Contourennota Borgingskader
Nationale Belangen
Mainport Rotterdam
23 mei 2005
Contourennota Borgingskader
Nationale belangen
Mainport Rotterdam
23 mei 2005
Samenvatting
De haven van Rotterdam is één van de belangrijkste pijlers van de economie.
Het Rijk wil deze positie verankeren en voert daartoe een actief
mainportbeleid (Nota Ruimte, Nota Mobiliteit en Nota Zeehavens). Het borgen
van nationale publieke belangen bij het verzelfstandigde Havenbedrijf
Rotterdam (HbR) maakt daar deel van uit. In de Contourennota Borgingskader
Mainport Rotterdam zijn die belangen geconcretiseerd. Daarbij richt de
Contourennota zich op die nationale publieke belangen, welke de kern van de
publieke taakuitoefening en het economisch functioneren van het HbR raken.
Concreet gaat het om de continuïteit en kwaliteit van de
havenvoorzieningen, efficiënte marktverhoudingen, nautische veiligheid en
duurzaam ruimtegebruik. De wijze waarop deze publieke belangen zijn
geborgd, is in de Contourennota in kaart gebracht. Op basis hiervan komt
het Rijk tot de conclusie dat, los van marktordeningsaspecten, het huidige
kader met aanvullende afspraken afdoende mogelijkheden biedt om, zonder
nieuwe wetgeving, de nationale belangen duurzaam veilig te stellen.
Opbouw Contourennota
In de Contourennota is ernaar gestreefd om een integraal kader te schetsen
voor de borging van nationale belangen ten aanzien van de Rotterdamse
haven. De nota is tot stand gekomen in samenwerking met de gemeente
Rotterdam en HbR. Op die wijze kan een meer compleet beeld van de
borgingsarrangementen worden geschetst. De nota bestaat uit drie delen:
Deel I omvat de hoofdstukken 1 t/m 4. In dit deel wordt de concrete
aanleiding om te komen tot een explicitering van een publiek kader voor het
borgen van de nationale belangen geschetst (hoofdstuk 1). Vervolgens worden
in de daaropvolgende hoofdstukken de achtergronden daarbij uiteengezet.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op het nationale belang van de mainport
Rotterdam (hoofdstuk 2), de rol en verzelfstandiging van HbR (hoofdstuk 3)
en de implicaties van een Staatsdeelneming in HbR (hoofdstuk 4).
Deel II (hoofdstukken 5 t/m 9) gaat specifiek in op bestaande
borgingsarrangementen. Eerst worden de publieke belangen en het
beleidskader voor borging daarvan beschreven (hoofdstuk 5). Vervolgens
komen de borging van continuïteit en kwaliteit van de havenvoorzieningen
(hoofdstuk 6), van efficiënte marktverhoudingen (hoofdstuk 7), van
nautische veiligheid (hoofdstuk 8) en van duurzaam ruimtegebruik (hoofdstuk
9) aan bod.
In deel III (hoofdstuk 10) worden de nog uit te werken afspraken ten
aanzien van het borgingskader puntsgewijs beschreven (beleidsagenda).
Aanleiding en achtergrond Contourennota
Tijdens het Algemeen Overleg van 17 november 2004 over het Bestuursakkoord
PMR is van verschillende zijden verzocht om een toelichting en
concretisering van de borging van publieke belangen. Daarbij is gerefereerd
aan de in het Bestuursakkoord opgenomen bepaling (art. 10) dat het Rijk de
totstandkoming van een publiekrechtelijk kader bevordert "waarin de
nationale belangen gericht op met name continuïteit en kwaliteit van de
havenvoorzieningen en de uit de PKB+ voortvloeiende eisen van de inrichting
en exploitatie van de haven worden geborgd". Naar aanleiding van dit
verzoek heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat toegezegd de Kamer te
zullen informeren door middel van een Contourennota (hoofdstuk 1).
Het Rijk wil mede tegen deze achtergrond zeker stellen dat nationale
publieke belangen afdoende zijn geborgd, mede in samenhang met het gegeven
dat het functioneren van de Rotterdamse haven immers van grote betekenis is
voor de Nederlandse economie. De reikwijdte van de effecten van de
Rotterdamse haven blijft niet tot het Rijnmondgebied beperkt. De
Rotterdamse haven heeft ook betekenis voor het vestigingsklimaat in
Nederland. De clusters van bedrijvigheid en hun belang voor bedrijven
elders in het land geven immers mede gestalte aan de kwaliteit van het
Nederlandse vestigingsklimaat, de directe en indirecte werkgelegenheid van
circa 265.000 arbeidsplaatsen en de toegevoegde waarde van ruim 15 miljard
(hoofdstuk 2).
Met de verzelfstandiging van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR)
per 1 januari 2004 wenste het Rijk meer inzicht te verkrijgen in de wijze
waarop de nationale publieke belangen worden geborgd. Het havenbedrijf is
bij de verzelfstandiging omgevormd van gemeentelijke tak van dienst tot een
vennootschap waarin de activiteiten van het GHR zijn ondergebracht. De
vennootschapsstructuur biedt mogelijkheden voor een scherpere
rollenscheiding. Publieke taken en doelen waarover publieke verantwoording
moet worden afgelegd, worden daarbij scherper gescheiden van commerciële
taken (hoofdstuk 3).
Op dit moment heeft het Rijk het voornemen als aandeelhouder toe te treden
tot de verzelfstandigde overheids N.V.. Op deze voorgenomen toetreding is
het Staatsdeelnemingenbeleid van toepassing. Dit betekent dat de Staat zijn
bevoegdheden als aandeelhouder als normaal aandeelhouder (met het oog op de
behartiging van de zakelijke belangen) uitoefent. Tevens impliceert dit dat
de publieke belangen bij het functioneren van het bedrijf waarin de Staat
participeert en de borging van die belangen worden neergelegd in een
publiek kader (hoofdstuk 4).
Gegeven het vorenstaande is een concretisering van het publieke kader ten
aanzien van de (borging van) publieke belangen inzake de haven Rotterdam
noodzakelijk. Daarmee komt het Rijk tevens tegemoet aan een eerder
(unaniem) verzoek van de Kamer om te "voorzien in een blijvende en
geëigende rol voor het Rijk binnen de organisatievorm voor Mainport
Rotterdam" (motie-Feenstra, TK, vergaderjaar 2001-2002, 24691, nr. 35).
Nationale publieke belangen
Welke nationale publieke belangen in concreto spelen bij de Rotterdamse
haven, is in de Contourennota omschreven, mede met behulp van eerdere
noties op dit vlak. Zo zijn voor de haven van Rotterdam vier groepen van
belangen gedefinieerd, die relevant zijn (hoofdstuk 5):
1. de continuïteit en kwaliteit van de haven Rotterdam als vitale schakel
in de mainport;
2. efficiënte marktverhoudingen: eerlijke mededinging en vrije toegang tot
infrastructuur;
3. nautische veiligheid en
4. duurzaam ruimtegebruik.
Deze belangen zijn de concreet te borgen nationale publieke belangen opdat
de internationale concurrentiekracht van de mainport Rotterdam gewaarborgd
is. Daarnaast zijn er belangen en meer algemeen geldende regelingen die
zich richten op de randvoorwaarden van het functioneren van HbR, zoals de
wetgeving inzake milieu en security. Het betreft hier randvoorwaarden voor
HbR, waarvan de borging niet verandert als gevolg van de verzelfstandiging
en Rijksdeelneming. Daarom zijn de generieke kaders niet nader beschreven
in de nota.
Uitgangspunten redeneerlijn
Voor de vormgeving van de borgingsarrangementen ten behoeve van de
onderscheiden nationale publieke belangen is een aantal algemene
uitgangspunten geschetst (hoofdstuk 5):
1. aansluiten bij de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte en de Nota
Mobiliteit: 'decentraal wat kan, centraal wat moet';
2. transparantie en voorspelbaarheid van het overheidsoptreden;
3. het scheppen dan wel in stand houden van een internationaal level
playing field voor de haven van Rotterdam;
4. het streven naar beperking van administratieve lasten.
Borgingsarrangementen
In licht van het vorenstaande is bezien welk borgingsinstrumentarium reeds
voorhanden is. Daarbij zijn voor de onderscheiden belangen de geldende
arrangementen beschreven:
1. continuïteit en kwaliteit van de haven wordt geborgd door commercieel
havenbeheer, dat voorziet in een zakelijke aansturing van HbR en door
bepalingen die er op zijn gericht dat er overeenstemming (joint control)
tussen Rijk en gemeente moet zijn bij een aantal strategische besluiten
in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, zoals in het
Bestuursakkoord PMR is opgenomen (hoofdstuk 6). Daarnaast wordt door Rijk
en gemeente ingezet op het stroomlijnen van (de uitvoering van) het
beleid ten aanzien van de Rotterdamse haven, zoals onder meer neergelegd
in de Nota Zeehavens en het Havenplan 2020 (hoofdstuk 6 en 10);
2. eerlijke mededinging wordt momenteel geborgd via algemene
mededingingsregels. De noodzaak van eventueel aanvullende regulering op
dit punt wordt onderzocht. De borging van de toegang tot de
infrastructuur is onderwerp van beleidsvorming in EU-verband (hoofdstuk
7);
3. (nautische) veiligheid en daarop gerichte publieke havenmeestertaken
worden geborgd door een aparte Divisie Havenmeester van HbR; door het
Havenmeesterconvenant en door wetgeving ten aanzien van publieke taken
inzake nautisch veiligheid (hoofdstuk 8);
4. duurzaam ruimtegebruik wordt geborgd via het ruimtelijke spoor (PKB,
streekplan en bestemmingsplan) en via het projectenspoor van PMR
(Bestuursakkoord, Uitwerkingsovereenkomsten, MER en Toetsingskader)
(hoofdstuk 9).
Beleidsagenda
Rijk en gemeente hebben bij het inzichtelijk maken van het borgingskader en
het verkennen van aanvullingen daarop onderkend dat de werking van een
succesvolle mainport niet uitsluitend afhankelijk is van het functioneren
van HbR, maar ook van de rol die de betrokken overheden vervullen. Het is
daarom van belang dat Rijk en gemeente hun inspanningen gericht op de
mainport Rotterdam op elkaar afstemmen, uiteraard met inachtneming van
eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid. De continuïteit en
kwaliteit van de haven en de eenheid van havenbeheer is daarmee gediend. De
betrokken Rijks- en Rotterdamse partners willen in dat licht de komende
tijd het borgingskader verder uitwerken en hebben daartoe een beleidsagenda
opgesteld (hoofdstuk 10).
De punten op de beleidsagenda vallen in drie categorieën uiteen:
1. Intensivering samenwerking Rijk-gemeente. Samenwerking bij het (uit) te
voeren beleid en het toezicht van de betrokken overheden ten aanzien van
de Rotterdamse haven dient ter voorkoming van 'versnipperde
beleidsimpulsen en toezichtsstructuren'. Om dit te bereiken is een nieuw
leven voor het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam gewenst. Ten
behoeve van deze samenwerking zal ook afstemming plaatsvinden tussen
gemeente en Rijk over de monitoring door betrokken overheden. Te maken
afspraken op dit punt dienen ertoe om inzicht te krijgen in de essentiële
taakuitoefening door HbR en in de beleidsvoering van betrokken overheden
(hoofdstuk 10).
1. Nadere uitwerking van concrete borgingsinstrumenten. In de Contourennota
zijn op basis van de gepleegde analyse twee concrete uitwerkingsgebieden
aangewezen: a. het erfpachtsarrangement inzake het belang van de
continuïteit van de zeehaven (hoofdstukken 6 en 10); b. uitwerking van
aanvullende afspraken inzake het belang van duurzaam ruimtegebruik: de
uitwerkingsovereenkomsten bij de PKB+ PMR en het toetskader voor de
landaanwinning kunnen hiervoor een kader bieden (hoofdstuk 9 en 10).
1. Reactie op de recent uitgebrachte NMa-rapportage. Op verzoek van het
Rijk (najaar 2003) heeft de NMa een verkennend onderzoek uitgevoerd naar
de marktpositie van het HbR. In haar rapport (voorjaar 2005) adviseert de
NMa het Kabinet om, "gelet op het publieke belang van de Rotterdamse
haven als mainport in Nederland (...) een visie te ontwikkelen voor het
tariefbeleid van de haventarieven en op basis daarvan maatregelen te
formuleren die ertoe bijdragen dat dit beleid gerealiseerd wordt". De
komende periode zal benut worden om een dergelijke visie te ontwikkelen.
Daartoe wordt een inventarisatie gemaakt van mogelijke
borgingsinstrumenten, die tegen elkaar zullen worden afgewogen om een
efficiënte en effectieve borging van het belang van efficiënte
marktverhoudingen te garanderen (hoofdstuk 7 en 10).
Inhoudsopgave
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Samenvatting 3
1. Inleiding 7
2. Mainport Rotterdam: nationaal economisch belang 8
2.1 Nationaal belang: situatieschets 8
2.2 Kabinetsbeleid 8
3. Verzelfstandiging havenbedrijf 10
3.1 Havenbedrijf 10
3.2 Verzelfstandiging 10
4. Deelneming door Staat in HbR 11
4.1 Achtergrond deelneming in HbR 11
4.2 Argumentatie deelneming in HbR 11
4.3 Sturingskader aandeelhouder Staat 12
5. Borging nationale publieke belangen 13
5.1 Expliciteren van belangen en borging 13
5.2 Publieke belangen Mainport Rotterdam ('wat-vraag') 14
5.3 Borgingskader ('hoe-vraag') 16
6. Borging continuïteit en kwaliteit Rotterdamse havenvoorzieningen
18
6.1 Privaatrechtelijke borgingsmechanismen 18
6.2 Beleidskaders 20
7. Borging efficiënte marktverhoudingen 22
7.1 Algemeen 22
7.2 Toegang tot infrastructuur 22
7.3 Eerlijke mededinging 23
8. Borging nautische veiligheid 24
8.1 Nautische veiligheid 24
8.2 Havenmeesterconvenant 24
8.3 Scheepvaartverkeerswet 24
8.4 Divisie Havenmeester 25
9. Borging duurzaam ruimtegebruik 27
9.1 PKB+ PMR 27
9.2 Ruimtelijk spoor 27
9.3 Projectenspoor 28
9.4 Gevolgen uitspraak Raad van State 28
10. Borgingskader en beleidsagenda 29
10.1 Borgingskader 29
10.2 Beleidsagenda 29
Bijlage 333
Inleiding
Het havenbedrijf van Rotterdam was tot 1 januari 2004 een tak van dienst
van de gemeente Rotterdam. Per 1 januari 2004 is het havenbedrijf
verzelfstandigd. De haven van Rotterdam wordt thans geëxploiteerd door
Havenbedrijf Rotterdam N.V. (HbR). De aandelen van deze NV zijn volledig in
handen van de gemeente Rotterdam. Het Rijk is - mede in samenhang met de
beoogde totstandkoming van de Tweede Maasvlakte (MVII) - voornemens een
minderheidsbelang in HbR te verwerven.
De Kamer heeft in april 2002 tijdens het debat over de PKB+ PMR, deel 3 met
algemene stemmen de motie-Feenstra aangenomen. Daarin wordt verzocht "te
voorzien in een blijvende en geëigende rol voor het Rijk binnen de
toekomstige organisatievorm voor Mainport Rotterdam", gelet op "het belang
van de ontwikkeling van de Rotterdamse haven voor economie, ruimtegebruik
en infrastructuur, milieukwaliteit en leefbaarheid" (TK, vergaderjaar 2001-
2002, 24691, nr. 35). Bij deze motie speelde mee de wens te komen tot een
'betere balans' in de bevoegdheden van de bestuurslagen ten aanzien van de
mainport Rotterdam. Het Rijk heeft nadien bij verschillende gelegenheden
aangegeven de uitvoering van deze motie te willen bezien in de context van
onderstaande ontwikkelingen.
Het Rijk heeft in het voorjaar van 2003 aan het College van B&W van
Rotterdam laten weten dat er geen onoverkomelijke bezwaren tegen de
verzelfstandiging zijn, mits er een effectief kader voor sturing, toezicht
en verantwoording wordt vastgesteld. Richting de Kamer is aangegeven dat
het daarbij gaat om het borgen van de publieke belangen (TK, vergaderjaar
2003-2004, 29200 hoofdstuk XII, nr. 2).
In de Nota Zeehavens (november 2004) ondersteunt het Rijk de
verzelfstandiging van Havenbedrijven in het algemeen. Eventueel in het
geding zijnde nationale belangen moeten wel zijn geborgd. Dat er bij de
Rotterdamse haven nationale belangen aan de orde zijn is evident. Het Rijk
wenst met het oog hierop de continuïteit van de havenvoorzieningen in
Rotterdam te borgen.
Daarnaast wordt in de Nota Zeehavens aangegeven dat als het
verzelfstandigde havenbedrijf Rijkstaken blijft uitvoeren, bezien zal
moeten worden of voor het betreffende zeehavengebied de Rijksregelgeving
voor nautisch beheer (Rijkshavenmeestertaken) en toezicht op milieu- en
veiligheidsnormen moeten worden aangepast (Nota Zeehavens, pp. 35 en 44).
In deze Contourennota wordt ingegaan op de wijze waarop dit is geregeld
tussen gemeente en Rijk.
In het in 2004 tussen Rijk, gemeente Rotterdam, HbR, provincie Zuid-Holland
en Stadsregio Rotterdam gesloten Bestuursakkoord PMR is de bepaling
opgenomen dat het Rijk de totstandkoming van een publiekrechtelijk kader
bevordert "waarin de nationale belangen gericht op met name continuïteit en
kwaliteit van de havenvoorzieningen en de uit de PKB+ voortvloeiende eisen
van de inrichting en exploitatie van de haven worden geborgd" (art. 10).
Een dergelijk publiek kader is geheel conform de algemene kabinetslijn bij
Staatsdeelnemingen, zoals uiteengezet in de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid (TK, vergaderjaar 2001-2002, 28165, nr. 2; paragraaf 6.3).
Tijdens het Algemeen Overleg van 17 november 2004 over het genoemde
Bestuursakkoord is van verschillende zijden verzocht om een toelichting en
concretisering van de borging van publieke belangen. Daarop is toegezegd
dat de Tweede Kamer zal worden geïnformeerd met een Contourennota voordat
van de go/no go-beslissing sprake is (TK, vergaderjaar 2004-2005, 24691,
nr. 55).
Mainport Rotterdam: nationaal economisch belang
1 Nationaal belang: situatieschets
De Rotterdamse haven speelt voor de Nederlandse economie een cruciale rol.
Vanwege de unieke ligging van Rotterdam heeft ons land veel voordelen van
activiteiten, die met deze zeehavenfunctie te maken hebben. De open
verbinding met de Noordzee en een achterland met circa 380 miljoen
consumenten versterken dit punt. Het maakt Rotterdam tot een aantrekkelijke
vestigingsplaats voor clusters van industrie, handel en dienstverlening. De
Rotterdamse haven is een van de grootste havens ter wereld, gemeten in het
totale gewicht van de goederenoverslag van meer dan 350 miljoen ton.
Rotterdam is daarmee een van de belangrijkste kruispunten van
goederenstromen ter wereld. Het haven- en industriecomplex beslaat 10.500
hectare. Jaarlijks doen 30.000 zeeschepen en 130.000 binnenvaartschepen de
haven aan. Rotterdam is opgenomen in de lijndiensten van ongeveer 500
rederijen, die regelmatige diensten onderhouden met zo'n 1.000 andere
havens. Rotterdam is in Europa de belangrijkste haven voor olie- en
chemieproducten, containers, ijzererts, kolen, metalen en voedsel.
Tegelijkertijd moet wel worden geconstateerd dat de internationale
concurrentiepositie van Nederland en ook van de Rotterdamse haven onder
druk staat (Nota Mobiliteit, p. 94).
De betekenis voor de landelijke economie is op vier ruimtelijke
schaalniveaus te duiden:
economische belang in termen van werkgelegenheid en toegevoegde waarde
(zeevaart, transport, distributie en activiteiten met directe samenhang met
de zeehaven);
relatie tussen de haven en het grootstedelijke vestigingsmilieu waar deze
deel van uitmaakt. Het Rotterdamse havencluster is een logistiek-
industrieel complex dat een enorme impact heeft op de stedelijke economie
en op de Zuidvleugel van de Randstad;
directe en indirecte werkgelegenheid (ca. 265.000 arbeidsplaatsen) en
toegevoegde waarde (ruim E 15 mrd.) van het netwerk van producenten en
afnemers van goederen en diensten in Nederland;
strategisch belang van de Rotterdamse regio voor de kwaliteit van het
Nederlandse vestigingsklimaat (aantrekken van hoofdkantoren en
distributiecentra van buitenlandse bedrijven). De haven functioneert
daarbij als 'magneet'. De efficiënte afwikkeling van vervoersstromen via de
mainport is eveneens van groot belang voor internationaal opererende
Nederlandse bedrijven (Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, pp.63-72; Nota
Zeehavens).
Gesteld kan worden dat de Rotterdamse haven een centrum is waar
bedrijvigheid zich clustert. Rotterdam kan daarenboven met efficiënt
transport en logistiek voorzien in de behoefte aan een goede
aaneenschakeling van onderdelen van zich internationaliserende
vervoersnetwerken ('supply chain management' en 'ketenregie'). Omdat
bedrijven in Rotterdam kunnen profiteren van synergie-effecten in het
grootstedelijke vestigingsklimaat kunnen zij sterke schakels in
internationale productienetwerken vormen. Bedrijven elders in het land,
maar ook daarbuiten, kunnen daar weer concurrentievoordelen aan ontlenen
door producten van het Rotterdamse bedrijfsleven af te nemen en mede
gebruik te maken van de daar optredende synergie-effecten. De reikwijdte
van de effecten van de Rotterdamse haven blijft dan niet tot het
Rijnmondgebied beperkt. De Rotterdamse haven heeft ook betekenis voor het
vestigingsklimaat in Nederland. De clusters van bedrijvigheid en hun belang
voor bedrijven elders in het land geven immers mede gestalte aan de
kwaliteit van het Nederlandse vestigingsklimaat. Een illustratie hiervan is
het succes bij het aantrekken van Europese distributiecentra.
2 Kabinetsbeleid
De beleidsmatige inzet van het Rijk ten aanzien van de Rotterdamse haven
blijkt uit de aanduiding 'mainport' die de Rijksoverheid al vele jaren
gebruikt om het belang van de haven te onderstrepen. Met mainport wordt
voor wat betreft Rotterdam bedoeld: "de haven en daarin functioneel
verbonden locaties, die samen optimale kansen bieden voor de verwerking
van havengerelateerde goederenstromen en daaraan verwante handels-,
logistieke en industriële activiteiten, met als doel het creëren van
inkomen (bijdrage aan BNP) en werkgelegenheid in de regio Rijnmond en de
rest van Nederland."
Deze mainportfunctie wordt in de praktijk uitgeoefend binnen een netwerk
van functioneel verbonden havens, bedrijven en distributiecentra, waarvan
de haven van Rotterdam het kerngebied vormt. De haven Rotterdam is daarmee
- naast de luchthaven Schiphol - één van de belangrijkste pijlers van de
Nederlandse economie. Het Rijk wil deze positie behouden en uitbouwen en
voert daartoe dan ook al geruime tijd een actief mainportbeleid ten aanzien
van de Rotterdamse haven.
De naoorlogse expansie van de Rotterdamse haven heeft eind jaren zestig
geleid tot het aanleggen van haventerrein in zee: de Maasvlakte. Eind jaren
tachtig lanceert de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening de mainportgedachte,
later bestendigd in de VINEX en het SVV-II. Meer recent is de
Rijksbemoeienis en -ambitie ten aanzien van de mainport Rotterdam
nadrukkelijk in het Kabinetsbeleid terug te vinden in PKB+ PMR, Nota
Ruimtelijk Economisch Beleid (1999), Mainportnotitie (2000), Nota Ruimte
(2004), Nota Mobiliteit (2004), Nota Zeehavens (2004) en Nota Pieken in de
Delta (2004).
Het kabinet voert een beleid om de internationale concurrentiekracht van
zeehavens te verbeteren, binnen de randvoorwaarden van leefbaarheid en
veiligheid (Nota Ruimte, p. 90). Juist vanwege het open karakter van de
Nederlandse economie moet de kwaliteit van het vestigingsklimaat op peil
worden gehouden en de sterk toenemende vervoersvraag worden geaccommodeerd.
Het kabinet heeft om die reden internationaal concurrerende mainports
aangewezen als een nationale economische prioriteit (Nota Pieken in de
Delta, p. 13). In het zeehavenbeleid volgt het Rijk drie sporen om de
concurrentiepositie van de zeehavens te versterken: (1) verbeteren van de
marktomstandigheden; (2) reguleren en bevorderen van de veiligheid en de
kwaliteit van de leefomgeving; en (3) instandhouden en verbeteren van de
bereikbaarheid van de zeehavens en realiseren van fysieke ruimte voor
groei.
Gelet op de grote bovenregionale betekenis van de mainport Rotterdam heeft
het Rijk de ambitie uitgesproken de continuïteit van de Rotterdamse
havenvoorzieningen te borgen. Ook in het investeringsbeleid voor
bereikbaarheid en ruimte speelt de grote bovenregionale betekenis van de
Rotterdamse haven een rol. Indien projecten van verschillende zeehavens
voldoen aan een afwegingskader en op grond daarvan tot een gelijke score
komen, gaan projecten uit Rotterdam voor op projecten uit zeehavens in
andere economische kerngebieden (Nota Zeehavens, pp. 40, 35, 54-55).
Verzelfstandiging havenbedrijf
1 Havenbedrijf
De Rotterdamse haven wordt beheerd door het Havenbedrijf Rotterdam N.V.
(HbR). HbR heeft ongeveer 1.300 werknemers. HbR treedt op als
havenautoriteit en beheerder en exploitant van het Rotterdamse haven- en
industriecomplex. Bij de divisie Rotterdam Port Authority (thans Divisie
Havenmeester) werken ongeveer 850 medewerkers. HbR richt zich op de
volgende kerntaken:
de ontwikkeling en de realisatie van natte infrastructuur en
haventerreinen;
de exploitatie van natte infrastructuur en haventerreinen door middel van
gronduitgifte in huur/erfpacht en de inning van havengelden;
de regeling van het scheepvaartverkeer, door de bij HbR werkzame
Rotterdamse Havenmeester.
Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) is per 1 januari 2004
verzelfstandigd. Het havenbedrijf is daarbij omgevormd tot een NV waarvan
de gemeente Rotterdam vooralsnog de enige aandeelhouder is. De activiteiten
van het GHR zijn ondergebracht in de nieuwe vennootschap, het Havenbedrijf
Rotterdam N.V. (HbR). De relaties tussen gemeente en HbR zijn met name
geregeld in: (1) de statuten van HbR, (2) erfpachts- en
inbrengovereenkomsten en (3) de Operationele Havenovereenkomst en het
bijbehorende ontvlechtingsdocument (hoofdstuk 6).
2 Verzelfstandiging
Aan de keuze voor verzelfstandiging lagen voor de gemeente Rotterdam
diverse overwegingen ten grondslag. Het bedrijfsmatig kunnen doen
functioneren van het Havenbedrijf speelde hierbij een belangrijke rol. Dit
bedrijfsmatig functioneren wordt versterkt door een professionalisering van
sturing en toezicht door middel van onder meer een Raad van Commissarissen
(RvC), waarin tevens expertise ten aanzien van bedrijfsvoering is
opgenomen. Verzelfstandiging van het havenbedrijf biedt tevens
mogelijkheden voor een scherpere rollenscheiding.
Publieke taken en doelen waarover publieke verantwoording moet worden
afgelegd, worden in de verzelfstandigde situatie scherper gescheiden van
commerciële taken. De rollen zijn op de volgende wijze verdeeld:
eigenaar is de gemeente die invloed uit kan oefenen via de Algemene
Vergadering van Aandeelhouders (AvA);
uitvoerder is de directie van HbR;
toezichthouder is de RvC.
De genoemde actoren hebben een transparante en toetsbare rol ingevolge het
vennootschapsrecht.
Het Rijk heeft zich eerder op het standpunt gesteld dat er geen
onoverkomelijke bezwaren tegen de verzelfstandiging zijn, mits er althans
een effectief kader voor sturing, toezicht en verantwoording wordt
vastgesteld. De reden daarvoor is dat de verzelfstandiging van het
Havenbedrijf raakt aan het nationale strategische belang. De haven heeft
immers aanzienlijke bovenregionale uitstralingseffecten naar andere
economische sectoren. In september 2003 is de Kamer over deze insteek
geïnformeerd: "Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam wordt
verzelfstandigd met als belangrijkste doel de internationale slagkracht en
flexibiliteit te vergroten. Hoewel de verantwoordelijkheid voor deze
overheids-NV bij de gemeente Rotterdam ligt, zal het Rijk de publieke
Rijksbelangen borgen via een juridisch kader voor sturing, toezicht en
verantwoording" (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29200 hoofdstuk XII,
nr. 2).
Deelneming door Staat in HbR
1 Achtergrond deelneming in HbR
Het Rijk onderscheidt de rollen van enerzijds aandeelhouder in HbR en
anderzijds investeerder in de bereikbaarheid van de zeehavens. In de Nota
Zeehavens is een afwegingskader opgesteld om rivaliserende claims van
havens te vergelijken en onderling af te wegen. Dit betreft de algemene
beleidslijn bij investeringen van het Rijk in havens. In dit hoofdstuk
wordt ingegaan op de rol van het Rijk als aandeelhouder in HbR.
Het Rijk heeft het vraagstuk van bestuurlijke aansturing van HbR gekoppeld
aan de discussie over vormgeving van aanleg, beheer en exploitatie van de
MVII. Op 1 maart 2002 ondertekenden de PMR-partners (Rijk, gemeente
Rotterdam, provincie Zuid Holland en Stadsregio Rotterdam) het Memorandum
van Overeenstemming (MvO) inzake de uitgangspunten voor de bekostiging en
financiering van de drie deelprojecten van de PKB+ PMR. In deze MvO is
aangegeven dat in het geval de exploitant om medefinanciering van het Rijk
vraagt, dat kan in de vorm van een participatie in een NV welke het gehele
haven- en industriegebied exploiteert.
In vervolg hierop is destijds in het Bestuursakkoord PMR (25 juni 2004)
afgesproken dat, afhankelijk van het go/no go besluit voor aanleg van MVII
door de Kamer, de Staat vanaf 1 januari 2006 participeert in HbR. Daarnaast
bevat het Bestuursakkoord afspraken over Rijkssubsidie voor de aanleg van
MVII (buitencontour en openbare infrastructuur). In het Bestuursakkoord
zijn aan de Staatsdeelneming enige voorwaarden verbonden:
een due-diligence-onderzoek;
joint control van de gemeente en de Staat in de vergadering van
aandeelhouders bij een aantal (strategische) beslissingen.
Bij het Bestuursakkoord zijn gevoegd een concept voor nieuwe statuten van
HbR in de situatie met Staatsdeelneming en een concept
aandeelhoudersovereenkomst met afspraken over onder meer het
dividendbeleid, joint control-besluiten en de bijzondere verhouding van HbR
met gemeente en Staat met het oog op in het geding zijnde publieke
belangen. Een en ander strekt mede tot het bewerkstelligen van een meer
zakelijke, commerciële inzet van HbR. Dit betreft in het bijzonder:
schrappen van de statutaire doelstelling van HbR op het gebied van
stedelijke ontwikkeling;
schrappen van de statutaire rol van HbR als opsteller van het havenplan.
2 Argumentatie deelneming in HbR
De overweging tot deelneming in HbR is ingegeven door het belang van een
sterke mainport Rotterdam. Het Rijk ziet de Rotterdamse haven als één van
de motoren van de Nederlandse economie en vindt het daarom van belang om
direct bij deze mainport betrokken te zijn. Eén van de aspecten van deze
betrokkenheid is het aandeelhouderschap in HbR. Tevens is de ontwikkeling
van de mainport door de aanleg van MVII van nationaal belang. HbR heeft
echter niet de financiële mogelijkheden om de aanleg van MVII zelfstandig
te financieren.
Om deze redenen worden vanuit het Rijk financiële middelen ter beschikking
gesteld in de vorm van zowel een subsidie voor de publieke infrastructuur
als een deelneming in HbR. De verzelfstandiging van HbR maakt het mogelijk
een deel van deze financiële middelen ter beschikking te stellen in de vorm
van risicodragend vermogen, dat HbR vervolgens kan aanwenden voor
financiering van de MVII. De Staat verkrijgt op het risicodragend vermogen
een marktconform rendement.
In het beslissingsproces om tot aandeelhouderschap over te gaan is
uitgegaan van de Nota Deelnemingenbeleid zoals gestuurd aan de Kamer
(Kamerstuk 28165, nr. 12).
Uitgangspunt bij de investering is niet alleen het verschaffen van
financiële middelen ten behoeve van bovenstaande beleidsmatige wens, maar
ook financieel mee te profiteren van de inkomsten die met een sterke
mainport worden gegenereerd. Door als aandeelhouder toe te treden kan de
Staat - samen met de andere aandeelhouder - toezien en sturen op de inzet
van het ter beschikking gestelde vermogen en het zakelijk opereren van het
HbR ('good governance'). Deze aansturing zal worden uitgevoerd conform het
vigerende deelnemingenbeleid. De verwachting is dat de mainport ook in de
toekomst winstgevend zal zijn.
3 Sturingskader aandeelhouder Staat
Indien de Staat aandeelhouder wordt in HbR zal de Staat opereren als
zakelijk aandeelhouder, zoals ook geformuleerd in de Nota
Deelnemingenbeleid. De Nota Deelnemingenbeleid (Kamerstuk 28165, nr. 12)
formuleert het beleid ten aanzien van kapitaalvennootschappen waarin de
Staat participeert. In de nota wordt aangegeven dat publieke en financiële
belangen het best gediend zijn met een duidelijke functiescheiding. Om die
reden is in 2001 besloten de Minister van Financiën te belasten met de
aandeelhouderstaken en de vakministers met de waarborging van het publieke
belang, voor zover daarvan sprake is. Publieke belangen en financiële
belangen worden in elkaars verlengde geplaatst: als de publieke belangen
helder zijn en op de juiste wijze worden verankerd, heeft de onderneming de
duidelijkheid die nodig is om binnen dat kader effectief en
bedrijfseconomisch te opereren, en daarmee de continuïteit te garanderen.
Bij de keuze voor een nieuwe deelneming is het van belang randvoorwaarden
te ontwikkelen, een helder publiek kader vorm te geven en een kader vast te
stellen waarbinnen de Staat invulling zal geven aan het daaruit
voortvloeiende aandeelhouderschap.
Tot slot geeft de nota aan een vijfjaarlijkse evaluatie per deelneming uit
te voeren die bestaat uit een beoordeling van het publieke kader, de
corporate governance en de bedrijfseconomische resultaten en strategische
omgeving van de onderneming.
Conform de Nota Deelnemingenbeleid zal de Staat de bevoegdheden zoals
wettelijk vastgelegd in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek benutten om haar
zakelijk aandeelhouderschap in te vullen.
Borging nationale publieke belangen
1 Expliciteren van belangen en borging
De publieke belangen met betrekking tot de haven van Rotterdam verdienen
aandacht van de Rijksoverheid, gezien de nationale betekenis van de haven,
de verzelfstandiging van het havenbedrijf en de voorziene Rijksparticipatie
in HbR. De aandacht vanuit het Rijk voor die publieke belangen dragen bij
aan de door de Kamer gevraagde invulling van een geëigende rol van het Rijk
bij het havenbedrijf, naast de Rijksparticipatie. Bij de beschrijving van
de publieke belangen bij de haven van Rotterdam en de wijze van borging
daarvan wordt aansluiting gezocht bij de algemene gedachten die hierover de
afgelopen jaren zijn ontwikkeld.
Het Rijk heeft in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid aangegeven dat
de invulling van de rol van de Staat als aandeelhouder met zich brengt dat
de publieke en zakelijke verantwoordelijkheden duidelijk van elkaar worden
onderscheiden. Tot de publieke verantwoordelijkheden behoort de waarborging
van de bij de Staatsdeelneming betrokken publieke belangen (TK,
vergaderjaar 2001-2002, 28165, nr. 2). Eerder is de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) met het rapport Het borgen van het publieke
belang (2000) ingegaan op de wijze waarop publieke belangen adequaat kunnen
worden geborgd.
WRR
De WRR stelt vast dat van publieke noch private organisaties mag worden
aangenomen dat zij uitsluitend oog hebben voor het publiek belang. Er zijn
daarom borgingsmechanismen nodig. De Raad onderscheidt in zijn advies de
'wat-vraag' en de 'hoe-vraag'. De 'wat-vraag' richt zich op welke
maatschappelijke belangen de overheid aanmerkt als publieke belangen en
wordt in hoge mate beantwoord in het politieke domein. Door zorgvuldige
beantwoording vooraf van de 'wat-vraag' kan volgens de WRR beter worden
vastgesteld op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de borging van
de onderhavige publieke belangen en hoe toezicht kan worden geëffectueerd.
In de reactie op dit rapport van de WRR geeft het Kabinet aan dat de
publieke belangen leidend moeten zijn bij de keuze van een
borgingsmodaliteit. De definitie van deze publieke belangen wordt daarbij
gedomineerd door politieke overwegingen (TK, vergaderjaar 2000-2001, 27771,
nr.1).
Kabinet
Er zijn diverse aanzetten gedaan tot het definiëren van publieke belangen
inzake netwerksectoren. De Kabinetsnotitie Liberalisering en privatisering
in netwerksectoren gaat in op de vraag hoe de overheid haar
verantwoordelijkheid voor publieke belangen in netwerksectoren op een
effectieve en doelmatige wijze kan waarborgen (TK, vergaderjaar 1999-2000,
27018, nr.1). Deze nota onderscheidt de volgende publieke belangen in
netwerksectoren:
universele dienstverlening;
bescherming van de gebonden afnemer;
leveringszekerheid;
kwaliteit (externe effecten): milieu, veiligheid en volksgezondheid;
doelmatige marktordening en doelmatig toezicht.
Raad voor Verkeer en Waterstaat
In de meer recente advisering van de Raad voor Verkeer en Waterstaat (Hoezo
marktwerking? en Privatisering Schiphol) wordt eveneens een categorisering
van publieke belangen gepresenteerd, meer specifiek inzake vitale
infrastructuurgebonden sectoren:
continuïteit van de desbetreffende sector;
publieke belangen die het belang van afnemers en consumenten dienen (zoals
betaalbaarheid, kwaliteit en toegang tot de dienstverlening); en
bredere maatschappelijke belangen (zoals veiligheid en duurzaamheid).
Hoewel de categorieën afwijken van die uit de nota Liberalisering en
privatisering in netwerksectoren corresponderen beide indelingen sterk met
elkaar wanneer de eerste drie categorieën uit de Kabinetsnota gezien worden
als een concretisering van de belangen van afnemers en consumenten.
2 Publieke belangen Mainport Rotterdam ('wat-vraag')
Bovengenoemde rapporten en adviezen bieden goede aanknopingspunten om ook
voor de mainport Rotterdam tot een beantwoording te komen van de 'wat-
vraag': welke publieke belangen zijn in het geding bij de mainport
Rotterdam en meer in het bijzonder het functioneren van het
verzelfstandigde havenbedrijf? De mainport Rotterdam is een
havenindustrieel complex dat functioneert als een vitale schakel in een
netwerk van verbindingen. De beschikbaarheid en toegankelijkheid van de
haveninfrastructuur - een schaars goed - is daarbij een essentiële factor.
Met het gebruik dat HbR van zijn beschikkingsmacht over die infrastructuur
maakt, zijn, naast belangen van gebruikers, bredere maatschappelijke en
sectorbelangen in het geding. Een vertaling van de bovenstaande noties
inzake publieke belangen voor de specifieke kenmerken van de mainport
Rotterdam, leidt tot vaststelling van de navolgende publieke belangen.
1 Continuïteit en kwaliteit van de Rotterdamse havenvoorzieningen
De economische betekenis van de mainport Rotterdam is in termen van
werkgelegenheid en toegevoegde waarde groot. Zowel het Rijk als de gemeente
Rotterdam heeft belang bij een optimale economische ontwikkeling van het
Haven Industrieel Complex (HIC) met het oog op de stedelijke, regionale en
nationale economie. Daarnaast is het (inter)nationale bedrijfsleven in
belangrijke mate afhankelijk van goede havenvoorzieningen. Mocht de
beschikbaarheid en het niveau van die voorzieningen niet meer aan de
marktvraag voldoen, dan zal dit het vestigingsklimaat (ook elders in
Nederland) negatief beïnvloeden. Het verzelfstandigde Havenbedrijf
Rotterdam vormt als beheerder van de havenvoorzieningen een vitale schakel
in de mainport. De publieke belangen bij continuïteit en de kwaliteit van
de havenvoorzieningen hangen enerzijds af van het functioneren van HbR,
anderzijds van het beleid dat Rijk en gemeente voeren om optimale
randvoorwaarden te scheppen voor duurzame havenontwikkeling.
Borgingsmechanismen voor deze publieke belangen zullen moeten bestaan uit
een combinatie van sturings- en toezichtsinstrumenten van Rijk en gemeente
met betrekking tot HbR en beleid van Rijk en gemeente. Deze
borgingsinstrumenten zijn beschreven in hoofdstuk 6.
2 Efficiënte marktverhoudingen
Tot de publieke belangen die afnemers en toeleveranciers van de Rotterdamse
haven raken worden efficiënte marktverhoudingen gerekend. Twee componenten
zijn daarbij te onderscheiden:
a. Toegang tot de infrastructuur
Vrije toegang tot de infrastructuur van de haven van Rotterdam ziet het
Rijk als een publiek belang. In tegenstelling tot exploitanten van
infrastructuur in sommige netwerksectoren (energie, telecommunicatie) biedt
de exploitant van de haven van Rotterdam zelf geen havendiensten op de
infrastructuur aan. De deelneming van HbR in havengerelateerde bedrijven is
zo beperkt dat dit niets afdoet aan deze algemene constatering. HbR werft
op vele deelmarkten actief gebruikers. De toegang tot de infrastructuur
voor de aanbieders van havendiensten is dan ook een zaak van HbR en de
potentiële klanten, die via private contracten wordt geregeld.
De toegang tot de haveninfrastructuur kan in bepaalde deelmarkten beperkt
moeten worden om redenen van ruimte, milieu en leefomgeving, veiligheid en
beveiliging, en havenontwikkelingsbeleid. Van een universele
dienstverlening van HbR aan alle potentieel geïnteresseerde gebruikers kan
dan ook geen sprake zijn. Dit is geen publiek belang.
Gezien de schaarste in bepaalde deelmarkten, dient het publieke belang van
een goede markttoegang geborgd te worden door transparante en non-
discriminatoire procedures. Twee belangrijke randvoorwaarden bij de
invulling van dergelijke procedures zijn dat ze niet leiden tot een sterke
toename van de administratieve lasten voor de havenbeheerder noch tot een
verslechtering van de internationale concurrentiepositie van de haven.
b. Eerlijke mededinging
Eerlijke mededinging en een doelmatig toezicht daarop vormen een duidelijk
publiek belang. Het gaat hier om mededinging in de netwerksector havens,
waarvan de haven van Rotterdam een cruciale infrastructuurcomponent vormt.
Het Rijk wil daarom marktwerking in de havens garanderen door een goede
mededinging te borgen voor alle bedrijven in de haven, inclusief de
havenindustrie. Om de mededingingsrechtelijke aspecten van de
verzelfstandiging van het (toen nog) Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam in
kaart te brengen, hebben de ministers van EZ en VenW de NMa (najaar 2003)
opdracht gegeven een onderzoek te doen naar een eventuele machtspositie in
de zin van de Mededingingswet van HbR en de gerede kans dat het daarvan
misbruik zou kunnen maken.
In het uitgebrachte NMa-rapport (voorjaar 2005) wordt geconstateerd dat HbR
over een economische machtspositie beschikt op de markt(en) voor
zeehaveninfrastructuur in de Rotterdamse haven. De NMa komt tot deze
conclusie omdat een verhoging van de haventarieven door HbR vrijwel nooit
aanleiding geeft om uit te wijken naar een andere haven. Uit het onderzoek
blijkt overigens dat haventarieven slechts een zeer klein onderdeel zijn
van de totale kosten die een vervoerder moet maken om zijn producten op de
plaats van bestemming te krijgen. Daarnaast heeft HbR een machtspositie bij
de uitgifte van bedrijfsterreinen aan havengebonden bedrijven in de
deelmarkten ertsen en schroot, kolen, ruwe olie en overige vloeibare bulk.
Voor de goede orde zij wel opgemerkt dat de NMa niet heeft onderzocht of er
daadwerkelijk sprake is van machtsmisbruik. Wel is geconstateerd dat HbR op
dit moment niet streeft naar winstmaximalisatie en daarmee naar het
uitbuiten van zijn machtspositie. Nochtans vergt het publieke belang van
een efficiënte marktwerking, en in het verlengde daarvan de bescherming van
de gebonden klanten tegen excessieve tarieven en/of discriminatie tussen
havengebruikers, een adequate borging dat de bestaande machtsposities in de
toekomst niet worden misbruikt.
In hoofdstuk 7 (Borging efficiënte marktverhoudingen) wordt aangegeven op
welke wijze de genoemde publieke belangen die afnemers en toeleveranciers
van de Rotterdamse haven raken (toegang tot de infrastructuur en voorkomen
misbruik marktmacht) worden geborgd.
3 Nautische veiligheid en duurzaam ruimtegebruik
Het publieke belang van nautische veiligheid in de haven omvat al die
publieke activiteiten die gericht zijn op een ordelijk en veilig verloop
van alle activiteiten in het natte en droge havengebied. Het gaat
bijvoorbeeld om de regulering en begeleiding van het scheepvaartverkeer,
maar ook om de handhaving van orde en veiligheid op de openbare wegen.
Het publieke belang van de ruimtelijke ordening omvat al die publieke
activiteiten die gericht zijn op het waarborgen van een zorgvuldige
besluitvorming in het kader van de bestemming van grond en het zorgvuldige
gebruik van grond. Een issue in dit kader is de verhouding van de
havenontwikkeling tot de stedelijke ontwikkeling, een publiek belang dat
met name vanuit de gemeente Rotterdam aandacht krijgt.
In hoofdstuk 8 en 9 wordt aangegeven hoe de publieke belangen ten aanzien
van nautische veiligheid en duurzaam ruimtegebruik worden geborgd.
Bijzonder aandacht gaat daarbij uit naar die terreinen waar op decentraal
niveau een belangrijke taak voor de uitvoering van Rijkstaken en
Rijksbeleid is belegd, namelijk het havenmeesterschap en het ruimtelijk
ordeningskader.
3 Borgingskader ('hoe-vraag')
Na de 'wat-vraag' beantwoord te hebben, is de 'hoe-vraag' aan de orde,
zoals de WRR aangeeft. Hieronder wordt een aantal uitgangspunten geschetst
van de visie van het Rijk op de vormgeving van de borgingsarrangementen
voor de nationale publieke belangen van de mainport Rotterdam.
1 'Decentraal wat kan, centraal wat moet'
Gelet op de activiteiten van het haven- en industriecomplex is het
duidelijk dat het belang van de mainport zowel voor Nederland als voor
(West-)Europa groot is (zie hoofdstuk 2). Vergeleken met de andere
mainport, Schiphol, was er echter tot nu toe geen directe Rijksbemoeienis
met de havenbeheerder, het Havenbedrijf Rotterdam, behalve dan de nautisch-
maritieme aangelegenheden. Gezien de historisch-institutionele ontwikkeling
van het Havenbedrijf en het volledig aandeelhouderschap dat de gemeente
Rotterdam in het Havenbedrijf heeft, is de publiekrechtelijke borging op
dit moment dan ook een belangrijk aandachtspunt voor de gemeente, waarbij
overigens ook het Rijk een rol ter zake van deze publiekrechtelijke borging
vervult.
Met het oog op de onderkende nationale publieke belangen bij het
functioneren van HbR binnen de mainport Rotterdam aanvaardt het Rijk een
medeverantwoordelijkheid zoals ook met de Staatsdeelneming tot uitdrukking
wordt gebracht. De medeverantwoordelijkheid van het Rijk krijgt vorm in
afstemming met de gemeente, voor zover mogelijk en met inachtneming van de
rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid van elke bestuurslaag. Dit
uitgangspunt sluit aan bij de sturingsfilosofie die het Kabinet hanteert in
de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit: decentraal wat kan, centraal wat
moet. Dit is eveneens conform het internationaal gangbare
subsidiariteitsprincipe op het terrein van havenbeheer, waarbij
havenaangelegenheden op het laagst mogelijke bestuurlijke niveau worden
afgedaan.
2 Transparantie van overheidsoptreden
In beginsel leidt het hele systeem van het vennootschapsrecht voor de
aandeelhouder(s) tot invloed op hoofdlijnen en toezicht achteraf ter zake
van de bedrijfsvoering. Binnen de systematiek van het vennootschapsrecht is
het immers niet de bedoeling dat de aandeelhouder op de stoel van de
directie (en RvC) komt te zitten. Het Rijk dient in zijn optreden te
streven naar een zo groot mogelijke transparantie en voorspelbaarheid.
Voorkomen moet worden dat onzekerheid over het borgingskader leidt tot
schade voor de bedrijfsvoering van HbR.
Sinds oktober 2004 is de positie van aandeelhouders aanzienlijk versterkt.
Er is een tendens waarneembaar dat aandeelhouders in steeds sterkere mate
opkomen voor hun belangen. In het kader van het corporate governance beleid
is aangegeven dat ook de Staat als aandeelhouder deze uitgebreidere
aandeelhoudersrechten zal benutten. Deze aandeelhoudersrechten worden benut
ten behoeve van het zakelijk belang, zoals continuïteit en winstgevendheid
van de onderneming en om te bewaken dat de onderneming zich ontwikkelt
binnen de opgestelde doelstellingen/missie. Een concretisering van de
invulling van de aandeelhoudersrol inzake HbR is terug te vinden in
hoofdstuk 4 en 6.
3 Internationaal level playing field
Om eerlijke concurrentie tussen zeehavens te bevorderen streeft het Rijk
ernaar om internationaal zo veel mogelijk een level playing field te
garanderen voor de Rotterdamse haven. Het Rijk zal geen nieuwe
randvoorwaarden introduceren die stringenter zijn dan de internationale
normen voorschrijven, tenzij een specifiek Nederlands probleem of nationaal
publiek belang een specifiek Nederlandse oplossing vergt. Naast gelijke
normstelling is gelijkwaardig toezicht cruciaal voor de concurrentiepositie
en de efficiency (Nota Zeehavens, p. 49). Het Rijk zal zich met dit
uitgangspunt bij de beoordeling van de borgingssystematiek van nationale
publieke belangen uitdrukkelijk rekenschap geven van de internationale
stand van zaken, in het geval van eventuele aanvullende nationale
regulering.
4 Terughoudend met administratieve lasten
Het Kabinetsbeleid beoogt het aantal regels te beperken, teneinde de
administratieve lasten te verminderen en meer ruimte te bieden voor
zelfregulering. Via het programma Beter Geregeld operationaliseert het
ministerie van VenW deze Kabinetsdoelstelling. Uitgangspunten aan de hand
waarvan de wetgeving wordt doorgelicht, zijn onder meer dat terughoudend
wordt omgegaan met regelgeving: er is slechts regelgeving als de
behartiging van nationale publieke belangen daartoe noodzaakt. Daarbij
wordt gekozen voor zoveel mogelijk maatschappelijke zelfsturing,
decentralisatie en aansluiting bij internationale regelgeving (Nota
Mobiliteit, p. 95 en 27). Tevens betekent de Kabinetsinsteek dat er naast
het opsporen van hiaten in de borgingssystematiek ook uitdrukkelijke
aandacht is voor onnodige overlappingen in de borgingsarrangementen. Het
Kabinet wil de versnippering in toezicht terugdringen door bundeling en
samenwerking (Actieprogramma Andere Overheid, pp. 28-30), daarin gesteund
door recente rapporten van de WRR (Bewijzen van goede dienstverlening,
2004) en de Algemene Rekenkamer (Toezicht op markten, 2005). Een absolute
voorwaarde is wel dat de transparantie van de desbetreffende
(uitvoerings)organisaties is gewaarborgd. Dit vraagt om meer actieve
openbaarheid.
1. Borging continuïteit en kwaliteit Rotterdamse havenvoorzieningen
De Rotterdamse havenvoorzieningen, in beheer bij HbR, vormen een vitale
schakel in de mainport. De continuïteit en kwaliteit van de
havenvoorzieningen wordt op een aantal wijzen geborgd:
privaatrechtelijke borgingsmechanismen met betrekking tot HbR
(aandeelhoudersovereenkomst; ontvlechtingsdocument, statuten; erfpacht);
- beleid ten aanzien van de Rotterdamse haven op gemeentelijk en
Rijksniveau (bijvoorbeeld Havenplan 2020, Nota Zeehavens).
Het streven van het Rijk en de gemeente is er op gericht om vanuit de eigen
verantwoordelijkheid nauw samen te werken, met name ten aanzien van:
het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden, waarbij de inzet is een
gezonde bedrijfsvoering te waarborgen van HbR als vitale schakel in de
mainport;
het ontwikkelen en uitvoeren van een beleid in relatie tot HbR dat optimale
randvoorwaarden schept voor de mainportontwikkeling als geheel.
1 Privaatrechtelijke borgingsmechanismen
6.1.1 Joint control
In de uitoefening van zeggenschap binnen de algemene vergadering van
aandeelhouders van HbR geldt een afspraak tussen de gemeente en het Rijk -
de zogenaamde joint control - die inhoudt dat de gemeente en het Rijk voor
bepaalde besluiten overeenstemming dienen te bereiken (Bestuursakkoord PMR
van 25 juni 2004 jo aandeelhoudersovereenkomst, art. 6). Daarmee is voor
zowel Rijk als gemeente op deze punten zeggenschap verzekerd. Dit is een
belangrijk middel voor het Rijk om haar zakelijke aandeelhoudersbelangen te
kunnen beschermen.
In de aandeelhoudersovereenkomst zijn met het oog op het functioneren van
HbR als een zelfstandige vennootschap met een professioneel bestuur en een
bedrijfsmatig ingestelde RvC onder meer de volgende uitgangspunten
vastgelegd:
leden van het Bestuur en de RvC richten zich bij de vervulling van hun taak
op het doel en de belangen van HbR;
noch het Bestuur, noch de RvC, noch leden van deze organen functioneren als
verlengstuk van een aandeelhouder en treden evenmin op als behartiger van
aandeelhoudersbelangen;
de aandeelhouders oefenen hun invloed binnen HbR uit door middel van de
AvA, met de daaraan krachtens de wet en de statuten toekomende
bevoegdheden.
De rolverdeling tussen de vennootschapsrechtelijke organen van HbR wordt
als gevolg van de nieuwe afspraken in essentie niet gewijzigd. De directie
bepaalt het beleid en de RvC houdt toezicht. De AvA is enerzijds het orgaan
dat bepaalde belangrijke beslissingen neemt, zoals uitgifte van nieuwe
aandelen, statutenwijziging, benoeming en ontslag van directeuren en
commissarissen en anderzijds het orgaan dat bepaalde majeure beslissingen
van de directie dient goed te keuren.
6.1.2. De Staat als aandeelhouder
Het Staatsdeelnemingenbeleid houdt in dat de Staat zijn bevoegdheden als
aandeelhouder zoveel mogelijk als een normaal aandeelhouder uitoefent, met
het oog op de behartiging van zakelijke belangen. De publieke belangen bij
het functioneren van een bedrijf waarin de Staat participeert, worden
geborgd in publieke kaders. Bij de Staatsdeelneming in HbR is tevens van
belang dat de zelfstandigheid van HbR bij de bedrijfsvoering gewaarborgd
wordt alsmede de transparantie in de publiek-private verhoudingen.
6.1.3. De gemeente als aandeelhouder
De uitoefening van het aandeelhouderschap door de gemeente kan aangemerkt
worden als het verrichten van rechtshandelingen naar privaatrecht. Was dit
vroeger een bevoegdheid van de Raad (met uitvoering door het college),
sedert de dualisering is sprake van een originaire bevoegdheid van het
college. Het college draagt collectief de verantwoordelijkheid (artikel 169
lid 1 Gemeentewet) voor dergelijke besluiten, ook al wordt de bevoegdheid
uitgeoefend door een enkele wethouder. In beginsel wordt omtrent de
uitoefening van het aandeelhouderschap beslist in de collegevergadering.
Ofschoon ook de gemeente het zakelijk belang daarbij voorop stelt, zal op
die wijze in breder verband het aandeelhouderschap worden ingevuld.
Daardoor zullen ook andere dan commerciële belangen welke voor het college
spelen, worden meegewogen zoals economische, ecologische, en planologische
en veiligheidsbelangen.
Deze wijze van uitoefening van de gemeentelijke aandeelhoudersrol is om die
reden ten nauwste verbonden met de manier waarop volgens het geldende
gemeenterecht de bevoegdheden tussen niet alleen Raad en college maar ook
die tussen leden van het college onderling fundamenteel zijn vastgelegd.
Aan dit laatste doet niet af dat op grond van artikel 168 Gemeentewet het
college bevoegdheden kan mandateren aan een van de wethouders. Immers
uitoefening van gemandateerde bevoegdheden blijft voor rekening en
verantwoording van het college. Het college kan altijd de gemandateerde
bevoegdheid zelf uitoefenen. Door de in artikel 169 Gemeentewet neergelegde
verantwoordingsplicht jegens de Raad is in de transparantie van de
bevoegdheidsuitoefening van de gemeente als aandeelhouder voorzien.
6.1.4 Operationele Havenovereenkomst en ontvlechting
Er is een Operationele Havenovereenkomst tussen gemeente en HbR (d.d. 30
december 2003). Een belangrijk onderdeel van deze overeenkomst betreft de
doelstelling van HbR. Die doelstelling is in de Statuten van de onderneming
omschreven als "het (doen) uitoefenen van het havenbedrijf en in dat kader
de positie van het Rotterdamse haven- en industriecomplex in Europees
perspectief zowel op de korte als de lange termijn te versterken".
Onderdeel van dat doel is "ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van
het haven- en industriegebied in Rotterdam, in de ruimste zin van het
woord" (Statuten HbR, art. 1). Ter zake van deze doelstelling verplicht HbR
zich middels de Havenovereenkomst jegens de Gemeente om haar statutaire
doelomschrijving na te leven.
Voorts wordt in de Havenovereenkomst een groot aantal andere voortdurende
afspraken vastgelegd tussen Gemeente en HbR op het gebied van met name het
Havenmeesterschap, de wegen en openbare ruimten, de leidingstroken,
verzekeringen, toekomstige haventerreinen en nadere ontvlechtingsafspraken.
Omdat de wegen en openbare ruimten als onderdeel van de onderneming van het
Havenbedrijf zijn ingebracht in HbR, is in de Operationele
Havenovereenkomst gestipuleerd dat HbR het onderhoud en het daartoe
dienende technisch beheer als een zorgvuldig (weg)beheerder zal (doen)
uitvoeren en wel zodanig dat het publieke belang is gewaarborgd.
HbR heeft alle bestaande relaties en verhoudingen met de private en
publieke omgeving en de omgang van HbR met de gemeentelijke diensten en
andere overheden op hun merites bezien. Al deze relaties zijn in het kader
van de verzelfstandiging van het havenbedrijf zoveel als mogelijk
ontvlochten en bestendigd door waar noodzakelijk aanvullende afspraken te
maken die zijn opgenomen in het ontvlechtingsdocument bij de
Havenovereenkomst. Op hoofdlijnen zijn de volgende gemeentelijke publieke
belangen geregeld in het ontvlechtingsdocument:
1. Beleidsvorming ruimtelijke ordening;
2. Beleidsvorming en functioneel beheer verkeer en vervoer en
infrastructuur;
3. Beheer en onderhoud wegen en riolen;
4. Beheer aansluitleidingen/leidingen/leidingstroken;
5. Beleidsvorming milieubeleid;
6. Kades en glooiingen;
7. Vergunningen (advies, verlening) op diverse beleidsvelden (bouwen,
milieu, etc.);
8. Schoonmaak openbaar gebied.
6.1.5 Erfpacht
De bestaande erfpachtsvoorwaarden die tussen de gemeente en HbR gelden,
bieden bescherming tegen taakverwaarlozing door HbR. Immers, bij
taakverwaarlozing kan de erfpacht worden opgezegd. Dit is een bevoegdheid
die de gemeente als eigenaar van de grond heeft, en niet als aandeelhouder
van HbR. Ten aanzien van de ondergrond van MVII is in het Bestuursakkoord
opgenomen dat deze in eigendom bij het Rijk blijft en dat het Rijk de
ondergrond vervolgens beleidsarm in erfpacht uitgeeft aan de gemeente. De
gemeente geeft de grond vervolgens in ondererfpacht aan HbR, op dezelfde
voorwaarden als de erfpacht met betrekking tot het bestaande havengebied.
Daarmee is het publieke belang van eenheid van regime gewaarborgd. Rijk en
gemeente zullen ter uitwerking van het Bestuursakkoord een regeling treffen
om in gezamenlijkheid te besluiten over de erfpacht in geval van
taakverwaarlozing. Deze regeling is bedoeld om te kunnen ingrijpen als alle
andere mogelijkheden, waaronder die waarover Rijk en gemeente als
aandeelhouders beschikken, zijn uitgeput om de continuïteit van de
havenvoorzieningen die HbR in beheer heeft te verzekeren.
Beëindiging van de erfpacht door de gemeente zal voorts mogelijk zijn
indien HbR failliet gaat dan wel wanneer HbR het perceel grond of water
niet meer gebruikt voor havenactiviteiten. Met het oog op de exploitatie is
bepaald dat rechten van derden, zoals ondererfpachten, worden
gerespecteerd.
6.1.6 Conclusie
Geconcludeerd moet worden dat, met de joint control-regeling uit het
Bestuursakkoord binnen de AvA van HbR, Rijk en gemeente gelijksoortige
mogelijkheden hebben om hun zakelijke belangen te behartigen. Voor de
nadere afspraken over erfpacht in geval van taakverwaarlozing door HbR als
erfpachter, delen Rijk en gemeente het uitgangspunt om in gezamenlijkheid
te besluiten. Het is aan gemeente respectievelijk Rijk om te beslissen hoe
zij met hun bevoegdheden als aandeelhouder omgaan. Binnen het Rijk is de
Nota Deelnemingenbeleid, als eerder opgemerkt, leidend. In het opstellen
van de joint control vanuit de aandeelhouderspositie is deze benadering ook
gekozen.
2 Beleidskaders
6.2.1 Nationaal beleid: Nota Zeehavens
Het nationale zeehavenbeleid voor de periode 2005 tot 2010 met een doorkijk
naar de periode tot 2020 wordt beschreven in de Nota Zeehavens: ankers van
de economie. De nota is een uitwerking van de Nota Mobiliteit en sluit aan
bij de Nota Ruimte en de beleidsnotitie Pieken in de Delta. In de Nota
Zeehavens zet het Rijk een strategie uit voor het versterken van de
concurrentiepositie van de zeehavens. Daarbij zet het Rijk in op het
verbeteren van de marktomstandigheden; het stellen en handhaven van
duidelijke randvoorwaarden; en het binnen financiële mogelijkheden
bijdragen aan een goede bereikbaarheid en voldoende ruimte voor de
zeehavens. Het beleidskader is vertaald in concrete acties met duidelijke
producten en mijlpalen, die een bijdrage leveren aan de continuïteit en
kwaliteit van de Rotterdamse havenvoorzieningen. Deze zijn opgenomen in de
Agenda zeehavenbeleid die deel uitmaakt van de Nota Zeehavens.
6.2.2 Gemeentelijk beleid: Havenplan 2020
Het gemeentelijk havenbeleid heeft zijn neerslag gevonden in het Havenplan
2020. De oprichting van HbR laat de rol van de gemeente(raad) als
beleidsautoriteit onverlet. In deze rol gaat het om de traditionele
ordenende, sturende en beleids- en omgevingbepalende rollen van de
gemeente: ruimtelijke plannen, bestemmingsplannen, bouwvergunningen,
milieugrenzen, etc. Evenmin impliceert de verzelfstandiging een
inhoudelijke wijziging van het gemeentelijk havenbeleid. Die inhoud wordt
geregeld in het Havenplan 2020 dat ook kaderstellend is voor het
bedrijfsplan van HbR. Het Havenplan is als gemeentelijk beleidskader
verankerd in de aandeelhoudersovereenkomst en de Operationele
Havenovereenkomst. Het Havenplan 2020, dat begin 2004 is vastgesteld door
de gemeenteraad, beschrijft de visie van de gemeente op de
havenontwikkeling en het (ruimtelijk) beleid waarmee de gemeente op deze
ontwikkeling wil inspelen. Daarin wordt de toekomst van de haven geschetst,
zoals de gemeente die ziet, in relatie tot de verwachte internationale
economische ontwikkelingen, de economische structuur van de regio Rotterdam
en de ruimtelijke ontwikkeling van de haven. Het Havenplan 2020 vormt het
strategisch kader waarbinnen HbR opereert voor de middellange termijn met
als horizon het jaar 2020 en vindt zijn uitwerking in het bedrijfsplan HbR.
6.2.3 Bedrijfsplan HbR
Het havenbeleid dat het havenbedrijf voert is beschreven in het
bedrijfsplan HbR. In de statuten is vastgelegd dat het bestuur van HbR ten
minste eenmaal per vier jaar, vóór een door de algemene vergadering te
bepalen tijdstip, een bedrijfsplan vaststelt. Daarmee worden de
beleidsdoelstellingen voor de middellange en langere termijn vastgelegd. In
het bedrijfsplan besteedt de NV aandacht aan beleid ten aanzien van
gronduitgifte, strategisch deelnemingenbeleid, investeringen,
doelstellingen t.a.v. werkgelegenheid, milieu, educatie, bedrijfsvoering,
financiën, en andere majeure ondernemingsbeslissingen. In dit bedrijfsplan
is eveneens de inbedding van het haven-industrieel complex in de regionaal
ruimtelijke structuur beschreven. Op deze wijze wordt naast de
bedrijfseconomische sturing in het havenbedrijf eveneens de samenhang
tussen de beoogde ontwikkeling van het haven-industrieel complex en de
invloed daarvan op de omgeving, periodiek aan de orde gesteld. De
doelstellingen en strategie uit het Bedrijfsplan worden door HbR in
jaarplannen vertaald in concrete projecten en activiteiten. De kaders voor
het op te stellen bedrijfsplan worden enerzijds bepaald door het Havenplan
2020, anderzijds is er in het bedrijfsplan ook aandacht voor de gevolgen
van de verzelfstandiging. Er zal met name aandacht zijn voor het te voeren
financiële beleid om te (gaan) voldoen aan noodzakelijke financiële
ratio's.
6.2.4 Beleidsinformatie
Het Ministerie van V&W monitort aan de hand van een aantal indicatoren de
voortgang van het beleid ten aanzien van zeehavens, waaronder toegevoegde
waarde, marktaandeel en private investeringen. Het doel daarbij is de
maatschappelijke betekenis en de internationale concurrentiepositie van de
Nederlandse zeehavens te monitoren. Hiermee wordt eveneens de ontwikkeling
van de Mainport Rotterdam gevolgd.
Daarenboven wordt jaarlijks de financiële en beleidsmatige informatie van
HbR formeel gerapporteerd en verantwoord aan de gemeente. Belangrijk
document is uiteraard het jaarverslag van HbR. Dit verslag dient aan de
wettelijke eisen te voldoen van regelgevende en toezichthoudende organen.
Er vindt een beleidsinhoudelijke toetsing plaats aan de hand van het
daarvoor gestelde beleidskader. Aan de hand van gerichte prestatie-
indicatoren wordt gemeten of HbR op koers ligt naar de afgesproken
beleidsrichting. In de verslaggevingsdocumenten zijn de gegevens
gerelateerd aan de kernactiviteiten zoals, onder meer, goederenoverslag in
kwantitatieve en kwalitatieve zin en de exploitatie van het droge deel van
het havengebied, dat is het haventerrein in hectaren, uitgesplitst naar
uitgegeven terreinen, gereserveerde terreinen, beschikbare terreinen en
terreinen in ontwikkeling en de uitgiften en terugnames in verslagjaar.
Deze gegevens zijn neergelegd in Port Performance Indicatoren. Deze
indicatoren en streefwaarden zijn geen statisch gegeven, maar voortdurend
in ontwikkeling.
Borging efficiënte marktverhoudingen
1 Algemeen
De Nederlandse economie is gebaat bij een goed werkende markt in de
Rotterdamse haven. HbR heeft naast publieke taken (hoofdstuk 8) ook
commerciële taken: beschikbaar stellen van haveninfrastructuur en uitgifte
van bedrijfsterreinen in de haven. Ten aanzien van deze taken is de positie
van HbR dominant, hetgeen de vraag oproept of goede marktwerking is
verzekerd door transparante markttoegang en eerlijke mededinging. Deze
vraag heeft geen directe samenhang met de verzelfstandiging van GHR in HbR
(noch met de Rijksdeelneming in HbR), maar is wel van belang in het kader
van de borging van publieke belangen bij het functioneren van het
Havenbedrijf.
2 Toegang tot infrastructuur
Zoals gesteld in 5.2 wil het Rijk publieke belangen van dienstverleners op
de infrastructuur garanderen door transparante en non-discriminatoire
procedures voor toegang tot de markt van havendiensten. Dat is in lijn met
wat de Europese Commissie wil regelen via de Richtlijn markttoegang
havendiensten: marktwerking binnen de haven vergroten door de toegang tot
de markt van havendiensten te openen voor nieuwe bedrijven en
zelfafhandeling van lading door rederijen toe te staan. Het gaat daarbij om
toegang voor bedrijven die havenspecifieke diensten verrichten: technisch-
nautische diensten (loodsen, slepen, aanmeren) en diensten aan de lading of
passagiers ( sjorren, laden/lossen, op-/overslag, intra-terminal transport,
passagiersdiensten). Havenindustriële activiteiten vallen niet onder de
werking.
Het eerste voorstel (2001) is in november 2003 niet aangenomen door het
Europees Parlement. In oktober 2004 heeft de Commissie een nieuw voorstel
voor een Richtlijn markttoegang havendiensten voorgesteld, dat nu in
bespreking is bij de Raad en het Europees Parlement. Mocht er
overeenstemming komen tussen Raad en Europees Parlement, dan zal dit op
zijn vroegst in 2006 zijn. Het duurt dan nog minstens 18 maanden voordat de
richtlijn zal zijn omgezet in nationale regelgeving. Feitelijke
marktopening via Europese regelgeving kost veel tijd.
Het nadeel van deze lange looptijd wordt meer dan gecompenseerd door het
feit dat een Europese richtlijn, in tegenstelling tot nationale
regelgeving, in principe zorgt voor gelijke concurrentievoorwaarden voor de
Europese havens. Het spoor van markttoegang zal dan ook voorlopig via
Brussel verlopen. Daarbij speelt ook een rol dat beperkte markttoegang geen
urgent probleem lijkt in de Rotterdamse haven. Zeker als MVII wordt
aangelegd, komt er weer veel ruimte beschikbaar om nieuwe gebruikers een
plek in de haven te kunnen geven. De urgentie neemt daarmee verder af, maar
het uiteindelijke belang van borging van het publieke belang blijft
overeind.
In de Brusselse onderhandelingen hanteert Nederland als randvoorwaarde dat
een richtlijn niet mag leiden tot een sterke toename van administratieve
lasten. Daarnaast zal getoetst worden of de richtlijn niet leidt tot
rechtsonzekerheid en een afname van investeringsbereidheid van (potentiële)
gebruikers. Het huidige commissievoorstel voldoet niet aan deze
voorwaarden. De Nederlandse inzet in Brussel zal zijn te komen tot een
heldere richtlijn die wel aan bovenstaande randvoorwaarden voldoet.
Onderdeel van de havendienstenrichtlijn is ook een voorstel tot meer
financiële transparantie in de boekhouding van de havenbeheerder. Dit is
vooral bedoeld om de concurrentie tussen havens eerlijker te maken, maar
kan ook het publieke belang van eerlijke concurrentie in havens dienen.
Nederland is daarom voorstander van dit onderdeel in de richtlijn.
De gemeente Rotterdam heeft vanuit haar verantwoordelijkheid reeds regels
gesteld omtrent het vast- en losmaken van containers op zeeschepen
('sjorren'), waarbij rekening is gehouden met de concept-
havendienstenrichtlijn. Met deze regels, die onderdeel uitmaken van de
Havenverordening Rotterdam 2004, worden randvoorwaarden gesteld aan de
uitoefening van het sjordersvak waardoor de orde en veiligheid in de
Rotterdamse haven wordt vergroot.
3 Eerlijke mededinging
Zoals eerder gesteld, is het een publiek belang dat er in de Rotterdamse
haven sprake is van eerlijke mededinging. De Mededingingswet, die de
nationale uitwerking vormt van artikel 82 van het Europese verdrag, biedt
thans het algemene wettelijke kader voor de bescherming van afnemers van
diensten tegen belemmering van de mededinging. Voor de havensector bestaat
er op dit moment geen sectorspecifieke regelgeving of sectorspecifiek
toezicht op de tarieven. De haventarieven worden thans goedgekeurd door de
Raad van Commissarissen van HbR, die wordt voorgezeten door de Wethouder
van de Gemeente Rotterdam.
Op grond van artikel 24, eerste lid, Mededingingswet is het voor
ondernemingen met een economische machtspositie verboden misbruik te maken
van een economische machtspositie. De belangrijkste vormen van misbruik
zijn onbillijk lage of onbillijk hoge (excessieve) prijzen, beperking van
productie of afzet, discriminerende voorwaarden en koppelverkoop. Indien
bedrijven menen slachtoffer te zijn van machtsmisbruik, kunnen ze bij het
Europese Hof van Justitie of de NMa een klacht indienen tegen HbR. Die
zullen dan een onderzoek beginnen om vast stellen of de klacht terecht is.
Bedrijven kunnen ook naar de rechter gaan. Momenteel loopt er een juridisch
traject naar aanleiding van een klacht van Rotterdamse bedrijven uit de
oliesector. De Rotterdamse rechtbank heeft opdracht gegeven een
gerechtelijk onderzoek te voeren naar de haventarieven in de oliesector. De
stand van zaken in deze procedure is dat de rechter HbR in de gelegenheid
heeft gesteld zich uit te laten over de onderbouwing van het
kostenallocatiemodel en de manier waarop daarover met de oliesector van
gedachten kan worden gewisseld. Inmiddels is een en ander in voorbereiding.
Zoals aangegeven in hoofdstuk 5.2.2. heeft er een onderzoek plaatsgevonden
door de NMa. De NMa is van oordeel dat HbR een machtspositie heeft in het
vaststellen van haventarieven op de tien onderscheiden deelmarkten en in
het vaststellen van grondprijzen voor havengebonden bedrijven op vier
deelmarkten. Volgens de NMa is er een gerede kans dat HbR de machtspositie
ten aanzien van haventarieven in de toekomst zal kunnen misbruiken; voor
grondprijzen acht NMa deze kans klein. Het gaat daarbij om een theoretische
kans; de NMa heeft geen onderzoek gedaan naar de vraag of HbR thans of in
de toekomst misbruik maakt of zal maken.
In hoofdstuk 10.2.1 wordt ingegaan op de wijze waarop de overheid, op grond
van het NMa-rapport, het toezicht op de mededinging in de haven van
Rotterdam wil uitoefenen.
Borging nautische veiligheid
1 Nautische veiligheid
Verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot het nautisch
beheer zijn vooruitlopend op een herziening van de Scheepvaartverkeerswet
geborgd in het Havenmeesterconvenant met daarin opgenomen een sturings- en
toezichtskader en maatregelen die de transparantie tussen de publieke en
private taken van HbR verzekeren. Tevens is binnen HbR een afzonderlijke
Divisie Havenmeester ingericht voor de uitoefening van de
havenmeesterbevoegdheden en -taken.
2 Havenmeesterconvenant
De gemeentelijke en de Rijkstaken op het gebied van nautisch verkeersbeheer
zijn in het kader van de verzelfstandiging geregeld in het
Havenmeesterconvenant van 17 december 2003. Het Havenmeesterconvenant bevat
de volgende borgingsmechanismen:
instrumenten die het voor de minister en de gemeente mogelijk maken sturing
te geven aan en toezicht te houden op de publieke taken van HbR:
een rapportagemodel vastgesteld door de minister van VenW en de gemeente
Rotterdam met prestatie-indicatoren die inzicht verschaffen in de
uitoefening van de aan de havenmeester opgedragen bevoegdheden;
een rapportagemodel vastgesteld door de minister van VenW en de gemeente
Rotterdam ten behoeve van de verantwoording door HbR over de verplichting
om zorg te dragen voor de continuïteit van de uitvoering van de Rijks- en
gemeentelijke havenmeestertaken door de havenmeester van Rotterdam en de
onder diens leiding staande divisie RPA van HbR;
een regeling om in geval van taakverwaarlozing de noodzakelijke
voorzieningen te treffen.
regeling van benoeming en positie van de havenmeester;
waarborgen voor een transparante interne scheiding tussen private en
publieke taken van HbR;
waarborgen dat HbR in het havengebied geen commerciële activiteiten gaat
verrichten die op gespannen voet staan met de publieke taken (volgens
Operationele Havenovereenkomst);
bepalingen over het voor de uitvoering van het convenant nodige overleg op
beleidsmatig en operationeel niveau;
bepalingen over de nodige samenwerking tussen partijen onderling en andere
publieke instanties in de regio van het havengebied;
een procedureafspraak over de gelegenheid tot het doen verrichten van een
uitvoeringstoets door HbR en de havenmeester van Rotterdam met betrekking
tot voorgenomen beleid of regelgeving op Rijks- respectievelijk
gemeentelijk niveau dat substantiële gevolgen heeft voor de uitvoering van
de havenmeesterbevoegdheden en -taken.
3 Scheepvaartverkeerswet
Het Havenmeesterconvenant bepaalt dat de Minister van VenW de
totstandkoming van een wijziging van de Scheepvaartverkeerswet zal
bevorderen waarin de Rijkshavenmeesterbevoegdheden en de hoofdlijnen van
het sturings- en toezichtkader met betrekking tot die bevoegdheden worden
vastgelegd. Het streven is dit wetsvoorstel in de loop van dit jaar bij de
Tweede Kamer in te dienen. Eén van de doeleinden van het wetsvoorstel is
borging van het publieke belang bij de uitoefening van taken en
bevoegdheden door Rijkshavenmeesters die deel uitmaken van een
privaatrechtelijke organisatie. In die gevallen dient verzekerd te worden
dat de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden niet op oneigenlijke
wijze plaatsvindt. Voorts moet de continuïteit van deze taak- en
bevoegdheidsuitoefening gegarandeerd zijn.
Om dit doel te bereiken wordt in het wetsvoorstel voorzien in de
verplichting van de Minister van VenW om voorafgaand aan de aanwijzing van
een Rijkshavenmeester een overeenkomst met de desbetreffende rechtspersoon
of het desbetreffende openbare lichaam te sluiten waarin een aantal
onderwerpen geregeld moeten worden op organisatorisch, financieel en
personeelsgebied om die publieke belangen daadwerkelijk te borgen. Het
Havenmeesterconvenant komt tegemoet aan deze verplichting. In het
wetsvoorstel tot wijziging van de Scheepvaartverkeerswet wordt de
verantwoordings- en rapportageverplichting van de Rijkshavenmeester
opgenomen alsmede de toezichtsbevoegdheid van de Minister van VenW.
Verantwoordingsplichten - Gelet op de eindverantwoordelijkheid van de
Minister van VenW voor de veiligheid en vlotheid van scheepvaartverkeer op
Rijkswateren dient er een verantwoordingsrelatie te bestaan tussen de
Rijkshavenmeester en de minister. Om die reden dient de Rijkshavenmeester
jaarlijks te rapporteren over het algemene beeld van het scheepvaartverkeer
op de scheepvaartwegen waarover hij het nautisch beheer voert, over de
wijze waarop hij in relatie tot het verkeersbeeld van zijn bevoegdheden
gebruik maakt en eventuele bijzondere situaties die zich daarbij voordoen.
Toezichtbevoegdheden - Hoewel de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse
gang van zaken bij de Rijkshavenmeester berust, blijft de Minister van VenW
een eindverantwoordelijkheid dragen voor het veilige en het vlotte verloop
van het scheepvaartverkeer op de scheepvaartwegen in beheer bij het Rijk.
De Minister van VenW voert immers een landelijk veiligheidsbeleid. Het door
de Rijkshavenmeester te voeren beleid dient daarmee in overeenstemming te
zijn. Daarom wordt voorzien in de bevoegdheid van de Minister van VenW om
algemene en bijzondere aanwijzingen aan de Rijkshavenmeester te geven met
betrekking tot de uitoefening van die bevoegdheden.
Een taakverwaarlozingsregeling wordt noodzakelijk geacht in verband met het
waarborgen van de Rijkshavenmeestertaken en -bevoegdheden die binnen
privaatrechtelijke rechtspersonen worden uitgeoefend. Het wetsvoorstel
bevat een regeling die het de Minister van VenW mogelijk maakt in te
grijpen bij taakverwaarlozing van een Rijkshavenmeester die niet aan hem
ondergeschikt is. In het uiterste geval zou de Minister de aanwijzing als
Rijkshavenmeester kunnen intrekken.
4 Divisie Havenmeester
Aan de Havenmeester van Rotterdam zijn publiekrechtelijke bevoegdheden (van
Rijk en gemeente) toebedeeld. De NV als zodanig heeft echter geen
publiekrechtelijke bevoegdheden. Voor een strikte scheiding tussen de
publieke en private taken is in het Havenmeesterconvenant afgesproken dat
HbR een afzonderlijke divisie Rotterdam Port Authority (thans Divisie
Havenmeester) inricht voor de uitoefening van de havenmeesterbevoegdheden
en -taken.
De belangrijkste redenen voor deze ontvlechting van de publieke taken en de
commerciële activiteiten van HbR zijn het voorkomen van kruissubsidiëring
en het transparant maken van 'activity based costing'. Dit impliceert dat
overheidsbedrijven hun activiteiten en hun boekhouding zodanig zullen
moeten inrichten dat op elk moment duidelijk is voor welke activiteit welke
kosten werden gemaakt en welke opbrengsten zijn gerealiseerd. Voor
havenbeheerders ligt minimaal een interne organisatorische en financiële
scheiding van commerciële en publieke activiteiten dan ook voor de hand.
De discussie over de ontvlechting van de publieke en commerciële haventaken
gaat in essentie om de waardering en zorgvuldige borging van de hybride
positie van het havenbeheer. De eenheid van het havenbeheer, zoals die
zeventig jaar geleden werd ingesteld, is inmiddels een institutioneel
gegeven. Voor havengebruikers zijn aan de eenheid van het havenbeheer
belangrijke voordelen verbonden. Nieuwe investeerders ervaren het als een
groot gemak dat HbR tijdens de fase van onderhandelingen als coördinator
optreedt. Met het geïntegreerde beheer hangen belangrijke voordelen samen
op het gebied van het vermijden van frictiekosten en het creëren van één
havenloket.
Het Rijk is overtuigd dat een geïntegreerd havenbedrijf waarin de land- en
waterzijdige elementen geconcentreerd zijn, beter in staat zal zijn om de
beoogde vervoerslogistieke effecten te realiseren. Aan deze keuze heeft het
Kabinet evenwel een belangrijke voorwaarde verbonden, namelijk dat de
publieke belangen, vooruitlopend op een daartoe strekkende wettelijke
regeling, toereikend geborgd worden in een convenant met een sturings- en
toezichtskader en met maatregelen die de transparantie tussen de publieke
en private taken van HbR verzekeren. Een en ander is beschreven in het
Havenmeesterconvenant en krijgt zijn beslag in de te wijzigen
Scheepvaartverkeerswet.
Borging duurzaam ruimtegebruik
1 PKB+ PMR
In september 2003 is de PKB+ PMR (in vervolg afgekort als PKB) vastgesteld.
Enkele van de beleidsuitspraken in de PKB hebben betrekking op inrichting
en exploitatie van de haven en daarmee op het optreden van HbR. Het betreft
daarbij Beslissingen van Wezenlijk Belang (BvWB).
In de eerste plaats gaat het om de inrichting en exploitatie van de MVII.
Op grond van de PKB moet deze ruimte bieden aan deepsea-gebonden
activiteiten, zoals met name grootschalige container op- en overslag en
direct gerelateerde distributieactiviteiten. Daarnaast moet de
landaanwinning eventueel ruimte bieden aan deepsea-gebonden chemie.
Niettemin is op grond van de PKB mogelijk onder bijzondere omstandigheden
en op basis van een zorgvuldige afweging dat vestiging van andere
activiteiten op de landaanwinning plaatsvindt. De PKB omschrijft
verschillende afwegingsaspecten die daarbij een rol moeten spelen.
In de tweede plaats stelt de PKB dat de MVII wordt ingericht en beheerd
volgens de principes van een duurzaam bedrijventerrein. In de PKB wordt
verder toegelicht welke elementen hierbij een rol kunnen spelen. Een derde
PKB-uitspraak die van invloed is op de exploitatie van het havenareaal is
dat projectactiviteiten in het Bestaand Rotterdams Gebied moeten leiden tot
een efficiëntere benutting van de ruimte (200 ha extra bedrijventerrein
door intensivering) en verbetering van de milieukwaliteit. Voor dit laatste
zijn in de PKB diverse - niet gekwantificeerde - reductiedoelstellingen
geformuleerd.
Deze uitspraken kunnen worden gezien als de ruimtelijke vertaling van de te
borgen nationale belangen. De borging van de PKB verloopt hoofdzakelijk
langs twee lijnen: de ruimtelijke ordeningslijn op grond van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening (WRO) waarlangs de PKB doorwerkt in ruimtelijke
plannen van decentrale overheden, en de projectenlijn waarlangs de PKB
conform het Bestuursakkoord PMR doorwerkt in concrete projecten ter
uitvoering van de PKB.
2 Ruimtelijk spoor
Op dit moment worden de bestemmingsplannen voor het havengebied door de
gemeente Rotterdam geactualiseerd. In vigerende bestemmingsplannen is de
bestemming 'haven- en industriedoeleinden' opgenomen. Als die bestemming
ook in het bestemmingsplan MVII zou worden opgenomen, laat dit ruimte voor
andere dan deepsea-gebonden activiteiten, hetgeen op zich ook logisch is
gelet op het feit dat de PKB op grond van bijzondere omstandigheden en op
basis van een zorgvuldige afweging ook andere activiteiten op de
landaanwinning toelaat. Het college van Rotterdam is voornemens om de keuze
tussen flexibiliteit en een meer concrete invulling van de bestemming mee
te laten wegen in zijn voorstellen aan de raad met betrekking tot de
besluitvorming tot vaststelling van het bestemmingsplan voor MVII. Daarmee
wordt, althans in de ruimtelijke ordeningslijn, beperkt geborgd dat de
gewenste deepsea-gebonden activiteiten op MVII daadwerkelijk worden
gerealiseerd.
Het Rijk is zelf bij haar besluitvorming aan deze beleidskeuzen gebonden,
ook bij besluitvorming buiten het ruimtelijke spoor. Dat is bijvoorbeeld
van invloed op het optreden van het Rijk als aandeelhouder van HbR.
Alhoewel instrumenten van het Rijk in het zakelijke spoor niet bedoeld zijn
om PKB-doelen te bereiken, kan het Rijk als aandeelhouder niet zomaar aan
de PKB voorbijgaan.
De beleidskeuzen in de PKB over de inrichting en exploitatie van de haven
hebben vooral een ontwikkelingsgericht karakter, waardoor zij moeilijk via
ruimtelijke plannen kunnen worden afgedwongen. Het ruimtelijk spoor maakt
wel de realisatie van de betreffende beleidskeuzen formeel mogelijk, maar
dwingt niet tot uitvoering. De borging langs het ruimtelijke spoor kent
daarmee dus beperkingen, waarvoor in het projectenspoor aanvullende
afspraken gemaakt zijn.
3 Projectenspoor
Over de uitvoering van de PKB zijn tussen betrokken partijen afspraken
gemaakt en vastgelegd in het Bestuursakkoord PMR met in de bijlage een
publiek programma van eisen. In het Bestuursakkoord is onder meer
afgesproken dat HbR de BvWB's in acht zal nemen. Als het gaat om de
doorwerking in de projectenlijn zijn met name de uitwerkingsovereenkomsten
bij het bestuursakkoord en het toetsingskader voor de landaanwinning van
belang.
In de uitwerkingsovereenkomsten kan door alle betrokkenen worden vastgelegd
op welke wijze toepassing wordt gegeven aan de PKB. De
uitwerkingsovereenkomsten worden door alle betrokkenen ondertekend (HbR,
gemeente, provincie en Rijk). In dit kader kan de wijze van inrichting en
exploitatie van het havenareaal worden ingevuld, inclusief het beheer
volgens de principes van een duurzaam bedrijventerrein. Daarmee wordt de
uitvoering van de in de PKB aangekondigde projecten geborgd. Als vervolg op
de PKB zal de Projectorganisatie MVII voor de MVII een
milieueffectrapport (MER) opstellen. Het MER zal ook ingaan de wijze van
inrichting en beheer van MVII.
In het toetsingskader wordt aangegeven hoe de uitvoering van de PKB wat
betreft de landaanwinning wordt getoetst. Op grond van het toetsingskader
kan worden nagegaan of uitvoerders van deelprojecten de in de PKB gestelde
randvoorwaarden volgen. Het zal door de projectminister worden gebruikt
voor rapportages aan de Tweede Kamer over de uitvoering van de PKB. Over de
exacte invulling vindt nog overleg plaats tussen onder meer PMR en de
projectorganisatie MVII.
Als dit toetsingskader en de uitwerkingsovereenkomsten ook ingaan op de
wijze waarop de PKB wordt uitgevoerd en getoetst, worden de betreffende PKB-
uitspraken daarmee geborgd. De beperkte borging via het ruimtelijke
ordeningskader kan zo via de projectenlijn toereikend worden aangevuld.
4 Gevolgen uitspraak Raad van State
Op 26 januari 2005 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State de concrete beleidsbeslissingen uit de PKB vernietigd. Naar
aanleiding daarvan hebben de betrokken bewindslieden hun voorkeur
uitgesproken voor herstel van de PKB via een reparatie van deel 3 van de
PKB, met inachtname van de uitspraak van de Raad van State. De uitspraak
van de Raad van State heeft geen directe gevolgen voor het hier aan de orde
zijnde borgingsvraagstuk. De hier aan de orde zijnde BvWB's vallen buiten
het vernietigingssbesluit. Vooralsnog wordt er daarom van uitgegaan dat de
status, aard en inhoud van de PKB-uitspraken die in deze notitie worden
beschouwd niet zodanig zullen veranderen dat dit in de onderhavige analyse
tot andere conclusies zou leiden.
Borgingskader en beleidsagenda
1 Borgingskader
In deze Contourennota zijn diverse nationale publieke belangen
onderscheiden. Het gaat daarbij om de publieke belangen die het economisch
functioneren (continuïteit en kwaliteit havenvoorzieningen, efficiënte
marktverhoudingen, nautische veiligheid en duurzaam ruimtegebruik) en de
kern van de publieke taakuitoefening (nautische veiligheid) van HbR raken.
Deze publieke belangen worden door Rijk en gemeente geborgd via diverse
specifieke arrangementen die de respectievelijke overheden ter beschikking
staan, zoals beschreven in de voorgaande hoofdstukken (hoofdstuk 6 t/m 9;
zie ook de overzichtsmatrix in bijlage 1).
Tevens zijn er de meer generieke borgingsarrangementen in de vorm van
regelgeving die zich richt op de randvoorwaarden van het functioneren van
HbR, zoals de wetgeving inzake milieu, veiligheid en security. Het betreft
hier randvoorwaarden voor het functioneren van HbR, waarvan de borging niet
verandert als gevolg van de verzelfstandiging en Rijksdeelneming. Daarom
vallen deze buiten het bestek van deze Contourennota.
Uit het vorenstaande blijkt de borgingsarrangementen op hoofdlijnen staan,
zij het dat zij op een aantal punten verder uitgewerkt en aangevuld dienen
te worden. Rijk en gemeente streven daarbij naar intensivering van de
samenwerking. Beide zullen binnen deze samenwerking, elk vanuit hun eigen
verantwoordelijkheden, bijdragen aan het verder ontwikkelen van het
borgingskader. Daartoe is hieronder een beleidsagenda opgenomen die door
Rijk en gemeente is overeengekomen.
2 Beleidsagenda
1 Hoofdlijnen
1. Samenwerking bij havenbeleid
Dit agendapunt heeft een beleidsinhoudelijke en een bestuurlijke component:
a. Het is van belang dat de overheden samenwerken bij het te voeren
beleid ten aanzien van de Rotterdamse haven. Zo kan er stroomlijning van
overheidsbeleid plaatsvinden die vanuit de optiek van eenheid van
overheidsbeleid wenselijk is. Voorkomen wordt dan dat de Rotterdamse
haven te maken krijgt met versnipperde beleidsimpulsen van de betrokken
centrale en decentrale overheden.
Als het gaat om de realisatie van de beleidsdoelstellingen voor de
ontwikkeling van de haven (voorzieningen) stemmen Rijk en gemeente
Rotterdam hun te voeren beleid ten aanzien van de mainport Rotterdam in
het algemeen en het havenbedrijf in het bijzonder met inachtneming van de
eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid op elkaar af. Het college
van Rotterdam heeft reeds voorgesteld, ter borging van publieke belangen
van het Rijk, slechts een voorstel tot vaststelling van een nieuw (dan
wel wijziging van een bestaand) havenplan aan de gemeenteraad voor te
leggen na consultatie van het Rijk. Bij vaststelling van Rijksbeleid
inzake de Rotterdamse haven zal het Rijk op haar beurt niet eerder tot
vaststelling overgaan dan na consultatie van de gemeente. Essentie van de
op afstemming gerichte benadering is dat het beleid van de verschillende
betrokken overheden beter op elkaar aansluit. Het is in dat kader zeer
wel denkbaar dat de betrokken overheden komen tot een gezamenlijke
(middel)lange termijn visie ten aanzien van de Mainport Rotterdam waaraan
de betrokkenen, ieder vanuit eigen rol, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden, uitwerking geven.
Bij het vorengaande is het van belang dat partijen over basisinformatie
beschikken die dienstbaar is aan het te voeren overheidsbeleid. Daarbij
kan bijvoorbeeld de informatie die voortkomt uit de door de overheden
gehanteerde monitor (zie hoofdstuk 10.2.2) worden benut.
b. Om het streven naar beleids- en regelafstemming bestuurlijk te
verankeren is het van belang dat de bij de mainport Rotterdam betrokken
overheden op korte termijn komen tot een concretisering van de
bestuurlijke samenwerking in het havengebied. Door het geven van een
nieuwe impuls aan het specifiek voor de haven van Rotterdam ingestelde
instrument van het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam (BOM) wordt een
kwalitatieve verbetering van de bestaande beleidsprocessen beoogd. Het
BOM richt zich op vergroting van samenhang, effectiviteit en efficiency
van beleid en regelgeving om zo de transparantie van het
overheidsoptreden te versterken.
Dit model van samenwerking betekent dat betrokken overheden hun
ontwikkelingsdoelen met betrekking tot duurzame havenontwikkeling
integreren in het centrale en decentrale beleid ten aanzien van de
Rotterdamse haven. Dit is in het voordeel van de concurrentiepositie van
HbR.
2. Voorzieningen mededinging: onderzoek naar nut, noodzaak en
proportionaliteit
In haar recent uitgebrachte rapportage adviseert de NMa het Kabinet om,
"gelet op het publieke belang van de Rotterdamse haven als mainport in
Nederland (...) een visie te ontwikkelen voor het tariefbeleid van de
haventarieven en op basis daarvan maatregelen te formuleren die ertoe
bijdragen dat dit beleid gerealiseerd wordt."
De komende periode zal benut worden om een dergelijke visie te ontwikkelen.
Het Kabinet heeft zich eerder reeds op het standpunt gesteld dat
terughoudendheid moet worden betracht bij het instellen (of handhaven) van
sectorspecifieke mededingingsregels . Daar waar kan worden volstaan met
het algemene mededingingsregime, moet het opstellen van (aanvullende)
sectorspecifieke regels worden voorkomen. Anderzijds constateert het
Kabinet ook dat in netwerksectoren sectorspecifieke regelgeving toch nodig
kan zijn om de grote nationale belangen te borgen . Om uiteindelijk tot
een standpunt te komen wat in deze situatie het meest adequate
borgingsinstrument is, wordt een inventarisatie gemaakt van mogelijke
borgingsinstrumenten die het Rijk en gemeente ter beschikking hebben. Naast
deze inventarisatie zullen de voor- en nadelen van de diverse typen
toezicht in kaart worden gebracht tegen de achtergrond van het
Mainportbeleid. In de uiteindelijke afweging zullen diverse effecten worden
meegewogen.
Bij deze afweging zal een aantal algemene uitgangspunten gehanteerd worden.
Het Kabinet streeft naar een vergaande vermindering van de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Dit is een belangrijke motivatie om niet
lichtvaardig tot sectorspecifieke regelgeving over te gaan. Dezelfde
motivatie volgt uit de ambitie van het zeehavenbeleid om de internationale
concurrentiepositie van de zeehavens te versterken. Anderzijds kan
sectorspecifieke regelgeving voor de (gebonden) gebruikers van groot belang
zijn. De Mededingingswet kan tekortschieten vanwege het ex post-karakter
van toezicht en de daarbij behorende jarenlange procedures met de daaruit
voortvloeiende onzekerheid voor de markt. Deze verschillende uitgangspunten
zullen doorklinken in de weging van de verschillende borgingsinstrumenten.
3. Beëindiging erfpacht wegens taakverwaarlozing: joint control
Op de agenda staan tevens nader te maken afspraken tussen Rijk en gemeente
over de joint control bij erfpacht in de onverhoopte situatie van
taakverwaarlozing als erfpachter. Dit ter uitwerking van het
Bestuursakkoord. Het Rijk en de gemeente delen het uitgangspunt om in
gezamenlijkheid te besluiten over de erfpacht in geval van
taakverwaarlozing. Zowel de eenheid van het havenbeheer als de eenheid van
overheidsoptreden zijn hiermee gediend.
Bij (de erfpacht)overeenkomst wordt een op de nieuwe situatie toegesneden
maatstaf neergelegd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van
taakverwaarlozing door HbR. Deze overeenkomst is niet bedoeld als
optimalisatie-instrument, maar borgt een ondergrens van essentiële
havenvoorzieningen en objectiveert hoe gemeente en Rijk gezamenlijk volgens
een gemeenschappelijke maatstaf tot een oordeel van taakverwaarlozing
kunnen komen.
4. Ruimtelijke ordening: aanvullende afspraken
Als het gaat om de doorwerking en borging van PKB-uitspraken over de
inrichting en exploitatie van de haven zet het Rijk in op twee sporen. In
de eerste plaats zullen de VROM-inspectie en andere Rijksvertegenwoordigers
bij de advisering over decentrale ruimtelijke plannen erop toezien dat de
PKB zo goed mogelijk doorwerkt in streek- en bestemmingsplannen. Bovendien
zal het Rijk bij de uitoefening van haar eigen taken ook buiten het
ruimtelijke spoor (bijvoorbeeld als aandeelhouder) niet in strijd met de
PKB handelen.
Daarnaast zullen het Rijk en de andere partijen bij het Bestuursakkoord PMR
langs het projectenspoor in de uitwerkingsovereenkomsten bij de PKB en in
het toetskader voor de landaanwinning nadere afspraken maken hoe door de
betrokkenen in de Rotterdamse regio uitvoering wordt gegeven aan de PKB. De
gedachte daarbij is dat als aan de in de PKB voorziene projecten uitvoering
wordt gegeven en ontwikkelingsdoelstellingen worden geconcretiseerd, de
realisatie van de beleidsintenties uit de PKB kan worden geborgd. Afspraken
in het projectenspoor kunnen overigens ook gevolgen hebben voor de inhoud
van de voorstellen die het College doet aan de Raad ten aanzien van de
bestemmingsplannen, die op grond van de WRO door de gemeenteraad van
Rotterdam worden vastgesteld voor zover het Rotterdams gebied betreft.
2 Nadere uitwerking van samenwerking Rijk en gemeente
Bovenstaande agenda op hoofdlijnen is gericht op samenwerking tussen Rijk
en gemeente in het publieke spoor. Voor het goed functioneren van deze
samenwerkingsrelatie wordt het huidige ambtelijke samenwerkingsverband
voortgezet (punt 5). Dit samenwerkingsverband richt zich op de uitvoering
van de beleidsagenda. Daartoe behoort een onderling afgestemde monitor voor
de Rotterdamse haven (punt 6). Samenhang, effectiviteit en efficiency van
het overheidsoptreden als geheel zijn ermee gediend als nadere afspraken
worden gemaakt over de samenwerking op het gebied van toezicht (punt 7).
Het is voorts van belang dat de ontwikkeling en het functioneren van deze
gezamenlijke integrale aanpak van Rijk en gemeente periodiek wordt
geëvalueerd (punt 8). Ten slotte zal het in deze Contourennota geschetste
borgingskader in een internationaal perspectief worden geplaatst (punt 9)
en aan onafhankelijke deskundigen worden voorgelegd voor een second opinion
(punt 10).
5. Opzetten samenwerkingsverband
In de komende periode zal de afstemming van beleid, toezicht en de overige
uitwerkingsafspraken inzake de Rotterdamse haven een samenwerkingsverband
vergen tussen het Rijk en de gemeente Rotterdam. Dit is een vervolg op de
nauwe samenwerking tussen de Rijkspartijen en de Rotterdamse partners die
is gevolgd bij de totstandkoming van de Contourennota. Het genoemde
samenwerkingsverband bewerkstelligt dat het Bestuurlijk Overleg Mainport
(BOM) weer wordt gereactiveerd. Daarna zal dit samenwerkingsverband de
voorbereiding en uitvoering van de taken die bij het BOM worden belegd,
verzorgen. Het samenwerkingsverband bewaakt ten slotte de uitvoering van de
acties die voortvloeien uit deze Contourennota mede opdat de Kamer daarover
in een later stadium kan worden geïnformeerd. Qua samenstelling
weerspiegelt het samenwerkingsverband het te reactiveren BOM.
6. Monitoring
Rijk en gemeente stemmen in onderling overleg af op welke wijze de
betrokken overheden HbR monitoren zodat er zicht is op de ontwikkeling van
de essentiële taken die HbR uitoefent, niet alleen tegen de achtergrond van
de taakverwaarlozingsregeling, maar eveneens in het licht van de overige
afstemmingsafspraken. Een en ander laat de afzonderlijke rapportagelijnen
waarlangs de betrokken overheden verantwoording afleggen uiteraard
onverlet. Zoals in hoofdstuk 10.2.1 is vermeld, is het van belang dat de
informatie uit de monitor tevens kan worden benut door de betrokken
overheden bij de vorming van beleid.
7. Samenwerking bij toezicht
Bij het houden van toezicht op de naleving van de regelgeving inzake het
functioneren van de haven van Rotterdam zijn tal van overheidsdiensten
betrokken (zie tekstkader). Het Rijk en de gemeente Rotterdam onderkennen
dat deze hoeveelheid van inspectie en toezicht de vraag doet rijzen op
welke wijze de breedte van toezicht en inspectie te combineren is met het
vanuit concurrentieoverwegingen grote belang van snelheid en flexibiliteit
(lees: continuïteit) in de logistieke keten. Door horizontaal (tussen
departementen en hun uitvoerende diensten), verticaal (tussen Rijk en
decentrale overheden) en met marktpartijen samen te werken, wordt een
integrale aanpak bevorderd. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil
als eerstverantwoordelijke voor de zeehavens dit type samenwerking
faciliteren. Als concrete invulling stemt het Rijk momenteel in het project
Stroomlijning Overheidsinterventies Zeehavens (SOZ) de administratieve
systemen van de verschillende overheidsdiensten op elkaar af en richt de
aangifteprocedures met behulp van ICT voor marktpartijen zo efficiënt
mogelijk in, met zo min mogelijk administratieve lasten.
Overzicht toezichthouders (niet limitatief)
8. Evaluatie
Conform de Nota Staatsdeelnemingen zal het Rijk een vijfjaarlijkse
evaluatie uitvoeren die bestaat uit een beoordeling van het publieke kader,
de corporate governance en de bedrijfseconomische resultaten en
strategische omgeving van de onderneming. Rijk en gemeente zullen op dat
moment ook de samenwerking evalueren (zie 5.4).
9. Internationale benchmark
Er wordt een internationale verkenning op hoofdlijnen uitgevoerd naar de
gehanteerde toezichtsarrangementen bij geprivatiseerde of verzelfstandigde
havens in en buiten Europa. Dit onderzoek beziet de proportionaliteit van
de in deze Contourennota geschetste borgingsarrangementen. De gemeente
Rotterdam wordt betrokken bij de uitvoering van dit onderzoek.
10. Second opinion
De in deze Contourennota gevolgde benadering wordt door het Rijk na overleg
met de gemeente Rotterdam voor een second opinion voorgelegd aan de Raad
voor Verkeer en Waterstaat.
Bijlage
Matrix: Borgingskader publieke belangen en betrokken actoren
|Continuïteit & |Beleidsvorming: | | | |Beleidsvorming: | | |kwaliteit: |afstemming beleid| | | |afstemming beleid | | |strategisch | | | | |BOM | | |beleidskader |BOM | | | |ambtelijk | | | |ambtelijk | | | |samenwerkingsverba| | | |samenwerkingsverb| | | |nd | | | |and | | | |samenwerking bij | | | |samenwerking bij | | | |toezicht | | | |toezicht | | | |afspraken monitor | | | |afspraken monitor| | | |evaluatie | | | | | | | | | | | |evaluatie | | | | | | |Efficiënte |Uitwerking via | | | |Havenverordening | | |marktverhoudingen|Port Package | | | | | | |: Toegang tot |(EU) | | | | | | |infrastructuur | | | | | | | |Efficiënte |Uitwerking vorm | |Mededingingsw| | | | |markverhoudingen:|van borging | |et | | | | |Eerlijke |conform | |uitwerking | | | | |mededinging |geschetste | |vorm van | | | | | |uitgangspunten | |borging | | | | | | | |conform | | | | | | | |geschetste | | | | | | | |uitgangspunte| | | | | | | |n | | | | |Nautische |Havenmeesterconve| | | |Havenmeesterconven|Havenmeesterc| |Veiligheid |nant | | | |ant |onvenant | | |Scheepvaartverkee| | | | | | | |rswet | | | | | | |Duurzaam |PKB+ PMR |PKB+ PMR |PKB+ PMR |PKB+ PMR|bestemmingsplan |MER | |Ruimtegebruik |Bestuursakkoord +| | | |(in lijn met |bedrijfsplan | | |UWO's | | |Bestuurs|streekplan |HbR | | |toetskader | | |akkoord |provincie) |toetskader | | | | | |+ UWO's |bouwvergunning |Bestuursakkoo| | | | | | |milieuvergunning |rd + UWO's | | | | | | |projecten PKB+ PMR| | | | | | | | | | | | | | | |Havenplan 2020 | | | | | | | |Bestuursakkoord + | | | | | | | |UWO's | |
-----------------------
Voor het begrip Mainport Rotterdam wordt om redenen van consistentie en pragmatiek aangesloten bij de definitie die binnen het project PMR wordt gehanteerd.
Omzetting in nationale regelgeving en handhaving kan voor verschillen zorgen. Deze leiden tot aanmerkelijk minder grote verstoring van het level playing field dan regeling van markttoegang op alleen nationaal niveau. De projectorganisatie MVII is een zelfstandige uitvoeringorganisatie (100% dochter HbR).
Kabinetsstandpunt over Zicht op toezicht, TK 1997-1998, 24 036, nr.
73H, blz. 5.
Visie op markttoezichthouders, TK 2004-2005, 29800 XIII, nr. 36, blz.
3.