Kamerbrief inzake voortgang VN-Mensenrechtenraad
29-12-2006 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ten vervolg van mijn brief van 18 oktober betreffende de tweede zitting (Gen ève, 18 september- 6 oktober 2006) van de VN-Mensenrechtenraad (MRR), Kamerstuk 2006-2007, 30800 V, nr. 41, wil ik u graag informeren over de voortgang van de MRR sinds deze zitting. Allereerst vond op 15 november een speciale zitting (de derde) van de MRR plaats die gewijd was aan het militaire optreden van Israël in de Palestijnse Gebieden (Gaza). Op 27 en 28 november werd de (geschorste) tweede zitting hervat voor behandeling van een groot aantal openstaande resolutieteksten. Aansluitend vond de derde zitting (29 november - 8 december) plaats. Op 12 en 13 december werd een vierde speciale zitting belegd, die dit maal de mensenrechtensituatie in Sudan (Darfur) als onderwerp had.
Speciale zitting over Gaza
De speciale zitting was door Pakistan namens de landen van de OIC aangevraagd om de situatie betreffende Beit Hanoun in Gaza (8 november 2006) te bespreken. De door die groep ingediende resolutie sprak een sterke veroordeling uit over het militaire optreden van Israël. Evenals het geval was geweest bij de eerste speciale zitting voerde de EU aan dat de tekst eenzijdig was en onaanvaardbare elementen bevatte. Het EU-voorzitterschap sprak een verklaring uit langs de lijnen van de conclusies over het Midden-Oosten Vredesproces van de Algemene Raad van 13/14 november. De OIC bleek in onderhandelingen niet of nauwelijks bereid tot tegemoetkomingen over de tekst.
De resolutie werd aangenomen met 32 stemmen voor, 6 onthoudingen (Frankrijk, Japan, Zwitserland, Zuid-Korea, Oekraïne, Guatemala) en 8 stemmen tegen (het VK, Duitsland, Polen, Nederland, Finland, Tsjechië en Roemenië en Canada). De resolutie werd hiermee niet alleen door de islamitische leden van de Raad gesteund, maar ook, naast Rusland en China, door bijna alle Latijns-Amerikaanse landen (GRULAC) en alle Afrikaanse leden van de Raad. Hoewel sommigen van hen in hun stemverklaring aangaven dat alle partijen in het conflict verantwoo rdelijkheid droegen voor de mensenrechtenschendingen, waren ook deze leden van de Raad van mening dat een schending als in Beit Hanoun niet onbesproken kon blijven. Op het laatste moment besloot Frankrijk te onthouden en kon de eenheid binnen de EU niet behouden blijven. Israël heeft inmiddels kenbaar gemaakt de met de resolutie ingestelde 'high level fact-finding' missie onder leiding van bisschop Tutu niet te willen ontvangen.
Tweede hervatte zitting
Tijdens de op 27 en 28 november hervatte tweede zitting van de Raad werden twaalf van de zeventien resoluties zonder stemming aangenomen. De meesten zijn sociaaleconomisch van aard (onder meer recht op toegang tot water, medicijnen voor hiv/aids, integriteit van het rechtssysteem, mensenrechten en extreme armoede). In het bijzonder op drie resoluties waarover wel stemming plaatsvond botsten de westerse landen met de OIC-landen en de Afrikaanse Groep. De door de Afrikaanse groep ingediende resolutie 'Intergovernmental Working Group on the review of mandates' bevat elementen zoals een gedragscode die tot doel lijken te hebben de zogeheten 'Speciale Procedures' (het stelsel binnen de VN van speciale rapporteurs en onafhankelijke experts) zo veel mogelijk in te perken. Ondanks verzet van de EU en Canada werd het voorstel met ruime meerderheid aangenomen. Canada zag het tegenstemmen op enkele Midden-Oostenresoluties gewraakt door ' vijandige' amendementen op de eigen voorstellen (hervorming verdragscomités en vrijheid van meningsuiting), wat leidde tot uitstel tot nader order van deze teksten.
De EU en de Afrikaanse Groep hadden voorafgaand aan de zitting wekenlang onderhandeld over teksten met betrekking tot de mensenrechtensituatie in Darfur. Dit had uiteindelijk niet geleid tot overeenstemming. Veel tijd werd ook besteed aan intern overleg binnen de EU waar de meningen aanvankelijk ook zeer uiteen liepen. De EU vond de voorliggende Afrikaanse tekst te zwak, in het bijzonder in relatie tot straffeloosheid en geloofwaardige vervolgacties. Nadat pogingen van de EU tot amendering van de tekst waren mislukt werd de resolutie met grote meerderheid aangenomen (de EU-leden stemden tegen). Ontevredenheid over deze gang van zaken en dit resultaat zouden mede bijdragen tot het initiatief van de EU om een speciale zitting over Darfur aan te vragen (zie verder hieronder).
Derde zitting
In de direct volgende derde zitting (29 november - 8 december) sprongen, naast de doorlopende discussie over Darfur, drie punten eruit: de discussies over 'institutionele' onderwerpen, het Midden-Oosten en het thema racisme (inclusief de review van de Durban-conferentie).
Institutionele onderwerpen
De Raad sprak over de volgende 'institutionele' onderwerpen: allereerst de opzet van een Universal Periodic Review (UPR), waarbij staten elkaar periodiek moeten gaan beoordelen op de mensenrechtensituatie. Daarnaast over een nieuwe individuele klachtenprocedure, het expertadvies en een herziening van de Speciale Procedures. In algemene zin lijkt er niet veel beweging in de besluitvorming over deze onderwerpen te zitten.
De discussies over de UPR leken al te stokken bij de startgesprekken over de grondslag voor de 'review'. Sommige delegaties gaven de voorkeur aan een exacte lijst van mensenrechten die in aanmerking konden komen; andere (westerse) delegaties wilden de basis juist algemeen houden en benadrukten dat een algemene verwijzing naar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens zou moeten volstaan. Verder bleek het EU-voorstel om gebruik te maken van experts op grote tegenstand te stuiten bij vooral de OIC-landen, die eerder een intergouvernementeel proces voor ogen zien. Ook over de manier waarop de besluitvorming moet worden georganiseerd blijft onenigheid bestaan. Waar islamitische en Afrikaanse vertegenwoordigers een meer vrijblijvende uitwisseling van gedachten voorstaan met hooguit een aanbeveling voor technische assistentie, zetten de westerse delegaties vooral in op de toetsing van de naleving van aanbevelingen van verdragscomités en Speciale Procedures en dito bekrachtiging daarvan door de MRR. Een dergelijke besluitvorming verhoogt volgens de westerse delegaties de kans op uitvoering van de aanbevelingen.
Bij de bespreking over de toekomst van de Speciale Procedures blijkt wel overeenstemming te bestaan over de onafhankelijke status van de mandaathouders (wat in deze context opmerkelijk mag worden genoemd). Over de manier waarop de mandaathouders moeten worden aangesteld (benoeming door de MRR-voorzitter versus verkiezing door de MRR-leden) is echter geen enkele toenadering zichtbaar. Verder blijft het voorstel betreffende een gedragscode voor mandaathouders voor onenigheid zorgen. Ten aanzien van landenmandaten spitste de discussie zich vooral toe op de mandaten die betrekking hebben op Belarus, Cuba, Noord-Korea en Myanmar. De landenmandaten werden echter niet ten principale ter discussie gesteld, waarschijnlijk omdat dit dan ook nadelig zou uitwerken voor mandaten die zijn gerelateerd aan de situatie in het Midden-Oosten.
De nieuwe individuele klachtenprocedure van de Raad zal waarschijnlijk niet veel afwijken van de bestaande 1503-procedure. De meningen verschillen nog over de ontvankelijkheidscriteria, waarbij veel delegaties nog steeds niets willen weten van een opheffing van de vertrouwelijkheid van de procedure bij non-cooperatie van staten (het EU-standpunt). Het criterium van uitputting van nationale rechtsmiddelen blijft leiden tot interpretatiedebatten gezien de wijze waarop verschillende rechtssystemen beroepsmogelijkheden bieden. De discussie over toekomstig expertadvies (dit betreft de toekomst van de bestaande Subcommissie) ging vooral om de vraag of de experts deel moeten gaan uitmaken van een 'standing body' (zoals gebruikelijk was bij de Mensenrechtencommissie) of dat een 'roster' (lijst) wordt opgesteld waaruit experts kunnen worden geselecteerd als dat nodig is (dit heeft de voorkeur van de EU).
Midden-Oosten
Twee resoluties betreffende het Midden-Oosten: 'Mensenrechtensituatie in de Bezette Palestijnse Gebieden' en 'Verslag van de Onderzoekscommissie inzake Libanon' werden door de Raad aangenomen. De resolutie over de Palestijnse Gebieden is een procedurele tekst die in herinnering roept dat tijdens de eerste Speciale Zitting van de MRR een factfinding-missie voor de Palestijnse gebieden is ingesteld. Deze heeft echter nog steeds geen Israëlische toestemming gekregen om de gebieden te bezoeken. Een complicerende factor daarbij was dat de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, mevrouw Arbour, eind november wel een bezoek aan Israël en de Palestijnse Gebieden heeft gebracht en daar inmiddels uiterst genuanceerd over had gerapporteerd. Daar de OIC-landen met geen woord wilden reppen over haar bezoek was een aantal EU lidstaten (het VK, NL) aanvankelijk voornemens om tegen de resolutie te stemmen. Uiteindelijk hebben toch alle EU-leden zich onthouden, ter onderstreping van het principiële belang dat alle staten moeten meewerken aan bezoeken in het kader van de Speciale Procedures.
De resolutie over Libanon werd door de OIC ingediend naar aanleiding van het rapport van de onderzoekscommissie die de mensenrechtenaspecten van de Israë lische inval in Libanon heeft onderzocht. Tijdens de tweede speciale zitting van de Raad hadden de EU-leden tegen dit initiatief gestemd omdat het mandaat van de onderzoekscommissie eenzijdig gericht was op Israëlische acties. Hoewel de commissie de Israëlische acties ondubbelzinnig veroordeelde, gaf zij een brede uitleg aan het mandaat, waardoor ook enige aandacht is besteed aan de rol van Hezbollah. Mede door een positieve inbreng van de zijde van Libanon kwam een tekst tot stand die, weliswaar niet van harte, voor alle partijen acceptabel was, waarna de resolutie met consensus werd aangenomen.
Racisme
Namens de Afrikaanse Groep werden twee resoluties ingediend in relatie tot racisme. De eerste resolutie ging over het instellen van een `preparatory committee (prepcom)` als voorbereiding op een in 2009 te houden `Durban Review Conference` (acht jaar na de 2001-conferentie in Durban). De tweede resolutie had als oogmerk een nieuwe Raadswerkgroep op te richten die zich zou moeten belasten met het uitwerken van nieuwe internationale juridische instrumenten (complementary standards) in de strijd tegen het racisme.
De EU dacht aanvankelijk sterk te staan aangezien enkele dagen eerder in de Derde Commissie van de AVVN een resolutie was aangenomen die opriep om de voorbereidingen voor een Durban-review te doen plaatsvinden via de bestaande MRR-mechanismen. Een aparte prepcom zou dus overbodig zijn. De vertegenwoordigers van de G-77 landen in Genève vonden het belang van een uitgebreide Durban Review zwaarder wegen dan de eerder door hun collega's in New York gemaakte afspraken. Uiteindelijk stemden slechts twaalf MRR-leden (onder wie de EU-leden) tegen de Afrikaanse tekst. In 2007en 2008 zal de MRR uitgebreid vergaderen over dit thema. Dit beloven gepolitiseerde bijeenkomsten te worden, waarbij veel oud zeer (onder meer compensatie voor slavernij) weer naar boven zal komen.
Ook de behandeling van de tweede resolutie verliep niet zonder problemen. Grootste punt van Europees-Afrikaanse onenigheid was de Afrikaanse wens om per direct een nieuwe werkgroep in het leven te roepen die zich zou moeten buigen over het uitwerken van nieuwe verdragsinstrumenten. De EU verzette zich daartegen omdat nog niet eens vastgesteld is welke onderwerpen zich zouden kunnen lenen voor nieuwe instrumenten. Het verdragscomité dat zich bezighoudt met anti-discriminatie (CERD) had zich zelfs onomwonden tegenstander verklaard van nieuwe instrumenten. De nieuwe werkgroep werd met aanname van de resolutie echter per direct opgericht met de kanttekening dat deze zal beginnen te functioneren nadat eerst onafhankelijke experts op dit terrein een adviesrapport hebben geproduceerd.
Speciale zitting over Darfur
Op 12 en 13 december kwam de MRR bijeen in een speciale zitting over Darfur. Het initiatief hiertoe was genomen door de EU die zich daarbij gesterkt wist door de kritiek die SGVN Kofi Annan eerder had geuit over het uitblijven van actie door de Mensenrechtenraad. Na twee dagen onderhandelingen werd een door de Mexicaanse voorzitter van de Raad, Luis Alfonso de Alba, gepresenteerde ' verklaring' met consensus aangenomen. De tekst is overduidelijk een compromis tussen de Afrikaanse Groep/OIC-landen en de westerse landen en bleef dan ook onder de inzet van de EU. Belangrijkste gevolg is het zenden van een missie naar Darfur die samengesteld wordt uit vijf 'highly qualified persons' te benoemen door de voorzitter van de Raad als ook de VN-Speciale Rapporteur voor Sudan.
Kofi Annan sprak in een boodschap aan de Raad van een nachtmerrie voor de mensen in Darfur waarbij vier miljoen mensen in nood zijn en humanitaire hulp behoeven. Hij zei dat de Raad een waarschuwing af moest geven dat de situatie onacceptabel is en niet kan voortduren: "The violence must stop. The killings and other gross violations of human rights must end". Hij drong er verder op aan dat de Raad een team van onafhankelijke en algemeen gerespecteerde experts voor onderzoek naar Darfur zou zenden. Ook de Hoge Commissaris Louise Arbour leverde stevige kritiek op de Sudanese regering. Zij somde de talloze schendingen ("Impunity is rampant") op en riep de Raad op tot actie. De Sudanese vertegenwoordiger ging in zijn betoog in de tegenaanval en beschuldigde de 'koloniale machten van weleer' van "racial and cultural arrogance". Er werden volgens hem leugens verspreid over de situatie in Darfur en er was geen oog voor de economische noden van het land. De schendingen waren zwaar overdreven, de regering werkte volledig mee aan een vredesregeling en de donoren moesten hun financiële toezeggingen nakomen wil een vredesregeling totstandkomen. Op de eerste dag spraken allereerst een groot aantal landenleden van de Raad, gevolgd door niet-leden/observers. Internationale organisaties als UNICEF, UNHCR en OCHA intervenieerden ook stevig. De tweede dag spraken internationale ngo's.
Er zal nu een onderzoeksmissie komen, wat ook de inzet was van de EU. Daarentegen is er in de eindtekst geen woord van kritiek op de Sudanese regering, is er geen verwijzing naar straffeloosheid, moet de voorzitter het gastland 'consulteren' en blijft het onduidelijk hoe de onderzoeksmissie wordt samengesteld. De formulering die gekozen is laat de mogelijkheid open om regeringsvertegenwoordigers, zoals de Geneefse VN-ambassadeurs, op te nemen (en niet de onafhankelijke experts die de EU voorstond). Overigens verklaarde Voorzitter De Alba naderhand publiekelijk dat hij uitsloot dat deze ambassadeurs in de missie zouden worden opgenomen.
Appreciatie
De VN-Mensenrechtenraad bestaat nu zo'n half jaar. Als voorlopige conclusie lijkt het gerechtvaardigd te stellen dat deze nieuwe mensenrechteninstelling tot nu toe geen verbetering heeft opgeleverd ten opzichte van de door velen verguisde VN-Mensenrechtencommissie. De interventies in de Raad en de onderhandelingen blijven sterk gepolitiseerd. Dit moet voor hen die hoge verwachtingen hadden van een 'andere koers' een teleurstelling zijn. Een belangrijke, zo niet doorslaggevende factor is dat de westerse landen zich thans in een minderheidspositie bevinden. Afhankelijk van het onderwerp is dit bepalend voor de uitkomst. Dit komt het duidelijkst naar voren bij de bespreking van landensituaties. Een meerderheid in de Raad is wars van controverse, van ' naming and shaming' en legt de nadruk op samenwerking en dialoog. De uitzondering hierop is de eenzijdige aandacht voor de situatie in het Midden-Oosten, in het bijzonder het Palestijns-Israëlisch conflict, waarvoor al drie speciale zittingen bijeen zijn geroepen. Het is juist die eenzijdigheid die veel kritiek heeft losgemaakt, onder meer van de SGVN. Dat de Raad bijeen is gekomen voor een speciale zitting over Darfur staat hier nu als positief feit te genover. Ook kan hier worden genoemd dat door de inzet van de EU en van Nederland in het bijzonder, de slechte mensenrechtensituatie in Sri Lanka op de agenda van de Raad is komen te staan.
Zoals aangegeven hebben de onderhandelingen over de nieuwe inrichting van de Raad nog weinig resultaten opgeleverd. Volgens schema zouden die onderhandelingen over vijf maanden dienen te zijn afgerond. Ook hier ligt een kloof tussen de westerse delegaties die blijven inzetten op geloofwaardige, effectieve instellingen en een grote groep binnen de Raad die zich vooral richt op bevordering van samenwerking zoals het opzetten van technische assistentie-programma's. Hier staat tegenover dat het systeem van de Speciale Procedures weliswaar onder druk staat maar nog volledig intact is. Al eerder werd melding gemaakt van de constructieve debatten over mensenrechtenkwesties met de diverse speciale rapporteurs als het gegeven dat zij op basis van de bestaande mandaten voorlopig voort kunnen gaan met hun werkzaamheden.
Nederland zal, tezamen met de EU-partners en andere gelijkgezinden, zich in dit forum blijven inzetten voor de bevordering en bescherming van de mensenrechten. Hiertoe zal in eerste aanleg de aandacht uitgaan naar het behoud van het mensenrechtensysteem zoals dat in VN-kader is opgebouwd alsook het doel de institutionele inrichting van de Raad tot een goed einde te brengen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken