D66
BIJDRAGE FRACTIE D66 AAN PLENAIR DEBAT 4 JULI 2006 INZAKE
WETSVOORSTEL 29849 (WET OM-AFDOENING)
Prof. mr. J.W.M. Engels
Algemeen
Graag wil ik beginnen de waardering van de D66-fractie uit te spreken
voor de gedegen en diepgaande beantwoording van de in de schriftelijke
voorbereiding opgeworpen vraagpunten. Vastgesteld moet worden dat de
nadere beschouwingen van de zijde van de regering hebben bijgedragen
aan de eindafweging die binnen mijn fractie is gemaakt. In deze
afrondende bijdrage wil ik mij beperken tot enkele van de meer
principiële hoofdpunten van het voorstel, die in onze ogen nog een
reactie behoeven.
Met dit voorstel om tot een vorm van buitengerechtelijke afdoening te
komen wordt een wezenlijke verandering van het bestaande
strafrechtelijke stelsel vastgelegd. Deze doorbreking van het in
strafrechtelijk opzicht klassieke uitgangspunt van een rechterlijk
bestraffingsmonopolie heeft veel vragen opgeroepen. Principiële vragen
van constitutionaliteit, rechtsstatelijkheid en rechtseenheid. Past
deze nieuwe rechtsfiguur binnen de grenzen van de Grondwet, wordt het
beginsel van de machtenscheiding niet aangetast, worden geen
mensenrechtelijke waarborgen uitgehold en wat betekent dit voorstel
voor de rechtsontwikkeling, met name wat betreft de verhouding tussen
het strafrecht en het bestuursrecht?
Artikel 113 Grondwet
In de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie zich afgevraagd
of het wetsvoorstel verenigbaar is met art. 113 GW, dat de berechting
van strafbare feiten opdraagt aan de rechterlijke macht. Dat zou
betekenen dat in het verband van deze constitutionele bepaling onder
rechterlijke macht niet mede het OM is begrepen. De minister erkent in
de MvA dat de OvJ inderdaad geen strafbare feiten mag berechten.
Vervolgens stelt de minister echter dat het uitvaardigen een
strafbeschikking geen vorm van berechting is. Met een beroep op de
wetsgeschiedenis en op grond van een systematische interpretatie van
het eerste en derde lid van art. 113 GW wordt een cruciaal verschil
beargumenteerd tussen het berechten en het bestraffen van strafbare
feiten. Zo lang geen vrijheidsbenemende straffen in het geding zijn
zou ook een niet tot de rechterlijke macht behorend orgaan zonder
constitutioneel bezwaar sancties kunnen opleggen. Mijn fractie acht
deze op historische en systematische gronden gebaseerde uitleg niet
onredelijk, vooral ook niet omdat in het voorstel is voorzien in een
toereikende mogelijkheid van beroep op de rechter.
Machtenscheiding
In de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie zich afgevraagd
in hoeverre met de vervagende grens tussen rechterlijke en
buitengerechtelijke afdoening het rechtsstatelijke beginsel van de
machtenscheiding in het geding is. Met genoegen stel ik vast dat ook
de minister de verhouding tussen strafrechter en OM plaatst in de
sleutel van de verhouding tussen de onafhankelijke rechter en het tot
de uitvoerende macht behorende OM als bestuursorgaan. Met de naar mijn
oordeel van het aangesneden vraagstuk enigszins los staande gedachte
dat ook rechtsgelijkheid en rechtseenheid behoren tot de fundamentele
noties van de rechtsstaat kan ik op zichzelf genomen wel instemmen, al
zou ik op dit punt liever de term rechtsorde gebruiken. De daarop
volgende redenering, waarin bijvoorbeeld een vergelijking wordt
gemaakt met de verhouding tussen bestuursrechter en bestuursorgaan en
art. 107 (1) van de GW wordt aangehaald, heb ik echter niet kunnen
plaatsen tegen de achtergrond van de door mijn fractie opgeworpen
kwestie. Dat maakt het voorshands minder eenvoudig mee te gaan met de
conclusie, dat nu de voorgestelde buitengerechtelijke afdoening zich
via de verzetsfiguur volledig naar de rechter blijft richten, het
toevertrouwen van de strafbeschikkingsbevoegdheid aan het
bestuursorgaan OM verantwoord is. Graag zou ik van de minister nog een
nadere verduidelijking krijgen op dit punt.
Art 6 EVRM
In de voorbereiding heeft mijn fractie aandacht gevraagd voor de
gevolgen van dit voorstel voor de positie van de verdachte, met name
in het licht van art. 6 EVRM. De vraag is hoe de figuur van de
bestuurlijke strafbeschikking moet worden gezien in vergelijking met
de reguliere rechterlijke procesgang met een openbare, transparante en
controleerbare terechtzitting. De minister is, tot onze vreugde, zeer
uitvoerig op dit punt ingegaan, en heeft ons daarmee ook flink aan het
denken gezet.
Gelet op de uitvoerige bespreking van toepasselijke jurisprudentie van
het Europese Hof voor de rechten van de mens en gepleegd onderzoek
heeft mijn fractie echter geen behoefte aan een verder debat over deze
kwestie. Ook hier is naar algemeen gevoelen beslissend dat er een
voorziening is die alsnog tot het inschakelen van de rechter kan
leiden. Wij sluiten ons om die reden aan bij de conclusie van de
minister dat de voorgestelde strafbeschikking past binnen de grenzen
van het EVRM.
Verwevenheid van strafrecht en bestuursrecht
Net als andere fracties hebben wij ons afgevraagd of de
rechtstheoretische en rechtssystematische consequenties van de met dit
voorstel voortgezette verweving van strafrecht en bestuursrecht
voldoende zijn doordacht. Kan worden gezegd dat deze
rechtsontwikkeling in voldoende mate aansluit bij de
overzichtelijkheid en coherentie van de buitengerechtelijke afdoening
als in meerdere rechtsgebieden voorkomende rechtsfiguur? Deze kwestie
is actueel in het licht van de nog in aantocht zijnde twee
wetsvoorstellen inzake bestuurlijke boetes.
De minister streeft met de strafbeschikking naar eigen zeggen naar een
modernisering van de algehele buitengerechtelijke afdoening van
strafbare feiten. De beide hiervoor genoemde voorstellen voor een
verdere toepassing van de bestuurlijke boete richten zich op een
afgegrensd geheel van overtredingen op gemeentelijk niveau. De beoogde
modernisering ik vermijd nu maar even vergelijkbare termen als
hervorming of vernieuwing zit in een herstel van een onevenwichtigheid
in de bestaande wetgeving. Een geldboete op bestuursrechtelijke
grondslag kan zonder rechterlijke tussenkomst worden opgelegd en ten
uitvoer gebracht, terwijl dit nu juist in het strafrecht tot nu toe
niet mogelijk is. Het valt inderdaad te begrijpen dat deze onbalans
vrij breed als onbevredigend wordt ervaren.
De minister betoogt tegen deze achtergrond dat naarmate bestuurlijke
beboeting en buitengerechtelijke afdoening van strafzaken meer
verschillen, de problemen van rechtseenheid en rechtsgelijkheid juist
manifest worden. Ik moet vaststellen dat de minister daar een
belangrijk punt heeft. Niet ontkend kan worden dat ook in de
strafrechtswetenschap de benadering van het strafrecht als een sterk
autonoom rechtsgebied veel aan betekenis heeft verloren. In dat
perspectief valt te begrijpen dat met het oog op de naar elkaar
toegroeiende strafrechtelijke en bestuursrechtelijke punitieve
handhaving thans een voorstel voorligt waarin ook het OM een geldboete
kan opleggen, waarbij beroep op de strafrechter openstaat. Daarmee
wordt een zekere eenheid in de verschillende bestraffingsmodaliteiten
bewerkstelligd.
Mijn fractie realiseert zich heel goed dat aan een strikt onderscheid
tussen strafrecht en bestuursrecht op het punt van de rechtshandhaving
moeilijk vast te houden is. En mijn fractie kan de ogen ook moeilijk
sluiten voor het feit dat het toch wel zeer wonderlijk zou zijn als
allerlei ambtenaren op tal van terreinen over bevoegdheden beschikken
tot het opleggen van bestuurlijke geldboetes, terwijl uitgerekend
ambtenaren van het OM zich moeten behelpen met de transactie als
voorstel om strafvervolging te ontgaan. In die zin kunnen wij ons bij
de term inhaalslag wel iets voorstellen.
Het is echter sterk de vraag of de verschillen tussen
buitengerechtelijke bestraffing in het strafrecht en in het
bestuursrecht nu zoveel mogelijk gelijk getrokken zijn. Beide figuren
zijn verankerd in eigenstandige rechtssystemen. De bestuurlijke boete
staat in relatie tot andere bestuurlijke handhavingsbevoegdheden met
administratieve rechtsbescherming. De strafbeschikking staat in
relatie tot de reguliere strafrechtelijke procedure en de rol van de
strafrechter. Dat maakt hen niet inwisselbaar en vraagt derhalve
adequaat handelen van de wetgever bij het maken van keuzes.
Graag hoor ik van de minister of hij nog aanleiding is voor een
verdere harmonisatie van beide stelsels, en zo ja, langs welke weg
deze dan zou moeten plaatsvinden.
Ik kijk uit naar de reactie van de minister.
4-7-2006 10:18