abcdefgh
De voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
6 juni 2007 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
DGP/SPO/U.07.01119 -
Onderwerp
Outputsturing
Geachte voorzitter,
1. Inleiding en doel van de brief
In de vervoerconcessie hoofdrailnet (vervoerconcessie) aan NS en de beheerconcessie
hoofdspoorweginfrastructuur (beheerconcessie) aan ProRail is 1 januari 2008 be-
noemd als de datum dat op outputsturing over wordt gegaan. In de aanloop naar
2008 moet daarom worden besloten hoe outputsturing wordt vormgegeven en welke
stappen genomen worden om tot de beslissing omtrent de overgang naar output-
sturing te komen. In het AO van 21 maart 2007 over het beheerplan en het vervoer-
plan heb ik aangegeven u op korte termijn te informeren over de ontwikkeling naar
outputsturing. Met deze brief geef ik hieraan invulling.
In deze brief breng ik u ten eerste op de hoogte van de beelden die ik heb bij output-
sturing en de achterliggende doelstellingen. Dit is uitgewerkt in de paragrafen 2 en 3.
Ten tweede zal ik het proces beschrijven dat nodig is om op outputsturing over te
kunnen gaan. Dit komt in paragraaf 4 aan de orde. Ten derde zal ik ingaan op de
stand van zaken rond de migratie naar outputsturing zowel bij ProRail in paragraaf 5
als bij NS in paragraaf 6. Tenslotte zal ik de rol van de Kamer in dit traject bespreken
en zal ik de relatie tussen de besluitvorming over outputsturing en de evaluatie van de
Spoorwegwet toelichten. Deze zaken komen in paragraaf 7 aan de orde.
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 - 351 6171
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 - 351 7895
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
DGP/SPO/U.07.01119
2. Outputsturing in de Institutionele ordening.
Aan de nieuwe institutionele ordening die door middel van de Spoorwegwet, de
beheer- en vervoerconcessie en de daarmee samenhangende lagere regelgeving tot
stand werd gebracht ligt de gedachte ten grondslag dat het spoorsysteem verder ge-
optimaliseerd moet worden en dat elk van de betrokken partijen daarbij een specifieke
rol heeft te vervullen. Deze rol hangt samen met de deskundigheid die bij elk van deze
partijen aanwezig is. Als iedereen doet waarin hij goed is, is een logisch gevolg dat het
systeem uiteindelijk beter functioneert waardoor de kwaliteit van het spoorproduct
toeneemt.
"Met uiteraard het behoud van ieder zijn eigen rol en verantwoordelijkheid worden
nu aandacht en energie gericht op het gezamenlijk en inhoudelijk eindresultaat van
de spoorsector als geheel: de kwaliteit van het vervoer zoals de klant die ervaart"1.
"In de institutionele ordening is de relatie tussen de beheerder en de vervoerders lei-
dend: samen verzorgen zij het vervoer per spoor"2.
Het is de rol van de vervoerders om aan hun klanten (reizigers, verladers) een zo goed
mogelijk vervoerproduct aan te bieden. De vervoerders laten zich daarbij adviseren
door onder anderen de reizigers, vertegenwoordigd in een aantal consumentenorgani-
saties die binnen het LOCOV overleg voeren met NS en V&W. Tussen de vervoerders
en de klanten bestaat een wederzijdse afhankelijkheid. De vervoerders zijn afhankelijk
van de klanten voor hun inkomsten, de klanten zijn voor hun vervoer veelal afhan-
kelijk van de vervoerders.
Vervoerders zijn op hun beurt klant van de infrabeheerder. Ook in deze relatie bestaat
een wederzijdse afhankelijkheid.
In de nieuwe institutionele ordening is het "die zakelijke, maar dagelijkse en inten-
sieve, relatie tussen vervoerders en infrabeheerder die ervoor zorgt dat er bij het tot
stand brengen van het vervoersaanbod een goede benutting van de infrastructuur
plaatsvindt. Ook is actieve communicatie en soepele interactie tussen vervoerders en
infrabeheerder noodzakelijk om goed vervoer voor de reiziger en de verlader te berei-
ken"3.
De rijksoverheid stelt het kader vast waarbinnen de partijen moeten opereren en ziet
toe op de naleving daarvan. Dit betekent dat de overheid de volgende taken heeft:
· toezicht houden op de uitvoering van de concessie,
· toezicht op de werking van het systeem,
· stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid en
milieu,
1 DGP/VI/U0102797, dd 7 september 2001 (Herbezinningsbrief)
2 toelichting bij de Beheerconcessie en de Vervoerconcessie
3 DGP/VI/U0102797, dd 7 september 2001 (Herbezinningsbrief)
---
DGP/SPO/U.07.01119
· beschikbaar stellen van budget voor beheer en/of vervoer
· bepalen van de prestaties die het spoorsysteem de maatschappij levert, door
het vaststellen van beleidsdoelstellingen en beoordeling van vervoerplan en
beheerplan.
Uitdrukkelijk is met de invoering van de nieuwe Spoorwegwet gekozen voor een uit-
voering op gezonde afstand van het ambtelijke apparaat.
"Voor de middellange termijn wordt een stabiele en conflictarme omgeving
gecreëerd. In die omgeving moet het primaat liggen bij goed rijdende treinen en het
werk worden gedaan door spoororganisaties, waar de Minister als het ware geen om-
kijken naar heeft. Niet een ambtelijke aansturing van het productieproces, maar
de interactie tussen de gescheiden functies tezamen met een regisserende overheid
moet een goed spoorproduct waarborgen. Infrabeheerder en vervoerders moeten
samen het primaat hebben en niet het overheidsapparaat. Het moeten twee sterke
uitvoerende partijen zijn, die elkaar in een gezonde samenwerking met oog voor
eigen rol en verantwoordelijkheid in evenwicht houden".4
Een logische consequentie van een overheid die zich niet met de dagelijkse bedrijfs-
voering bezighoudt, maar die tegelijkertijd wel een regie rol heeft en kaders dient te
scheppen, is sturing op output. In de concessies is daarom outputsturing als sluitstuk
voor de stelselwijziging opgenomen, die in 1995 met de ontvlechting is ingezet: de
inspanningsverplichting om met ingang van 2008 met outputsturing te werken. Ook
in het parlementair onderzoek (rapport "op de rails") wordt het belang hiervan bena-
drukt:
"Verkeer en Waterstaat moet doelstellingen formuleren en via wet- en regelgeving en
budget kaders stellen, waarbinnen ProRail moet functioneren. ProRail moet als pro-
fessionele organisatie binnen die kaders zelfstandig kunnen opereren zonder be-
moeienis van Verkeer en Waterstaat met operationele zaken".5
Ik wil benadrukken dat outputsturing geen nieuwe ontwikkeling is in de zin dat de
bestaande institutionele ordening wordt herzien. Dat betekent dat de gevolgen voor
de wijze van aansturen van NS en ProRail binnen het kader van de huidige institutio-
nele ordening blijven. De evaluatie van de wetgeving en concessies geeft mogelijk
aanleiding tot een eventuele herziening.
Op het moment van invoering van de nieuwe Spoorwegwet en de concessies, was de
spoorsector echter nog niet klaar om op output gestuurd te worden. Daartoe was
eerst een verdere professionaliseringsslag benodigd. Om te bepalen of de
4 DGP/VI/U0102797, d.d. 7 september 2001 (Herbezinningsbrief)
5 Rapport "Op de rails" d.d. 1 december 2005 (aanbeveling 4, blz 50)
---
DGP/SPO/U.07.01119
professionalisering in voldoende mate heeft plaatsgevonden zijn in zowel de vervoer-
als de beheerconcessie voorwaarden opgenomen waaraan NS en ProRail moeten vol-
doen, voordat per 1 januari 2008 overgegaan kan worden op outputsturing.
"Als deze verdere professionalisering is afgerond, zal in de relatie tussen de minister
en ProRail en de minister en NS meer op output gestuurd kunnen worden. Met
andere woorden: in de komende jaren zal de wijze van aansturen steeds meer ver-
schuiven van sturen op activiteiten naar sturen op output in de vorm van prestaties
en effecten.6"
3. Outputsturing de te bereiken meerwaarde.
Het is mijn verwachting dat outputsturing uiteindelijk leidt tot een beter spoorproduct,
tot meer transparantie en tot meer efficiency. In het voorgaande is toegelicht waarom
een goede wisselwerking tussen beheerder en vervoerders van belang om tot een be-
ter spoorproduct te komen. Door outputsturing komen in deze wisselwerking de pres-
taties meer centraal te staan. Dat geldt ook voor de relatie tussen V en W en NS en
V en W en ProRail. Ook in deze relaties verschuift het accent van sturen op activitei-
ten naar sturen op prestaties, waarbij een heldere rolverdeling van belang is, waarin
zowel V en W als de spoorsector éénduidig op hun verantwoordelijkheden aange-
stuurd en aangesproken kunnen worden.
Naast een beter spoorproduct, leidt outputsturing ook tot meer transparantie. Om op
output aangestuurd te kunnen worden, zal de spoorsector immers in staat moeten zijn
om aan te geven tegen welke kosten de gestelde prestaties bereikt worden. Daar waar
voorheen alleen inzicht bestond in de kosten en de activiteiten die uitgevoerd worden,
kan in een situatie van outputsturing een directer verband gelegd worden tussen
kosten, inspanningen en prestaties ter realisatie van beleidsdoelen. Deze transparantie
is ook als één van de eisen in de concessies opgenomen en daarmee voor mij een be-
langrijke voorwaarde om over te gaan op outputsturing.
Door het sturen van NS en ProRail op output kan naar mijn mening de overheid haar
verantwoordelijkheid waar blijven maken, terwijl de spoorsector zelf in staat wordt
gesteld de prestaties van het spoorsysteem te optimaliseren. Deze optimalisatie is
nodig om de in de Nota Mobiliteit aan ProRail opgelegde efficiencytaakstelling te
kunnen invullen. Ook in het rapport "Op de rails" wordt het belang hiervan onder-
kend.
6 toelichting bij de Beheerconcessie en de Vervoerconcessie
---
DGP/SPO/U.07.01119
4. Stappenplan naar outputsturing
Om te bepalen of de professionalisering, in voldoende mate heeft plaatsgevonden, zijn
in zowel de vervoer- als de beheerconcessie voorwaarden opgenomen waaraan
ProRail en NS moeten voldoen, voordat per 1 januari 2008 overgegaan kan worden op
outputsturing. In de ontwikkeling naar outputsturing zijn twee zaken van bijzonder
belang:
a. De beoordeling of NS en ProRail aan de eisen uit de concessies hebben
voldaan en klaar zijn voor outputsturing.
b. De betekenis van outputsturing voor de wijze van aansturen van NS en
ProRail.
Toetsing aan de eisen uit de concessie
Op het moment van invoering van de nieuwe Spoorwegwet en de concessies in 2005,
was de spoorsector nog niet klaar om op output aangestuurd te worden. In de conces-
sies werd daarom gekozen voor een gefaseerde aanpak. De verplichting dat ProRail en
NS per 1 januari 2008 moeten voldoen aan de eisen uit de concessies is ambitieus
neergezet. De afgelopen periode is door ProRail en NS hard gewerkt om invulling te
geven aan de eisen en ook de rest van het jaar moeten nog flinke resultaten worden
geboekt.
Om inzichtelijk te maken of voldaan wordt aan de eisen uit de concessies zal V&W
aan een externe deskundige vragen te beoordelen of NS en ProRail aan de eisen uit de
concessies voldoen en of de organisaties klaar zijn voor outputsturing. Deze toetsing
zal het karakter hebben van een expert oordeel over de vraag of de organisaties klaar
zijn voor outputsturing. Om tot dit expertoordeel te komen zal uiteraard een aantal
zaken objectief worden onderbouwd.
De toetsing zal in de periode medio 2007-eind 2007 gefaseerd worden uitgevoerd.
Uiteraard zal ik u betrekken bij het beoordelen van de uitkomsten van de toetsing en
het besluit om over te gaan op outputsturing.
Inrichting sturingsrelaties
Het besluit om over te gaan op outputsturing heeft gevolgen voor de inrichting van de
sturingsrelatie tussen V&W en ProRail en NS. Kern is dat de sturing verschuift van stu-
ring op activiteiten naar sturing op prestaties (output) met grenswaarden. Voor NS is
de keuze van de te hanteren indicatoren een bijzonder punt van aandacht gelet op de
eerder met u hierover gevoerde discussies. De inrichting van de sturingsrelatie vraagt
nog om verdere uitwerking. Van belang is een zorgvuldige en uitgekiende balans tus-
sen wijze van sturen, prikkelen, verantwoorden en afrekenen. Valkuilen van output-
sturing moeten daarbij worden vermeden. Ook hierbij wil ik u graag betrekken. Mijn
streven is om hier zo mogelijk voor de zomer op terug te komen.
---
DGP/SPO/U.07.01119
5. Stand van zaken ProRail
Eisen uit de beheerconcessie
Artikel 20 van de beheerconcessie bepaalt dat ProRail een migratietraject moet door-
lopen gericht op outputsturing per 1 januari 2008. ProRail moet voldoen aan de in
artikel 20, eerste lid, genoemde eisen:
- ProRail is bekend met het verband tussen middelen, doelen, werk-
zaamheden en de uitkomsten hiervan.
- ProRail is bekend met de interactie-effecten van de middelen, werk-
zaamheden, doelen, uitkomsten en die van de vervoerder.
- ProRail is bekend met de levenscyclus effecten van de wijze waarop
ProRail de infrastructuur beheert.
- ProRail is in staat de bedrijfsvoering in te richten naar deze doelen.
Managementfilosofie ProRail
ProRail geeft aan in haar bedrijfsvoering te streven naar een cultuur waarin `steeds
beter presteren tegen zo laag mogelijke kosten voor de vervoerder/overheid' centraal
staat, mét oog voor de maatschappelijke context waarin ProRail opereert. Hiervoor is
het inventariseren van de wensen van de klanten, het stimuleren van het benodigd
gedrag en het ontwikkelen van medewerkers en het optimaliseren van processen en
systemen essentieel.
Om invulling te geven aan deze filosofie heeft ProRail in de afgelopen jaren onder
andere een "dashboard" ontwikkeld waarin de kernprestaties van ProRail zijn opge-
nomen met concrete, meetbare targets. Deze prestaties worden afgestemd met de
overheid en vervoerders, de klanten. De belangrijke doelstellingen over veiligheid en
de zorgtaken zijn opgenomen, alsmede het kostenniveau waartegen deze prestaties
worden geleverd. Het dashboard heeft daarmee een concrete, ingevoerde plek ge-
kregen in de dagelijkse (interne) besturing en stelt ProRail in staat om de afspraken
met de vervoerders, de overheid én de maatschappij waar te maken en gericht de
processen en systemen optimaliseren.
Uitwerking eisen uit de beheerconcessie
Rekening houdend met deze filosofie en de daarmee gecreëerde basis heeft ProRail,
om te voldoen aan de vier eisen uit de beheerconcessie, in 2005 het Programma
Outputsturing gestart.
Het doel van het programma is het realiseren van een verdere professionalisering van
de organisatie. In het plan van aanpak zijn door ProRail de eisen vertaald in samen-
hangende doelen en ambities (zie onderstaande figuur).
V enW heeft in februari 2006 ingestemd met dit plan van aanpak voor het Programma
Outputsturing. Dit betekent, dat er een tussen Ven W en ProRail afgestemd beeld
voor de te bereiken situatie per 2008 bestaat.
---
DGP/SPO/U.07.01119
De professionalisering van ProRail stopt niet in 2008. De ambitie voor 2008 moet
daarom worden gezien in het licht van deze verdergaande ontwikkeling en de ontwik-
keling en fasering van de sturingsrelatie tussen V&W en ProRail moet daarop worden
afgestemd. In 2006 heeft V en W met ProRail de sturingsrelatie gebaseerd op output-
sturing op hoofdlijnen uitgewerkt.
In de Beheerplannen 2005, 2006 en 2007, die aan de Tweede Kamer zijn gezonden, is
telkens een hoofdstuk opgenomen dat ingaat op het migratietraject outputsturing, de
planning voor het komende jaar en een terugblik naar het vorige jaar. Deze informatie
geeft het vertrouwen dat ProRail per 1 januari 2008 zal voldoen aan de eisen uit de
beheerconcessie gericht op outputsturing.
6. Stand van zaken NS
Eisen uit de vervoerconcessie
Artikel 26-28 van de vervoerconcessie bepalen dat NS een migratietraject moet door-
lopen gericht op outputsturing per 1 januari 2008. NS moet voldoen aan de in
artikel 26, eerste lid, genoemde eisen:
· bekend is met het verband tussen haar operationele doelen, de eigen activitei-
ten en de resultaten;
· bekend is met de interactie-effecten tussen de eigen activiteiten en doelen en
die van de infrastructuurbeheerder;
· bekend is met de lange termijn effecten van de wijze van bedrijfsvoering;
· in staat is om haar bedrijfsvoering te richten naar de onder a tot en met c be-
doelde kennis."
Uitwerking eisen uit de vervoerconcessie
Klantwaardering centraal
NS heeft in de aanloop naar outputsturing waardering door de klanten cen-
traal gesteld als het gaat om kwaliteit van de dienstverlening. Het gebruik van klant-
waardering als interne en externe graadmeter betekent volgens NS ook dat klant-
waardering het belangrijkste criterium is op alle niveaus binnen NS bij de inzet van
medewerkers en middelen, het management van processen en het beoordelen van nut
en noodzaak van ieders inspanningen. In concessie-termen heeft NS een expliciete
keuze gemaakt voor klantwaardering als outcome en klantoordelen als output- en
prestatie-indicatoren.
Daarnaast heeft NS voor zichzelf de voorwaarden voor effectieve sturing op klant-
waardering bepaald. NS heeft onder andere benoemd dat er heldere doestellingen
zijn, met consistentie tussen interne focus en externe verantwoording en afrekening
en duidelijke en verifieerbare doelen voor de klantwaardering. Voor het behalen van
resultaat is daarnaast nodig dat de doelstellingen worden geoperationaliseerd in het
bedrijf, op basis van inzichten van de factoren de klantwaardering bepalen, het maxi-
maal benutten van de eigen invloed van NS en een duidelijke toedeling van verant-
woordelijkheden, ondersteund door een prestatiemeetsysteem.
---
DGP/SPO/U.07.01119
Managementfilosofie
NS geeft aan dat in haar bedrijfsvoering het streven naar excellente prestaties centraal
staat. Het management van NS draagt daarbij de visie uit dat in de realisatie van
excellente dienstverlening vanuit klantgedrevenheid gemotiveerde medewerkers een
cruciale rol spelen. Het management geeft aan dat zij zich richten op het bepalen van
de koers, het stellen van kaders, het faciliteren van de nodige veranderingen en het
scheppen van voorwaarden en dat zij nadrukkelijk stimuleren dat medewerkers op alle
niveaus in hun eigen werk de relatie leggen tussen hun handelen en het effect van
hun handelen voor de klant. Het management beoogt te faciliteren dat medewerkers
hun kennis benutten om op effectieve wijze veranderingen door te voeren, die de
klantgedrevenheid van de organisatie vergroten. Bij het opstellen en toetsen van plan-
nen is een uitdrukkelijke rol opgenomen voor de medewerkers, die verantwoordelijk
zijn voor uitvoering van het proces waarop het plan betrekking heeft.
Bepalende factoren voor klantwaardering
NS heeft op basis van gegevens over de periode 2001-2005 en met behulp van
modellen inzichtelijk gemaakt en getoetst welke factoren van belang zijn in de tot-
standkoming van de klantwaardering en hoe de onderlinge samenhang tussen klan-
toordelen en procesindicatoren is. De modellen maken inzichtelijk welke factoren
(processen en maatregelen) binnen de beïnvloeding van NS liggen; voor een deel is
het ook mogelijk het oorzakelijke verband tussen de inspanningen van NS en
de waardering door de klant te kwantificeren.
Uit analyses van de klantenquêtes blijkt dat een aantal samenhangende clusters klan-
toordelen is te onderscheiden, die van duidelijke invloed zijn op het algemene oordeel
van de klant over de dienstverlening van NS. Deze clusters betreffen de klantoordelen
over op tijd rijden (en aansluitingen), reisinformatie, sociale veiligheid, zitplaatskans en
reinheid. In deze clusters zijn dus de zorggebieden uit de Vervoerconcessie duidelijk te
herkennen. Eerder onderzoek van NS bevestigen dit beeld. De zorggebieden uit de
Vervoerconcessie lijken dus een goede afspiegeling van de wijze waarop reizigers de
basiskwaliteit van de dienstverlening van NS beoordelen.
Per klantoordeel heeft NS tevens een model gemaakt, waarbij het klantoordeel wordt
verklaard uit de diverse prestatie- en procesindicatoren. Uit de modellen blijkt dat de
specifieke klantoordelen goed verklaard kunnen worden uit de prestatie- en proces-
indicatoren die NS gebruikt bij de besturing van het bedrijf. De besturing van het be-
drijf sluit dus goed aan bij de beoordeling van de dienstverlening van NS door de
reizigers.
Uit de modellen blijkt ook dat er een grote mate van verwevenheid is tussen de ver-
schillende zorggebieden. Bijvoorbeeld, aankomstpunctualiteit, blijkt door te werken in
vrijwel alle klantoordelen. Hieruit blijkt dat het bij outputsturing niet gaat om mecha-
nische "één op één" verbanden, maar om goede dienstverlening aan de reizigers op
alle gebieden.
---
DGP/SPO/U.07.01119
Voor wat betreft reinheid en sociale veiligheid is geconcludeerd dat NS mede gezien
de gerealiseerde prestaties over kan gaan op grenswaarden. In 2007 heeft NS voor de
zorgplichten `sociale veiligheid' en `reinheid' zich daarom verbonden aan een resul-
taatverplichting voor die prestaties.
7. Vervolgproces
Betrokkenheid Tweede Kamer
In paragraaf 4 heb ik aangegeven dit jaar te willen toetsen of ProRail en NS aan de
eisen uit de concessies voldoen en op basis daarvan een besluit te nemen over de
overgang op outputsturing. Omdat dit besluit gevolgen zal hebben voor de inrichting
van de sturingsrelatie tussen V en W en ProRail, en V en W en NS wil ik ook besluiten
over de inrichting hiervan. Over beide onderwerpen zal ik de Tweede Kamer en de
direct betrokken actoren uit de spoorsector in de periode die voorafgaat aan mijn be-
sluiten over de overgang naar outputsturing informeren. Zo mogelijk voor de zomer
zal ik u informeren over de gevolgen voor de inrichting van de sturingsrelatie en een
vervolg geven aan de discussie over de voor NS te hanteren representatieve prestatie-
indicatoren. Verder zal ik u na de zomer informeren over de eerste voorlopige uitkom-
sten van de toetsing en uiteraard in het najaar over de eindresultaten van de toetsing
en het besluit om over te gaan op outputsturing. Ook een meer technisch inhoudelijke
sessie over de impact van outputsturing ProRail en NS behoort wat mij betreft tot de
mogelijkheden.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat