GESPROKEN WOORD GELDT! Den Haag, 24 mei 2005.
Inbreng Ella Kalsbeek (PvdA) Initiatief-Luchtenveld beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst (29 676)
MdV,
Allereerst wil ik uiteraard de initiatiefnemer van harte complimenteren met het indienen van zijn initiatiefwetsvoorstel. Het valt altijd te waarderen dat Tweede Kamerleden zelf het initiatief nemen tot het vervaardigen van wetgeving teneinde maatschappelijke problemen op te lossen, ook als het om taaie en bepaald niet makkelijk te verhapstukken materie gaat.
Als ik het goed zie kent het initiatiefwetsvoorstel dat wij vandaag bespreken in grote lijnen twee onderdelen. Allereerst wordt de ontbinding van het huwelijk mogelijk zonder tussenkomst van de rechter. En ten tweede zijn er bepalingen in opgenomen over -samenvattend gezegd- ouderschap na een scheiding. Over dat tweede onderdeel heeft de PvdA-fractie vorig jaar de nota 'Ouder blijf je' uitgebracht - de indiener heeft er in de schriftelijke voorbereiding herhaaldelijk naar verwezen. Het spreekt vanzelf dat voor mij bij de bespreking van die onderdelen van het wetsvoorstel de in deze nota vervatte uitgangspunten leidend zullen zijn: na een scheiding gaat het ouderschap door, verregaande dejuridisering is geboden en uitbreiding van voorlichting en hulpverlening aan ouders en kinderen is noodzakelijk.
MdV,
Zoals wij weten heeft ook de regering wetgeving terzake in voorbereiding. Dat voorstel ligt nu voor advies bij de Raad van State, maar een concept is al openbaar gemaakt. Afgaande op dat concept lijkt het erop dat wij in dat voorstel onderdelen uit onze eigen visie zullen aantreffen die niet in het voorstel van de heer Luchtenveld staan, maar dat mag uiteraard geen reden zijn dit initiatiefvoorstel dan maar meteen naar de prullenbak te verwijzen. We hebben, zoals blijkt uit de schriftelijke voorbereiding, waardering voor onderdelen van zijn initiatiefwetsvoorstel, maar ook een aantal ernstige bedenkingen. De behandeling van het voorstel zal uitwijzen hoever we elkaar kunnen naderen.
MdV,
Ik begin met de mogelijkheid van scheiden zonder rechter. De PvdA heeft geen principiële problemen met de (uiteraard vrijwillige) mogelijkheid om te scheiden zonder tussenkomst van de rechter. Onze steun aan de motie-Schonewille c.s. in 2002 geeft hiervan ook blijk. In feite bestaat de figuur nu via de noodsprong van de flitsscheiding ook al. Wij zien het huwelijk als een gewone civielrechtelijke overeenkomst, zij het met derdenwerking. Niks sacrosancts, maar gewoon gewoon.
Toch roept de administratieve scheiding wel praktische bezwaren op en rijst bovendien de vraag wat nu precies de praktische voordelen zijn van administratieve scheiding. Deskundigen hebben gerefereerd aan problemen met erkenning in het buitenland met deze vorm van scheiding. Op basis hiervan heeft de indiener bij nota van wijziging bepaald dat de ambtenaar van de burgerlijke stand een akte opmaakt, nadat de echtgenoten met behulp van een jurist een verklaring hebben opgesteld. Het is echter zeer de vraag of het probleem van buitenlandse erkenning hiermee wordt opgelost. De beroepsorganisaties van notarissen en scheidingsbemiddelaars betwijfelen ook na de nota van wijziging zeer of de administratieve scheiding zal worden erkend, aangezien deze niet op een constitutieve overeenkomst is gebaseerd, en menen dat deze in zijn huidige vorm in elk geval niet valt onder de verordening Brussel II bis. Graag hoor ik hierop de reactie van de indiener. Waarop baseert hij zijn stelling dat de ambtenaar van de burgelijke stand 'hoogstwaarschijnlijk is aan te merken als een autoriteit in de zin van de verordening Brussel II bis'? Is het niet beter eerst volstrekte duidelijkheid te krijgen over internationale erkenning, alvorens de mogelijkheid van administratieve scheiding wettelijk te regelen?
Voor mijn fractie geldt dat het ontbinden van een huwelijk of een geregistreerd partnerschap gewoon snel en praktisch moet kunnen plaatsvinden - als er tenminste geen kinderen bij betrokken zijn, waarover later meer. De eerlijkheid gebiedt wel te zeggen dat scheiding op gezamenlijk verzoek door de rechter nu gelukkig ook niet erg ingewikkeld is. Het komt bijna neer op een pro forma 'aftikken' door de rechter. Voor een administratieve beëindiging moet vrijwel hetzelfde gebeuren. Het is dus toch wel goed nog weer eens de vraag te stellen wat nu precies de meerwaarde is van het scheppen van de mogelijkheid van een administratieve scheiding. Wat mijn fractie overigens wel heel goed ziet is dat er een emotionele waarde in zit om niet naar de rechter te hoeven: men gaat immers na goed overleg uit elkaar. Kinderen zijn niet in het geding dus wat heeft een rechter dan nog toe te voegen?
MdV,
Voor de PvdA-fractie geldt dat dit emotionele voordeel in ieder geval niet doorslaggevend kan zijn als er kinderen in het spel zijn. De overheid heeft wat ons betreft immers een bijzondere verantwoordelijkheid voor het belang van het kind. Die verantwoordelijk moet echt wezenlijk anders zijn dan overheidsbemoeienis met onderlinge afspraken over bijvoorbeeld het huis of de financiën. Of, anders gezegd: Dat twee volwassen uit elkaar willen is niet noodzakelijkerwijs een zaak voor bemoeienis door de rechter. Anders wordt het wanneer er kinderen bij betrokken zijn. Zij hebben niet om een scheiding gevraagd en zijn geen partij in het uit elkaar willen van de ouders als partner maar ze worden wel geconfronteerd met de gevolgen daarvan.
In onze notitie stellen wij voor dat ouders verplicht een degelijk ouderschapsplan moeten opstellen voordat zij kunnen scheiden. Dat ouderschapsplan moet door de rechter worden getoetst. Pas als die akkoord is, spreekt hij de scheiding uit. Als beide ouders, zo mogelijk en wenselijk in overleg met de kinderen zelf, erin slagen goede afspraken te maken -en dat gebeurt gelukkig nog steeds in de meeste gevallen-, zal deze rechterlijke toetsing marginaal zijn. Wanneer dit niet het geval is, zal de rechter de ouders bijvoorbeeld doorverwijzen naar een bemiddelaar of een hulpverlener. De rechtelijke toetsing geeft aan dat het opstellen van een plan geen kwestie is van 'vrijheid, blijheid'. Ook waarborgt deze toets zorgvuldigheid en rechtszekerheid die, alweer, in het belang van het kind zullen zijn. Ik heb daarom een amendement ingediend om het ouderschapsplan door de rechter te laten toetsen. In mijn amendement is opgenomen waaraan het ouderschapsplan moet voldoen. Er moet een regeling komen voor de verdeling van de opvoedings- en verzorgingstaken, er moeten afspraken worden gemaakt over hoe men elkaar over en weer informeert en er moeten afspraken worden gemaakt over de kosten van de opvoeding, over de kinderalimentatie dus. Als men daar niet uitkomt moet men aangeven waarom niet. De rechter kan daarmee ook recht doen aan die partij die meent dat zijn of haar aandeel in de opvoeding te klein is. In het belang van het kind kan de rechter een afweging maken en een besluit nemen. Bij voorkeur natuurlijk nadat de rechter nogmaals tracht de ouders er zelf uit te laten komen bijv door te verwijzen naar mediation.
MdV,
Ook de heer Luchtenveld heeft in zijn wetsvoorstel het verplicht opstellen van een ouderschapsplan opgenomen. Daar ben ik natuurlijk blij mee. Maar bij hem is geen sprake van rechtelijke toetsing. Op onze vraag in het verslag of hij heeft overwogen om situaties met kinderen uit te zonderen van de mogelijkheid tot administratieve scheiding, antwoordt hij bevestigend, maar hij heeft hier uiteindelijk niet voor gekozen. De toelichting hiervan vond ik echter mager. Wat waren de overwegingen om die situaties eventueel wel uit te zonderen? En waarom heeft hij het toch niet gedaan? Erkent hij met mij dat er een fundamenteel onderscheid is in overheidsbemoeienis tussen scheidingen met kinderen en zonder kinderen? In de nota naar aanleiding van het verslag noemt de indiener het onderdeel echtscheiding zonder rechter 'niet het belangrijkste element van het wetsvoorstel'. 'Dat is het ouderschapsplan.' Ik ben het met hem eens dat de onderdelen waarbij kinderen in het spel zijn belangrijker zijn dan wanneer het zuiver relaties tussen volwassenen betreft. Maar is hij het met mij eens dat zijn voorstel inzake scheiden zonder rechter ook invloed op kinderen kan hebben? Waarom heeft de indiener de bepaling over het ouderschapsplan eigenlijk opgenomen in de afdeling van het wetsvoorstel die gaat over scheiding zonder rechter? En waarom stelt hij het ouderschapsplan alleen verplicht bij een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding, en niet bij een eenzijdig verzoek? Wat vindt hij van de mijn inziens terechte opmerking van de minister dat op deze wijze ouders die niet genegen zijn een ouderschapsplan op te stellen, een ontsnappingsroute wordt geboden? Is hij met mij niet van mening dat in beginsel alle huwelijken (en geregistreerde partnerschappen) waarbij kinderen in het spel zijn, niet ontbonden kunnen worden voordat er een degelijk ouderschapsplan is opgesteld?
MdV,
Ik kom bij een tweede bezwaar van mijn fractie: de in het wetsvoorstel vervatte minimum omgangsnorm van twee etmalen per veertien dagen voor ouders die het gezag niet hebben. Ik heb een amendement ingediend om die norm uit het voorstel te halen. In de vele gesprekken met deskundigen die wij ter voorbereiding van onze eigen nota hebben gehad, heb ik een stevige basis gevonden voor dit standpunt. Ook veel commentaren die op dit wetsvoorstel zijn binnengekomen en het advies van de Raad van State, zijn op dit punt zeer kritisch. Een minimumomgangsregeling is te star, biedt geen mogelijkheden voor het vereiste maatwerk, dreigt onwillige ouders die hun plicht van gezamenlijk ouderschap en onderling overleg niet nakomen te belonen en zal niet zelden polariserend werken. Immers wie niet bereid is tot overleg kan in dat geval wachten tot zijn wens vanzelf gerealiseerd wordt. Daarnaast herbergt, zo erkent ook de indiener in de nota naar aanleiding van het verslag, elk minimum het gevaar tevens maximum te worden. Ook wat ons betreft moet de ouder die niet het gezag heeft in principe gewoon contact kunnen hebben met het kind. En als contact (tijdelijk) niet mogelijk of wenselijk is, moet de ouder die het gezag niet heeft zo veel mogelijk relevante informatie over het kind (zoals schoolresultaten) blijven ontvangen. Dit is al geregeld in de huidige wetgeving. Ik geef onmiddellijk toe dat de praktijk vaak weerbarstig is en dat zich bij de naleving van omgangsregelingen grote problemen voordoen. Die moeten we uiterst serieus nemen. Maar de grote vraag is in hoeverre een standaardomgangsregeling een einde zal maken aan die problemen. Sterker, zo'n norm zal wellicht nog meer loopgravenoorlogen en even zinloze als schadelijke juridische conflicten tot gevolg hebben. In de nota naar aanleiding van het verslag biedt de indiener een opening naar overleg met de Kamer hierover. Ik ga ervan uit dat ook voor hem deze zwaarwegende redenen tegen een minimumnorm van belang zullen zijn!
MdV,
Gelijkwaardig ouderschap is een belangrijk uitgangspunt van dit wetsvoorstel. Dat uitgangspunt als zodanig kan de PvdA-fractie volledig onderschrijven. In feite is die gelijkwaardigheid al vervat in de wetgeving sinds 1998, maar de praktijk is -dat ben ik met de indiener en anderen eens- soms een andere. Het is echter wel de vraag hoe zeer je die gelijkwaardigheid moet willen invullen en in hoeverre je die door de wet kunt en mag laten voorschrijven. De indiener heeft gelukkig afgezien van wat hij aanvankelijk had aangekondigd: het wettelijk verankeren van de norm dat het kind vijftig procent bij de ene ouder doorbrengt en vijftig procent bij de andere. Maar als je de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag leest, is dat wel degelijk wat de indiener voor ogen staat. Alleen als er 'praktische belemmeringen' zijn kan hiervan worden afgezien. Wat eigenlijk die 'praktische belemmeringen'? Aan welke voorbeelden moet ik denken? Ook hier geldt dat een ouderschapsplan meer recht doet aan de individuele situatie en meer kansen biedt voor het kind.
MdV,
In zijn reactie op het wetsvoorstel signaleert de minister dat de indiener enerzijds het probleem wil dejuridiseren en anderzijds de gang naar de rechter juist makkelijker maakt. Op het eerste gezicht zit daar wel wat in. Op grond van het voorgestelde artikel 253 a kunnen ouders zich immers direct tot de rechter melden, die vervolgens binnen twee weken een comparitie moet gelasten. Deelt de indiener deze analyse en de angst van de minister dat de rechtelijke macht door een veelheid van zaken zwaar wordt belast, terwijl een advocaat wellicht door beideling een aantal zaken zou kunnenvoorkomen?
In de memorie van toelichting overweegt de indiener dat een drempel voor toegang tot de rechter kan worden ingebouwd in de vorm van een hoger griffierecht, maar dat deze buiten het bereik van dit wetsvoorstel valt. Vindt de indiener verhoging van het griffierecht de beste en meest rechtvaardige methode om een beroep op de rechter in te dammen? Want als men dan nog een poging heeft gedaan - o.i. met behulp van een advocaat - en het conflict blijftdan lijkt het toch eenbeetje oneigenlijk om dat beroep op de rechter door verhoging van het griffierecht weer te bemoeilijken en misschien wel voor een aantal mensen onmogelijk te maken.
Vreemd genoeg maakt dit wetsvoorstel, als betrokkene zich eenmaal bij de rechter heeft vervoegd, een einde aan de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie, terwijl de rechter toch ingrijpende maatregelen kan leggen, zoals het opleggen van dwangmiddelen. De Raad van State is hier terecht erg kritisch over en het antwoord van de indiener op onze vragen hierover in het verslag vond ik niet erg bevredigend. Graag hoor ik van hem een wat uitgebreidere analyse waarin hij beargumenteert waarom een toch fundamenteel recht als hoger beroep hier niet op zijn plaats zou mogen zijn.
De indiener lijkt overigens veel vertrouwen te hebben in de werking van dwangmiddelen bij het oplossen van problemen. De praktijk is tot nu toe een andere. Dwangmiddelen worden relatief weinig ingezet. De reden daarvoor zal vaak zijn dat kinderen daardoor geschaad worden. Het is nog al wat als de moeder in gijzeling wordt genomen omdat ze niet wil dat het kind vader ziet. En wat betekent het voor een kind als de politie er aan te pas moet komen om het kind van de ene naar de andere ouder te laten gaan?
Aan de andere kant: het is natuurlijk ook niet te tolereren dat één ouder de facto de opvoedende taken van de andere ouder kan frustreren door zich gewoon niet te houden aan de gemaakte afspraken.
Het zou heel goed zijn als we m.b.t. de handhaving van de gemaakte afspraken verder zouden kunnen komen. Zie ik het goed dan doet de indiener daar geen voorstellen voor zin zijn wetsvoorstel. Slechts in de toelichtende teksten schenkt hij er aandacht aan. Waarom zijn geen voorstellen opgenomen?
Ik ben benieuwd naar een wat uitvoeriger uiteenzetting van de indiener over de plaats en functie van dwangmiddelen en de manier waarop deze in het wetsvoorstel een rol spelen.
MdV,
Ik kom te spreken over de Raad voor de Kinderbescherming. De Raad kan bij omgang en scheiding bemiddelen tussen de ex-echtelieden en doet (als dat niet gelukt is) onderzoek op verzoek van de rechter. Daarnaast zijn er sinds enige tijd succesvolle experimenten met 'raadsondersteuning ter zitting', waarbij men probeert nog ter zitting tot een onderling vergelijk te komen. De indiener uit in zijn voorstel veel kritiek op de Raad, staat afgaande op de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag een aanzienlijk andere werkwijze voor, maar regelt daarover vervolgens niets in het voorstel. Dat is vreemd. Wat wil hij nu precies? Wat is er mis met de onderzoeken van de Raad? Denkt hij dat deze door de expertise van de Raad gevoede onderzoeken de rechter niet behulpzaam kunnen zijn? Is niet veeleer de tijd die verstrijkt voordat een onderzoek kan beginnen probleem? Is het daarom niet beter voorstellen te doen ter verkorting van de wachtlijsten? Ik ben het met hem eens dat de mogelijkheden van de Raad om te bemiddelen en begeleiding zonodig moeten worden uitgebreid, maar waarom doet hij daartoe geen concrete voorstellen?
MdV,
Tenslotte. In onze eigen nota hebben we veel nadruk gelegd op deskundige voorlichting en hulpverlening aan ouders en kinderen bij een scheiding. Op deze manier kunnen juridische loopgravenoorlogen mogelijk voorkomen worden, hetgeen in het belang van het kind is. Te denken valt aan de uitbreiding van het aantal omgangshuizen, het instellen van gemeentelijke informatiecentra en meer begeleide omgangsregelingen. Op ons verzoek heeft de staatssecretaris van VWS hierover een brief geschreven, maar daarin staat tot mijn grote teleurstelling alleen maar dat het een gemeentelijke en provinciale verantwoordelijkheid is.
De stichting TussenThuis, initiator van zeer succesvolle projecten rond omgangshuizen, heeft in een brief aan ons terechte kritiek geuit op het ontbreken van een goede infrastructuur van hulpverlening rond echtscheiding en ouderschap: het aanbod is te beperkt, het ontbreekt aan coördinatie, meer regie is nodig en de financiering is gebrekkig en onzeker. Graag hoor ik hierop de reactie van zowel de indiener als het kabinet in de persoon van de minister van Justitie. TussenThuis heeft inmiddels zelf een landelijk model ontwikkeld voor omgangshuizen. Graag ontvang ik hierop op korte termijn een reactie van het kabinet. Is het kabinet inmiddels wel bereid zelf het voortouw te nemen?
Het is toch te gek dat een vader uit Zeeland zijn kinderen slechts kan zien in een omgangshuis in Tilburg! Niet alleen hij maar ook zijn kinderen moeten daar dan heen reizen.
Voor mijn eerste termijn rond ik af. De positie van de PvdA is steeds dat ouderschap ook na een echtscheiding moet blijven voortduren. Dat moeten ouders primair zelf doen. Door te overleggen en dor hoe moeilijk dat ook kan zijn het gespreek gaande te houden. Dat tot het uiterste blijven proberen vraagt in een aantal gevallen heel veel, maar wij denken dat het ouderschap dat vraagt.
Partij van de Arbeid