Ministerie van Buitenlandse Zaken

Graag bied ik u hierbij de antwoorden aan, mede namens de Ministers voor Vreemdelingenzaken en Integratie en Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, op de schriftelijke vragen gesteld door lid De Vries over de verificatie van buitenlandse documenten. Deze vragen werden ingezonden op 13 mei 2005 met kenmerk 2040514670.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Dr. B.R. Bot

Antwoord van de heer Bot, minister van Buitenlandse Zaken, mede namens mevrouw Verdonk, minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de heer Pechtold, minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, op vragen van het lid De Vries (PvdA) over de verificatie van buitenlandse documenten

Vraag 1
Kunt u aangeven wanneer documenten door de gemeenten ter controle worden aangeboden aan het ministerie van Buitenlandse Zaken? Gebeurt dit standaard ten aanzien van de zogenoemde probleemlanden (Nigeria, Ghana, de Dominicaanse Republiek, India en Pakistan)? Wordt er ook een specifiek beleid gevoerd ten aanzien van andere landen?

Antwoord
Er komen jaarlijks naar schatting enkele honderdduizenden buitenlandse brondocumenten in het Nederlandse rechtsverkeer. Deze brondocumenten worden gebruikt door beoordelende instanties in Nederland zoals gemeenten, IND, SVB en UWV, voor diensten ten behoeve van de overheid (inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens) en voor diensten ten behoeve van de burger (zoals afgifte akten burgerlijke stand, beoordeling verblijfs- en naturalisatieverzoeken door de IND en beoordeling uitkeringsverzoeken door de SVB en UWV). Een groot aantal van die documenten komt uit landen die zijn aangesloten bij het Apostilleverdrag (Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie voor buitenlandse openbare akten, 5 oktober 1961). Deze documenten komen in het Nederlands rechtsverkeer zonder tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Brondocumenten uit landen die niet bij het Apostilleverdrag zijn aangesloten dienen door de Nederlandse vertegenwoordiging in het betreffende land te worden gelegaliseerd alvorens zij in Nederland kunnen worden gebruikt. Legalisatie betekent dat het document op uiterlijke kenmerken wordt gecontroleerd. Legalisatie houdt dus geen oordeel in over de juistheid van de feiten genoemd in een document. De Nederlandse vertegenwoordigingen legaliseren op die wijze jaarlijks naar schatting 100.000 documenten.

Indien een beoordelende instantie in Nederland twijfel heeft over de juistheid van de feiten genoemd in een bepaald buitenlands document kan die instantie de Nederlandse vertegenwoordiging in het land van herkomst ervan verzoeken de feiten genoemd in dat document te verifiëren. Hiervoor worden leges in rekening gebracht.

In sommige landen voldoet de betrouwbaarheid van openbare registers en documenten niet aan de normen die in Nederland worden gesteld aan de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. In 1996 wees de minister van Buitenlandse Zaken bij wijze van proefproject vijf landen aan als 'probleemlanden inzake schriftelijk bewijs'; het betrof de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan (Aanwijzing probleemlanden, officiële mededeling van de minister van Buitenlandse Zaken d.d. 7 maart 1996 (Staatscourant 1996/49)). Dit 'probleemlandenbeleid' hield in dat de Nederlandse vertegenwoordigingen in die landen standaard, dus zonder expliciet verzoek van de beoordelende instanties in Nederland, de feiten genoemd in alle aan die vertegenwoordigingen ter legalisatie aangeboden brondocumenten onderzochten. Degene die in de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria of Pakistan zijn document door de Nederlandse vertegenwoordiging wilde laten legaliseren betaalde voor de verificatie een bepaald bedrag (leges), dat vervolgens met middelen van het ministerie van Buitenlandse Zaken werd aangevuld ter voldoening van de werkelijke kosten. Op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken was hiervoor in 2004 een bedrag van E1,8 miljoen uitgetrokken. Jaarlijks werd aldus de inhoud van in totaal ongeveer 8.000 Dominicaanse, Ghanese, Indiase, Nigeriaanse en Pakistaanse documenten geverifieerd voordat tot legalisatie van het brondocument werd overgegaan. Van deze 8.000 documenten werden de laatste jaren bijna 3.000 documenten geweigerd omdat de twijfel over de in die stukken genoemde feiten niet (geheel) kon worden weggenomen. In circa 90% van die weigeringen is gebleken dat het ging om bewijsnood. De gegevens op die documenten konden niet worden getoetst aan betrouwbare gegevens in openbare registers of aan feiten onafhankelijk van die documenten. Bij bewijsnood kan fraude derhalve niet worden aangetoond, maar de documenten werden wel geweigerd. In gemiddeld ongeveer 300 gevallen op jaarbasis (4% van de 8.000 geverifieerde documenten) kon fraude wel worden aangetoond.

In twee zaken betreffende geweigerde legalisaties (zaaknummer 200304168/1 en zaaknummer 200303055/1) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 8 september 2004 uitspraak gedaan. In deze uitspraak is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat legalisatie noch verificatie aan te merken is als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. De Afdeling wijst er voorts op dat in de internationale rechtspraktijk onder legalisatie van buitenlandse openbare akten uitsluitend wordt verstaan de formaliteit waarbij een bevestigende verklaring wordt afgegeven omtrent de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in het voorkomende geval, de identiteit van het zegel of het stempel op het document. Legalisatie kan dan ook slechts strekken tot bevestiging van de formele echtheid van een document, niet tot het bieden van uitsluitsel omtrent de juistheid van de inhoud ervan. De Afdeling is van oordeel dat een Nederlandse beoordelende instantie waaraan een gelegaliseerd document wordt aangeboden, in geval van twijfel over de juistheid van de feiten die erin worden vermeld, aan de Nederlandse vertegenwoordiging in het land van herkomst van het document kan verzoeken de daarin vermelde feiten te doen verifiëren. Aan de hand van de uitkomsten van dat verificatieonderzoek kan de beoordelende instantie dan beslissen of het document als bewijsstuk kan dienen voor het door de houder beoogde doel.

Volgens die uitspraak is het dus aan de beoordelende Nederlandse instantie om expliciet aan te geven dat een bepaald buitenlands document inhoudelijk dient te worden onderzocht in het land van herkomst. De standaardverificatie zoals die plaatsvond onder het probleemlandenbeleid is derhalve volgens de Raad van State niet legitiem. Ik heb daarop de Aanwijzing probleemlanden ingetrokken bij besluit van 1 november 2004 (Staatscourant 2004/217).

De brondocumenten uit de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan worden sindsdien door de Nederlandse vertegenwoordigingen, net als die afkomstig van elders in de wereld, gelegaliseerd indien zij aan de uiterlijke kenmerken voldoen. Uiteraard verifieert het ministerie van Buitenlandse Zaken ook in deze landen op expliciet verzoek van een beoordelende Nederlandse instantie, naar mogelijkheid, de inhoud van een gelegaliseerd document. Gelegaliseerde documenten mogen echter door een ambassade of consulaat niet langer worden aangehouden in afwachting van een eventueel verzoek om verificatie.

Ik heb de Tweede Kamer over de beleidsaanpassing geïnformeerd bij brief van 24 september 2004, Kamerstuk 29831 nr. 1.

Vraag 2
Hebt u naar aanleiding van de brief van het ministerie van Buitenlandse Zaken, die met de zinsneden "Het beleid zou verder moeten gaan dan de 7500 documenten die jaarlijks worden aangeboden (.) Het zou zich moeten uitstrekken tot alle 100.000 documenten waarvan zeker tweederde afkomstig kan zijn uit twijfelachtige bronlanden", geen specifieke maatregelen getroffen om meerdere documenten te controleren? Zo neen, waarom niet?

Antwoord
Gemeenten hebben een zelfstandige bevoegdheid die zijn basis vindt in de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA). De beslissing van veel gemeenten om inschrijving van akten uit voormalige probleemlanden aan te houden is gebaseerd op een advies van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Er zijn ook gemeenten die er voor hebben gekozen dit advies niet te volgen.

De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft geen zeggenschap inzake de gemeentelijke autonomie op dit terrein. Wel verleent hij uiteraard zijn medewerking aan het ontwikkelen van nieuw beleid in het belang van de Nederlandse overheidsadministratie.

Het beleid met betrekking tot brondocumenten ligt vast in de 'Circulaire legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten betreffende de staat van personen'. Het is aan de beoordelende instanties in casu de gemeenten om, binnen de beleidsvrijheid die hierbij bestaat, eventueel richtlijnen voor eigen, gemeentelijk beleid te ontwikkelen. De voorzitter van de directieraad van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de voorzitter van NVVB hebben aangekondigd dat de vier grote gemeenten met het oog hierop binnenkort beginnen met een proefproject, waarbij zij verificatieverzoeken zullen indienen bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Mijn ministerie zal die verzoeken doorgeleiden aan de Nederlandse vertegenwoordigingen in de voormalige probleemlanden.

Op initiatief van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt door de betreffende ministeries en de beoordelende instanties gezocht naar een werkbaar systeem van controle van de vele honderdduizenden documenten die jaarlijks in het Nederlands rechtsverkeer komen - rechtstreeks op basis van het Apostilleverdrag dan wel gelegaliseerd door de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland.

Ik zal in overleg met de andere betrokken bewindspersonen en de NVVB de Tweede Kamer zo spoedig mogelijk een beleidsnotitie doen toekomen over het legalisatie- en verificatiebeleid van de beoordelende instanties alsmede de bijdrage die het ministerie van Buitenlandse Zaken daaraan kan leveren (brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 24 september 2004, Kamerstuk 29831 nr. 1).

Vraag 3
Hoe beoordeelt u de conclusie van het Openbaar Ministerie dat door de inschrijving van valse identiteiten in de bevolkingsregisters eventuele strafvervolging in de landen van herkomst kan worden ontlopen?

Antwoord
Het is denkbaar dat het ontlopen van een mogelijke (strafrechtelijke) vervolging een reden is om met hulp van een valse identiteit het land van herkomst te verlaten. De kans is reëel dat deze opzet slaagt wanneer de aangenomen identiteit wordt opgenomen in het bevolkingsregister van het land waarheen men zich heeft begeven. In de berichtgeving is dit als één van de risico's geschetst als men met een valse identiteit Nederland binnenkomt. Indien de ware identiteit van een persoon nadien komt vast te staan, zal alsnog tot strafrechtelijke vervolging in het land van herkomst kunnen worden overgegaan.

Vraag 4
Bent u bereid een einde te maken aan de stopzetting van de inschrijvingen in de bevolkingsregisters als gevolg van het meningsverschil tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en gemeenten over de kosten? Vindt u dat de kosten die gemoeid zijn met het verifiëren van buitenlandse documenten, welke tot de taken behoort van het ministerie van Buitenlandse Zaken, voor rekening van dit ministerie behoren te komen? Zo neen, waarom niet?

Antwoord
Voor het antwoord op het eerste deel van de vraag moge ik verwijzen naar het antwoord op vraag 2.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken onderzoekt op verzoek van beoordelende instanties zoals gemeenten de feiten vermeld in buitenlandse documenten. Hiervoor worden leges in rekening gebracht. De leges zijn niet kostendekkend. Het ministerie van Buitenlandse Zaken neemt het resterend deel van de werkelijke kosten voor zijn rekening. Het had hiervoor een bedrag van E1,8 miljoen opgenomen op de begroting van 2004. Op de begroting van 2005 is een bedrag van E1,2 miljoen opgenomen.

Vraag 5
Bent u bereid ten aanzien van documenten afkomstig uit andere twijfelachtige bronlanden, die genoemd worden in de brief van het ministerie van Buitenlandse Zaken, zoals Afghanistan, Irak en Iran, scherpe controles te laten plaatsvinden?

Antwoord
Ja, naar mogelijkheid, conform de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 september 2004 en op verzoek van beoordelende instanties.

Overigens zij opgemerkt dat het verzoek documenten te laten controleren in redelijkheid niet wordt gedaan aan asielzoekers en toegelaten vluchtelingen en asielgerechtigden omdat van hen niet gevergd kan worden zich in verbinding te stellen met de autoriteiten in het land van herkomst.


---- --