Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 'S-GRAVENHAGE
Datum Uw brief (Kenmerk) Ons kenmerk
BFB 2005-2155M
Onderwerp
Een efficiëntere
exportkredietverzekeringsfaciliteit van de
Nederlandse Staat
Nederland is een exportland. Het exporterende
bedrijfsleven draagt in belangrijke mate bij aan
de ontwikkeling van de Nederlandse economie. Aan
deze export zijn aanzienlijke financiële risico?s
verbonden, vooral als het gaat om export naar de
meer risicovolle landen. Voor ondernemers is het
van belang dat zij deze risico?s kunnen
verzekeren. In de particuliere markt kunnen
echter niet alle risico?s worden verzekerd.
Daarom biedt de Staat, net als in de meeste
andere ontwikkelde landen, de mogelijkheid aan
banken en exporteurs om onder bepaalde
voorwaarden deze risico?s in herverzekering te
nemen onder de
exportkredietverzekeringsfaciliteit. Zo draagt de
overheid bij aan een gunstig klimaat voor de
export en voor buitenlandse investeringen van
Nederlandse ondernemingen. Er zijn vier
verschillende partijen betrokken bij de
uitvoering van deze faciliteit: het ministerie
van Financiën (Financiën), het ministerie van
Economische Zaken (EZ), De Nederlandsche Bank
(DNB) en Atradius Dutch State Business (DSB) NV.
Eind 2002 zijn de vier betrokken partijen bij
elkaar gekomen om samen te spreken over een
verbeterde samenwerking met als doel een
efficiëntere uitvoering van de
exportkredietverzekeringsfaciliteiten (EKV) van
de Staat. Het hieruit voortvloeiende
Pauwenhofproces loopt nu op zijn einde en het
voornemen is om in oktober 2005 over te gaan op
de nieuwe werkwijze.
Met deze brief informeren wij de Kamer over deze
nieuwe werkwijze. Tevens vragen wij uw bijzondere
aandacht voor de inzet van een nieuw instrument
op het gebied van actief risicobeheer, de
zogenaamde obligoswap.
Uitgangspunten
De vier partijen hebben aan de start van het
proces de volgende uitgangspunten geformuleerd om
een slagvaardiger uitvoering van de EKV te
verzekeren:
* scheiding van beleid en uitvoering;
* meer ruimte voor de uitvoerder waardoor deze
slagvaardiger en sneller kan opereren;
* objectivering van de beleidskaders waardoor
de Staat meer op afstand en
risicogeoriënteerd kan aansturen en minder
op individuele transacties. Uitgangspunt
daarbij is dat de Staat dan wel beschikt
over instrumenten om op objectieve en
transparante wijze de faciliteit aan en bij
te sturen.
Deze uitgangspunten zouden tevens moeten
verzekeren dat de rol- en taakverdeling van de
bij de EKV betrokken partijen wordt verhelderd en
dat overlap tussen de verschillende werkzaamheden
wordt vermeden.
Duidelijke rolverdeling
Met het oog op bovenstaande uitgangspunten zijn
de rollen van de vier betrokken partijen opnieuw
gedefinieerd. Het Ministerie van Financiën blijft
budgettair verantwoordelijk voor de reguliere EKV
en is verantwoordelijk voor de contacten met de
uitvoerder in verband met het beheer en
uitvoering van de faciliteit. Financiën stelt
gezamenlijk met EZ het EKV-beleid vast. Tevens
zal Financiën aan de internationale overleggen
op het terrein van de EKV deelnemen en
gezamenlijk met EZ de inbreng voorbereiden. Bij
EZ en ? omdat overlappende werkzaamheden
verdwijnen ? ook op het niveau van de gehele
faciliteit kan hierdoor een efficiencyverbetering
worden gerealiseerd. De Nederlandsche Bank zal,
als risicomanager, de Staat adviseren over het te
voeren risicobeleid, toezien op de ontwikkeling
van het risico in de portefeuille en adviseren
over risicomitigerende maatregelen en inzet van
financiële instrumenten ter beheersing van het
risico. Deze taken sluiten goed aan bij de
specifieke expertise die aanwezig is bij DNB.
Atradius DSB is de uitvoerder van de
faciliteit. Atradius DSB is binnen de
vastgestelde beleidskaders gemachtigd om
individuele transacties te beoordelen,
schadeclaims af te handelen, en incasso te
voeren.
Nieuwe werkwijze
Bij de nieuwe rolverdeling hoort een nieuwe
werkwijze. Met name het proces van beoordeling
van individuele aanvragen wordt aangepast. Het
acceptatieproces verliep binnen de oude werkwijze
sequentieel. Dat wil zeggen dat aanvragen (die
buiten de machtiging van Atradius DSB vielen) met
een advies van Atradius DSB werden voorgelegd aan
DNB. Daarna werd de aanvraag samen met een advies
van DNB voorgelegd aan de minister van Financiën.
In de nieuwe werkwijze zal Atradius DSB aanvragen
die buiten de machtiging vallen direct voorleggen
aan een zogeheten kredietcomité waarin alle vier
betrokken partijen vertegenwoordigd zijn. Het
kredietcomité beoordeelt individuele zaken en is
daarbij gehouden aan een strikt tijdpad. Het
kredietcomité zal zoveel mogelijk op ?no
objection? basis werken. Dat wil zeggen dat
wanneer geen van de partijen aangeeft bespreking
van een specifieke transactie wenselijk te
achten, het kredietcomité geacht wordt in te
stemmen met het voorstel van Atradius DSB.
Financiën is voorzitter van het kredietcomité en
bezit naast EZ de mogelijkheid tot het uitbrengen
van een veto voor bepaalde zaken. Uiteindelijk
behoudt de Minister van Financiën, als
verantwoordelijke bewindspersoon, de
verantwoordelijkheid voor het al dan niet in
herverzekering nemen van individuele transacties.
Met deze werkwijze wordt de behandelduur van
aanvragen aanzienlijk bekort.
Een integraal onderdeel van het Pauwenhof proces
is de verruiming van de mogelijkheden voor
Atradius om zelf zaken in hun geheel af te doen.
Op dit moment heeft Atradius een beperkte
machtiging voor het zelfstandig afdoen van
aanvragen. Dit betekent dat het overgrote deel
van transacties voorgelegd moest worden aan De
Nederlandsche Bank en het ministerie van
Financiën. Deze machtiging zal ? stapsgewijs ?
worden verruimd waardoor minder zaken voorgelegd
hoeven te worden aan het eerder genoemde
kredietcomité. Hierdoor kan de dienstverlening
van Atradius efficiënter en sneller plaatsvinden.
Meer ruimte voor de uitvoerder betekent dat
bezien moet worden hoe de belangen van uitvoerder
en Staat nog meer parallel gebracht kunnen
worden. Daarom is, vooruitlopend op de ruimere
machtiging, reeds de onkostenvergoeding van de
Staat aan Atradius DSB aangepast. In het verleden
bestond deze uit een vaste vergoedingscomponent
en een vergoeding die gerelateerd was aan het
aantal verzekeringsaanvragen per jaar. In de
nieuwe onkostenvergoeding zijn prikkels
geïntroduceerd. Zo hebben hogere premie
ontvangsten en een hogere recuperatie van
uitstaande vorderingen een positief effect op de
onkostenvergoeding. Hogere schadebetalingen
hebben een neerwaarts effect. Tenslotte kunnen
extra bonussen worden toegekend op grond van
geleverde service. Op deze manier wordt Atradius
DSB extra gestimuleerd om te zorgen voor
verantwoorde resultaten en een goede service aan
exporteurs en banken.
Integratie met SENO/GOM
Grotere slagvaardigheid kan ook worden bereikt
door de bestaande onderdelen van de EKV beter op
elkaar af te stemmen. Binnen de Rijksoverheid
worden exportkredietverzekeringsfaciliteiten
aangeboden door het ministerie van Financiën en
het ministerie van Economische Zaken. Door het
ministerie van Financiën wordt de reguliere
exportkredietverzekeringsfaciliteit aangeboden en
door het ministerie van Economische Zaken worden
twee additionele faciliteiten aangeboden waar de
reguliere faciliteit geen dekking biedt, namelijk
de SENO-faciliteit gericht op Centraal- en Oost-
Europa en de GOM-faciliteit voor opkomende
markten (gekoppeld aan de ORET-regeling van de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking). Als
onderdeel van het Pauwenhofproces is bekeken hoe
efficiëntieverbeteringen gerealiseerd konden
worden door integratie van de verschillende
exportkredietverzekeringsfaciliteiten.
Afgesproken is deze integratie in 2 fases te
laten plaatsvinden. De eerste fase is 1 juli 2005
ingegaan. Daarbij is de (gecombineerde) SENO/GOM
faciliteit van het ministerie van Economische
Zaken (ook wel Goede Projecten Faciliteit
genoemd) operationeel geïntegreerd in de
reguliere EKV-faciliteit. Dat wil zeggen dat de
uitvoering voor de SENO/GOM regeling, waar tot
dan toe een gescheiden traject voor gold,
volledig is geïntegreerd met de reguliere EKV. De
eerder geschetste nieuwe werkwijze geldt dan ook
voor de SENO/GOM-faciliteit. Het beleid
betreffende de SENO/GOM faciliteit is vooralsnog
ongewijzigd gebleven. De beleidsmatige en
budgettaire verantwoordelijke ligt net als
voorheen bij de Staatssecretaris van EZ. De
tweede fase van de integratie zal binnenkort van
start gaan. Daarbij zal worden onderzocht of, en
zo ja op welke wijze het mogelijk is om beide
faciliteiten beleidsmatig te stroomlijnen en is
het de intentie om ook over te gaan tot een
budgettaire integratie. Tevens zal worden bezien
op welke wijze de beoordelingsactiviteiten in het
ORET-traject en het GOM-traject beter op elkaar
kunnen worden afgestemd.
Kostendekkendheid en internationale benchmarking
Als de Staat de uitvoerder meer ruimte verstrekt
en de faciliteit op grotere afstand aan- en
bijstuurt, is het essentieel dat de Staat
beschikt over instrumenten die inzicht geven in
de financiële resultaten, het totale risico dat
wordt gelopen en de concurrentiepositie van de
faciliteit.
Gegeven de randvoorwaarde van kostendekkendheid
(een WTO verplichting) van de faciliteit is een
model ontwikkeld waarmee de resultaten op
bedrijfseconomische basis kunnen worden
vastgesteld. De huidige rapportage van de
resultaten op kasbasis geven een vertekend beeld
van de werkelijke financiële resultaten omdat
niet alle kosten zichtbaar zijn. Veel van de nu
binnenkomende opbrengsten uit incasso vloeien
voort uit de grote schades die in het verleden
zijn opgelopen. De bedrijfseconomische
resultaatbepaling geeft een veel beter inzicht in
de financiële resultaten op lange termijn van de
portefeuille als geheel. De werkzaamheden ten
behoeve van dit model bevinden zich in een
afrondende fase. Het voornemen is om de Kamer bij
het eerstvolgende Rijksjaarverslag IX-B over de
resultaten te informeren.
Om inzichtelijk te maken hoe de
exportkredietverzekeringsvoorwaarden afsteken
tegen die in het buitenland is een set
indicatoren ontwikkeld waarmee het Nederlandse
instrumentarium vergeleken kan worden met het
instrumentarium in het buitenland. Uitgangspunt
is dat de Nederlandse
exportkredietverzekeringsvoorwaarden niet
te sterk mogen afwijken van wat in concurrerende
exportlanden gebruikelijk is. Daarbij wordt
gekeken naar zeven, voor Nederland belangrijke,
concurrerende exportkredietverzekeraars uit
België, Duitsland, Frankrijk, Verenigd
Koninkrijk, Spanje, Zweden en Italië. De
indicatoren ?acceptatiebeleid?, ?dekking?,
?aangeboden assortiment? en ?premies? zijn
bepalend voor het EKV-beleid en dus ook voor de
mate van concurrentieverstoring tussen de
verschillende landen. De meetresultaten van de
indicatoren kunnen aanleiding geven tot
beleidsmaatregelen, die de internationale
concurrentieverstoring moeten minimaliseren. Deze
benchmark-exercitie keert op jaarlijkse basis
terug en de resultaten worden gerapporteerd in
het Rijksjaarverslag. In 2005 zal tevens worden
bezien of de indicatoren nog relevant zijn en /
of deze nog uitgebreid kunnen worden.
Professionalisering van het risicomanagement
Om de doelstellingen van het Pauwenhofproces te
realiseren is een Risico Management Framework
(RMF) ontwikkeld. Het RMF draagt in de eerste
plaats bij aan een professioneler risicobeleid en
-beheer voor de
exportkredietverzekeringsfaciliteit. Het RMF
geeft duidelijke en objectieve risicokaders aan
waarbinnen individuele transacties geaccepteerd
kunnen worden. Hierdoor kan een verschuiving
plaatsvinden van sturing op individuele
acceptatie naar een meer indirecte sturing op
basis van de risico-ontwikkeling in de totale
portefeuille. Het RMF is daarmee een
noodzakelijke voorwaarde voor de eerder
beschreven verruimde machtiging voor Atradius DSB
om zelfstandig zaken af te doen. De invoering van
de nieuwe werkwijze en de ontwikkeling van
verschillende risicobeheersystematieken binnen
het RMF is in zekere zin het begin van een geheel
nieuwe manier van risicomanagement,
waarbij beheer op portefeuilleniveau en actief
risicobeheer een belangrijke rol krijgen.
De beheersystematieken die op korte termijn
worden ingevoerd betreffen het landenrisico, het
debiteurenrisico en valutarisico. Ter beheersing
van het landenrisico zijn landennormen en een
spreidingsrichtlijn gedefinieerd. De landennorm
is afhankelijk van de landenklasse (dit is een
maat voor het risico van het land) en wordt op-
of neerwaarts bijgesteld op basis van de omvang
van de economie en de betaalcapaciteit van een
land. Landennormen worden periodiek herijkt, een
overzicht zal u jaarlijks ter informatie worden
toegezonden (zie de bijlage voor een overzicht
van de nu vastgestelde landennormen). Ook
besluiten van de minister van Financiën die
leiden tot overschrijding van een landennorm
zullen jaarlijks worden gemeld. De
spreidingsrichtlijn dient ervoor te zorgen dat er
geen ongewenste risicoverdeling in de
portefeuille ontstaat. Bij overschrijdingen
worden premieopslagen in rekening gebracht en
worden zonodig aanvullende
risicobeheermaatregelen genomen.
Ter beheersing van het debiteurenrisico wordt
gebruikt gemaakt van een ratingsystematiek en
signaleringslimieten. Indien een dergelijke
limiet wordt bereikt, zullen alle
verzekeringsaanvragen op de debiteur waarvoor die
limiet geldt aan het Kredietcomité moeten worden
voorgelegd. Ook het valutarisico zal worden
gemodelleerd. Tenslotte wordt het totale risico
dat de Nederlandse Staat jaarlijks op zich kan
nemen uit hoofde van de EKV-faciliteit begrensd
door het bedrag dat daarvoor is opgenomen in de
begroting.
DNB voert het beheer van het risicomanagement
framework en rapporteert hierover op periodieke
basis. Besluiten over het risico- en
risicobeheerbeleid worden genomen door de
minister van Financiën, zonodig in overleg met de
staatssecretaris van Economische Zaken. De
Commissie Advisering Risicobeheer (CAR) zal de
minister hierover adviseren. De CAR is
samengesteld uit experts van de bij de EKV
betrokken partijen, aangevuld met een
vertegenwoordiger van het ministerie van
Buitenlandse Zaken. De CAR zal adviseren over het
risicobeleid zelf, het landenbeleid, maar ook
over de risicobeheersystematieken en hoe om te
gaan met eventuele overschrijdingen van de
risiconormen en -limieten. Ook een actief
portefeuillebeheer valt hieronder, namelijk de
inzet van instrumenten om de samenstelling van de
portefeuille in de gewenste richting te sturen,
zodat deze binnen de vastgestelde normen blijft.
Naast bovenstaande risico?s die zijn gerelateerd
aan de portefeuille, bestaat er ook operationeel
risico dat moet worden beheerst. Dit is het
risico dat schade ontstaat als gevolge van
inadequate of falende interne processen,
werknemers of systemen, of door externe
gebeurtenissen. Dit risico wordt in eerste plaats
beheerst door interne controlemaatregelen bij
Atradius DSB. Daarnaast zal Financiën het
kwaliteitstoezicht op een andere wijze gaan
invullen. Voorts worden rapportages opgesteld
waarbij betrokken partijen elkaar zullen
informeren over incidenten die zich hebben
voorgedaan bij de uitvoering van de faciliteit en
de maatregelen die in reactie hierop zijn
genomen.
Instrumenten voor actief risicobeheer
De EKV portefeuille is momenteel sterk
geconcentreerd op een beperkt aantal risicovolle
landen. Zo?n 80% van het landenrisico wordt
gelopen op een tiental landen en hetzelfde geldt
voor het debiteurenrisico. Het (bij)sturen van
het risicoprofiel van de portefeuille kan op twee
manieren plaatsvinden; door aanpassing van het
acceptatiebeleid of door inzet van financiële
instrumenten. Wanneer gebruik wordt gemaakt van
het acceptatiebeleid als instrument om het
risicoprofiel te sturen kan dit betekenen dat
wordt besloten geen verzekeringen meer te
accepteren op bepaalde landen of bepaalde
debiteuren. Door de inzet van speciale financiële
instrumenten nadat verzekeringen zijn aangegaan
kan meer flexibiliteit gecreëerd worden binnen de
acceptatiemogelijkheden. Hierdoor wordt meer
ruimte gecreëerd om de belangen van exporteurs te
behartigen zonder dat dit leidt tot een
onwenselijke ontwikkeling van risico?s voor de
portefeuille als geheel. De daadwerkelijke
beslissing om met een dergelijk instrument een
meer evenwichtige spreiding van de risico?s
binnen de portefeuille te realiseren zal steeds
een grondige weging van kosten- en risicoaspecten
vereisen.
Op dit moment worden verschillende instrumenten
onderzocht op hun toepasbaarheid binnen de
Nederlandse exportkredietfaciliteit, waaronder
obligoswaps. Een obligoswap is een contractuele
overeenkomst tussen twee ECA?s (publieke Export
Credit Agencies), waarbij betalingsrisico?s op
verschillende landen tegen elkaar worden geruild.
Daarbij zal de ene ECA overgaan tot compensatie
van de andere ECA indien die met een nader
gedefinieerde schade wordt geconfronteerd. Dit
instrument wordt door sommige ECA?s reeds
toegepast. Obligoswaps worden in principe
kostenneutraal afgesloten. Indien een van de
landen waarvan het risico is geruild zijn
betalingsverplichtingen niet nakomt, dan keert de
partij die daartoe verplicht is volgens het
contract een afgesproken bedrag uit. Die partij
heeft vervolgens ook contractueel aanspraak op
recuperaties die hieruit kunnen voortvloeien. Er
wordt duidelijk vastgelegd in het contract
wanneer er sprake is van het niet nakomen van een
betalingsverplichting door een land. Zo wordt
onder andere de voorwaarde opgenomen dat er
sprake moet zijn van schade voor verschillende
exportkredietverzekeraars. Het gaat immers om het
ruilen van landenrisico en niet om het ruilen van
verzekeringpolissen.
In het geval van het niet nakomen van de
betalingsverplichtingen door een land waarop het
betalingsrisico is afgedekt door middel van een
obligoswap kunnen er verplichtingen volgen uit de
afgesloten obligoswaps. Afgesloten obligoswaps
zullen daarom aan de Kamer worden gerapporteerd
in het Rijksjaarverslag IX-B, ook als er geen
sprake is van schade.
Het wettelijk kader voor de EKV-faciliteit is de
Kaderwet financiële verstrekkingen financiën en
de daarmee samenhangende Beschikking toelating
kredietverzekeringsinstellingen. De
herverzekeringsactiviteiten van de Staat worden
daarin beperkt tot betalingsrisico?s die door
Nederlandse ondernemers worden gelopen. Actief
portefeuillemanagement, waaronder het gebruik van
obligoswaps, wordt in zijn geheel niet genoemd,
omdat deze instrumenten bij de totstandkoming van
de Kaderwet betrekkelijk onbekend waren. Bij
obligoswaps worden zoals gezegd alleen
landenrisico?s geruild en niet het
debiteurenrisico. Individuele transacties van
exporteurs worden dus niet geruild. Bovendien
creëren obligoswaps meer ruimte in de
portefeuille om Nederlandse exporteurs ten
dienste te staan. Om die redenen dragen
obligoswaps dan ook bij aan de doelen die met de
Kaderwet worden nagestreefd. Om ervaring op te
doen met het instrument, en om de nu zeer scheve
portefeuille bij te sturen, zijn wij voornemens
om vooruitlopend op een toekomstige wetswijziging
de komende tijd reeds te beginnen met het verder
uitwerken en eventueel afsluiten van obligoswaps.
Om geen onduidelijkheid te handhaven over het
wettelijk kader zal te zijner tijd de Kaderwet
worden aangepast.
Slot
Met de hierboven geschetste hervormingen worden
belangrijke stappen gezet op het terrein van de
EKV. Hiermee wordt het mogelijk om de uitvoering
van de faciliteit efficiënter te maken, de
dienstverlening aan exporteurs te verbeteren, en
tegelijkertijd het financiële risico voor de
Staat beter te beheersen. Wij menen dat de
beschreven hervormingen een goed voorbeeld zijn
van de wijze waarop het kabinet via een modernere
aansturingsfilosofie de uitvoering van publieke
taken stroomlijnt, en tegelijkertijd belangrijke
publieke belangen waarborgt.
* Landennormen
G.
Zalm
mevr. ir. C.E.G. van Gennip MBA
De minister van Financiën
Staatssecretaris van Economische Zaken
---
Genoemd naar het conferentieoord van DNB,
waar de eerste bijeenkomst plaatsvond.
Atradius DSB NV is een dochteronderneming
van Atradius NV (voorheen Gerling NCM) die
speciaal is opgericht om de Staatsactiviteiten
uit hoofde van de EKV-faciliteit uit te voeren.
Ministerie van Financiën