Contactpersoon
-
Datum
7 december 2005
Ons kenmerk
DGP/MDV/u.05.02760
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
-
Uw kenmerk
VW-05-659
Onderwerp
Open architectuur OV-chipkaart
Geachte voorzitter,
Op verzoek van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat reageer ik
hierbij op de brief van Peek Traffic B.V. over - naar de mening van Peek -
dreigende monopolisering van de randapparatuur voor de OV-chipkaart.
Het thema is mij bekend en heeft al geruime tijd mijn aandacht. Medewerkers
van mijn departement hebben in het verleden reeds diverse gesprekken met
Trans Link Systems (TLS) over deze materie gevoerd en ook met
vertegenwoordigers van Peek Traffic gesproken.
Ik geef mijn reactie in historisch perspectief.
1. De initiatiefnemers voor de invoering van het OV-chipkaartsysteem zijn
individuele OV-bedrijven. Vijf OV-bedrijven (NS, Connexxion, RET, GVBA en
HTM) hebben hiertoe Trans Link Systems (TLS) opgericht. De OV-bedrijven en
TLS (voor de centrale back-office) zijn opdrachtgevers richting de
industrie voor de levering van de benodigde producten en diensten om het OV-
chipkaartsysteem te ontwikkelen en te exploiteren.
2. In april 2002 is door TLS een Europese aanbesteding uitgeschreven voor
de ontwikkeling van een geïntegreerd OV-chipkaart systeem. Deze
aanbesteding werd mede namens de vijf OV-bedrijven die TLS hebben opgericht
gehouden.
3. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft formeel geen
verantwoordelijkheid voor de wijze waarop een dergelijke aanbesteding door
vervoerbedrijven wordt georganiseerd. Evenwel hebben op initiatief van de
toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat en met de volledige
medewerking van TLS deskundigen op het terrein van aanbestedingsrecht van
mijn departement destijds inzage gehad in de aanbestedingsdocumenten van
TLS. Dit is gedaan vanwege het grote maatschappelijke belang dat met de
invoering van de OV-chipkaart is gemoeid. Tot mijn tevredenheid kon
destijds worden vastgesteld dat sprake was van een correcte, open en
eerlijke Europese aanbesteding waarin de eisen van transparantie en
gelijkheid volledig werden gehonoreerd.
4. De winnaar van de aanbesteding was het East West consortium. East West
heeft de opdracht gekregen om de centrale back-office van TLS te leveren,
alsmede om alle (rand)apparatuur en soft-ware voor de launch te leveren.
East West kreeg mede de opdracht om het systeem met een open architectuur
te ontwikkelen, zodat in de toekomst andere leveranciers in concurrentie
door vervoersondernemingen geselecteerd zouden kunnen worden voor de
levering van hard- en software die aangesloten kan worden op het OV-
chipkaart systeem. Hiermee hebben TLS en de vijf vervoerbedrijven de
juridische condities gecreëerd om van meet af aan marktspanning te behouden
tussen leveranciers van dergelijke hard- en software. Deze keuze waardeer
ik zeer. Mij zijn geen voorbeelden bekend van E-ticketingsytemen, waarbij
op een vergelijkbare wijze een open architectuur verplicht is gesteld. TLS
en de vijf vervoerbedrijven hadden destijds in de aanbesteding ook een
andere keuze kunnen maken. Men had ook een 'the winner takes it all'
aanbesteding voor hun gezamenlijke opdracht kunnen uitschrijven. Daartegen
zouden geen aanbestedingsrechtelijke of mededingingsrechtelijke bezwaren
ingebracht kunnen worden.
5. In de overeenkomsten met East West hebben de genoemde vijf OV-bedrijven
de optie vastgelegd om East West vervolgopdrachten voor de landelijke
invoering van het systeem te geven. Deze optie was destijds duidelijk in de
aanbestedingsdocumenten opgenomen. De OV-bedrijven hebben echter tevens het
recht om deze opdrachten aan concurrerende bedrijven te gunnen. East West
heeft dus geen recht op vervolgopdrachten, maar wel de plicht om mogelijk
te maken dat vervolgopdrachten aan concurrenten kunnen worden gegund.
6. Het ontwerp van het OV-chipkaartsysteem is vormgegeven in vijf
zogenaamde levels:
- level 0: kort gezegd: de chipkaart
- level 1: de randapparatuur: de oplaad- en controle apparatuur en de
poortjes
- level 2: hard- en software op locatie, bijvoorbeeld op stations
- level 3: het centrale systeem van een OV-bedrijf
- level 4: de centrale back-office van TLS.
Level 4 is één systeem dat is geleverd door East West. De andere levels
worden ten behoeve van de launch door East West aan de betreffende OV-
bedrijven geleverd. In prin-cipe staan deze levels voor vervolgopdrachten
door deze en andere OV-bedrijven open voor concurrentie.
7. In september 2003 heeft TLS een kwalificatieprocedure uitgeschreven
waarmee andere ondernemingen zich kunnen aanmelden voor vervolgopdrachten.
Inmiddels hebben, naar ik begrepen heb, vele bedrijven zich hiervoor
gekwalificeerd. Een bedrijf dat zich heeft gekwalificeerd voor
vervolgopdrachten dient vervolgens één of meerdere producten te ontwikkelen
om deze te laten certificeren als zijnde geschikt om aangesloten te kunnen
worden op het OV-chipkaartsysteem. Dit is een verstandige en terechte eis,
omdat in dit soort systemen een adequate beheersing van het interface-
risico tussen systeemonder-delen van groot belang is voor de ongestoorde
werking van het systeem als geheel.
8. Ik heb voorts begrepen dat deze procedure ten aanzien van level 0: de
chipkaart zelf, heeft geresulteerd in certificering van vier concurrerende
ondernemingen voor de levering van chipkaarten. Hiermee is marktwerking ten
aanzien van deze producten voor de toekomst een feit. Ten aanzien van de
producten voor de levels 1, 2 en 3 zijn de eerste stappen richting
marktwerking gezet. Ik heb begrepen dat een drietal concurrerende
ondernemingen in opdracht van een drietal OV-bedrijven de opdracht heeft
gekregen om producten ten aanzien van de levels 1, 2 en 3 te ontwikkelen.
TLS en de OV-bedrijven streven naar meer keuzemogelijkheden. Behoudens de
genoemde voorbeelden heeft dit nog niet geleid tot meer open
aanbestedingen.
9. Enige maanden geleden heb ik mijn juridische dienst, in samenwerking met
het kantoor van de Landsadvocaat, een juridische analyse laten verrichten
naar de mededingingsrechtelijke aspecten van de contractstructuur van de OV-
bedrijven en TLS met East West.
Wederom heeft TLS alle medewerking verleend aan de totstandkoming van deze
analyse in het bijzonder doordat mijn juristen alle contracten en andere
relevante documenten hebben kunnen bestuderen. Tot mijn tevredenheid is
gebleken dat de contractstructuur op het punt van de mededinging naar volle
tevredenheid is vormgegeven. Er is veel aandacht geschonken aan de plicht
en verantwoordelijkheid van East West om open mededinging ten aanzien van
de levering van chipkaartapparatuur mogelijk te maken.
10. De marktwerking ten aanzien van vervolgopdrachten is slechts beperkt
tot stand gekomen in deze fase van het project. Naar mijn mening dient in
deze test- en pilotfase het OV-chipkaartsysteem eerst goed te werken. Ik
heb er begrip voor dat OV-bedrijven, als opdrachtgevers voor het systeem,
in deze fase nog geen open aanbestedingen uitschrijven voor
vervolgopdrachten. Eerst dient het systeem stabiel te functioneren. Men zou
een interface-risico introduceren om reeds nu apparatuur en software van
andere leveranciers op het systeem aan te sluiten. Ik kan mij voorts goed
voorstellen dat concurrerende bedrijven die zich gekwalificeerd hebben voor
vervolgopdrachten wachten met de ontwikkeling van producten ter
certificering totdat zij, al dan niet na een aanbesteding, een concrete
opdracht van een 'launching customer' hebben verworven. Productontwikkeling
zonder een concrete opdracht is tenslotte een stevig financieel risico.
11. Terecht wijst Peek Traffic er in zijn brief aan uw Kamer op dat ik bij
herhaling het standpunt heb ingenomen dat aangetoond moet zijn dat het
systeem een open architectuur dient te hebben, zodat meerdere
toeleveranciers onderdelen van het systeem kunnen leveren. Ik hecht er aan
om er op te wijzen dat het daarbij primair gaat om een verantwoordelijkheid
van marktpartijen jegens elkaar, vanzelfsprekend zonodig onder corrigerend
toezicht van de NMa. Het is de verantwoordelijkheid van TLS en de OV-
bedrijven om middels hun overeenkomsten met East West er voor zorg te
dragen dat de open architectuur daadwerkelijk en met aantoonbaar resultaat
gestalte krijgt. TLS en de OV-bedrijven hebben dit ook van meet af aan
breed kenbaar gemaakt aan de markt en dit schept verplichtingen.
12. De situatie kan voor mij anders komen te liggen wanneer de marktwerking
ten aanzien van vervolgopdrachten op afzienbare termijn niet verder tot
stand blijkt te komen. Ik kan geen systeem als het lándelijke systeem
accepteren als de producten ten behoeve van dit systeem slechts door één
leverancier de facto kunnen worden geleverd. In de beoordeling van de
resultaten van de launch volgend voorjaar zal ook de voortgang op dit punt
serieus worden getoetst.
13. De specifieke klachten van Peek Traffic omtrent de specificaties kan ik
niet op juistheid beoordelen. Het beoordelen van de kwaliteit van de
technische zaken zoals interface-specificaties binnen dit project is ook
niet mijn rol. Het is contractueel de plicht van East West jegens zijn
opdrachtgevers om aan te tonen dat concurrerende leveranciers delen van het
OV-chipkaartsysteem kunnen leveren (en dat ook in de praktijk daadwerkelijk
doen). Daarbij heeft elk OV-bedrijf eigen bevoegdheden en
verantwoordelijkheden. Het staat individuele OV-bedrijven bijvoorbeeld vrij
om zelf te kiezen of zij level 1, 2 en 3
samenvoegen tot één opdracht of dat zij deze deelsystemen apart
aanbesteden. Ook staat het individuele OV-bedrijven vrij om bijvoorbeeld
level 2 en 3 van het OV-chipkaartsysteem te integreren met andere
geautomatiseerde bedrijfssystemen en de hardware van level 1 als aparte
opdracht aan te besteden. OV-bedrijven kunnen zodoende het OV-
chipkaartsysteem binnen het eigen bedrijf als maatwerk ontwerpen.
Vanzelfsprekend dient een systeem van een OV-bedrijf foutloos te kunnen
communiceren met de centrale back-office van TLS en dient elke
gecertificeerde OV-chipkaart foutloos te kunnen communiceren met de OV-
chipkaartapparatuur en software van een OV-bedrijf.
14. De OV-bedrijven en de industrie zijn aan zet om het OV-chipkaartsysteem
te ontwikkelen tot een werkend systeem, waarbij conform de contractuele
structuur, in ruime mate condities zijn gecreëerd voor marktwerking op
onderdelen van het systeem. Mijn departement blijft deze ontwikkelingen
volgen. Gelet op de contractuele structuur en op de reeds gezette stappen
heb ik er vertrouwen in dat de marktwerking gestalte krijgt.
Een afschrift van deze brief heb ik verzonden aan Peek Traffic B.V. en aan
TLS.
Ik vertrouw erop dat bovenstaande informatie voldoende is.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
Ministerie van Verkeer en Waterstaat