zullen zijn
en welk aandeel van de reizen van de doelgroep hiermee is gedekt.
Waar haltes niet toegankelijk zijn, kan een vorm van maatwerk (bijvoorbeeld
Regiotaxi of doelgroepenvervoer) er in voorzien dat mensen met een
functiebeperking in beginsel dezelfde bestemmingen kunnen bereiken als
mensen zonder functiebeperking.
Ambitie en maatregelen uitgewerkt naar verschillende onderdelen van het OV-
netwerk
De opdracht aan het OV-beraad onderscheidt - naast het nationale netwerk -
twee soorten decentrale netwerken: stedelijke en regionale. Dit onderscheid
laat zich te gemakkelijk vertalen in Randstad versus de rest van Nederland.
Hiermee wordt geen recht gedaan aan de middelgrote steden.
De Nota Ruimte onderscheidt de volgende nationale stedelijke netwerken:
Noordvleugel van de Randstad;
Zuidvleugel van de Randstad;
regio Utrecht van de Randstad;
Brabantstad;
Zuid-Limburg;
Twente;
Arnhem-Nijmegen;
Groningen-Assen.
Deze netwerken kennen grote verschillen qua aantallen inwoners,
arbeidsplaatsen, ruimtelijke dichtheden en economische belangen voor
Nederland. En er zijn grote verschillen in bereikbaarheidsproblemen en de
mate waarin het OV daarin een rol kan spelen. In de Noordvleugel van de
Randstad (met daarin de mainport Schiphol) zijn de reizigersaantallen en de
rol van het OV nu eenmaal groter dan in het gebied Groningen - Assen. In
de uitwerking van de OV-visie kan het volgende onderscheid worden gemaakt
in soorten gebieden en OV:
OV op het nationale netwerk: dit bestaat in hoofdzaak uit het hoofdrailnet
met op dit net de (hoge)sneltreinen/shuttles, intercity-, snel- en
stoptreinen. Daarnaast omvat dit interregionale busverbindingen .
OV met een herkomst en/of bestemming in de vier grootstedelijke gebieden in
de Randstad: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, met omliggende
stedelijke gemeenten zoals Almere, Dordrecht, Zoetermeer respectievelijk
Nieuwegein.
OV met een herkomst en/of bestemming in de overige stedelijke gebieden in
de nationale stedelijke netwerken buiten Randstad Holland, bijvoorbeeld:
Assen, Eindhoven, Maastricht en Nijmegen, met omliggende stedelijke
gemeenten.
Het overige OV: OV zonder herkomst of bestemming in een (groot)stedelijk
gebied uit één van de zes stedelijke netwerken.
Namens de leden van het OV-beraad,
Pieter Winsemius
Voorzitter OV-beraad
Blaricum, 18 mei 2005
bijlage 1 Samenstelling OV-beraad
|naam |werkzaam bij | |de heer Winsemius |- | |als onafhankelijk voorzitter | | |de heer De Boer |KNV/Mobis | |de heer Bruins |Stadsgewest Haaglanden | |de heer Geurts |Nederlandse Spoorwegen | |de heer Goudt |Regio Twente | |de heer Van Holten |Connexxion | |de heer Jager |Provincie Flevoland | |de heer Kraaijeveld |ProRail | |de heer Leers |LOCOV | |mevrouw Van Nieuwenhoven |Provincie Zuid-Holland | |de heer Peters |GVU/RET | |de heer Sas |Gemeente Dordrecht | |de heer Swierstra |Provincie Drenthe | |de heer Van der Vlis |ROVER | |de heer Walraven |Knooppunt Arnhem-Nijmegen | | | | |adviserende leden: | | |de heren Van Altena, Langenberg |Min. van Verkeer en Waterstaat | |en Riedstra | | |de heer Boelens (extern |PricewaterhouseCoopers | |procesbegeleider/ voorzitter | | |ambtelijke Expertgroep) | | | | | |Secretariaat: | | |de heren Van der Harst en De |Min. van Verkeer en Waterstaat | |Jong | |bijlage 2 Opdrachtbrief aan OV-beraad d.d. 8 maart 2005
Onderwerp Opdracht aan het OV beraad
Geachte mevrouw/heer,
Hartelijk dank voor uw bereidheid om deel te nemen aan het OV-beraad. Met deze brief wil ik u nader informeren over de opdracht die ik het OV-beraad mee wil geven. De heer Prof. Dr. P. Winsemius is bereid gevonden om het voorzitterschap van het OV-beraad op zich te nemen.
Het openbaar vervoer (OV) vind ik dermate belangrijk dat ik met de decentralisatie als uitgangspunt - samen met de provincies en WGR- plusregio's - in deel 3 van de Nota Mobiliteit een compleet beeld wil neerzetten van de ambities voor 2020. Een gezamenlijke visie acht ik van groot belang omdat de reiziger gebaat is bij een goede totale verbinding van deur tot deur, ongeacht de vraag welke overheidsinstantie voor welk deel van het OV verantwoordelijk is. De provincies en WGR-plusregio's konden zich in het Nationaal Mobiliteitsberaad (NMB) geheel vinden in mijn voorstel om een OV-beraad in te stellen met daarin alle stakeholders in het OV, zowel (regionale) bestuurders als ook hoge vertegenwoordigers van de kant van de spoorsector, consumenten en vervoerdersbranche.
Met het instellen van het OV-beraad beoog ik een gedragen inhoudelijk advies te krijgen met een integrale OV-visie. Hierbij gaat de aandacht in het bijzonder uit naar het oplossend vermogen van het openbaar vervoer in stedelijke gebieden.
Doel van het OV-beraad is om in een gezamenlijk traject de politieke beslispunten en prioriteiten in het OV-beleid expliciet te maken.
Ik heb daarbij vier algemene vragen die zich richten op drie niveaus: het nationale netwerk, de stedelijke netwerken en de regionale netwerken. Wat is de ambitie voor het OV in relatie tot ruimtelijke ontwikkeling en andere modaliteiten (auto/fiets)?
Welke maatschappelijke problemen kunnen door welk soort OV worden opgelost? Wat doen rijk en decentrale overheden om netwerken te laten aansluiten ten behoeve van deur-tot-deur-bereikbaarheid in de perceptie van de reiziger? Hoe wordt een basisvoorziening geborgd?
Bijlage 1 geeft een concretisering van de vragen die moeten worden beantwoord door de provincies en WGR-plusregio's (de verantwoordelijke overheden voor de stedelijke en regionale netwerken). Daarbij is het van belang dat in de beantwoording een onderscheid gemaakt wordt tussen enerzijds het spoor en anderzijds het overig OV. Een ambtelijk interbestuurlijk projectteam is inmiddels bezig met de beantwoording van deze vragen.
Enkele randvoorwaarden wil ik het OV-beraad vooraf meegeven. De bestaande financiële kaders, zoals verwoord in de beschikbare budgetten in de Nota Mobiliteit, blijven gelden. Hiermee wil ik aangeven dat uitgegaan moet worden van huidige hoogte en verdeling van de Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU) en er geen ruimte is voor extra rijksbudget. Verder is de marktordening op hoofdlijnen een gegeven: de concessiesystematiek voor spoor als ook regionaal OV staat niet ter discussie (aanbevelingen voor de uitvoering zijn uiteraard welkom).
Het is de bedoeling dat het OV-beraad drie keer bijeen zal komen in de periode tot eind april 2005. Op basis van de inventarisatie van beschikbaarheid onder de leden van het OV-beraad zullen de bijeenkomsten gepland worden en zal ik dan wel de staatssecretaris mevrouw Schultz van Haegen en mogelijk beiden de aftrap verrichten op de eerste bijeenkomst in Den Haag. De volgende twee bijeenkomsten zullen in Utrecht worden gehouden.
Het OV-beraad (zie bijlage 2 voor een overzicht van de leden) zal terzijde worden gestaan door een externe projectbegeleider en een ambtelijk interbestuurlijk projectteam dat zorgt voor de aanlevering van informatie, discussiestukken en concept teksten. Ik verwacht uiterlijk 10 mei 2005 een concept tekst ten behoeve van deel 3 van de Nota Mobiliteit waarin bovengenoemde vragen zijn beantwoord, zodat ik deze op 26 mei 2005 ter finale besluitvorming kan agenderen in het NMB.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Karla Peijs
-----------------------
In landelijke gebieden zelfs een forse daling. Rapport De waarde van het openbaar vervoer (augustus 2004). Eindrapport OV-behoeften taakcombineerders in het landelijk gebied van MuConsult (11 mei 2004).
Wvg, Valys, Zittend ziekenvervoer, AWBZ en Leerlingenvervoer zijn in heel Nederland al goed voor circa 1 miljard euro per jaar. Daarnaast is er nog vervoer voor de Wet sociale werkvoorziening en de Wet REA. De 'ontwikkelfunctie' betreft het bepalen van de lijnvoering en de dienstregeling.
Ook in de ontwikkeling van het OV-gebruik in de periode 1994-2003 is tussen deze vier soorten OV een duidelijk onderscheid zichtbaar.