Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Internationale Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK 's-Gravenhage
Telefoon: 070 - 3786868
Fax: 070 - 3786100
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
IZ. 2007/591 27 maart 2007
Hervorming marktordeningen groenten en fruit
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
27 maart 2007 IZ. 2007/591 2
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i r e c t i e I n t e r n a t i o n a l e Z a k e n
Geachte Voorzitter,
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is de afgelopen jaren ingrijpend hervormd.
De eerste ronde van hervormingen werd ingezet met de MacSharry-hervorming in 1992 en
Agenda 2000. Vervolgens heeft de Raad in 2003, 2004, 2005 en 2006 vrijwel alle marktordeningen
op een geheel andere leest geschoeid. In vrijwel alle sectoren (zuivel, granen,
rundvlees, olijfolie, katoen, tabak, suiker, bananen) is prijssteun vervangen door van
productie ontkoppelde inkomenssteun. Deze inkomenssteun is via de zogenaamde cross
compliance direct gekoppeld aan eisen op het gebied van dierenwelzijn, voedselveiligheid
en milieu. Voorts is het plattelandsbeleid als tweede pijler van het GLB de afgelopen jaren
versterkt. Met name de afbouw van prijssteun en de ontkoppeling van inkomenssteun
hebben het GLB aanzienlijk duurzamer, marktgerichter en minder handelsverstorend
gemaakt. Over deze besluiten en hervormingen bent u eerder uitgebreid geïnformeerd1.
De hervormingen van de marktordeningen voor groenten en fruit en voor wijn staan dit
jaar op de agenda van de Landbouwraad omdat zij nog niet zijn hervormd. Commissaris
Fischer Boel heeft op 29 januari jl. een voorstel voor hervorming van de marktordeningen
groenten en fruit in de Raad gepresenteerd2. Op ambtelijk niveau hebben de eerste
inhoudelijke besprekingen van dat voorstel inmiddels plaatsgevonden. Het onderwerp zal
in de komende maanden regelmatig worden geagendeerd in de Raad en het Duitse EUvoorzitterschap
hoopt in de Raad van juni 2007 in Luxemburg tot een politiek akkoord te
komen.
Doelstellingen van de hervormingsvoorstellen
In 1996 besloot de Raad tot de eerste hervormingen en aanpassingen van de marktordeningen
voor groenten en fruit. Vervolgens heeft tijdens het Nederlandse voorzitterschap
in 2004 een eerste discussie plaatsgevonden over verdere aanpassing van de
marktordeningen op basis van een rapport van de Commissie over vereenvoudigingsmogelijkheden.
De Raadsconclusies van die discussie hebben mede geleid tot het huidige
hervormingsvoorstel.
De Commissie voorziet dat de nieuwe marktordeningen begin 2008 in werking zullen
treden, na raadpleging van het Europees Parlement en goedkeuring door de Raad. In deze
brief ga ik in op de inhoud en achtergrond van het voorstel en zet ik het standpunt van de
Nederlandse regering uiteen.
De Commissie beoogt met het hervormingsvoorstel de marktordeningen groenten en fruit
in overeenstemming te brengen met de eerdere afspraken over de hervorming van het
GLB. Dit betekent meer marktoriëntatie, ontkoppeling van steun, het introduceren van
maatschappelijke randvoorwaarden (cross compliance) en versterking van de WTOconformiteit.
Verder beoogt de Commissie de consumptie van groenten en fruit te
verhogen, duurzame productie verder te stimuleren en crisisgerelateerde schommelingen
in de inkomens van groenten- en fruittelers te verminderen. Ook schenkt de Commissie
aandacht aan horizontale communautaire doelstellingen, zoals het verlagen van de
administratieve lastendruk. De Commissie houdt rekening met het geldende budgetplafond
voor de landbouwuitgaven tot 2013. Het voorstel van de Commissie sluit tot slot
aan op de conclusies van het rapport van de Europese Rekenkamer uit 2006 over de
effectiviteit van de operationele programma's van de telersverenigingen.
Inhoud hervormingsvoorstel
Het hervormingsvoorstel van de Commissie heeft betrekking op de marktordeningen voor
verse groenten en fruit, voor verwerkte groenten en fruit en voor steun aan bepaalde
citrusvruchten. Het Commissievoorstel bevat een groot aantal elementen om de doelstellingen
te kunnen bereiken en de structuur van de sector te versterken. Hieronder geef
ik u een overzicht van de belangrijkste elementen.
Telersverenigingen
De Commissie stelt voor de rol van telersverenigingen sterk te vergroten. Sinds de
hervormingen van 1996 hebben telersverenigingen en hun operationele programma's een
belangrijke rol gespeeld. Aangezien telersverenigingen een sleutelrol vervullen bij de afzet
van groenten en fruit en de bundeling van krachten van producenten, stelt de Commissie
voor het systeem van telersverenigingen te versterken en de steun in toenemende mate
toe te spitsen op operationele programma's, opgesteld door deze telersverenigingen.
De verenigingen vervullen via deze programma's een belangrijke rol bij investeringen in
innovatieve projecten die afzet en kwaliteit bevorderen en bijdragen aan een duurzamere
productie. Telersverenigingen kunnen voor de uitvoering van hun operationele
programma maximaal 4,1% van de waarde van de verkochte productie van hun
aangesloten leden aan financiële steun van de EU ontvangen. Dit op voorwaarde dat zij
zelf een vergelijkbare financiële bijdrage leveren. Het operationele programma kan
voorzien in activiteiten op het terrein van onder andere milieu, kwaliteit, biologische
productie, marketing, promotie, energiebesparing en productinnovaties.
De Commissie beoogt de positie van de telersverenigingen een krachtige partner te laten
zijn voor de sterk geconcentreerde detailhandels- en discountketens. In een aantal
lidstaten zijn de organisatiegraad en de vorming van telersverenigingen namelijk ver
achtergebleven.
Momenteel bedraagt het percentage groenten en fruit dat in Nederland via telersverenigingen
wordt verkocht 92%. Nederland is hiermee koploper in de EU, waar het
gemiddelde slechts op circa 30% ligt.
Tegen deze achtergrond stelt de Commissie voor om in gebieden waar de organisatiegraad
zeer laag is, de communautaire bijdrage aan operationele programma's te verhogen
van 50% naar 60%. Mede op basis van de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer
wordt voorgesteld dat de lidstaten een nationale strategie voor duurzame operationele
programma's opstellen. Dit om de doeltreffendheid van de programma's te bevorderen en
de doelmatigheid van de uitgaven te vergroten. Op basis van een dergelijke nationale
strategie verwacht de Commissie dat de operationele programma's doeltreffender worden
en de uitgaven doelmatiger worden besteed. De nationale strategieën moeten in ieder
geval uit de navolgende elementen bestaan: marktanalyse, formulering van doelstellingen
en instrumenten, prestatie-indicatoren, evaluaties van uitgevoerde operationele
programma's en regelmatige rapportage. Ook stelt de Commissie voor om de verkoop
'af-bedrijf' te versoepelen. Dit is nu maximaal 25% van de productie en dat zou minimaal
10% moeten worden.
Ontkoppeling van de verwerkingssteun
Een ander belangrijk element uit het voorstel is het voornemen van de Commissie de
steun voor de verwerking van groenten en fruit te ontkoppelen van productie. De nu voor
deze steun gebruikte financiële middelen worden in het Commissievoorstel toegevoegd
aan de nationale enveloppen voor inkomenssteun van de lidstaten. Hiermee volgt de
Commissie de systematiek van de eerder hervormde marktordeningen. Ontkoppeling
betekent dat de handelsverstorende verwerkingssteun wordt ingeruild voor niet-handelsverstorende,
ontkoppelde inkomenssteun, waarmee wordt bereikt dat ook het steunbeleid
voor deze sector in toekomst in WTO-verband zal kwalificeren voor de 'groene box' die
steun vrijstelt van reductieverplichtingen. De hervormingsvoorstellen van de Commissie
bereiden daarmee ook de groente- en fruitsector voor op een nieuwe WTO-overeenkomst.
Het budget dat nu wordt besteed aan verwerkingssteun, wordt overgeheveld naar de
bedrijfstoeslagregeling van de lidstaten die nu verwerkingssteun ontvangen. Dit betreft
onder anderen Spanje, Italië, Griekenland, Frankrijk en Portugal. Lidstaten zoals
Nederland, die nooit verwerkingssteun ontvingen, zullen daarom ook geen extra middelen
ontvangen. In deze lidstaten valt immers niemand te compenseren voor verlies aan
verwerkingssteun.
De Commissie stelt verder voor om de bepaling in de bedrijfstoeslagregeling te schrappen
die stelt dat op areaal waarvoor een ontkoppelde inkomenstoeslag wordt ontvangen geen
aardappelen, groenten of fruit mogen worden geteeld (de zogenaamde AGF-bepaling). Dit
zou betekenen dat binnenkort toeslagrechten óók benut mogen worden op arealen met
groenten, fruit (inclusief boomgaarden) en aardappelen. Overigens betekent het voorstel
niet dat er nieuwe toeslagrechten in Nederland hoeven te worden gecreëerd. Dat zal
slechts het geval zijn in die lidstaten waar verwerkingssteun wordt overgeheveld naar de
bedrijfstoeslagregeling. Het opnemen van AGF-arealen in de bedrijfstoeslagregeling houdt
tevens in dat de cross compliance van toepassing wordt voor alle aardappelen-, groentenen
fruittelers die in dat kader een betaling ontvangen.
Crisisbeheer
De commissie stelt voor dat in de operationele programma's van de van telersverenigingen
ook maatregelen kunnen worden opgenomen voor crisisbeheer. Naast
bestaande zaken als het uit de markt nemen van producten, afzetbevordering,
communicatie en opleidingsmaatregelen gaat het hierbij om nieuwe crisismaatregelen als
het groen (onrijp) of geheel niet oogsten, steun aan oogstrisicoverzekeringen en steun
voor de administratieve kosten van de oprichting van onderlinge schadeverzekeringen.
Crisisbeheersingsmaatregelen mogen maximaal één derde van de uitgaven van het
operationele programma omvatten.
Wat het uit de markt nemen van producten betreft, wordt voorgesteld de zogenaamde
communautaire ophoudvergoeding af te schaffen die voor een beperkt aantal producten
van toepassing is. Het uit de markt nemen van producten zal alleen nog mogelijk zijn in
het kader van operationele programma's. Telers dragen daardoor zelf 50% bij aan de
kosten van deze maatregel. Alleen als producten uit de markt worden genomen om gratis
verstrekt te worden aan instellingen als scholen en ziekenhuizen, bedraagt de communautaire
vergoeding 100%. Dit laatste is overigens ook nu al mogelijk.
Handel met derde landen
De Commissie stelt voor om de exportsubsidies voor groenten en fruit volledig af te
schaffen. De nu geldende invoerbescherming (invoertarieven, entreeprijzenstelsel en
mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen) zal hangende de WTO-onderhandelingen over
markttoegang voorlopig ongewijzigd blijven.
Milieueisen en biologische productie
De Commissie stelt voor dat tenminste 20% van de uitgaven binnen de operationele
programma's van telersverenigingen wordt besteed aan milieumaatregelen. Verder stelt
de Commissie een versterkte aanpak voor voor biologische productie. In dat kader kan een
operationeel programma voor de biologische productie voor 60% uit communautaire
middelen worden gefinancierd in plaats van de gangbare 50%.
Handelsnormen
De Commissie stelt geen wijzigingen voor in de handelsnormen, zoals die gelden voor
circa 30 groenten- en fruitproducten. Het gaat hierbij om zaken zoals minimummaten en
-gewichten, herkomst, productkwalificering en etikettering. Wel stelt de Commissie voor
om de bevoegdheden voor het vaststellen van handelsnormen over te hevelen van de
Raad naar de Commissie (beheerscomitéprocedure).
Afzetbevordering
Het gemiddelde consumptieniveau van groenten en fruit ligt in de meeste lidstaten van de
EU helaas (ver) onder de door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) aanbevolen
dagelijkse consumptiehoeveelheid van 400 gram per persoon.
Gelet op het grote belang van groenten en fruit voor een gezonde voeding, stelt de
Commissie voor om in de geldende horizontale verordening (het aandeel van de
communautaire subsidie te verhogen van 50% naar 60%) voor promotiecampagnes over
groenten en fruit gericht op jongeren. Hiermee moet de gemiddelde consumptie van
groenten en fruit verhoogd worden.
Financieel kader
De budgettaire implicaties van het voorstel zijn nagenoeg gelijk aan de kosten van het
handhaven van het huidige beleid en het Commissievoorstel is daarmee budgetneutraal.
De besparingen als gevolg van de afschaffing van verwerkingssteun, exportsubsidies en
van het afbouwen van compensatie voor het uit de markt nemen van bepaalde groenten
en fruitproducten wil de Commissie enerzijds aanwenden voor de versterking van
telersverenigingen en anderzijds toevoegen aan de nationale enveloppe voor de
ontkoppelde bedrijfstoeslagregeling.
De communautaire bijdrage aan de operationele programma's wordt gehandhaafd op
maximaal 4,1% van de waarde van de verkochte productie van de leden van een
telersvereniging. De communautaire steun bedraagt in principe 50% en in sommige
expliciet omschreven gevallen 60%. Telersverenigingen nemen de resterende kosten,
respectievelijk 50% of 40%, voor hun rekening. De communautaire middelen voor de
sector groenten en fruit maken ongeveer 3% uit van de landbouwbegroting.
Krachtenveld
Versterking van de rol van telersverenigingen wordt algemeen als een goede ontwikkeling
gezien. Over andere thema's lopen de meningen uiteen. Voor een aanzienlijke groep
zuidelijke en oostelijke lidstaten gaat het voorstel te ver in de ontkoppeling van de
verwerkingssteun en het afschaffen van uitvoerrestituties. Ook streven zij naar meer
mogelijkheden op het gebied van crisisbeheer. Uitbreiding van de mogelijkheden voor
promotie wordt daarentegen door een grote meerderheid van de lidstaten verwelkomd.
Kabinetsstandpunt
Het kabinet is van mening dat de hervormingen van het GLB moeten worden voortgezet
op de ingeslagen weg en vanuit dat opzicht worden de voorstellen van de Commissie dan
ook verwelkomd3. Met de hervorming van de marktordening voor groenten en fruit wordt
de hervorming van het GLB verder verbeterd. Het voorstel sluit aan bij de afspraken over
een duurzamer en marktgerichter landbouwbeleid. Ten algemene steunt het kabinet
initiatieven die resulteren in een meer concurrentiekrachtige Europese landbouwsector en
het afbouwen van handelsverstorende steunmaatregelen.
In grote lijnen voldoen de voorstellen aan de Nederlandse standpunten en wensen; de
verwerkingssteun wordt ontkoppeld, de exportrestituties worden afgeschaft en het in
Nederland zo succesvolle systeem van telersverenigingen wordt verder versterkt. Dit
systeem heeft in belangrijke mate model gestaan voor het hervormingsvoorstel van de
Commissie.
3 Volledigheidshalve zij in dit verband ook gewezen op het BNC-fiche over dit onderwerp
dat uw Kamer op 16 maart 2007 toeging.
Het kabinet kan zich vinden in de voorstellen van de Commissie die ertoe moeten leiden
dat de consumptie van groenten en fruit toeneemt, met name onder jongeren. Het
hervormingsvoorstel levert daarmee een bijdrage aan de volksgezondheid. Tevens zorgt
het voorstel voor versterking van telersverenigingen ervoor dat het GLB verder
vermaatschappelijkt, met name door het accent dat de Commissie legt op milieu- en
innovatieve maatregelen en op biologische productie. Verder ben ik verheugd dat het
voorstel bijdraagt aan de realisering van een meer marktgerichte tuinbouwsector in de
Gemeenschap, die bijdraagt aan werkgelegenheid, innovatie en een leefbaar platteland.
Nederland is een relatief grote ontvanger van de beschikbare middelen voor telersverenigingen.
In 2007 zal Nederland hiervoor ongeveer 80 miljoen euro ontvangen. Dit is
ruim 10% van de totale voor telersverenigingen beschikbare middelen. Een verdere
accentverlegging van de steunverlening aan de telersverenigingen is tegen die
achtergrond niet alleen beleidsinhoudelijk, maar naar verwachting ook financieel
aantrekkelijk voor Nederland.
De voorgestelde ontkoppeling van de verwerkingssteun is in lijn met de principes van het
hervormde GLB, zoals dat in 2003 in gang is gezet. De Commissie stelt in het kader van de
nagestreefde ontkoppeling ook voor om de in 2003 geïntroduceerde AGF-bepaling af te
schaffen. De afschaffing van deze bepaling betekent dat straks ook aardappelen, groenten
en fruit mogen worden geteeld op het areaal dat landbouwers in gebruik moeten hebben
om hun toeslagrechten te verzilveren. De voorgestelde afschaffing van de AGF-bepaling
heeft belangrijke voordelen, maar mogelijk ook nadelen. Afschaffing van deze bepaling
betekent meer flexibiliteit voor boeren om hun toeslagrechten en daarmee hun grond te
benutten. Daarnaast zullen de ruimere benuttingsmogelijkheden voor de huidige
toeslagrechten ertoe kunnen leiden dat nu door 'grondgebrek' onbenutte rechten toch
kunnen worden verzilverd. Ook betekent het vervallen van de AGF-bepaling dat de
uitvoering van bedrijfstoeslagregeling wordt vereenvoudigd. Belangrijk is tevens dat het
afschaffen van de AGF-bepaling de WTO-conformiteit van het GLB vergroot, omdat ook
deze steun dan onder de 'groene box' zal vallen. Een eerdere uitspraak van het beroepslichaam
van de WTO heeft immers bepaald dat een vergelijkbare AGF-bepaling in de VS
betekende dat de achterliggende steun het predikaat niet-handelsverstorend ('groene
box') zou kwijtraken. Dat is ook de reden dat de Amerikaanse regering in haar voorstellen
voor een nieuwe 'Farm Bill' aan het Congres voorstelt de AGF-bepaling te laten vervallen.
Daar staat tegenover dat bedrijven met toeslagrechten meer ruimte krijgen om over te
stappen naar 'vrije' gewassen (onder meer kool, spruiten, aardbeien, uien, aardappelen)
en daarmee de telers van aardappelen, groenten en fruit extra concurrentie zouden
kunnen bezorgen. De kans lijkt echter klein dat marktomstandigheden sterk zullen
verslechteren bij het vervallen van de AGF-bepaling. Voor de prijsvorming zijn andere
factoren belangrijker, zoals weersomstandigheden. Op basis van vorenstaande
argumenten ben ik van mening dat argumenten voor afschaffing van de AGF-bepaling
krachtiger zijn dan de argumenten ertegen. Voorshands ben ik daarom van mening dat
kan worden ingestemd met het voorstel om de AGF-clausule af te schaffen.
Ik ben niet overtuigd van de noodzaak van een gemeenschappelijk gefinancierd
horizontaal fonds voor crisissituaties in de land- en tuinbouw. Het Commissievoorstel voor
crisisbeheer in de groenten- en fruitsector beperkt de communautaire steun echter tot
crisismaatregelen binnen de operationele programma's van telersvereniging en stelt dat
daarmee niet meer dan één derde van de uitgaven in een individueel operationeel
programma gemoeid mag zijn. De Commissie tracht hiermee onder andere (het opzetten
van) onderlinge schadeverzekeringen en de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers
te stimuleren. Ik vind dat een goed streven, maar ben wel van oordeel dat er duidelijke
criteria geformuleerd moeten worden voor maatregelen die telersverenigingen nemen.
Telersverenigingen krijgen volgens het voorstel de mogelijkheid om via hun operationele
programma's en 100% communautaire financiering producten uit de markt te nemen en
deze (gratis) te verstrekken aan instellingen zoals scholen en ziekenhuizen. Van deze
mogelijkheid verwacht ik geen substantieel marktverstorende effecten, zolang telersverenigingen
daarover overeenstemming kunnen bereiken met de instellingen en het
additionele consumptie betreft. Daarbij dienen de Commissie en de lidstaten toe te zien
op correct gebruik van deze regeling.
Doordat de telersverenigingen in Nederland zo goed zijn ontwikkeld, is mijn verwachting
dat de accenten die de Commissie legt op biologische landbouw en milieumaatregelen in
belangrijke mate kunnen bijdragen aan een verantwoorde productie van hoogwaardige
groenten en fruit met respect voor maatschappelijke wensen op bijvoorbeeld het terrein
van milieu en natuur.
Het voorstel voor afschaffing van exportsubsidies is vanuit Nederlands perspectief
acceptabel, zeker omdat de vrijvallende middelen (30 miljoen euro per jaar) in het
Commissievoorstel ten goede komen aan operationele programma's van telersverenigingen.
Nederland kan de Commissie volgen in haar voorstel om het huidige
entreeprijzenstelsel te handhaven zolang er nog geen WTO-akkoord over markttoegang is.
In het kader van de lopende WTO-onderhandelingen zal Nederland naar voren brengen
dat het zorgen heeft over de mogelijke strijdigheid met de WTO-Landbouwovereenkomst.
Het Commissievoorstel is mijns inziens niet ambitieus genoeg op het gebied van de
vereenvoudiging van handelsnormen. De geldende normen blijven van kracht en
belemmeren naar mijn mening in sommige gevallen de ondernemersvrijheid van telers en
dragen onnodig bij aan de lastendruk voor ondernemers en overheid. Ik zal er daarom
naar streven dat het ambitieniveau op dit punt wordt verhoogd, bijvoorbeeld door de
Commissie te verzoeken nu reeds expliciet toe te zeggen het uitvoeringstraject te zullen
benutten voor een vereenvoudiging van de handelsnormen.
Het voorstel draagt op andere onderdelen wel bij aan het verlagen van de administratieve
lasten voor ondernemers en de overheid. De controletaken verminderen onder andere
door het afschaffen van de exportrestituties en doordat de steunmogelijkheden voor het
uit de markt nemen van producten sterk worden beperkt. Ook het vervallen van de AGFbepaling,
die nu nog stelt dat een bedrijfstoeslag niet mag worden toegekend aan grond
die gebruikt wordt voor de teelt van groenten en fruit, kan bijdragen aan het verlagen van
de administratieve lasten voor agrariërs en de overheid.
De Commissie bundelt met het voorstel de drie bestaande marktordeningen voor
groenten en fruit. Voorts houdt zij in de voorstellen al rekening met het lopende traject
om alle sectorale marktordeningen te bundelen in één overkoepelende marktordening.
Verdere vereenvoudigingen in het systeem van communautaire handelsnormen voor
groenten en fruit zijn echter wenselijk. De lastendruk zou hierdoor nog verder
teruggedrongen kunnen worden.
De diverse beheerscomités voor groenten en fruit wil de Commissie bundelen in één
gemeenschappelijk beheerscomité. Ook dat resulteert in een verlaging van de lastendruk
voor de lidstaten, die ik natuurlijk verwelkom.
Wat de budgettaire aspecten betreft, is het kabinet van mening dat het landbouwplafond,
zoals de Europese Raad heeft vastgelegd in december 2005, het uitgangspunt is voor de
hervormingsvoorstellen. Nederland steunt dan ook het voorstel van de Commissie om te
komen tot een hervorming die budgetneutraal is ten opzichte van de huidige situatie.
Het kabinet zal tenslotte net als in de onderhandelingen over de eerdere hervormingen,
ambitieus en met een realistische inslag een constructieve bijdrage leveren aan de
discussie.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
1 Kamerstukken 21 501-32, nr. 39; 21 501-32 nr. 73 en 21 501-32 / 28 625, nr. 28.
2 Kamerstuk 21 501-32, nr. 195.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit