Aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
Mevrouw drs. M.H. Schultz van Haegen
Postbus 20901
2500 EX Den Haag
datum: 27 oktober 2005
kenmerk: VRR205184926
Betreft: Advies `Geen dijkbreuk, geen trendbreuk'
Mevrouw de Staatssecretaris,
Per brief van 8 juli 2005 heeft u de VROM-raad verzocht een kort advies uit te brengen
over de Planologische Kernbeslissing (PKB) deel 1 Ruimte voor de Rivier. Daarbij was
uw verzoek uiterlijk 1 november 2005 advies uit te brengen omdat u het advies van de
raad wilt betrekken bij de vaststelling van deel 3 van de PKB.
De VROM-raad is ingesteld om te adviseren over strategische vraagstukken van de
middellange termijn. Hoewel het hier gaat om een actueel thema, is er wel degelijk
sprake van een langetermijnvraagstuk.
De raad is positief over de dubbeldoelstelling van Ruimte voor de Rivier, maar kritisch
over de uitwerking van de doelstelling voor ruimtelijke kwaliteit in de PKB. De raad is
ervan overtuigd dat - met behoud van de veiligheidsdoelstelling - ruimtelijke kwaliteit
veel beter geborgd kan worden. Ruimtelijke kwaliteit dient in de eerste plaats een
volwaardige plek in het maatregelenpakket te krijgen. In de tweede plaats dient de
uitvoering dusdanig georganiseerd te worden dat borging van ruimtelijke kwaliteit wordt
gegarandeerd. De raad vindt een voortvarende aanpak van het rivierengebied van groot
belang, maar pleit ook voor een dusdanig flexibele aanpak dat nieuwe inzichten,
bijvoorbeeld over een nieuwe risico-benadering of over maatgevende afvoeren, kunnen
worden meegenomen bij de selectie en realisatie van maatregelen.
De raad hoopt met dit advies bij te dragen aan een verbetering van de veiligheid én van
de ruimtelijke kwaliteit van het unieke Nederlandse rivierenlandschap. De raad wil graag
op de hoogte worden gesteld van de wijze waarop u gebruik maakt van zijn
aanbevelingen.
Hoogachtend,
de voorzitter, de algemeen secretaris,
mr. H.M. Meijdam drs. A.F. van de Klundert
Geen dijkbreuk,
geen trendbreuk
Advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1
Advies 049
Oktober 2005
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 2
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 3
INHOUDSOPGAVE
Samenvatting ......................................................................................................................5
1 Veiligheid tussen kans en risico.................................................................................9
2 Het belang van ruimtelijke kwaliteit..........................................................................12
3 Borg de dubbeldoelstelling.......................................................................................15
Literatuur...........................................................................................................................19
Bijlage 1 - Adviesaanvraag................................................................................................21
Bijlage 2 - Geraadpleegde personen.................................................................................22
Bijlage 3 - Samenstelling van de VROM-raad...................................................................23
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 4
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 5
Samenvatting
De raad staat positief tegenover de dubbele doelstelling van de PKB Ruimte voor de
Rivier. Hierbij wordt het op het vereiste niveau brengen van de bescherming van het
rivierengebied tegen overstromingen gecombineerd met een wens om een bijdrage te
leveren aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied.
Het geven van meer ruimte aan de rivier kan niet langer meer technisch en sectoraal
worden aangepakt. Er is behoefte aan een voortvarende en integrale aanpak van het
rivierengebied. De wenselijkheid van een trendbreuk, om de veiligheid in het rivieren-
gebied te vergroten door meer ruimte aan de rivier te geven, wordt dan ook
onderschreven.
Aanbeveling 1: laat in PKB deel 3 de doelstelling ruimtelijke kwaliteit beter tot zijn
recht komen, en borg ruimtelijke kwaliteit in de planvormings- en realisatiefase.
De mogelijkheden om ruimtelijke kwaliteit in het rivierengebied te verbeteren zijn tot
teleurstelling van de raad onvoldoende benut. In de PKB Ruimte voor de Rivier staat de
veiligheidsdoelstelling voorop. Veiligheid wordt gezien als een resultaatsverplichting,
ruimtelijke kwaliteit als een inspanningsverplichting. Dit is een gemiste kans. Het is
onverstandig en onverantwoord om niet meer aandacht te besteden aan de ruimtelijke
kwaliteit van een in Europees perspectief bezien, uniek rivierenlandschap. De land-
schappelijke, cultuurhistorische, ecologische, sociale en economische waarden van het
gebied zijn dermate hoog dat de dubbeldoelstelling, ook in de uitvoeringsfase onverkort
overeind moet blijven. De raad pleit daarom voor een adequate borging van de kwaliteit in
PKB deel 3 en in de nu volgende planvormings- en realisatiefase.
De maatregelen zullen door hun omvang en impact het unieke Nederlandse
rivierenlandschap blijvend veranderen. Dit besef spreekt nauwelijks door uit deze PKB.
De raad pleit daarom voor meer bezinning en bezieling op dit thema.
Aanbeveling 2: bezie de maatregelen blijvend vanuit het gehele (inter)nationale
watersysteem én vanuit de verschillende, parallel lopende beleidstrajecten die voor
het rivierengebied van belang zijn.
Voor een goede analyse van de veiligheidsproblematiek dient het project Ruimte voor de
Rivier blijvend in verband te worden gebracht met het gehele watersysteem. Door het
opknippen van het watervraagstuk in deelgebieden en -projecten is er aandacht nodig
voor de samenhang. Maatregelen bovenstrooms in Duitsland, Frankrijk en België,
maatregelen aan de kust, de Deltawateren, de spuicapaciteit van het IJsselmeer en de
maatregelen in de (deel)stroomgebieden beïnvloeden de maatregelen van Ruimte voor de
Rivier en vice versa. Deze interdependentie dient in de ogen van de raad explicieter te
worden beschreven in deel 3 van de PKB en te worden meegenomen bij de selectie van
de maatregelen.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 6
Het parallel oplopen van diverse beleidstrajecten die voor het rivierengebied van belang
zijn, zoals Veiligheid van Nederland in kaart, en de Rampenbeheersingsstrategie, zonder
dat nadrukkelijk wordt geschakeld tussen de verschillende processen, is in de ogen van
de raad onverstandig en gezien de gemoeide belangen onverantwoord. De raad vraagt
daarom nadrukkelijk om voldoende flexibiliteit in de PKB zodat nieuwe inzichten kunnen
worden meegenomen.
Aanbeveling 3: organiseer maatschappelijke discussie over een risico-benadering
van de veiligheid in het rivierengebied en creëer voldoende flexibiliteit in de PKB om
resultaten van deze discussie mee te kunnen nemen bij de uitvoering.
Het pakket aan maatregelen in de PKB is samengesteld met het oog op het vergroten van
de capaciteit van het rivierensysteem om (piek)afvoeren op te vangen. De voorgestelde
maatregelen zijn gebaseerd op veiligheidsnormen uit 1977. Dit betekent dat de mogelijke
effecten van overstromingen geen rol hebben gespeeld in de weging van de te kiezen
maatregelen. Tegelijkertijd wordt er een nieuwe risico-benadering ontwikkeld voor het
veiligheidsbeleid tegen overstromen. De raad pleit voor het vrijgeven van de resultaten
van het project Veiligheid van Nederland in kaart en voor de koppeling van die benadering
aan de uitvoering van de PKB. Dit veronderstelt een maatschappelijke discussie over
nieuwe veiligheidsnormen.
Aanbeveling 4: kies robuuste maatregelen die passen in een langetermijnperspectief.
De lange termijn dient sturend te zijn voor de korte termijn.
De raad is van mening dat het Rijk in deel 3 van de PKB nadrukkelijker een relatie moet
leggen tussen de lange en korte termijn. Enerzijds moet er snel duidelijkheid komen over
de realiteitswaarde van de langetermijnverwachtingen, anderzijds moeten de kortetermijn-
maatregelen passen in een strategisch en duurzaam langetermijnperspectief voor het
gehele rivierensysteem.
Aanbeveling 5: kies voor een ontwikkelingspolitieke aanpak van het rivierengebied.
Zoek naar meerwaarde in meekoppelende belangen. Zoek actief naar aanvullende
financiering bij andere overheden en de markt. Ga flexibel om met de randvoor-
waarden als dit de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar ten goede komt.
In de PKB is ruimtelijke kwaliteit nadrukkelijk als tweede doelstelling genoemd. De raad
komt tot de conclusie dat de meerwaarde van de koppeling van deze tweede doelstelling
onvoldoende wordt gerealiseerd. Met name in de Nederrijn, Lek en Waal en grote delen
van de Maas wordt het PKB-pakket gedomineerd door op veiligheid gerichte maatregelen.
Volgens de raad is er meer garantie op ruimtelijke kwaliteit als er sprake is van een
integrale afweging. Daarvan is echter te beperkt sprake van geweest. In weerwil van de
geformuleerde `dubbeldoelstelling' domineert een benadering vanuit het veiligheidsvraag-
stuk de voorgestelde maatregelen.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 7
Volgens de raad wordt er bovendien onvoldoende expliciet gemaakt wat onder ruimtelijke
kwaliteit wordt verstaan. Het nemen van ruimtelijke maatregelen, als alternatief voor
technische maatregelen, is geen garantie voor ruimtelijke kwaliteit. Er is te weinig oog
voor ecologische, economische, cultuurhistorische en sociale opgaven in het gebied.
De raad is van mening dat de politiek gegeven randvoorwaarden om te komen tot een
pakket aan maatregelen, onder meer in maatgevende afvoer, tijd en geld, vooraf te rigide
zijn geformuleerd. Daarmee zijn oplossingen, in termen van een goede combinatie van
veiligheid en ruimtelijke kwaliteit, buiten beeld gebleven. De meekoppelende belangen zijn
onvoldoende benut in de PKB. Bepaalde partijen, zoals marktpartijen, zijn onvoldoende
tot het planvormingproces toegelaten. Er kan veel nadrukkelijker worden aangesloten bij
gebiedsontwikkelingen die nu reeds spelen, zoals bij Kampen, Deventer, Nijmegen en
Arnhem. De totstandkoming van ruimtelijke kwaliteit kan nog in positieve zin worden
beïnvloed door een goede organisatie van de uitvoering van de PKB. De raad is van
mening dat deze zodanig moet worden georganiseerd dat ruimtelijke kwaliteit wordt
geborgd op rijks-, regionaal en lokaal niveau.
Kortom: gelet op de bijzondere verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid voor
de bescherming van het Noord-West Europese rivierenlandschap dient de koppeling
tussen veiligheid en ruimtelijke kwaliteit veel consequenter te worden gehandhaafd.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 8
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 9
1 Veiligheid tussen kans en risico
De dreigende overstromingen in 1993 en 1995 hebben Nederland gewezen op de
noodzaak de veiligheid van het rivierensysteem op orde te brengen. Mede door recente
overstromingen in Zuid-Duitsland, Zwitserland, Roemenië en New Orleans is er ook
draagvlak bij bevolking en politici voor ingrijpende maatregelen.
Maatgevend voor het maatregelenpakket in de PKB is dat het rivierensysteem uiterlijk in
2015 een Rijnafvoer bij Lobith van 16.000 m3/s en voor de Maas bij Borgharen 3.800 m3/s
moet kunnen verwerken (zie schema). Vanwege verwachte klimaatveranderingen op de
langere termijn moeten de maatregelen bovendien aansluiten bij een maatgevende afvoer
voor de Rijn en Maas van respectievelijk 18.000 en 4.600 m3/s en een zeespiegelstijging
van 60 cm (bij 4 graden temperatuurstijging eind 21e eeuw).
afvoer in m3/s Rijn bij Lobith Maas bij Borgharen
Hoogst ooit gemeten (1926) 12.600 (1993) 3.100
Hoogwater 1993 en 1995 11.000 en 12.000 3.100 en 2.850
Capaciteit nu 15.000 3.650
Maatgevend 2015 16.000 3.800
Maatgevend lange termijn 2100 18.000 4.600
Experts zetten vraagtekens bij een afvoer van 18.000 m3/s.1 Een dergelijk grote afvoer
zou nooit goed beredeneerd zijn en zou in samenhang met de maatregelen die in
Duitsland getroffen worden onmogelijk zijn. Veel insprekers op de PKB geven dit ook aan.
Op de lange termijn zou 17.000 m3/s maximaal zijn. Het is niet aan de raad om hier een
uitspraak over te doen. Gezien de maatschappelijke kosten voor de aanvullende
maatregelen adviseert de raad echter dringend om hier nader onderzoek naar te doen en
te streven naar een objectivering van deze cijfers.
De maatgevende afvoer is gebaseerd op een overstromingskans van 1/1.250 jaar.2 Sinds
1977 (Commissie Rivierdijken) is deze norm niet meer aangepast. Nederland is echter in
de afgelopen jaren aanmerkelijk kwetsbaarder geworden voor het gevaar van
overstroming. Door de veel hogere gegenereerde economische waarde (huizen,
goederen, bedrijfsinstallaties, infrastructuur) is het economisch risico van een eventuele
overstroming sterk toegenomen. Ook is door de groei van de bevolking de kans op grote
aantallen slachtoffers veel groter dan voor alle andere veiligheidsrisico's samen (RIVM,
2004). Er is in Nederland dus sprake van een toename van het overstromingsrisico als
1 De lange termijnverkenning, de zogenaamde Spankrachtstudie (2002), heeft deze maatgevende afvoeren als uitgangs-
punt genomen. Van Hemert (1999) reconstrueert het ontstaan van de verwachtingsmaat van 18.000 m3/s en laat zien hoe
deze norm niet het resultaat is van een objectieve wetenschappelijke analyse maar ontstaan is in het schemergebied tussen
wetenschap en politiek.
2 Deze overstromingsnorm wordt westwaarts per zogenaamd dijkringgebied getrapt zwaarder via 1/2.000 en 1/4.000 tot
1/10.000 voor centraal Holland. Deze norm is grotendeels gebaseerd op inzichten van de periode 1953-1960 kort na de
watersnoodramp. In het kader van de Wet op de waterkering wordt elke vijf jaar aan de hand van een honderdjarige reeks
van gemeten topafvoeren statistisch bezien tegen welke waterstand de dijken bestand moeten zijn om aan deze norm te
voldoen.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 10
gevolg van de verdere stijging van de zeespiegel, klimaatwijzigingen én verdere sociale
en economische ontwikkeling. Een risico is - simpel geformuleerd - kans maal effect. De
PKB gaat alleen uit van een overstromingskans, mogelijke effecten van overstromingen
zijn niet meegenomen in de selectie van maatregelen. Met andere woorden, terwijl de
overstromingskans door de maatregelen uit de PKB gelijk blijft (1/1.250 jaar) wordt het
risico op vergaande ontwrichting van de samenleving steeds groter. De raad vindt dan
ook dat het huidige overschrijdingskansen-systeem met normen uit 1977 zo snel mogelijk
moet worden omgezet in een systeem gebaseerd op overstromingsrisico's.3 Dit betekent
dat een uniforme norm voor het rivierengebied wordt ingeruild voor een meer
gedifferentieerde benadering.
Bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat lopen drie beleidstrajecten parallel. Het
eerste traject is het PKB-traject, gericht op het voldoen aan de huidige wettelijke norm.
Het tweede traject is de Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas,
gericht op het in kaart brengen van het rest-risico: wat gebeurt er als er toch een overstro-
ming is? In dit kader speelt de discussie over de noodoverloopgebieden. Het derde traject
is Veiligheid van Nederland in kaart waarin onderzocht wordt of de huidige normen wel
goed zijn en of er niet moet worden uitgegaan van een geheel andere risico-benadering
(zie hierboven). De raad heeft sterk de indruk dat er onvoldoende wordt geschakeld
tussen de drie trajecten. Het is zeer wel denkbaar dat nu voor maatregelen wordt gekozen
die met nieuwe inzichten vanuit Veiligheid van Nederland in kaart er anders uit moeten
gaan zien. Er is een terughoudendheid om de resultaten van Veiligheid van Nederland in
kaart openbaar te maken. De raad is van mening dat de maatregelen uit de PKB
beoordeeld moet kunnen worden in het licht van de uitkomst van deze beleidstrajecten. Zij
is tevens van mening dat een maatschappelijk debat over veiligheidsnormen niet langer
mag worden uitgesteld.
Het project Ruimte voor de Rivier stoelt op drie axioma's: 16.000 m3/s, een tijdshorizon
van 2015 en een budget van 1,9 miljard (later 2,2 miljard).4 Deze axioma's leiden tot
onvoldoende flexibiliteit in het maatregelenpakket. Er zijn maatregelen gekozen die
voldoen aan deze axioma's, maar die direct na 2015 ontoereikend zijn.5 Duurdere
voorstellen uit het regio-advies zijn geschrapt, maar komen na 2015 alsnog aan de orde.
Dit betekent dat waar op korte termijn sprake lijkt te zijn van een besparing, op de lange
termijn sprake is van verkwisting. De regio is overigens van mening dat de voorstellen
lang niet zo duur hoeven te zijn als in de PKB is berekend. Dit zou in belangrijke mate te
maken hebben met de berekeningssystematiek van normbedragen en risico's. Cruciaal is
verder dat mogelijke financiering uit de markt in de PKB niet is meegenomen. De raad is
van mening dat niet-structurele maatregelen zoveel mogelijk moeten worden gemeden
om afwenteling op de toekomst te beperken. Als je iets doet, dan liever in één keer goed,
ook als het nu wat meer kost. Zeker als het op de lange termijn bezien besparingen
oplevert. Voorbeelden hiervan zijn de ingrepen in het stedelijk gebied, zoals bij Nijmegen
(Veur-Lent) en Kampen. Op dit soort plekken vindt slechts eens in de honderd jaar een
grote ingreep plaats, kies daar nu voor een duurzame oplossing.
3 Dit is ook een van de hoofdconclusies van het rondetafelgesprek georganiseerd door de Vaste Kamercommissie Verkeer
en Waterstaat over het project Ruimte voor de Rivier (15-06-05).
4 Aanvankelijk stelde het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor de PKB 1,9 miljard euro beschikbaar. Later is daar 300
miljoen aan toegevoegd, onder andere uit het budget Rampenbeheersingsstrategie.
5 Een voorbeeld hiervan is Kampen. De gekozen maatregelen, zomerbedverdieping en kribverlaging zijn weliswaar goedko-
per dan een hoogwatergeul, maar hebben slechts een beperkte werkingskracht. Een structurele maatregel blijft nodig en na
2015 zal alsnog moeten worden begonnen met de aanleg van een hoogwatergeul. Hier werkt overigens de besluitvorming
over de Hanzelijn complicerend.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 11
Het is de raad onvoldoende duidelijk hoe het maatregelenpakket van de PKB Ruimte voor
de Rivier moet worden gezien in relatie tot maatregelen die in internationaal verband, res-
pectievelijk in de regionale watersystemen worden voorzien. Maatregelen bovenstrooms,
aan de kust, het IJsselmeer, de Deltawateren en in de (deel)stroomgebieden (regionale
waterberging) beïnvloeden de maatregelen van Ruimte voor de Rivier en vice versa. De
laatste tijd groeit bijvoorbeeld het inzicht dat er minder ruimte nodig is in het rivieren-
systeem, maar dat er veel meer ruimte nodig is voor infiltratie en waterberging op de
zandgronden en in het bekensysteem. Het gaat hierbij om de strategieën `vertragen' en
`voorkomen' dat water de rivier instroomt.6
Conclusies en aanbevelingen
De raad staat achter een voortvarende aanpak van de waterbeheersing in het rivieren-
gebied. Overstromingen moeten zoveel mogelijk worden voorkomen. Het is een gemis dat
het maatregelpakket van de PKB is gebaseerd op een gedateerde kansenbenadering en
dat huidige inzichten, gebaseerd op een risico-benadering, genegeerd worden. Een
strategische visie op de langetermijnontwikkeling van het rivierengebied moet leidend zijn
bij de selectie van maatregelen. Er wordt echter onvoldoende een relatie gelegd tussen
de korte en de lange termijn. Het Rijk maakt bovendien onvoldoende inzichtelijk hoe het
maatregelenpakket van de PKB in relatie is gebracht met het totale (inter)nationale
watersysteem, de regionale watersystemen en de zeespiegelstijging.
De samenhang tussen de verschillende beleidstrajecten die van betekenis zijn voor het
rivierenbeleid moet expliciet gemaakt worden. Bij de keuze van maatregelen moet
nadrukkelijker rekening worden gehouden met de lange termijn en het gehele
watersysteem. Dit voorkomt dat in de verkeerde maatregelen wordt geïnvesteerd.
6 Zo staat in de toelichting bij de PKB dat het langer vasthouden van water in de zijrivieren van de IJssel een mogelijke
reductie van 25% van de aanvoer zou kunnen betekenen. Hier wordt echter in de PKB geen rekening mee gehouden.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 12
2 Het belang van ruimtelijke kwaliteit
De PKB Ruimte voor de Rivier dient twee doelen: primair de waarborging van voldoende
veiligheid en secundair `de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied
en daarmee het rivierengebied economisch, ecologisch en landschappelijk te versterken.
Behoud en ontwikkeling van beschermde natuurwaarden heeft daarbij bijzondere
aandacht. Door de verbetering van ruimtelijke kwaliteit moet het rivierengebied
aantrekkelijker en leefbaarder worden. Het streven is om water en andere ruimtelijke
functies te combineren' (PKB, deel 1, p.11). In de PKB wordt ruimtelijke kwaliteit niet veel
verder geoperationaliseerd dan in deze woorden. Wel wordt verwezen naar de
omschrijving van ruimtelijke kwaliteit voor het rivierengebied in de Nota Ruimte. Het
projectbureau heeft tezamen met de regio een `regionaal ruimtelijk kader' opgesteld.
Hierin is per deelgebied - in termen van behoud, aanpassing of vernieuwing - aangegeven
wat de ruimtelijke kwaliteit is in beelden en opgaven. Dit is in de toelichting op de PKB
vertaald in een beschrijving per deelgebied van de te behouden en te ontwikkelen
kernkwaliteiten.
De raad wil benadrukken dat het Hollandse rivierengebied in Europees perspectief
bezien, een uitzonderlijk landschap is met hoge landschappelijke, cultuurhistorische,
ecologische, sociale en economische waarden. Deze unieke waarden en betekenis geven
de Nederlandse overheid een bijzondere verantwoordelijkheid in Europees verband. Het
vraagt om een zeer zorgvuldige inpassing van de veiligheidsmaatregelen. In dit verband
zou geleerd moeten zijn van de fouten die zijn gemaakt bij de ontwikkeling van de
Betuwelijn. De kans om met deze maatregelen tevens te investeren in een duurzame
ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied mag niet gemist worden. De raad denkt bijvoor-
beeld aan de kans om in het gebied met natuurontwikkeling een impuls te geven aan een
Europees Ecologische Hoofdstructuur. Met zorgvuldige inrichtingsmaatregelen kan de
cultuurhistorische en recreatieve kwaliteit van het gebied verbeterd worden. Veel steden
en dorpen zijn geleidelijk aan met hun rug naar het water komen te liggen. Hier kan veel
aan kwaliteit gewonnen worden met waterfront-ontwikkelingen, zeker in combinatie met
goed ingepaste stedelijke programma's. Nijmegen, Arnhem, Deventer, Zutphen en
Kampen zijn daar voorbeelden van. Tot slot is er de kans om nieuwe concepten uit te
werken en om creatieve en innovatieve oplossingen te zoeken in nieuwe functiecombi-
naties, denk aan nieuwe dijk- en terpwoningen, waterwoonmilieus en dergelijke. De
ruimtelijke inpassing van ingrijpende maatregelen, zoals de hoogwatergeulen (in de vorm
van groene of blauwe rivieren), is door de grote impact op het landschap te zien als een
cultuurdaad van blijvende betekenis. Dit vergt een integrale benadering waarbij het niet
alleen draait om een zeer zorgvuldige inpassing maar ook om durf en visie.
De VROM-raad wil voor wat betreft de beoordeling van de doelstelling ruimtelijke kwaliteit
tot op zekere hoogte aansluiten bij de definitie uit de PKB `het combineren van water met
andere functies', in de veronderstelling dat integrale planning (de organisatie van boven-
sectorale afwegingen) een betere garantie geeft voor ruimtelijke kwaliteit dan een puur
sectorale insteek. Helaas constateert de raad dat ruimtelijke kwaliteit in de PKB Ruimte
voor de Rivier in de voorgestelde benadering volledig ondergeschikt wordt gemaakt aan
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 13
het sectorale belang van veiligheid. Dit is niet alleen een gemiste kans maar ook, gegeven
het bijzondere belang van het betreffende gebied, cultuurhistorisch onverantwoord.
De raad constateert dat gedurende het proces van totstandkoming van de PKB ruimtelijke
kwaliteit gelijk is komen te staan aan het nemen van ruimtelijke maatregelen.7 Dit is echter
een misvatting. Het nemen van een ruimtelijke maatregel - bijvoorbeeld als alternatief
voor een technische maatregel - is geen garantie voor ruimtelijke kwaliteit. Een binnen-
dijkse hoogwatergeul met vijf meter hoge dijken kan immers minder ruimtelijke kwaliteit
hebben dan een zomerbedverdieping. Omgekeerd kan een technische maatregel een
verlies aan ruimtelijke kwaliteit betekenen, kribverlaging bijvoorbeeld kan het unieke
karakter van het rivierenlandschap aantasten. Wel is het zo dat ruimtelijke maatregelen
door hun ruimtelijke consequenties een impuls kunnen betekenen voor het genereren van
ruimtelijke kwaliteit. Er dient dan gezocht te worden naar een zorgvuldige inpassing, naar
een combinatie met een vigerende of nieuwe bestemming: er is een ontwerpopgave.
Voorbeelden hiervan zijn natuurontwikkeling, recreatie of (beperkte) stedelijke ontwikke-
lingen. Als ruimtelijke kwaliteit om een grotere investering vraagt, is er de uitdaging om te
zoeken naar alternatieve kostendragers, dus naar ruimtelijke kwaliteit in een ontwik-
kelingspolitieke context.8 Daarbij moet ook de economische en sociale dimensie van de
maatregelen zowel voor het stedelijk als voor het landelijk gebied aan de orde komen.
De raad maakt zich vooral ten aanzien van het maatregelenpakket voor de bovenrivieren
zorgen.9 In het gebied van de Nederrijn, Lek en Waal wordt amper voor rivierverruiming
gekozen. Het pakket kent bovendien nogal wat uitwisselbare maatregelen. Als in de
planstudiefase mocht blijken dat een maatregel te duur wordt of te laat klaar kan zijn, dan
zijn er alternatieve maatregelen benoemd. De raad voorziet dat nogal wat maatregelen
met een potentieel grotere bijdrage aan ruimtelijke kwaliteit zullen afvallen juist vanwege
de kosten of de termijn van realisatie.
Maatregelen die bijdragen aan ruimtelijke kwaliteit kunnen duurder zijn dan enkel op
veiligheid gerichte maatregelen. De maatschappelijke opbrengsten zijn echter ook hoger.
Het is dan ook merkwaardig dat de ministeries van VROM en LNV niet bijdragen aan het
project Ruimte voor de Rivier. De raad constateert dat aanwezige alternatieve ruimtelijke
kostendragers zijn geweerd uit het proces.10
De raad meent dat door de sterk projectmatige benadering vroegtijdig keuzen zijn
gemaakt die negatief uitwerken op het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. Al heel vroeg zijn
eindtermen in tijd en financiën gefixeerd. Met betrekking tot het zoeken naar bovensec-
torale oplossingen was de ruimte beperkt en zelfs op voorhand uitgesloten. Door de fixatie
op de tijdshorizon zijn bijvoorbeeld alternatieven met meer grondverzet uitgesloten omdat
er mogelijk afzetproblemen kunnen ontstaan. De markt voor grondstoffen mag blijkbaar
niet te zwaar belast worden.
7 Een ruimtelijke maatregel is het verruimen van het winterbed in binnendijkse richting.
8 De raad kiest hier bewust voor de term ontwikkelingspolitiek in plaats van ontwikkelingsplanologie. In de nu volgende
uitvoeringsfase is de politieke dimensie van ontwikkelingsplanologie namelijk cruciaal, omdat het gaat om het committeren
van andere overheden, maatschappelijke partners en marktpartijen aan investeringen in het rivierengebied. Zie ook WRR
(1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek.
9 Bij de bovenrivieren is het regioadvies minder dan bij de benedenrivieren leidend geweest bij de selectie van maatregelen.
10 In de toelichting bij de PKB staat `maatschappelijke baten zijn buiten beschouwing gelaten' (p. 89). De `eventuele
mogelijkheid van initiatieven van derden, subsidies en marktbenadering' staan zelfs gerubriceerd onder de kop uitgesloten
risico's (p. 91).
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 14
Tot slot wil de raad nogmaals benadrukken dat in de komende planstudiefase een
belangrijke rol is weggelegd voor ontwerp. Juist de ontwerpdiscipline is in staat de kloof
tussen veiligheid en ruimtelijke kwaliteit te dichten. Tot nu toe is er weinig ruimte geweest
voor creativiteit of innovatie. De raad hoopt dat dit in de planstudiefase wel gebeurt.
Gedacht kan worden aan onder andere het faciliteren van de uitvoering met werkateliers,
zoals bij de reconstructie van het landelijk gebied.
Conclusie
De tweeledige doelstelling voor Ruimte voor de Rivier wordt door de raad onderschreven.
In de uitwerking van de beide doelstellingen in het voorliggende maatregelenpakket ligt de
nadruk echter teveel op maatregelen gericht op de veiligheidsdoelstelling en worden
kansen voor het genereren van ruimtelijke kwaliteit gemist.
Ruimtelijke kwaliteit dient veel nadrukkelijker geborgd te worden. De raad pleit daarbij
voor een blijvende aanpak van integraal ontwerpen aan het rivierengebied.
Daar waar de toelating van marktpartijen kan leiden tot het overeind houden van de
dubbeldoelstelling (c.q. waar een verbreding van de financieringsgrondslag wordt
gekoppeld aan visies die verhoogde veiligheid combineren met het versterken van de
ruimtelijke kwaliteit) moet dit in de uitvoering worden meegenomen.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 15
3 Borg de dubbeldoelstelling
De nu volgende fase van planstudie en uitvoering is cruciaal voor het genereren van
ruimtelijke kwaliteit. De raad hecht er dan ook aan dat de uitvoeringsorganisatie dusdanig
wordt vormgegeven dat er sprake is van borging van de dubbeldoelstelling.
Mechanismen binnen het project Ruimte voor de Rivier die de dubbeldoelstelling belemmeren:
· veiligheid is een resultaatsverplichting, ruimtelijke kwaliteit een inspanningsverplichting. Bij
spanning prevaleert veiligheid;
· de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is randvoorwaardelijk voor de
uitvoering van maatregelen. Met additionele financiering (andere overheden, markt) wordt geen
rekening gehouden. Hierdoor vallen duurdere maar betere maatregelen in termen van
ruimtelijke kwaliteit af;
· er is een fixatie op de tijdshorizon 2015, maatregelen die meer tijd vergen (ingrijpender of
complexer) maar wel meer ruimtelijke kwaliteit hebben, vallen af;
· er is een fixatie op een maatgevende afvoer van 16.000 m3/s, waardoor robuuste maatregelen
(passend in het langetermijnperspectief) met meer ruimtelijke kwaliteit worden uitgesteld.
De raad ziet voor de komende tijd, waarin veel planstudies worden verricht, een belang-
rijke rol weggelegd voor een integrale benadering van de uitwerking op maatregelen-
niveau. Regionaal en lokaal liggen er veel kansen om naast de veiligheidsdoelstelling ook
de ruimtelijkekwaliteitsdoelstelling te behartigen. Dit betekent dat er een goede balans
moet worden gevonden tussen centrale en decentrale sturing.
Wanneer het gaat om maatregelen met een bovenlokale ruimtelijke dimensie of met
bovenlokale ruimtelijke effecten wordt, zo meldt de PKB, de Rijksprojectenprocedure
toegepast.11 Daaronder vallen ook projecten met een gering maatschappelijk en
bestuurlijk draagvlak en de projecten waarbij het projectbesluit niet op tijd door een ander
bestuursorgaan is genomen, hetgeen gezien de commotie die al is ontstaan rond
bepaalde maatregelen, een noodzakelijke aanvulling kan blijken te zijn, aldus de PKB. Het
tijdig treffen van een maatregel wordt verzekerd door de mogelijkheid van een aanwijzing
door de Minister van Verkeer en Waterstaat op basis van artikel 6a Wet op de water-
kering. Gezien deze omschrijving in de PKB-tekst wordt ingezet op een centrale sturing.
Er zijn meer signalen die erop wijzen dat het Rijk een sterke centrale sturing wenst. In het
Nationaal Bestuursakkoord Water is afgesproken dat de grote rivieren voor rekening van
het Rijk zijn. Ruimte voor de Rivier is het eerste grote project dat te maken krijgt met de
11
Voor toepassing van de rijksprojectenprocedure komen de volgende gevallen in aanmerking (citaat PKB-tekst):
1. ingrijpende en complexe maatregelen, die een relatief groot gebied beslaan;
2. een samenspel van maatregelen, die qua hydraulische en ruimtelijke effecten een sterke samenhang hebben met
elkaar, waarbij uit efficiency-oogpunt het aangewezen is dat hier één instantie, te weten het Rijk, het projectbesluit
neemt;
3. projecten die op een gering maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak in de desbetreffende regio kunnen rekenen of
projecten die weliswaar aanvankelijk ter hand zijn genomen door een decentraal bestuursorgaan, maar waarvan de
voortgang in het besluitvormingsproces zodanig traag verloopt dat alsnog de rijksprojectenprocedure moet worden
gevolgd.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 16
nieuwe Procedureregeling Grote Projecten (opgesteld door de Tijdelijke Commissie
Infrastructuur, commissie-Duivesteijn). Het door de Kamer gevraagde zware verantwoor-
dingsregime, waarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat halfjaarlijks (financiële)
verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer, versterkt de tendens tot monopolisering van
de besluitvorming door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Vanwege de door het
Rijk gewenste beheerste realisatie van de projecten zullen de besluiten over de
financiering, de planstudie en de realisatie moeten worden genomen conform het strenge
regime van SNIP (Spelregels voor Natte Infrastructuurprojecten).12
In de nu volgende fase waarin voor de maatregelen planstudies worden verricht bestaat
er binnen de kaders van veiligheid nog een kans om ruimtelijkekwaliteitswinst te boeken.
De raad ziet nog veel kansen voor een verrijking van de besluitvorming wanneer voor een
gelede structuur wordt gekozen. Op regionaal niveau zijn er mogelijkheden voor ontwikke-
lingspolitiek. Er moet gezocht worden naar meekoppelende belangen en alternatieve
kostendragers. Deze zijn tot nu toe buiten het proces gehouden. Een aantal partijen, zoals
marktpartijen, hebben interessante ideeën voor kostenneutrale oplossingen.13
De staatssecretaris heeft aangegeven te hechten aan provinciale betrokkenheid. Zo heeft
zij eerder al de gedeputeerden van Noord-Brabant en Gelderland gevraagd als voorzitters
van de stuurgroepen boven- en benedenrivieren. De gedeputeerden zijn nu echter
huiverig voor een trekkersrol in de uitvoering van projecten als zij daarin geen beleids-
ruimte of beslissingsvrijheid krijgen. Door de voorgestelde centrale programmasturing
kunnen kostenoverschrijdingen elders tot bezuinigingen op hun projecten leiden. Dat is
bestuurlijk geen wervend perspectief. De provincie Noord-Brabant heeft aangeboden om
het project De Noordwaard te trekken. Vanwege de omvang van dit project (220 ha 330
miljoen euro) wil het Rijk echter dit project zelf trekken.
De regio heeft een voorstel gedaan om op basis van een raamwerk van afspraken een
Rivierenconvenant te sluiten tussen Rijk, provincies, waterschappen en betrokken
gemeenten. Vervolgens kan per maatregel worden vastgelegd wie initiatiefnemer is en
hoe verdere planvorming gestalte krijgt. Een programmabureau kan dit proces begeleiden
en via een Stuurgroep aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat rapporteren. In
dit voorstel zien de partijen elkaar als partner, het Rijk bepaalt en bewaakt de hoofddoel-
stellingen en de concrete uitwerking wordt overgelaten aan de lagere overheden. Op dit
moment wordt dit sturingsvoorstel van de regio nog bediscussieerd. De raad staat achter
dit voorstel. Het is belangrijk dat er in het sturingsmodel voldoende garanties worden
ingebouwd om de veiligheidsdoelstelling te bereiken, maar de raad wil daarbij ook
aandacht vragen voor de borging van de ruimtelijke kwaliteitsdoelstelling.
De raad is van mening dat er op centraal niveau een Quality Team dient te worden
ingesteld om de borging van de ruimtelijke kwaliteit te garanderen. Dit Quality Team kan
aansluiten op de hiervoor genoemde stuurgroep. In het Quality Team dient de
Rijksadviseur voor het landschap een plek te krijgen.
12
Het maatregelenpakket van Ruimte voor de Rivier is echter niet te vergelijken met een project als de Betuwelijn, waar bij
wijze van spreken zeven jaar voor de aanleg al bekend is hoeveel bielzen er nodig zijn.
13 Marktpartijen brengen op de website www.rivierverruiming.nl een aantal van dergelijke projecten onder de aandacht.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 17
Conclusie
De raad waarschuwt voor de nadelen van centralisatie van de besluitvorming. Een
sectorale uitvoeringsstrategie weerspiegelt onvoldoende dat hier sprake is van een
gezamenlijke opgave.
Positiever is de programmatische insteek, waarbij ook regionale en lokale partners hun
verantwoordelijkheid kunnen nemen. Niet alleen sluit dit beter aan op de sturingsfilosofie
van dit kabinet `decentraal wat kan, centraal wat moet', ook zijn er op het regionale niveau
nog kansen voor een integrale planningsbenadering en verrijking van de besluitvorming.
Het instellen van een Quality Team op centraal niveau is een garantie voor borging van
de dubbeldoelstelling.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 18
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 19
Literatuur
o Brink, M. van den en H. Goverde (2005) Governing Dutch `Riverscapes' in Transition,
paper presented at the AESOP Congress in Vienna, Austria, 13-17 July 2005
o Brink, M. van den en S. Meijerink (2005) Implementing policy innovations; Resource
dependence, struggle for discursive hegemony and institutional inertia in the Dutch
river policy domain, paper presented at the ERSA Congress, Amsterdam 23-27
augustus 2005
o Hemert, M. van (1999) `Ruimte voor de ingenieur. Rivierbeheer in Nederland eind
jaren negentig' in: K&M, Tijdschrift voor empirische filosofie (nr. 23, 4 pp 361-387)
o Meijerink, S.V. (2004) Rivierbeheer als leerproces; Een tussentijdse evaluatie van het
procesontwerp voor de PKB Ruimte voor de Rivier, in: Bestuurswetenschappen (Nr. 5,
406-427)
o MNP-RIVM (2004) Risico's in bedijkte termen; een thematische evaluatie van het
Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromen. MNP-RIVM, Bilthoven.
o Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000) Anders omgaan met water, Waterbeleid
in de 21e eeuw. Ministerie van V&W, Den Haag.
o Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005) Ruimte voor de Rivier, PKB deel 1,
Ontwerp Planologische kernbeslissing. Ministerie van V&W, Den Haag.
o Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005) Ruimte voor de Rivier, PKB deel
1,Toelichting. Ministerie van V&W, Den Haag.
o Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005) Ruimte voor de Rivier, PKB deel 1,
Milieueffectrapport. Ministerie van V&W, Den Haag.
o Ministeries van V&W, VROM, LNV, Provincies Utrecht, Gelderland, Overijssel, Noord-
Brabant, Zuid-Holland, waterschappen, Vereniging Nederlandse Riviergemeenten,
project groep spankrachtstudie (2002) Spankrachtstudie; eindrapport. Den Haag.
o Projectorganisatie ruimte voor de rivier, Ruimte voor de rivier; regionaal ruimtelijk
kader, ruimtelijke kwaliteit in beelden en opgaven, Projectorganisatie ruimte voor de
rivier, Den Haag, 2004
o Steenhuijsen, B.M. (2004) Stromen over stromen; een narratieve analyse van
hoogwaterbeleid in Nederland en Duitsland met gebruik van het stromenmodel voor
een verbeterde samenwerking, scriptie. Berlijn.
o Stuurgroep Bovenrivieren en Stuurgroep Benedenrivieren (2005) Regioadvies,
Nederlands Rivierengebied: Toekomstig veilig en aantrekkelijk. Den Haag.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 20
o VROM-raad (2002) Minder blauw op straat?; advies over regionaal waterbeheer en
ruimtelijke ordening in de 21e eeuw, advies 34. VROM-raad, Den Haag.
o Wiering, M en Immink, I. (2003) `Nieuwe beleidsarrangementen voor waterbeheer en
ruimtelijke ordening?' In: Hidding, M. C. en van der Vlist, M. Ruimte en Water:
planningsopgaven voor een rode delta. Sdu uitgevers, Den Haag, pp 183-196 Reeks
Planologie.
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 21
Bijlage 1 - Adviesaanvraag
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 22
Bijlage 2 - Geraadpleegde personen
mevrouw M. van den Brink, RU Nijmegen
de heer H. de Hartog, secretaris Stuurgroep Bovenrivieren
mevrouw I. Immink, LU Wageningen
de heer H. Keereweer, Gedeputeerde Gelderland, voorzitter stuurgroep Bovenrivieren
de heer S. Meijerink, RU Nijmegen
de heer L. van Nieuwenhuize, bureau H+N+S landschapsarchitecten
de heer B. van den Reek, secretaris Stuurgroep Benedenrivieren
Geen dijkbreuk, geen trendbreuk; advies over Ruimte voor de Rivier PKB deel 1 pagina 23
Bijlage 3 - Samenstelling van de VROM-raad
De VROM-raad is als volgt samengesteld:
mr. H.M. Meijdam, voorzitter
prof.dr. P.J. Boelhouwer
mevr. drs. C.F. van Dreven
prof.dr. M.A. Hajer
mevr. dr. M.W. Hofkes
prof.dr.ir. J.T. Mommaas
ir. A. Reijndorp
mevr. drs. A. Rijckenberg
mr. H.C.F. Smeets
mevr. M.A.J. van der Tas
ir. S. Thijsen
prof.dr. P.P. Tordoir
mevr. drs. P.J.L. Verbugt
prof.mr. J.M. Verschuuren
prof.dr.ir. B.C.J. Zoeteman
Waarnemers
prof.dr. W. Derksen, namens het Ruimtelijk Planbureau
drs. T.H. van Hoek, namens het Centraal Planbureau
mevr. dr. M.A.J. Kuijpers-Linde, namens het Milieu en Natuur Planbureau
dr. V. Veldheer, namens het Sociaal en Cultureel Planbureau
Algemeen secretaris
drs. A.F. van de Klundert
Bij dit advies betrokken medewerker van het secretariaat
dr. T.H.C. Zwanikken
Ministerie van Verkeer en Waterstaat