Ministerie van Buitenlandse Zaken

Een nieuwe weg voor Europa

Staatssecretaris voor Europese Zaken Atzo Nicolaï

Internationale Spectator, jaargang 59, nr. 10 (oktober 2005)

Samenvatting

De Europese Unie bevindt zich in een crisis. Door de afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag in twee van haar oudste lidstaten staat haar legitimiteit ernstig onder druk. De enige uitweg uit deze crisis is de weg vooruit, op weg naar een modern Europa.

De afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag in Frankrijk en Nederland heeft een crisis binnen de Europese Unie blootgelegd waarvan de uitkomst vooralsnog niet vaststaat. De Unie heeft in haar verleden wel vaker perioden van crises en stagnatie gehad, maar nooit één waarbij 'Europa' tegenover zijn burgers kwam te staan. De EU zal zich moeten herbezinnen op haar legitimiteit, de uitkomst van dat proces is nog ongewis. In de door de Europese Raad van juni aangekondigde bezinningsperiode moeten lidstaten tot nieuwe inzichten komen hoe Europa deze nieuwe weg kan vinden. De huidige crisis biedt een goede mogelijkheid daartoe: lidstaten kunnen hun nationale Europabeleid tegen het licht houden. In Nederland zal dat gebeuren via een nationale Europadiscussie, van waaruit een nieuwe visie kan komen op Europa. Maar ook in Brussel moeten de bakens verzet worden.

In dit artikel ga ik in op de kansen die de huidige legitimiteitscrisis biedt. Enerzijds zal de burger structureel betrokken moeten worden bij het nationale Europabeleid: de Unie moet worden gepolitiseerd. Anderzijds zal de EU zelf moeten moderniseren: wij hebben een Unie nodig die haar lidstaten helpt de uitdagingen van deze tijd collectief aan te pakken, zonder dat die Unie ten koste gaat van de natiestaat.

Voor ik kom met oplossingen voor de huidige problemen van de EU, zullen we eerst terug moeten blikken op de verworvenheden en de problemen van Europese integratie. In het vroegere waarom van de Unie schuilt ook het huidige waarom van het 'nee'. Met de kennis hierover kunnen we vaststellen wat het nieuwe bestaansrecht van Europa is en hoe Europa het beste gemoderniseerd kan worden.

Het vanzelfsprekende Europa...

Nederland heeft dit jaar zijn eerste volwaardige politieke Europadebat beleefd. In de aanloop naar het referendum over het Grondwettelijk Verdrag van 1 juni ontstond een grote maatschappelijke discussie over Europa. Thuis, in het café en op het werk is uitgebreid gesproken over een ja of een nee tegen de Europese grondwet. Die belangstelling mondde uit in een hoog opkomstpercentage, een goede zaak. Helaas is de grondwet door de kiezers verworpen. De stem tegen was niet een stem tegen de EU, de Nederlandse burgers waren en blijven pro-Europees.(1) Maar wel heeft de stemuitslag een structureel probleem blootgelegd, en fungeert aldus als impuls voor broodnodige vernieuwing. 'Europa' is bij de burger niet alleen zijn vanzelfsprekendheid kwijt (getuige het zeer duidelijke 'nee'), maar wordt door een deel van de bevolking zelfs gezien als een bedreiging voor onze natiestaat. (2)

Niet zo lang geleden was een legitimiteitsprobleem voor 'Europa' nog ondenkbaar. Die samenwerking werd tot in de jaren negentig alom beschouwd als een goed en logisch proces. Ja, het was een Europa van de elites, maar voor een goede zaak: voorkomen van een nieuwe oorlog tussen Frankrijk en Duitsland, garanderen van voldoende voedselvoorziening, bevordering van onze nationale economieën door openstelling van grenzen. De geest van vooruitgang en optimisme was alomtegenwoordig: na het sluiten van het Verdrag van Maastricht in 1992 kregen scholen studiepakketjes vol kleurige posters en fris ogende folders, die vertrouwen in de toekomst uitstraalden.

De glans is er inmiddels af. Zestien jaar na de val van de Muur en het einde van de Koude Oorlog wordt de wereld gekenmerkt door toenemende interdependentie, exponentieel groeiende informatiedichtheid, onzekerheid en turbulentie. Overzichtelijke verhoudingen hebben plaatsgemaakt voor een vooralsnog uitblijvende 'nieuwe wereldorde', terrorisme ligt op de loer, nieuwe supermachten komen op. De Europese Unie móet zich onder deze omstandigheden snel transformeren - en heeft dat deels gedaan. In een hoog tempo breidde de Unie zich uit tot een gemeenschap van 450 miljoen mensen, werd een gemeenschappelijke munt ingevoerd en kreeg zij op veel beleidsterreinen een grote, soms zelfs dominante invloed.

Gesteld kan worden dat 'Europa' op de vragen van de tijd steeds het juiste antwoord heeft gevonden. De Unie bedreef in haar eerste decennia, ten tijde van de Koude Oorlog, een soort veiligheidspolitiek door economische samenwerking te bevorderen. Op de val van de Muur reageerde de EU met het besluit tot uitbreiding. Tegenwoordig kunnen we de activiteiten van de Unie bezien als het beheersen van de effecten van globalisering. Ook de totstandkoming van het Grondwettelijk Verdrag past in dit straatje. Juist omdat de Europese Unie in zo korte tijd veel verstrekkender is geworden en nu dagelijks ingrijpt in het leven van de Europese burger, is een nieuw verdrag tot stand gekomen dat beoogt helderheid te scheppen over wat de Unie wel en niet mag doen en dat handreikingen biedt om de samenwerking te politiseren.

Zowel in directe als indirecte zin zou dit verdrag het 'politieke' in de EU versterken. Zo zouden onder meer Europese burgers een petitierecht krijgen, nationale parlementen een grotere rol gaan spelen, zou besluitvorming vereenvoudigd worden en de wetgevende arbeid van de Raad van Ministers openbaar worden. Maar voor de burgers van de twee founding fathers Frankrijk en Nederland was het Grondwettelijk Verdrag een brug te ver. Het Europese huis waar zij in wonen is in vijftien jaar tijd vergroot, verbouwd en opnieuw ingericht. De bewoners herkennen zich nauwelijks meer in dit bouwwerk, te meer daar de architecten (de politici) veelal besloten over de hoofden van de bewoners - onder het mom van 'deze verbouwingen zijn goed voor u'. Nu na al deze aanpassingen een nieuw contract is aangeboden zeggen de bewoners nee; het huis is hun vreemd.

... maar Europa is ook binnenland

Het is spijtig dat de Nederlanders in meerderheid het Grondwettelijk Verdrag hebben afgewezen. Invoering van deze grondwet zou hen - via nationale en Europese politieke instituties - in staat hebben gesteld meer greep te krijgen op het proces van Europese integratie. Een 'gele kaartprocedure' - controle vooraf door nationale parlementen, meer macht voor het Europees Parlement en andere maatregelen moesten garanderen dat het Europese project een politieker karakter zou krijgen en het democratisch tekort verminderd zou worden. Politisering betekent immers meer mogelijkheden creëren voor betrokkenheid van de burger, die nu meestal aan de zijlijn staat als het om Europa gaat.

Nu de grondwet in deze vorm niet ingevoerd zal worden, zullen we op zoek moeten naar andere manieren om de Europese Unie te politiseren. Maar dat is niet voldoende. Europa moet zich rekenschap geven van de wisselwerking tussen binnenlandse en Europese omstandigheden. Wat zich binnen lidstaten afspeelt heeft invloed op de agenda van Brussel. Dat zagen we in versterkte vorm op 1 juni: de uitslag van het referendum kan niet los worden gezien van de tijdgeest in Nederland.

Zo ontstond in ons land, mede als gevolg van grote veranderingen op het wereldtoneel en de snelle verbreding en verdieping van de Europese integratie, een proces van toenemende zorg over de toekomst van de natiestaat en het behoud van de Nederlandse identiteit. Globalisering, aanslagen in New York, Madrid en Londen en de oorlogen in Afghanistan en Irak leidden tot onrust over 'het buitenland'. Tegelijkertijd doken ook interne problemen op. In korte tijd werden politieke moorden gepleegd, op Pim Fortuyn en Theo van Gogh. De overheid leek te falen op gebied van veiligheid door de rampen in Enschede en Volendam. Etnische tegenstellingen vergrootten spanningen met name in de Randstad. Onze bloeiende economie haperde. Een politiek ongenoegen sudderde voort, niet alleen over de daadkracht van de regering, maar ook over een doorgeschoten tolerantie, maatschappelijke verharding, forse bezuinigingen, een broze toekomst van de verzorgingsstaat, en gebrek aan leiderschap.

Mensen zoeken in deze turbulente tijden naar houvast. Maar het beeld van 'de' politiek is, door allerlei oorzaken, dat zij ook niet echt greep heeft op internationale, in het bijzonder Europese processen, en dat zij de nationale identiteit en de natiestaat in de uitverkoop heeft gedaan. Nederland dreigt te marginaliseren en nationale politici doen daar weinig aan, komen zelfs met de boodschap dat dat goed is voor de burger.

Dit is geen unieke situatie, ook andere lidstaten hebben te maken met dergelijke ontwikkelingen. Toen ik kort na het referendum om tafel zat met mijn Europese collega's, ontmoette ik veel begrip voor mijn uitleg van het waarom van het 'nee'. Ook in hun landen roert de bevolking zich, neemt het vertrouwen in politici af, zijn er zorgen over de eigen identiteit en had het 'nee' kunnen vallen. Onzekerheid over de toekomst van de wereld, ons continent en het eigen land hebben gevolgen voor de houding tegenover Europese samenwerking. Het Grondwettelijk Verdrag heeft zeker in Nederland gefungeerd als bliksemafleider voor het maatschappelijk ongenoegen over de eigen samenleving en de zorgen over de plaats van Nederland in Europa en de wereld.

Naar een modern Europa

Hoe nu verder? De wereld en de Brusselse machine draaien door, ook al ligt de ratificatie van het Grondwettelijk Verdrag stil en verkeren de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven in een impasse. De regering zal blijven regeren en waken over de nationale belangen in Europa. Wij zullen lopende dossiers blijven behandelen. Intussen zal de afgekondigde bezinningsperiode van een jaar gebruikt worden om in debat te treden met de burger over ons Europabeleid.

Dat debat zal denk ik in veel lidstaten nodig zijn. Burgers - en politici - hebben in Europa moeite de dubbele 'moderniseringsschok' van eigen land en van de Europese Unie te verwerken. Zij willen niet langer dat die schok voortduurt, getuige de angst voor 'meer Europa', de toegenomen vrees voor mensen van buiten de landsgrenzen en de roep om nationaal politiek leiderschap. Verlies van identiteit en afbreuk van de natiestaat zijn zorgen die bepalend zijn voor het draagvlak van Europese samenwerking. Wat ons nu te doen staat is niet louter Europa meer en beter uitleggen. We moeten een vérdere modernisering van de Unie nastreven en het bestaansrecht van Europa een nieuwe invulling geven. Een belangrijke vraag daarbij zou kunnen zijn wat het einddoel van het proces van Europese integratie moet zijn. Tegelijkertijd zullen we de zorgen over Europa moeten verwerken in ons beleid en daarbij het behoud van onze natiestaat niet uit het oog verliezen.

De modernisering van Europa houdt allereerst formulering van een nieuw 'waarom' in. Europa moet een 'wenkend perspectief' inhouden. Het oude verhaal van oorlog en vrede gaat minder op. Een nieuwe zingeving is noodzakelijk en moet zijn gebaseerd op de grote uitdagingen van deze tijd: veiligheid, concurrentiekracht en de rol van Europa in de wereld. Daarbij past wel een houding van bescheidenheid: de Unie kan niet alles aan en zal zich tot de onderwerpen moeten beperken die een grensoverschrijdend karakter of aantoonbare schaalvoordelen hebben. In die gevallen moeten we overigens niet aarzelen juist voor méér Europa te kiezen.

Modernisering impliceert tevens afscheid nemen van oude prioriteiten. Dit betekent verdere hervorming van het Cohesiebeleid en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. In de plaats daarvoor komt verbetering van het sociaal-economische model van Europa, zoals de Britse premier Tony Blair betoogde in zijn opmerkelijke toespraak voor het Europees Parlement bij aanvang van het Britse Voorzitterschap. Naar analogie van het rapport-Kok van 2004 moeten investeringen in kennis en vaardigheden gedaan worden, actief werkgelegenheidsbeleid gevoerd worden en dient de Unie meer te investeren in innovatie, hoger onderwijs en verbeteren van ondernemingszin. Lidstaten zullen de moed moeten hebben voorrang te geven aan dit moderne beleid.

Tegelijk zullen zij de Europese begroting moeten aanpassen aan nieuwe beleidsprioriteiten, zoals voorgesteld in het Sapir-rapport, gepubliceerd door de Commissie in 2003. Dit inmiddels beroemde rapport stelt onder meer dat de Unie in het belang van haar sociaal-economische model economische groei moet kiezen als hoogste doel - en daarop haar begroting dient aan te passen. Daarnaast moet de Lissabon-agenda door lidstaten geïmplementeerd worden. De Europese Raad heeft in een recente herziening realistischere doelstellingen geformuleerd, maar om deze te verwezenlijken zullen lidstaten zelf actie moeten nemen.

Premier Blair is er van beschuldigd de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven opgeblazen te hebben door zijn eigen belangen voorop te stellen en een compromisvoorstel van het toenmalige Luxemburgse Voorzitterschap te blokkeren. In feite heeft Blair de langdurige economische recessie in de Eurozone en het 'nee' in Frankrijk en Nederland gebruikt om de beleidsprioriteiten waarvan de Perspectieven de neerslag zijn ter discussie te stellen. Hij heeft daarmee de spagaat blootgelegd die de president van de Europese Conventie Giscard d'Estaing meende te hebben opgelost: de spanning tussen de globalisten en de étatisten. Ik ben het met de constateringen van Blair eens. Er is maar één weg vooruit, en dat is de modernisering van de Unie.

We moeten niet langer de vraag uit de weg gaan wat het einddoel van de Unie is. Ik vind dat we van het mantra van een 'ever closer union', een immer voortgaand proces van verdere integratie tussen de lidstaten, definitief afscheid moeten nemen - in de grondwet was dit begrip al afgeschaft. De grenzen van de EU komen op drie manieren langzaam maar zeker in beeld. Fysiek kan de Unie - behalve Noorwegen, Zwitserland en IJsland- alleen nog zuid-oostwaarts uitgebreid worden, voordat het zo ongeveer het gehele Europese continent beslaat. Beleidsmatig zijn we misschien al te ver gegaan en heeft de EU op te veel terreinen invloed zonder veel waarde toe te voegen. Mentaal hebben burgers intussen een zekere weerstand opgebouwd tegen nog meer Europa: hun vertrouwde natiestaat mag niet verder afkalven en ten koste gaan van een Europese superstaat. Alle reden dus om een debat over het einddoel van de Unie aan te gaan.

Wat ook moet gebeuren is Europa beter te integreren in het nationale politieke proces. Te lang is het proces van Europese integratie buiten de politieke arena gebleven. En als Europese onderwerpen al op de politieke agenda verschenen, dan waren partijen het snel met elkaar eens en ontbrak een fundamenteel debat over soms belangrijke keuzes als uitbreiding van de Unie, invoering van de euro en afstaan van bevoegdheden aan Brussel.

Het is tijd dat de politiek Europese onderwerpen kritischer durft te toetsen op het belang van Nederland en een debat daarover, zowel onderling als met de burger, niet uit de weg gaat. Tijdens de verkiezingscampagne van 2003 speelde Europa nauwelijks een rol. Dat moet echt anders, want de EU is voor Nederland te belangrijk om buiten de politiek te blijven. Partijen moeten daarom hun Europavisie beter over het voetlicht brengen. Het referendum leert immers dat Europa pas gaat leven als er politieke keuzes op tafel liggen.

Cruciaal voor deze politisering is dat we de manier veranderen waarop we Europese besluiten nemen. Nu gebeurt dat niet altijd op de juiste manier. De mechanismen van de Brusselse besluitmachine zijn soms contra-productief, zoals we bijvoorbeeld inzake Turkije kunnen zien. Het grote besluit over Turkse toetreding wordt in relatief kleine stappen genomen, ver weg van de burger. We moeten deze tekortkoming bestrijden door de politisering te institutionaliseren. Het vaker en consequenter toepassen van het subsidiariteitsbeginsel moet leiden tot minder 'bemoedering' vanuit Brussel. Bovendien moet de EU op nationaal en Europees niveau op een 21e eeuwse wijze besluiten nemen: niet buiten de openbaarheid en de burger om.

De modernisering en politisering van Europa zijn onderwerpen die zich uitstekend lenen voor een nationaal Europadebat. In de komende discussiemaanden zullen Kamer en regering in gesprek treden met de bevolking over de koers van het Nederlandse Europabeleid. Deze gesprekken moeten inzicht geven in de wensen van burgers ten aanzien van Europese samenwerking. De regering zal tegelijk haar eigen visie actief uitdragen.

Of we het nu willen of niet, de wereld is in de afgelopen vijftien jaar in hoog tempo veranderd. We worden geconfronteerd met grote nieuwe uitdagingen, of we nu in Nederland, Estland of Italië wonen. Een modern Europa moet de Europese natiestaten helpen antwoorden te formuleren op gezamenlijke vraagstukken, zonder het bestaan van die natiestaten aan te tasten (en met de notie dat Europa niet alle problemen kan oplossen). Zie daar de opdracht aan huidige en toekomstige politici!

(1) Europese Verkenning 2006, bijlage bij de Staat van de Europese Unie 2006, blz. 38. (2) Idem. De laatste jaren vinden meer mensen in Nederland dat de EU de nationale identiteit bedreigt. Deze groep is statistisch vaker tegen een grondwet dan mensen die geen dreiging ervaren.

Mocht het document in de email u niet in goede orde bereiken, ga dan voor het brondocument naar: http://www.minbuza.nl/20051031-172237-A

===