abcdefgh
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
---
Datum Bijlage(n)
14 september 2007 1
Ons kenmerk Uw kenmerk
DGW/WG 2007/1160 -
Onderwerp
Beleidslijn kust: Beleidsbrief en Uitwerking
Geachte voorzitter,
Hierbij informeren wij u mede namens de ministers van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en van Economische Zaken over de Beleidslijn kust. Met deze
beleidslijn geeft het rijk inzicht in het rijksbeleid voor het kustfundament en de
verdeling van verantwoordelijkheden van betrokken overheden. De basis voor het
nationale kustbeleid is gelegd in de 3e Kustnota (2000) en de PKB Nota Ruimte
(2006). De Nota Ruimte kondigt deze Beleidslijn kust aan. De beleidslijn bevat een
nadere uitleg van het vigerende beleid. Met deze beleidslijn trekt het rijk het
interimbeleid van 19971 expliciet in.
De Beleidslijn kust bestaat uit deze Beleidsbrief met Uitwerking en een Toelichting.
Brief met Uitwerking hebben gezamenlijk de status van nationaal ruimtelijk beleid. Het
rijk zal ruimtelijke plannen hieraan toetsen. De Beleidsbrief en Uitwerking vormen ook
de basis voor een beleidsregel van de staatssecretaris van V&W voor de Wet beheer
rijkswaterstaatswerken (Wbr). De Toelichting geeft uitleg van een aantal onderwerpen
en heeft verder geen status.
De beleidslijn heeft een drieledig karakter. De Beleidslijn kust:
· verheldert rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende overheden in
het kustfundament voor de ruimtelijke ordening, waterveiligheid en natuur;
· geeft een uitleg van het rijksbeleid voor waterveiligheid uit de 3e Kustnota en
de PKB Nota Ruimte;
1 De brief over het interimbeleid van 1997 wordt opgenomen in de Toelichting.
Postadres Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 351 61 71
Bezoekadres Plesmanweg 1, Den Haag Fax 070 351 78 95
Internet www.minvenw.nl
Bereikbaar met tramlijn 9 vanaf station Den Haag Centraal en Den Haag HS
DGW/WG 2007/1160
· bevat een kader vanuit het waterveiligheidsbelang voor toetsing van ingrepen
of activiteiten met een ruimtebeslag; het kader is bindend voor het rijk en
biedt een handreiking voor andere overheden.
Met deze beleidslijn wil het rijk binnen het vigerend rijksbeleid ontwikkelingen
mogelijk maken waar dat verantwoord is, in combinatie met de verbetering van de
ruimtelijke kwaliteit van de kust. De afweging over de ruimtelijke ontwikkeling vindt
vanuit het sturingsprincipe `decentraal wat kan, centraal wat moet' primair plaats op
het niveau van een provincie en een gemeente. Waterschappen passen de Keur toe en
hebben daarmee ook zeggenschap over activiteiten en ingrepen in de zones van de
waterkering. Over grote projecten van nationaal belang besluit het rijk.
Het toepassingsgebied van de beleidslijn is het kustfundament en de primaire
waterkeringen van de Waddenzee en de Eems-Dollard.
De beleidslijn geeft invulling aan verbeterpunten voor de korte termijn uit de evaluatie
van de 3e Kustnota: de verheldering van bestuurlijke rolverdeling, van het huidige
rijksbeleid voor de kust en een vereenvoudiging van het rijksbeleid voor jaarrond
strandpaviljoens. De beleidslijn gaat niet in op de uitwerking van het
beschermingsniveau van bestaand bebouwd buitendijks gebied in 13 kustplaatsen2.
Die toezegging wordt ingevuld via een specifieke uitwerkingsactie, in samenwerking
tussen de betrokken overheden en het Expertisenetwerk Waterkeren.
De beleidslijn legt bestaand beleid uit en leidt niet tot nieuwe regels. De beleidslijn
grijpt niet in op bestaande bevoegdheden en loopt niet vooruit op nieuwe wetgeving.
De beleidslijn bevat geen voorwaarden uit de Keur, aangezien het hier een
bevoegdheid en verantwoordelijkheid betreft van het waterschap.
De beleidslijn geeft inzicht in de bepalingen en procedures waarmee initiatiefnemers
van ingrepen en plannen met een ruimtelijk gevolg te maken krijgen. Ook voor
overheden die initiatieven moeten beoordelen biedt de beleidslijn een handzaam
overzicht. De handreiking geeft een inhoudelijke invulling vanuit waterveiligheid en
wijst daarnaast op voorwaarden die al van toepassing zijn vanuit de ruimtelijke
ordening, het natuurbelang en het belang van het beheer van de waterkering. Het rijk
benoemt in de handreiking expliciet een aantal kleine activiteiten die vanuit het rijk
niet getoetst hoeven te worden aan waterveiligheid. Het rijk geeft verder aan in welke
gevallen bevoegde gezagen vanuit het belang van veiligheid kunnen meewerken aan
initiatieven. De handreiking geeft richting aan de watertoets bij ruimtelijke plannen in
dit gebied.
Met de handreiking kunnen de betrokken overheden de besluitvorming over
veiligheid, ruimtelijke ordening en natuur beter onderling afstemmen. Verbeterde
bestuurlijke afstemming zal voor initiatiefnemers leiden tot meer transparantie in de
beoordeling van voorgenomen ingrepen.
2 De 'Brief 13 kustplaatsen' van 20 januari 2006 wordt opgenomen in de Toelichting.
---
DGW/WG 2007/1160
De beleidslijn bevestigt waterveiligheid als een essentieel belang. Het rijk wil gegeven
dat belang de combinatie van veiligheid met andere functies stimuleren, zonder het
belang van de waterveiligheid aan te tasten. Het rijk wil een innovatieve en
oplossingsgerichte aanpak stimuleren. Dit kan bestaande problemen oplossen in
gebieden met een hoge druk op de ruimte, zoals in kustplaatsen.
De Beleidslijn kust is tot stand gekomen met medewerking van en na overleg met de
overheden zoals vertegenwoordigd in het Landelijk Bestuurlijk Overleg
Hoogwaterbescherming: provincies, gemeenten en waterschappen. Afzonderlijke
gemeenten, provincies, waterschappen, de koepelorganisaties, het Expertisenetwerk
Waterkeren en het Overlegorgaan Water en Noordzee hebben in een consultatieronde
gereageerd op een concept van de beleidslijn. V&W en VROM zullen de
communicatie over de beleidslijn faciliteren, in samenwerking met provincies,
gemeenten en waterschappen.
De Beleidslijn kust gaat uit van bestaand rijksbeleid. Nieuwe ontwikkelingen op
nationaal of Europees niveau kunnen in de toekomst leiden tot bijstelling van
nationaal beleid. Niettemin hechten wij aan verheldering van het huidige rijksbeleid.
Indien besluitvorming zal leiden tot nieuw nationaal beleid voor de kust, dan zal dat
op termijn ook leiden tot bijstelling van deze beleidslijn.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Mw. J.C. Huizinga-Heringa
DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING,
RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER,
dr. Jacqueline Cramer
---
DGW/WG 2007/1160
UITWERKING bij de Beleidsbrief
Leeswijzer
Deze Uitwerking behandelt achtereenvolgens de volgende onderwerpen:
· het toepassingsgebied (paragraaf 1);
· de status van de beleidslijn (paragraaf 2);
· het rijksbeleid voor de kust (paragraaf 3);
· rollen en verantwoordelijkheden van de overheden in de kust bij beoordeling van
ingrepen en activiteiten (paragraaf 4);
· mogelijkheden voor bestuurlijke afstemming (paragraaf 5);
· een kader vanuit waterveiligheid. De hierin gegeven handreiking maakt
onderscheid in bebouwd gebied en onbebouwd gebied en beschrijft aan welk
type ingrepen het bevoegd gezag medewerking kan verlenen. De paragraaf sluit af
met voorwaarden (paragraaf 6);
· kansen voor innovatie (paragraaf 7).
De Toelichting geeft uitleg over een aantal onderwerpen en volgt daarbij de opbouw
van deze Uitwerking.
---
DGW/WG 2007/1160
1. Toepassingsgebied van de Beleidslijn kust geografische afbakening
Deze beleidslijn is van toepassing in het kustfundament en de primaire waterkeringen
van de Waddenzee en de Eems-Dollard (zie figuur 1).
Figuur 1: Toepassingsgebied Beleidslijn kust - schematisch.
Het kustfundament bestaat uit het geheel van kustzee, strand, zeedijken, dammen en
duingebied. In het kustfundament liggen kustplaatsen, havens, industriegebieden,
natuurgebieden en waardevolle landschappen.
De Nota Ruimte begrenst het kustfundament in de richting dwars op de kust:
· de zeewaartse grens bestaat uit de doorgaande -20meter NAP-lijn (20 meter
onder Normaal Amsterdams Peil);
· aan de landzijde omvat het kustfundament alle duingebieden en de
zeekeringen (ook harde). De landwaartse grens valt bij smalle duinen en dijken
---
DGW/WG 2007/1160
samen met de grens van de waterkering inclusief de ruimtereservering voor
tweehonderd jaar zeespiegelstijging. Daar waar de duinen breder zijn dan de
waterkering hoort het hele duingebied bij het kustfundament. In de praktijk
valt de begrenzing dan samen met de grenzen van Natuurbeschermingswet-
gebieden, de Ecologische Hoofdstructuur en de Natura 2000 gebieden (Vogel-
en Habitatrichtlijngebieden). Zie figuur 2 voor de weergave van een smal resp.
breed kustfundament.
De provincies en gemeenten leggen cf. de Nota Ruimte de landwaartse begrenzing
van het kustfundament vast in streek- en bestemmingsplannen in overleg met onder
meer de beheerders van de zeeweringen. Diverse provincies en gemeenten hebben
deze actie inmiddels vormgegeven. Het rijk verzoekt het IPO en de VNG deze actie
waar nodig te faciliteren.
Het rijksbeleid voor het kustfundament is niet van toepassing op de Westerschelde,
Waddenzee en de Eems-Dollard. Het ruimtelijk beleid voor de Waddenzee (en de
Eems-Dollard) is aangegeven in de PKB Derde Nota Waddenzee. De primaire
waterkeringen in/langs het PKB-gebied horen niet bij het kustfundament. Voor díe
waterkeringen is de Beleidslijn kust alleen relevant voor de reservering van ruimte voor
de toekomstige versterking van de waterkering, rekening houdend met 200 jaar
zeespiegelstijging). De beleidslijn en de PKB Derde Nota Waddenzee overlappen elkaar
in het zeewaartse deel van de waterkering. Bij conflicten is het afwegingskader uit de
PKB bepalend, dus zwaarder dan deze beleidslijn.
Afbakening van het toepassingsgebied van deze beleidslijn in de rijkswateren
In de grote wateren van Friesland, Noord-Holland, Zeeland en Zuid-Holland wordt de
grens van het toepassingsgebied van de beleidslijn in de dwarsrichting, dus aan de
`oostkant' gevormd door het toepassingsgebied van de Beleidslijn grote rivieren en
Beleidslijn meren en delta (in ontwikkeling). De Beleidslijn kust wordt uitgebracht
onafhankelijk van het tijdpad en de uiteindelijke vormgeving en reikwijdte van de
Beleidslijn meren en delta. De Toelichting licht deze grenzen toe.
Figuur 2: Breed en smal kustfundament
---
DGW/WG 2007/1160
2. Status van de beleidslijn
De Beleidsbrief en de Uitwerking concretiseren het beleid van de Nota Ruimte.
Beleidsbrief en Uitwerking zijn zodoende als regeringsbeleid kenbaar gemaakt
nationaal ruimtelijk beleid. Het rijk zal ruimtelijke plannen hieraan toetsen.
Het rijk zal de beleidslijn toepassen bij de uitoefening van haar eigen wettelijke taken.
Zo zal de minister van V&W de Beleidsbrief en Uitwerking toepassen bij de uitoefening
van de bevoegdheid tot vergunningverlening op basis van de Wet beheer
rijkswaterstaatswerken (Wbr). De Brief en de Uitwerking vormen de basis voor een
beleidsregel op basis van de Wbr3.
Voor de ruimtelijke ordening gaat het rijk uit van de gangbare werkwijze en
instrumenten die de Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt. De Beleidslijn kust geeft
uitleg van het belang van waterveiligheid in de kust en van de toetsing van
voorgenomen ingrepen aan dat belang.
Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokken overheden om vanuit
hun verantwoordelijkheden en kerntaken in goed overleg invulling te geven aan deze
beleidslijn. Om de doorwerking van het rijksbeleid te bevorderen, verzoekt het rijk
zoals gebruikelijk de andere overheden de beleidsbrief als bouwsteen te gebruiken bij
de verdere ontwikkeling van hun beleid. Bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen
(incl. plannen voor herinrichting van een gebied), de toepassing van de watertoets en
het opstellen van de waterparagraaf in ruimtelijke plannen op basis van de Wro,
kunnen de betrokken overheden het belang van waterveiligheid o.a. inbrengen met
behulp van de inhoud van deze beleidslijn. Het rijk verzoekt de provincies en
gemeenten om bij plannen en besluitvorming in de kust eveneens rekening te houden
met de kernkwaliteiten van de kust en de vrije horizon zoals genoemd in de Nota
Ruimte.
Net als in de huidige situatie, kunnen regionale en lokale overheden desgewenst
zelfstandig voorwaarden hanteren voor het toelaten van bepaalde buitendijkse
activiteiten.
3 De Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert het begrip beleidsregel in artikel 1:3, vierde
lid, Awb als: Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend
voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van
wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
---
DGW/WG 2007/1160
3. Het rijksbeleid voor de kust
De hoofddoelstelling van het rijksbeleid in het kustfundament is opgenomen in de
Nota Ruimte: `De kust is onderdeel van de nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur. Het
Rijk heeft voor de kust de volgende doelstelling: waarborging van de veiligheid tegen
overstromingen vanuit zee met behoud van de (inter)nationale ruimtelijke waarden
waarbij de gebiedspecifieke identiteit een belangrijke kernkwaliteit is.'
Het rijksbeleid gaat naast veiligheid uit van behoud en versterking van de bestaande
aantrekkelijke structuur van de uitgestrekte duingebieden met waardevolle
natuurgebieden, zandstranden, drukbezochte kustplaatsen en inpassing van
economische ontwikkeling.
De kust is van groot economisch belang. Toerisme, de badplaatsen, en de haven- en
industriegebieden zijn de dragers van de economie in de kustzone en het achterland.
Kern van de toeristische aantrekkingskracht is de aanwezigheid van stranden en de
afwisseling van badplaatsen (bebouwing) en de omliggende duin- en natuurgebieden.
De kust herbergt een groot aantal natuurgebieden van internationale betekenis met
een grote verscheidenheid aan waardevolle ecosystemen en landschappen. Het
rijksbeleid voor natuur en landschap is gebaseerd op de Ecologische Hoofdstructuur en
de aanwijzing van gebieden die onder de Natuurbeschermingswet, dan wel de Natura-
2000-gebieden (VHR) of nationale landschappen vallen.
De Nota Ruimte gaat ook in op het bouwbeleid in het kustfundament en maakt
onderscheid in twee zones: bebouwd gebied en niet-bebouwd gebied. Voor bebouwd
gebied geldt het `ja, mits'-principe. Voor het niet-bebouwd gebied en het strand geldt
het `nee, tenzij'-principe' voor nieuwe permanente bebouwing. Vanuit deze principes
zijn ingrepen toelaatbaar die passen in het ontwikkelingsgerichte en gebiedsgerichte
ruimtelijk beleid dat het rijk met de Nota Ruimte wil stimuleren. Provincies en
gemeenten hebben in de Nota Ruimte het verzoek gekregen om de grenzen van het
bestaande bebouwde gebied van kustplaatsen vast te stellen en deze grenzen op te
nemen in streek- en bestemmingsplannen. Tevens hebben ze de vraag gekregen om
het `ja, mits'- en `nee, tenzij'-principe voor het bouwbeleid verder uit te werken. De
Nota Ruimte is erop gericht duurzaam met de ruimte in het kustfundament om te
gaan en rekening te houden met de benodigde ruimte voor toekomstige versterking
van de zeewering. Voor de landschappelijke kwaliteit van de vrije horizon wordt
aandacht gevraagd.
De Nota Ruimte geeft speciale aandacht aan de Friese Waddeneilanden. Gezien de
voor de Friese Waddeneilanden bestaande beperkingen is daar een nader te bepalen
beperkte uitbreidingsmogelijkheid van de bebouwing op het kustfundament
mogelijk, mits passend binnen het ruimtelijk kader van de Nota Ruimte. De provincie
Friesland zal dit uitwerken in een streekplanuitwerking. Het deel van de Noordzee tot
de doorgaande dieptelijn van 20 m NAP (kustzee) hoort ook bij het kustfundament.
---
DGW/WG 2007/1160
Het rijksbeleid voor de Noordzee inclusief de kustzee staat in het Integraal Beheerplan
Noordzee 2015 (IBN, vastgesteld in 2005).
Verduidelijking van het rijksbeleid voor waterveiligheid
Zand vormt het fundament van de Nederlandse kust. Het dynamische zandige
kustsysteem is de basis voor de duurzame veiligheid tegen overstroming van het
achterland en de drager van alle functies in het gebied. Het rijk streeft er naar om de
zandvoorraden in de kustzone en het dynamische karakter ervan te waarborgen en de
morfologische processen binnen het kustsysteem zoveel mogelijk ongemoeid te laten.
Bij het beheer van het kustfundament heeft het rijk gekozen voor een strategie in drie
stappen:
1. behoud van zand en ongehinderd transport van zand langs en dwars op de
kust;
2. zoveel mogelijk zandige maatregelen als ingrepen noodzakelijk zijn, en;
3. alleen in uiterste geval kan zand met harde constructies worden vastgelegd.
De strategie voor waterveiligheid houdt in: het kustfundament op peil houden, het
handhaven van de kustlijn en het achterland met primaire waterkeringen beschermen
tegen overstroming. De veiligheid van de kust wordt zoveel mogelijk met `zandige'
maatregelen gerealiseerd en zo min mogelijk met harde infrastructuur. Met `zacht
waar het kan, hard waar het moet' zijn op de lange termijn de veiligheid van het
achterland, de functies in de kust, de dynamiek en de natuurlijke processen in het
kustsysteem het beste gediend. Ook bij verwachte stijging van de zeespiegel kan de
kust zo `meegroeien met de zeespiegel'. Dat is terug te vinden bij het onderhoud van
de kust met zandsuppleties en bij de besluitvorming over de versterking van zwakke
schakels in de kustverdediging.
Ontwikkelingen die bijdragen aan het zandige kustfundament worden ondersteund.
Verstening van de zandige kust is niet gewenst. De verwijzing in de strategie naar de
noodzaak van maatregelen houdt in dat er sprake is van een afweging van belangen
bij het stimuleren, toestaan of weren van activiteiten. Dit komt terug in de handreiking
in paragraaf 6 van deze Uitwerking.
Ruimte voor uitbreiding van gebruiksfuncties moet in samenhang worden bezien met
de benodigde ruimte voor toekomstige versterking van de zeewering, inclusief de
reservering van ruimte voor 200 jaar zeespiegelstijging.
De goedgekeurde integrale voorkeursalternatieven voor de versterking van de zwakke
schakels die zijn getoetst aan het `beleidskader zwakke schakels'4 zijn expliciet
toegestaan inclusief de eventuele bebouwing die onderdeel is van dit plan. Deze
voorkeursalternatieven passen dus in het beleid van de Nota Ruimte en ander
vastgesteld beleid. Als de planvorming voor versterking van een zwakke schakel wordt
gefaseerd in de tijd, is de toetsing aan zowel het beleidskader als deze beleidslijn op
die vervolgfasen van toepassing.
4 Beleidskader van het rijk om de uitkomsten van de planstudies van de provincies te beoordelen. In
het beleidskader wordt rekening wordt gehouden met natuur, landschap, economische functies en
recreatie. Het voorkeursalternatief na toetsing past in het beleid van de Nota Ruimte.
---
DGW/WG 2007/1160
4. Rollen en verantwoordelijkheden van overheden bij beoordeling van ingrepen
en activiteiten
In de kust zijn net als elders in Nederland allerlei wetten van kracht. Initiatiefnemers
hebben met name in kustplaatsen en de directe omgeving daarvan, te maken met
regelgeving vanuit ruimtelijke ordening, waterveiligheid en natuur. Voor die
regelgeving zijn verschillende overheden bevoegd. De beleidslijn beschrijft daarom de
bevoegdheden van overheden voor veiligheid, ruimtelijke ordening en natuur in de
kust: rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Op die manier weten
initiatiefnemers welke regelgeving van belang is en wie bevoegd gezag is. Bevoegde
gezagen weten zo welke initiatieven vragen om een onderling afgestemde toetsing en
beoordeling. Het rijk geeft in paragraaf 6 van deze Uitwerking alleen een inhoudelijke
verduidelijking van de toetsing aan het belang van waterveiligheid zoals het rijk die
wenselijk acht. De Beleidslijn kust geeft geen inhoudelijke verduidelijking van het
beleid voor natuur en landschap, de beoordeling op grond van het EHS-regime en de
toepassing van de natuurbeschermingswetgeving. De beleidslijn beschrijft wel de
bevoegdheden voor natuur en landschap.
De beleidslijn vraagt geen andere toezichtrol van de rijksinspecties.
Relevante wettelijke kaders voor toelating van activiteiten
In de Beleidslijn kust zijn 3 toetsingskaders en toestemmingsvereisten relevant voor de
beoordeling van ingrepen of activiteiten met ruimtebeslag: ruimtelijke ordening,
waterveiligheid en natuur. De beleidslijn gaat uit van het bestaande onderscheid in de
verschillende gebieden van het kustfundament: de grenzen van bestaand bebouwd
gebied, de waterkering, de zeewaartse en landwaarste begrenzing. Het beleid voor die
gebieden verschilt, net als de wettelijke kaders die van toepassing zijn. Zie figuur 3.
Figuur 3: Zones in het kustfundament en toepassing van waterstaats- en
EHS/natuurwetgeving. Deze zones zijn van belang voor alle onderdelen in de
handreiking uit paragraaf 6 (I,II, III en IV).
10
DGW/WG 2007/1160
Zones in het kustfundament
In figuur 3 staan de 2 zones in het kustfundament aangegeven voor de toepassing van
de waterstaatswetgeving en de natuurwetgeving. De waterstaatswetgeving geldt
alleen in die zone die relevant is voor het beheer van het waterstaatswerk Noordzee,
en de primaire waterkeringen met het oog op de waterveiligheid. Bij brede
duingebieden zijn de duinen doorgaans veel breder dan de zone die relevant is voor
het directe belang van de waterkering. Dit speelt bijvoorbeeld bij Meijendel, de
Amsterdamse Waterleidingduinen of het Noord-Hollands Duinreservaat. In die brede
duingebieden is sprake van een lichtere toetsing aan waterstaatswetgeving naarmate
de activiteit verder landinwaarts plaatsvindt. Nog verder landinwaarts - en dus buiten
de zones van de primaire waterkering - is die toetsing zelfs niet meer relevant. Dat
geldt ook voor bebouwd gebied in die zone. De figuur geeft dit alleen op hoofdlijnen
aan. De exacte begrenzing en het bijbehorende regime zijn opgenomen in de leggers
van de waterkeringbeheerders.
Ruimtelijke ordening
Via het ruimtelijke spoor bepalen de gemeenten op grond van de Wet op de
ruimtelijke ordening (Wro) in het bestemmingsplan welke functies waar kunnen
worden toegestaan. Dit gebeurt mede op basis van het door de provincie opgestelde
streekplan, dat op het rijksbeleid moet zijn afgestemd. Daarnaast zal voor een
activiteit veelal ook een bouwvergunning (ex Woningwet) zijn vereist. Ook daarvoor is
de gemeente het bevoegde gezag. De toets van de bouwvergunning is gekoppeld aan
het bestemmingsplan.
De sturingsmechanismen en de afstemming van ruimtelijke plannen van
overheidslagen zullen gaan wijzigen met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro. De
Toelichting geeft hier kort informatie over. De werking van de nieuwe Wro is landelijk
en generiek en daarmee niet specifiek voor de kust. In deze brief wordt er daarom
verder geen aandacht aan besteed.
Waterveiligheid
In het spoor van de waterveiligheid hebben zowel de minister van Verkeer en
Waterstaat als de zeewaterkering beherende waterschappen een rol. De minister van
V&W is verantwoordelijk voor het beheer van het waterstaatswerk Noordzee en de
Waddenzee; de Wet beheer rijkswaterstaatswerken biedt het instrumentarium.
De waterschappen zijn (veelal) verantwoordelijk voor het beheer van de
zeewaterkeringen. RWS is beheerder van de dijkringverbindende primaire
waterkeringen, de kunstwerken daarin en een aantal primaire waterkeringen op de
Friese Waddeneilanden. De minister van V&W en de waterschappen hebben hiervoor
een beheersinstrumentarium met vergunningvereisten. RWS gebruikt hiervoor de Wbr.
De waterschappen hanteren het instrument van verbodsbepalingen en een vergunning
(of ontheffing) op grond van de Keur. Provincies houden toezicht op de
waterschappen en op RWS in hun rol van waterkeringbeheerder.
Als het huidige wetsvoorstel voor de Waterwet wordt aangenomen, gaan de huidige
waterwetten zoals de Wbr, in de toekomst op in de Waterwet.
---
DGW/WG 2007/1160
Waterschappen zijn verantwoordelijk voor de waterkerende functie van de
waterkeringen die onder hun beheer vallen. De waterschappen beschikken in het
beheer van de primaire waterkeringen over eigen instrumentarium en bevoegdheden:
beheersplannen, Keur en leggers. De beheersplannen komen via een openbare
procedure tot stand. De Keur bevat verbods- en gebodsbepalingen die het waterschap
nodig acht voor het beheer van zijn waterkeringen. Naast de Keur stelt het waterschap
een legger vast, waarin is aangegeven wat de begrenzing is van de keurregimes. In de
legger geeft het waterschap derhalve aan waar welk verbod of gebod uit de Keur van
toepassing is. In de (enkele) gevallen dat een primaire waterkering in beheer bij het
rijk is, past RWS de Wbr op vergelijkbare wijze toe als de Keur. Voor RWS geldt
daarbij de leggerplicht uit de Wet op de waterkering.
Het waterschap toetst een voorgenomen activiteit waarop de Keur van toepassing is
op de mogelijke nadelige effecten op de kwaliteit van de waterkering en de
waterkerende functie. De Keur biedt de mogelijkheid met een vergunning of
ontheffing alsnog toestemming te verkrijgen voor de in beginsel verboden activiteiten.
De toets leidt tot een besluit over de aanvraag tot vergunning/ontheffing, waarbij
ofwel toestemming wordt verleend ofwel de aanvraag wordt afgewezen. Indien de
activiteit wordt toegestaan, kunnen aan de vergunning of ontheffing eventueel
voorschriften worden verbonden, die logischerwijs in verband moeten staan met de te
beschermen belangen. Toepassing van het vergunningvereiste van de Wbr gebeurt op
vergelijkbare wijze.
Natuur
De Natuurbeschermingswet 1998 geeft de provincie het instrumentarium om
natuurwaarden van bepaalde gebieden te beschermen. Het gaat om gebieden die de
minister van LNV heeft aangewezen als Natura-2000-gebieden of als beschermd
natuurmonument. Hierbij kan het ook gaan om activiteiten buiten het Natura-2000
gebied die wel invloed hebben op het Natura-2000 gebied (externe werking). Grote
delen van de kust vallen onder het regime van de Ecologische hoofdstructuur (EHS).
Als een gebied wel tot de EHS hoort, maar geen beschermd natuurmonument is of een
Natura-2000-gebied, beoordeelt de gemeente de mogelijke effecten op
natuurwaarden, in het ruimtelijke ordeningsspoor (bestemmingsplan). Op delen van
de Noordzee die niet provinciaal zijn ingedeeld, is het rijk bevoegd gezag: LNV in de
territoriale wateren op basis van de Nb-wet, V&W in de Nederlandse Exclusieve
Economische Zone (EEZ) op basis van de Wbr.
De bovengenoemde wetgeving wordt uitgelegd in de Toelichting. De toelichting
noemt ter informatie ook andere wetten. Andere wetten blijven onverkort van
toepassing net als eventuele vergunningvereisten. Dat geldt ook voor de
Gemeentelijke Verordeningen.
12
DGW/WG 2007/1160
5. Bestuurlijke afstemming
Het is van belang dat overheden hun procedurele en inhoudelijke toetsing zo veel
mogelijk onderling afstemmen. Het is immers ongewenst dat in het ruimtelijk spoor
(streekplan en bestemmingsplan) een bouwtitel ontstaat of dat initiatiefnemers op
basis van een verleende bouwvergunning aan de slag gaan, terwijl die activiteiten de
toets aan het veiligheidsbelang nog niet doorlopen hebben of niet doorstaan. De
noodzaak van afstemming speelt dus bij het maken van plannen (beleidsontwikkeling)
en bij de concrete vergunningverlening. Ontbreken van afstemming kan leiden tot
stilleggen van werkzaamheden, onnodige schadeposten en dergelijke.
Om aan derden snel duidelijkheid te kunnen geven over de toelaatbaarheid van hun
activiteit en voorwaarden, is het wenselijk dat de bevoegde overheidsinstanties
vroegtijdig een gezamenlijke en afgestemde uitkomst van de toetsing naar buiten
brengen. Afstemming betekent niet dat wetten gelijkgeschakeld worden of dat het
oordeel op grond van de ene of de andere wet hetzelfde is. Verschillende wetten
hebben hun eigen procedures en dienen nu eenmaal verschillende belangen.
Bevoegde gezagen toetsen derhalve op verschillende criteria. Afstemming kan
bijdragen aan het vroegtijdig boven tafel krijgen van eventuele tegenstrijdige
voorwaarden aan een initiatiefnemer. Zodoende kan men binnen de wettelijke kaders
zoeken naar een oplossing en de initiatiefnemer een eenduidige uitkomst verschaffen.
Een dergelijke afstemming van de besluitvormingssporen vereist een goede coördinatie
van ruimtelijke ordening, bouwregelgeving, toepassing van Keur, Wet beheer
rijkswaterstaatswerken en de natuurwetgeving. Hier zijn verschillende manieren voor.
Om de afstemming te verbeteren is de watertoets wettelijk verankerd in het Besluit op
de ruimtelijke ordening. Het helpt als gemeenten en waterkeringbeheerders bij de
totstandkoming van bestemmingsplannen en leggers overleggen en deze stukken
zoveel mogelijk op elkaar aan laten sluiten.
De 3e Kustnota stelt dat leggers (het beheersdocument waarin de juridische grenzen
van de waterkering zijn vastgelegd) en bestemmingsplannen met elkaar in
overeenstemming dienen te zijn. Deze documenten regelen in hoeverre
gebruiksfuncties zijn toegestaan en bepalen het werkingsbied van de Keur. Bij het
vertalen van leggers in bestemmingsplannen gaat het alleen om de ruimtelijk relevante
gegevens. De provincies (met IPO) worden verzocht om vanuit hun
verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening en het toezicht op de
waterkeringbeheerders, de gemeenten te informeren hoe de verschillende
waterkeringszones in bestemmingsplannen opgenomen kunnen worden. Zo kan er een
betere afstemming ontstaan tussen de beoordeling van bouwvoornemens bij
gemeenten en waterkeringbeheerders. Het verdient aanbeveling de waterkeringszones
aan te duiden op de bestemmingsplankaart en in de daarmee verbonden
planvoorschriften. Dus niet alleen in de juridisch niet-bindende toelichting op het
bestemmingsplan.
13
DGW/WG 2007/1160
De Toelichting besteedt aandacht aan de eventuele aansprakelijkheid bij (plan)schade
die mogelijk ontstaat bij het opnemen van de ruimtelijk relevante onderdelen van de
keurzones in bestemmingsplannen. De beleidslijn leidt niet tot wijzigingen in de
bestaande regelgeving.
Het verdient aanbeveling om bij vooroverleg of aanvragen voor een bouwvergunning
en/of Keurvergunning, Wbr-vergunning of Nb-wet-vergunning voor concrete
voorgenomen activiteiten direct de samenwerking op te zoeken. Zo kan men tijdig
inhoudelijk afstemmen en procedures parallel schakelen waar dat kan. Voor deze
afstemming is per geval maatwerk mogelijk: hier dient het vergunningenoverleg voor.
Aan provincies wordt gevraagd cf. de Nota Ruimte door middel van ruimtelijke
zonering in het streekplan aan te geven waar een betere integratie van beheer
gewenst is, inclusief de vergunningverlening. Concreet wordt hier bedoeld de
afstemming tussen beheerders van natuurterreinen en de waterkeringbeheerder.
Het rijk vraagt de provincies en IPO het initiatief te nemen om samen met de
gemeenten, waterschappen en de RWS-diensten te komen tot afspraken over
bestuurlijke afstemming: inhoudelijk en qua termijnen. Hierbij kan ook aangesloten
worden bij andere acties om afstemming en coördinatie te bevorderen. Zoals
bijvoorbeeld de 1-loket-gedachte uit de Wet Algemene Bepalingen
Omgevingsvergunning (Wetsvoorstel Wabo) en de afstemming met/van de
watervergunningen. De gemeente lijkt het meest geschikt als primaire ingang voor een
initiatiefnemer. V&W zal via de `helpdesk water' vragen en antwoorden op het gebied
van kustveiligheid faciliteren.
Initiatiefnemers die plannen hebben in de Noordzee kunnen terecht bij het
Noordzeeloket (www.noordzeeloket.nl).
De Toelichting gaat in op mogelijkheden voor bestuurlijke afstemming.
6 Handreiking voor ontwikkelingsmogelijkheden vanuit het beleid voor
waterveiligheid
Deze paragraaf geeft een kader vanuit het waterveiligheidsbelang voor de toetsing
van ingrepen of activiteiten met een ruimtebeslag; dit kader is bindend voor het rijk en
biedt een handreiking voor andere overheden. De handreiking wijst daarnaast op
voorwaarden die al van toepassing zijn vanuit de ruimtelijke ordening, het
natuurbelang en het belang van het beheer van de waterkering.
Het gebruik van de handreiking is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de
betrokken bevoegde gezagen. Zo zal de minister van V&W deze toepassen bij de
uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening op basis van de Wbr.
14
DGW/WG 2007/1160
De Beleidslijn biedt een handreiking voor, niet de uitkomst van een afweging. Steeds
zal een beoordeling en motivering per geval nodig zijn. De bevoegd gezagen geven
aan welke regelingen en voorwaarden van toepassing zijn. Een initiatiefnemer levert
de gegevens aan die de bevoegde gezagen nodig hebben om een voornemen te
kunnen beoordelen. Indien een initiatief noodzaakt tot een alternatieve
uitvoeringswijze, komen eventuele meerkosten in principe ten laste van de
initiatiefnemer. Tenslotte is van belang dat de beleidsbrief ruimte laat om vanuit
regionaal maatwerk aanvullende of andere voorwaarden te stellen.
De handreiking
Op basis van de Nota Ruimte, maakt de handreiking onderscheid in:
I. Beleid voor bestaand bebouwd gebied;
II. Beleid voor onbebouwd gebied;
III. Beleid voor semipermanente jaarrond aanwezige bouwwerken op het strand;
IV. Voorwaarden. Afhankelijk van de aard van de voorgenomen ingreep en de
locatie kunnen verschillende voorwaarden van toepassing zijn. Immers
afhankelijk van de belangen die worden geraakt zijn verschillende wettelijke
kaders van toepassing voor de bescherming van die belangen.
I. Bebouwd
Waterveiligheid
medewerking bevoegd gezag
Initiatief IV. Voorwaarden
mogelijk bij:
· Klein Waterveiligheid:
· Per saldo positieve bijdrage · Geen belemmering
aan zandig kustfundament meegroeien met zee,
· Voorzieningen van openbaar kustlijnzorg en
II. Onbebouwd belang waterstaatswerk
· Werken voor waterstaatkundige · `Zacht waar kan, hard
functie waar moet'
· Zaken groot openbaar belang · Eisen uit de Keur
Overig:
· Afwegingskaders IBN,
III. Strandpaviljoens en PKB Wz en KRW
· Kernkwaliteiten van de
semi-permanente kust
bouwwerken · Vrije horizon
· Natuurwetgeving
·Zonering en voorwaarden
Figuur 4: Handreiking
15
DGW/WG 2007/1160
I. Beleid voor bestaand bebouwd gebied
Indien voldaan wordt aan de ter plekke van toepassing zijnde voorwaarden (zie IV)
worden activiteiten toegestaan in:
· De kustplaatsen in het kustfundament en
· (Voormalige) haven- en industriegebieden in het kustfundament lijst in
toelichting. Deze lijst is niet limitatief.
De Nota Ruimte stelt dat in dit gebied beperkingen aan ver- en nieuwbouw op de
waterkering gelden (`ja, mits' principe), waarbij de voorwaarden worden ingevuld
vanuit waterstaatswetgeving. In bebouwd gebied kan ook sprake zijn van andere
relevante kaders. Bijvoorbeeld vanuit de natuurbescherming, omdat de
Natuurbeschermingswet externe werking heeft. Daarom worden die ook genoemd bij
de voorwaarden (IV), als bevestiging van de huidige praktijk.
II. Beleid voor onbebouwd gebied
Het bevoegd gezag kan medewerking verlenen aan ingrepen, bij:
a) Te kleine activiteiten om relevant te zijn voor de waterveiligheid:
· tijdelijke activiteiten (tijdelijk of seizoensgebonden);
· activiteiten als bedoeld in het besluit bouwvergunningvrije en licht-
bouwvergunningplichtige bouwwerken;
· activiteiten als bedoeld in artikel 20 van het besluit op de Ruimtelijke
Ordening, als uitwerking van artikel 19 lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening;
· 10%- regeling voor bestaande bebouwing: bestaande gebouwen en bedrijven
mogen bij her- en verbouw eenmalig maximaal 10% (qua ruimtebeslag)
worden uitgebreid, met inachtneming van overig beleid;
· er is sprake van vervangende nieuwbouw of functieverandering binnen
bestaande bebouwing in het buitengebied.
b) Activiteiten die per saldo positief bijdragen aan de strategie van het zandig
kustfundament;
c) Voorzieningen van openbaar belang: nutsvoorzieningen, voorzieningen voor
operationeel beheer door hulpdiensten, natuur, drinkwaterwinning en andere
zaken tot nut van het algemeen;
d) Werken ten behoeve van de waterstaatkundige functie van het kustfundament.
Hieronder vallen aanleg of wijziging van waterstaatkundige werken of
voorzieningen voor de waterhuishouding, de veiligheid (waterkeren) en de
scheepvaart;
e) Zaken van groot openbaar belang die niet vallen onder a, b, c, of d.
16
DGW/WG 2007/1160
De toetsing aan deze criteria vanuit waterveiligheid is alleen relevant in de zone waar
de waterstaatswetgeving van toepassing is: zie figuur 3. Een voorgenomen ingreep
kan in meerdere categorieën a t/m e vallen. In de Toelichting is een aantal
voorbeelden opgenomen. Bij de beoordeling zal per geval een goede motivering nodig
blijven. Op activiteiten waaraan het bevoegd gezag medewerking kan verlenen,
kunnen aanvullende eisen gesteld worden (aan het ontwerp of het maken van
afspraken) en zullen doorgaans aanvullende voorwaarden van toepassing zijn (zie IV).
De criteria kunnen ook ingebracht worden bij de opstelling of beoordeling van
ruimtelijke plannen (watertoets) op het belang van waterveiligheid.
III. Beleid voor jaarrond aanwezigheid en exploitatie van strandpaviljoens en andere
semipermanente bouwwerken op het strand.
Hiervoor geldt op basis van de 3e Kustnota een `ja, mits'-beleid, als ze passen in het
ruimtelijk beleid en de zonering van gemeente en/of provincie. Het rijk gaat er van uit
dat deze ruimtelijke zonering conform de 3e Kustnota rekening houdt met de
functionele relatie van het strand met een kustplaats of met een
recreatieconcentratiepunt, met dynamisch duinbeheer en de handhaving van de
kustlijn d.m.v. zandsuppleties. De water(kering)beheerders leveren doorgaans vanuit
hun belang een inbreng bij de totstandkoming van deze ruimtelijke afweging. Aan de
provincies wordt verzocht het voortouw te nemen om het beleid voor jaarrond
aanwezigheid van semi-permanente bouwwerken onderling af te stemmen.
Voorwaarden vanuit het belang van het beheer van de waterkering aan deze categorie
semi-permanente bouwwerken op het strand worden doorgaans uitgewerkt in de
beheersplannen van de waterschappen, met de keurvergunning als instrument. De
beleidsbrief doet daar geen inhoudelijke uitpraken over. Als het waterschap een
keurvergunning verleent, is daarmee doorgaans het door RWS te beschermen belang
ook afgedekt en zal RWS geen Wbr-vergunning eisen.
Als RWS vanuit de rol als waterkeringbeheerder de vergunningverlener is op basis van
de Wbr, zijn de hierna genoemde algemene voorwaarden van toepassing. De invulling
of aanvulling van de voorwaarden is gebieds- en locatie-afhankelijk. Vanuit het rijk
vervallen de overige algemene voorwaarden voor jaarrond aanwezige semipermanente
bouwwerken op het strand, zoals genoemd in de 3e Kustnota en de Leidraad Zandige
Kust. Ook bij deze categorie kunnen de voorwaarden (uit IV) gelden.
De algemene voorwaarden van het rijk aan semipermanente jaarrond aanwezige
bouwwerken vanuit het oogpunt van waterveiligheid zijn:
· De geldigheidsduur van de vergunning is tijdelijk, meestal vijf jaar.
· De positionering van de paviljoens:
o afstand uit duinvoet of afrastering;
o afstand tot strand- en paalhoofden;
o fundering op (verwijderbare) palen of anders flexibel aan te passen;
· Bouwvoorschriften voor deze bouwwerken;
o minimale vloerhoogte;
o hoogte van het paviljoen;
17
DGW/WG 2007/1160
o waterkeringstechnische voorwaarden voor de doorvoer van kabels en
leidingen;
o verplaatsbaarheid van de bebouwing (verplaatsbaar binnen orde een
week), de bebouwing moet demontabel zijn;
o berekend op uit elkaar kunnen vallen van de bebouwing bij
blootstelling aan zware golven.
Net als voor andere buitendijkse activiteiten geldt voor jaarrond aanwezigheid en
exploitatie van strandpaviljoens en andere semipermanente bouwwerken op het strand
dat ze plaatsvinden op eigen risico. Er kan geen aanspraak gemaakt worden op extra
zandsuppleties.
IV. Voorwaarden in het toepassingsgebied
Voor initiatieven in het toepassingsgebied van de beleidslijn zijn voorwaarden van
toepassing, afhankelijk van de aard van de ingreep en de locatie. Zie figuur 3.
Voorwaarden vanuit waterveiligheid in de zone waar waterstaatswetgeving geldt:
· Er is geen sprake van feitelijke belemmering van het meegroeien met de
zeespiegel, van de kustlijnzorg of van de versterking van het zandige
kustfundament. De wijze waarop mogelijke consequenties worden
ondervangen, is helder vooraf geregeld;
· Er is sprake van een zodanige situering, ontwerp en uitvoering van de ingreep
dat voldaan wordt aan `zacht waar het kan, hard waar het moet';
· Er is geen sprake van een feitelijke belemmering van het onderhoud, de
huidige veiligheid of de toekomstige versterking van de primaire waterkering
inclusief de ruimte nodig voor 200 jaar zeespiegelstijging. De wijze waarop
mogelijke consequenties worden ondervangen, is helder vooraf geregeld;
· Indien de waterkeringbeheerder een waterschap is, dient te worden voldaan
aan de eisen van de Keur (en legger).
Overige voorwaarden (vanuit ruimtelijke kwaliteit, natuur en ecologie):
· Er wordt voldaan aan het afwegingskader van de PKB Derde Nota
Waddenzee;
· Er wordt voldaan aan het afwegingskader uit het IBN voor ingrepen in de
kustzee;
· Er is aantoonbaar rekening gehouden met kernkwaliteiten van de kust;
· Er is conform de Nota Ruimte rekening gehouden met de vrije horizon,
omschreven als uitzicht vanaf de gemiddelde hoogwaterlijn met de blik naar
zee;
· Er wordt voldaan aan de vereisten van de Natuurbeschermingswet, het
afwegingskader van de EHS en de Flora- en Faunawet;
· Er wordt voldaan aan het afwegingskader van de Kaderrichtlijn Water voor
hydromorfologische ingrepen.
18
DGW/WG 2007/1160
Overgangsbeleid
De beleidslijn heeft geen invloed op de beslissing op toelaatbaarheid van ingrepen
waarover ten tijde van de vaststelling van deze beleidslijn al het besluit genomen is dat
ze toelaatbaar zijn. Dit geldt ook voor de beoordeling van vergunningaanvragen die in
procedure zijn als vervolg op zo'n genomen besluit. Een genomen besluit dat een
activiteit niet toelaatbaar is, kan desgewenst heroverwogen worden.
7. Kansen voor innovatie
Vooral waar waterkeringen in bebouwd gebied liggen, is goede afstemming nodig
tussen de belangen van ruimtelijke ontwikkelingen, medegebruik en de bescherming
van de waterkering. De combinatie van `stedelijke' ontwikkelingen met de
beperkingen in de ruimte die gereserveerd is voor een toekomstige versterking van de
waterkering inclusief 200 jaar zeespiegelstijging, is niet altijd eenvoudig. Zoals ook de
Commissie `Bescherming en Ontwikkeling van Buitendijks gebied in Kustplaatsen'
(Commissie Poelmann, 2005) adviseert, is het met het oog op de toekomstige
veiligheid niet wenselijk om de beperkingen vanuit het belang van de waterkering op
te heffen. Bij het vinden van oplossingen gaat het om maatwerk per locatie.
Als de waterkering versterkt wordt, zal het waterschap na de versterking de ligging
van de waterkering en keurzones doorgaans opnieuw bezien. Indien het een
zeewaartse versterking betreft, kan landwaarts van de nieuwe waterkering mogelijk
ruimte vrijkomen waar minder tot geen beperkingen gelden vanuit het belang van de
waterkering.
Het rijk constateert dat de wateropgave om innovaties vraagt. Daarom wil het rijk
oplossingsgericht denken en werken stimuleren bij het combineren van veiligheid met
andere functies en het benutten van kansen voor de korte termijn. Er zal een slimme
oplossing gevonden moeten worden voor het waarborgen van de veiligheid nu en in
de toekomst en het belang van gewenst (mede)gebruik van de waterkering.
Het rijk ziet de volgende mogelijkheden voor de vereniging van beide belangen:
· tijdelijke bouwwerken;
· dubbelbestemming of hoofd- en nevenbestemming opnemen in het
bestemmingsplan;
· kosten-baten-analyse van de investering, verwacht rendement en schade bij
sloop;
· innovaties en risicobewust bouwen.
Innovaties in bijvoorbeeld bouwtechnieken kunnen bijdragen aan het beperken van de
schade bij onverhoopte overstroming of kustafslag in buitendijks gebied. Het rijk wil
dergelijke innovaties stimuleren. Het rijk vraagt gemeenten, provincies, waterschappen
en initiatiefnemers gezamenlijk mee te denken over innovatieve oplossingen,
bijvoorbeeld vanuit kustwaterbouwkunde, architectuur en bouwtechnieken. Hiermee
zouden de belangen van veiligheid en ruimtelijke ontwikkeling beter verenigd kunnen
worden. In het licht van klimaatverandering, zeespiegelstijging en de toenemende
19
DGW/WG 2007/1160
druk op de ruimte vormt dit een uitdaging voor alle betrokkenen. In de Toelichting
staan enkele voorbeelden.
V&W wil onderzoek naar innovaties en risicobewust bouwen in zeewaterkeringen
stimuleren. Als eerste stap zal V&W de behoeften inventariseren en desgewenst een
expertmeeting organiseren om de stand van zaken, ideeën en mogelijke pilots te
verkennen. Het gaat zowel om technische mogelijkheden als regelgeving of andere
uitvoeringswijzen.
20
Ministerie van Verkeer en Waterstaat