Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
logoocw
Aan de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
20 juli 2005 HO/CBV/05/22162
Onderwerp Bijlage(n)
Verantwoording inzet publieke middelen 1
Aanleiding
In het Algemeen Overleg van 30 september 2004 heb ik uw Kamer een brief toegezegd over het
vraagstuk van investeren met publiek geld in activiteiten die niet direct gerelateerd lijken te zijn aan
het doel van de rijksbijdrage of subsidieverstrekking. De aanbeveling van de commissie Schutte om te
komen tot een scheiding van publieke en private activiteiten en bijbehorende middelen heb ik hierbij
betrokken. Ook zou ik uw Kamer informeren over het inventariserende themaonderzoek van mijn
Auditdienst naar private activiteiten die in samenhang met de inzet van publieke middelen uitgevoerd
zouden kunnen zijn en zo mogelijk met betrekking tot deze activiteiten naar de naleving van normen
genoemd in de notitie Helderheid in het HO. Ik verwijs hiervoor naar mijn brief van 2 november 2004.
In die brief heb ik u geïnformeerd over hoe op dit moment de beoordeling plaatsvindt van de
rechtmatigheid in het HO.
In het Algemeen Overleg met uw Kamer van 20 april 2005 heb ik deze toezegging nog eens herhaald om
vóór de zomer met een dergelijke brief te komen. Tevens zijn in dat overleg enkele specifieke vragen
over voormeld vraagstuk gesteld. Met onderhavige brief wil ik aan die toezeggingen tegemoet komen.
Het onderwerp van deze brief staat niet op zichzelf, maar raakt onderwerpen die op meerdere plaatsen
in discussie zijn. Ik noem het vraagstuk van governance en verwijs hiervoor naar de brief die hierover
naar u is gestuurd op 7 juli jl. door de minister van Onderwijs. Verder is het Kabinet voornemens te
komen tot gedragsregels ter voorkoming van oneerlijke concurrentie (Markt en Overheid) en zijn er
raakvlakken met het Europese mededingingsrecht. In deze brief zal ik ook hier op ingaan. Deze brief
zend ik mede namens de minister van LNV.
Uitgangspunten
Instellingen moeten vernieuwend kunnen zijn om aan de vragen van de samenleving en arbeidsmarkt
tegemoet te kunnen komen en om uiteenlopende groepen van deelnemers adequaat te kunnen
bedienen.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/7
Wanneer een instelling uit publieke middelen extra docenten aanstelt dan roept dat niet op voorhand
vragen op over de rechtmatige besteding van deze middelen. Dat is anders wanneer toezichthouders en
andere belanghebbenden aan de besteding van publieke middelen niet onmiddellijk kunnen zien dat
deze bijdragen aan de publieke taak waarvoor de instelling subsidie ontvangt. Het laatste is in
toenemende mate het geval als gevolg van de wijze waarop onderwijsinstellingen vorm geven aan de
uitvoering van hun kerntaken. Voorbeelden zijn: investeringen door hogescholen in
studentenhuisvesting of in private masteropleidingen, roc's die leerbedrijven opzetten, universiteiten
die op basis van cofinanciering onderzoek doen met middelen uit collectebusfondsen etc.
Door de pluriformiteit en dynamiek van dit type ontwikkelingen is het opstellen van een limitatieve lijst
met activiteiten of voorzieningen waaraan publiek geld mag worden besteed een niet te hanteren
instrument. Een dergelijke lijst is statisch, niet goed te onderhouden en komt daarmee de beoogde
innovatie niet ten goede.
Mijn uitgangspunt is dat investeren met publiek geld is toegestaan wanneer dit een aantoonbare
bijdrage levert aan de innovatie van het onderwijs, de kennisvalorisatie of de kwaliteit van onderwijs en
onderzoek. De ruimte die vereist is voor instellingen, om tegemoet te komen aan de vragen van
samenleving en arbeidsmarkt, wil ik geven. Dit moet wel gebeuren op een manier die rechtmatig is,
transparant is en niet marktverstorend werkt. De bewijslast hiervoor ligt bij de instelling. Mijn
toezichthouders zullen hierop toetsen.
Aanvullingen op de bestaande normen
Op basis van de casuïstiek uit het dossier Rekenschap ben ik nagegaan of een verdere aanscherping
van de voorwaarden uit de notities Helderheid 2004 voor HO en BVE uitkomst biedt en welke rol een
administratieve scheiding, zoals voorgesteld door de commissie Schutte, hierbij kan spelen. Dat leidt
tot de volgende aanvullingen op de bestaande voorwaarden:
1. er moet sprake zijn van een realistische capaciteit (personeel en materieel) die is afgestemd op het
primaire proces. Het inzetten van restcapaciteit die (mede) met publiek geld is gefinancierd voor
private activiteiten is alleen toegestaan als tenminste de integrale kostprijs in rekening wordt
gebracht. Die restcapaciteit moet echter wel van tijdelijke aard zijn. Is dat niet het geval dan moet
deze uiteraard voorzover mogelijk - worden afgestoten;
2. het aanbieden van voorzieningen voor studenten en deelnemers is toegestaan indien dit een
functie vervult bij het tot stand brengen van sociale binding en een goed studieklimaat en langs die
weg op positieve wijze het studierendement bevordert. Voorwaarde daarbij is dat de
desbetreffende voorziening op positieve wijze bijdraagt aan het met succes volgen van de opleiding
of behulpzaam is bij het doorlopen van het curriculum;
3. het aanwenden van de rijksbijdrage om risico's voortkomend uit de niet-primaire processen door
bijvoorbeeld een garantstelling af te dekken, is niet toegestaan.
blad 3/7
Deze aanvullingen zijn een aanscherping van de voorwaarden zoals die reeds in de notities Helderheid
2004 voor HO en BVE zijn geformuleerd en zullen ook in een nieuwe versie van die notities worden
opgenomen.
De notities Helderheid bevatten reeds de volgende voorwaarden:
1. de doelstelling van de niet-gesubsidieerde of niet bekostigde activiteit moet in lijn zijn met
de kerntaken waarvoor de instelling rijksbijdrage of subsidie ontvangt. Dit betekent dat de
instelling desgevraagd moet kunnen aantonen op basis van een projectplan of bijvoorbeeld
de statuten dat dit daadwerkelijk ook het geval is;
2. de investering mag niet louter gericht zijn op financieel gewin, maar moet in termen van
kwaliteitsverhoging, doelmatigheid, toegankelijkheid, of kennisoverdracht aan de
maatschappij aantoonbaar meerwaarde hebben voor de kerntaak van de instelling. De
baten van de investering met publiek geld moeten in deze termen door de instelling worden
gespecificeerd;
3. de investering dient - ook in de tijd - in een redelijke verhouding te staan tot de verwachte
baten in termen van doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid of kennisoverdracht van die
investering;
4. door de investering mag geen concurrentievervalsing ontstaan (hierbij wordt aangesloten
op de mededingingswetgeving en het EU-verdrag).
5. de instelling moet zich zowel in de richting van het ministerie van OCW als richting
relevante stakeholders over de publieke en private activiteiten en bijbehorende
geldstromen transparant verantwoorden in het financieel jaarverslag en bestuursverslag;
6. de instelling moet onverkort voldoen aan de wettelijke waarborgen rond het onderwijs en
aan de beleidsregel beleggen en belenen.
Voor de volledigheid wijs ik erop dat een instelling aan alle voorwaarden tegelijk moet voldoen. Wordt
aan één of meer voorwaarden niet voldaan, dan is het niet toegestaan om publiek geld in te zetten voor
de betreffende activiteit. Ook moet de instelling zich over alle hiervoor genoemde punten
verantwoorden.
Proces
Zoals reeds aangegeven moet de instelling die publieke middelen besteedt overtuigend kunnen
aantonen dat de betreffende investering een meerwaarde oplevert voor de publieke activiteiten van de
instelling. Het is de instelling die in eerste instantie aan zet is en binnen de genoemde voorwaarden -
de ruimte krijgt om op een innovatieve manier invulling te geven aan de publieke taak en aan te geven
hoe de besteding van publieke middelen aansluit bij die voorwaarden. Dat kan alleen als het proces zo
is ingericht dat alle interne en externe belanghebbenden zich zodanig tot elkaar verhouden, dat er
binnen onderwijsinstellingen voldoende `checks and balances' bestaan waarop de samenleving mag
vertrouwen. De Raad van Toezicht speelt hierbij een cruciale rol. Investeringsvoorstellen waarbij
publiek geld wordt ingezet moeten de instemming hebben van de Raad van Toezicht. Ik verwijs
hiervoor naar de brief over `governance', die op 7 juli jl. naar u is verstuurd.
blad 4/7
Het besluitvormingsproces ziet er als volgt uit:
het College van Bestuur (CvB) is verantwoordelijk voor het handelen binnen de voorwaarden. Na
overleg met interne toezichthouders en externe stakeholders van de instelling (de Raad van Toezicht,
de instellingsaccountant, de OR en derden) neemt het CvB met instemming van de Raad van Toezicht
het besluit een bepaalde investering te doen. Bij twijfel over de interpretatie van de voorwaarden en
daarmee over de rechtmatigheid van de investering kan ( zoals dat altijd tot de mogelijkheid behoort
bij twijfel over de interpretatie van wet- en regelgeving) een verduidelijking worden gevraagd aan het
platform `publiek-privaat' van het ministerie van OCW. Dit platform doet binnen één maand een
uitspraak over de voorwaarden in deze specifieke situatie en meldt dat aan de instelling. Vervolgens
neemt de instelling een definitieve beslissing. De instelling verantwoordt zich in het financieel
jaarverslag en in het bestuursverslag over de betreffende investering. Alle bovengenoemde
voorwaarden komen daarbij aan de orde.
De externe toezichthouders zien achteraf toe op de uiteindelijke rechtmatige besteding van de
rijksmiddelen en toetsen de besteding aan de bovenvermelde voorwaarden. In het kader van het
externe toezicht op de besteding van middelen voert het ministerie de volgende activiteiten uit:
toetsen van jaarrekeningen en bestuursverslagen op de gestelde voorwaarden;
uitvoeren van steekproeven;
themaonderzoeken;
direct onderzoeken van signalen.
Als uit deze controleactiviteiten blijkt dat niet aan de voorwaarden is voldaan, dan zal dit worden
gemeld aan de beleidsdirectie van het ministerie van OCW. Die kan besluiten als sanctiemogelijkheid
de niet rechtmatig bestede publieke middelen terug te vorderen. Alvorens de beleidsdirectie daartoe
overgaat, wordt de instelling (CvB en Raad van Toezicht) ingelicht en is er gelegenheid tot hoor en
wederhoor.
Met dit proces maakt het ministerie van OCW het mogelijk voor de instellingen om aan de voorkant,
tijdens de besluitvorming, overleg te voeren met OCW over mogelijke interpretatieverschillen ten
aanzien van de voorwaarden. Tijdens de besluitvorming wordt van de interne toezichthouders
verwacht dat zij toezien op de keuzes die door het CvB worden gemaakt. De verantwoording over de
besteding van publieke middelen in de jaarrekening en het bestuursverslag is verplicht. De externe
toezichthouders toetsen vervolgens via het verantwoordingsproces of de instelling zich heeft gehouden
aan de gestelde voorwaarden. Via het platform `publiek privaat' wordt casuïstiek ontwikkeld die op
een toegankelijke manier zal worden gepubliceerd en actueel gehouden.
In de bijlage is een schema opgenomen van dit proces van beleid, uitvoering en verantwoording over de
besteding van publieke middelen van de instelling om te kunnen voldoen aan de bovenstaande
voorwaarden.
Mededingingsregelgeving (`Markt en Overheid')
In de voorwaarden die ik stel aan investeringen met publieke middelen geldt dat er geen oneerlijke
concurrentie en daarmee marktvervalsing mag optreden. Dat is vormgegeven door uit te gaan van
blad 5/7
tenminste de integrale kostprijs van producten en diensten die door de instelling op de markt worden
gezet. Daarnaast eist het proces transparantie van de instelling en overleg met stakeholders. Ik zal
daar in mijn toezicht scherp op letten.
In aanvulling daarop is het van belang te melden dat het kabinet voornemens is te komen tot
gedragsregels in de Mededingingswet ter voorkoming van oneerlijke concurrentie. Bezien zal worden
hoe deze gedragsregels van toepassing zullen worden voor onderwijsinstellingen. Daarbij zal specifiek
nog aandacht worden gegeven aan de positie van co-financiering in het licht van de gedragsregels. De
NMa is toezichthouder op deze gedragsregels. Bij een eventuele klacht van een ondernemer zal de
NMa zoveel mogelijk gebruik maken van beschikbare gegevens die onderwijsinstellingen verzamelen in
het kader van het jaarverslag. Het kabinet is voornemens om spoedig na de zomer een wetsvoorstel
Markt & Overheid voor advies naar de Raad van State te sturen.
Europese transparantierichtlijn
De transparantierichtlijn schrijft voor dat instellingen belast met het beheer van een dienst van
algemeen economisch belang (DAEB) een gescheiden boekhouding voeren. Er is nog een juridisch
dispuut gaande over de vraag of en in hoeverre de transparantierichtlijn ook geldt voor
onderwijsinstellingen. De wijze van toerekening is een zaak van de betrokken organisatie. In de
voorstellen zoals ik die hier neerleg, hanteer ik hetzelfde uitgangspunt. Dat betekent dat de interne
kostentoerekeningen transparant en voor derden (waaronder de instellingsaccountant) controleerbaar
moeten zijn vastgelegd.
Administratieve scheiding
De commissie Schutte heeft geadviseerd te komen tot een gescheiden boekhouding van publieke en
overige activiteiten met bijbehorende geldstromen. Ik neem dat advies niet over in letterlijke zin. Naast
het feit dat deze aanpak fors botst met kabinetsstandpunten van deregulering en administratieve
lastenverlichting betekent een administratieve scheiding sec niet dat daarmee alle vraagstukken van
oneerlijke concurrentie zijn opgelost. Van belang zijn de onderliggende keuzen ten aanzien van
toerekenprincipes, gehanteerde indeling in kostenplaatsen en inrichting en werking van een
tijdschrijfsysteem voor de inzet van personeel. Ik ben van oordeel dat de gehanteerde voorwaarden de
instellingen dwingen tot een transparante verantwoording die materieel het door de commissie Schutte
beoogde effect heeft.
Als generieke randvoorwaarde bij het verrichten van investeringen met publieke middelen stel ik als eis
dat onderwijsinstellingen op transparante wijze verantwoording afleggen. Die eis betreft alle
activiteiten. De inrichting van de administratieve organisatie, de interne controle, of de inrichting van
de boekhouding wordt bij deze integrale verantwoording niet voorgeschreven door OCW. Of de
noodzakelijke transparantie vereist dat overgegaan moet worden tot een vorm van tijdschrijven, of dat
toerekenregels en projectadministraties daartoe kunnen volstaan, is ter beoordeling aan het
instellingsbestuur.
blad 6/7
Uitkomsten themaonderzoek Auditdienst
De Auditdienst van OCW heeft bij 11 hogescholen onderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van private
activiteiten die in samenhang met de inzet van publieke middelen zouden kunnen zijn gerealiseerd.
Daarbij heeft de Auditdienst gebruik gemaakt van de verantwoordingen over 2003 en vastgesteld of:
de jaarrekening en/of het jaarverslag van de instelling investeringen in private activiteiten
vermeldt;
de vermelde investeringen in private activiteiten ten laste van de rijksbijdrage zijn gedaan;
de instellingsaccountant onregelmatigheden heeft geconstateerd op het gebied van investeren
van publieke middelen in private activiteiten.
Het onderzoek van de Auditdienst van OCW is nagenoeg afgerond. Op grond van de resultaten tot
dusver kan geconcludeerd worden dat de hogescholen na het zelfreinigend onderzoek en het
eindrapport van de commissie Schutte de `private' activiteiten die gerelateerd zijn aan de publieke
taken, aan het heroverwegen zijn. De veelal beperkte (relatief in financieel opzicht) omvang van deze
activiteiten, de marginale of zelfs negatieve resultaten en de onzekerheid over het departementsbeleid
op dit terrein in combinatie met de extra controles hierop zijn veelal aanleiding geweest deze
activiteiten af te bouwen.
Specifieke vragen
Personele vermenging bij publiek-private activiteiten
Op het moment dat activiteiten van een onderwijsinstelling juridisch zijn afgesplitst, bijvoorbeeld in
een stichting of vennootschap, vind ik het niet wenselijk dat vermenging plaatsvindt van bestuurlijke
functies binnen deze gelieerde organisaties met toezichthoudende functies vanuit de
onderwijsinstelling. Een dergelijke belangenvermenging acht ik in strijd met de uitgangspunten van
good governance. Ik beraad mij nog om dit in nadere regelgeving vast te leggen.
Interne uitbesteding en bewaking eerlijke concurrentie
Eén van de voorwaarden bij de aanwending van publieke middelen is dat de investering een bijdrage
moet leveren aan de verhoging van de kwaliteit van het bekostigde onderwijs of onderzoek, of aan de
doelmatigheid of toegankelijkheid van het bekostigde onderwijs. Van het aanwenden van rijksbijdrage
voor een niet-bekostigde opleiding kan geen sprake zijn. De hier bedoelde bijdrage dient beoordeeld te
worden in het licht van de noodzakelijke investering met publieke middelen en over deze beoordeling
dient door het instellingsbestuur zo mogelijk gekwantificeerd verantwoording afgelegd te worden in
het jaarverslag. Met andere woorden: een kosten-batenanalyse in termen van kwaliteit,
doelmatigheid, toegankelijkheid of kennisoverdracht is een minimumvereiste.
Mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
(Mark Rutte)