Wijziging van de Scheepvaartverkeerswet en enige andere wetten in verband
met het op 21 december 2005 te Middelburg tot stand gekomen verdrag
tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest inzake het
gemeenschappelijk nautisch beheer in het Scheldegebied (Trb. 2005, 312)
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Op 10 juli 2007 heeft de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat belast
met het voorbereidend onderzoek naar de wijziging van de
Scheepvaartverkeerswet en enige andere wetten in verband met het op 21
december 2005 te Middelburg tot stand gekomen verdrag tussen het Koninkrijk
der Nederlanden en het Vlaams Gewest inzake het gemeenschappelijk nautisch
beheer in het Scheldegebied (Trb. 2005, 312) verslag uitgebracht.
De regering heeft met belangstelling kennis genomen van de vragen en
opmerkingen van de leden van de fracties van CDA en PvdA en zij gaat er van
uit dat met deze beantwoording de openbare behandeling van het wetsvoorstel
voldoende is voorbereid.
Permanente Commissie van Toezicht
De leden van de CDA-fractie vragen zich af waar de controle komt te liggen op
de regelstellende functie van de Permanente Commissie als deze controle niet in
laatste instantie bij de Nederlandse en Vlaamse volksvertegenwoordigers berust.
Ook vragen de leden van de CDA-fractie de regering een appreciatie te geven
van het democratisch gehalte van dit wetsvoorstel als een ambtelijke instantie
regelgevende bevoegdheid krijgt zonder rapportage aan het Nederlandse, c.q.
Vlaamse parlement.
De regering gaat wat betreft de regelgevende taak van de Permanente
Commissie uit van de volgende visie. De regering stelt voorop dat het belang
van de Permanente Commissie van Toezicht op de Scheldevaart (hierna:
Permanente Commissie) voor de veiligheid en de vlotheid van het
scheepvaartverkeer op de Schelde bijzonder groot is. Vanaf 1839, het moment
dat de Permanente Commissie is ingesteld, heeft deze commissie naar grote
tevredenheid van de Nederlandse en Belgische, later Vlaamse, regeringen
gefunctioneerd. Het vertrouwen dat de Nederlandse, Belgische en Vlaamse
regeringen in de Permanente Commissie hebben, is mede aanleiding geweest
om reeds in 1978, in het verdrag betreffende de Schelderadarketen, aan deze
Commissie voor het eerst de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels over
specifieke onderwerpen van nautisch-technische aard op te dragen. De wijze
waarop de Commissie zich van deze taak heeft gekweten, gaf voldoende
vertrouwen deze taak in 1995, ter gelegenheid van het herziene
Scheldereglement, uit te breiden met enige bevoegdheden tot het vaststellen
van uitvoeringsregels, alweer van nautisch-technische aard. Het gaat hierbij om
het vaststellen van het gegevensregime met betrekking tot radarbeelden, en de
uitwerking van details inzake de loodsplicht, betaling van loodsgelden en de
meldplicht van schepen.
1
Het ligt dan ook in de rede dat waar verdragsluitende partijen thans van mening
zijn dat het gemeenschappelijk nautisch beheer op de Schelde mede met behulp
van gemeenschappelijke uitvoeringsregelgeving op nautisch-technisch gebied
moet worden vormgegeven, die regelgeving ook aan de Permanente Commissie
wordt opgedragen.
Ook de regels die de Permanente Commissie op grond van artikel 5 van het
Verdrag inzake het gemeenschappelijk nautisch beheer in het Scheldegebied
(hierna: het GNB-verdrag) kan vaststellen, zijn beperkt tot zuiver nautisch-
technische aangelegenheden. De omvang van deze regelgevende taak moet niet
worden overschat. De door de Permanente Commissie vast te stellen regels
bestaan immers al sinds lange tijd. Zij zijn thans nog vastgelegd in (grotendeels
gelijkluidende) Nederlandse en Belgische scheepvaartreglementen voor de
desbetreffende gedeelten van de Schelde en het Kanaal van Gent naar
Terneuzen. Noch de thans bevoegde wetgevers (in Nederland: de Kroon), noch
de Permanente Commissie na inwerkingtreding van het Verdrag, heeft bij de
vaststelling van deze regels een onbeperkte beleidsvrijheid. Immers, inhoudelijk
zijn deze reglementen voor een belangrijk deel internationaal geharmoniseerd
door verdragen als de Internationale Bepalingen ter voorkoming van
aanvaringen op zee uit 1972 (Trb. 1974, 51) en andere verdragen van de IMO.
Deze verdragen laten slechts toe dat aanvullingen hierop alleen mogelijk zijn
voor zover zij worden gevorderd door plaatselijke nautische omstandigheden.
Bovendien legt ook het EU-recht hier beperkingen op.
De thans bestaande Nederlandse en Belgische scheepvaartreglementen die van
toepassing zijn in het Scheldegebied zijn bovendien, omdat het
grensoverschrijdende scheepvaartwegen betreft, op grond van het
internationale recht met betrekking tot dergelijke waterwegen, altijd in overleg
met België (Vlaanderen) opgesteld.
De door de Permanente Commissie op grond van het GNB-verdrag te stellen
regels zullen inhoudelijk voor een zeer groot deel uit de bestaande
scheepvaartreglementen kunnen worden overgenomen. In zoverre verandert de
totstandkoming van het GNB-verdrag feitelijk niet veel aan de bestaande
situatie.
Gegeven deze situatie, de aard van de desbetreffende regels en het vertrouwen
in de Permanente Commissie, acht de regering het verantwoord de Permanente
Commissie in het vervolg met deze regelgevende taak te belasten.
Daarbij geeft het GNB-verdrag de nodige waarborgen met betrekking tot de
uitoefening van de regelgevende taak. De bevoegdheid tot regelgeving is
beperkt tot de in artikel 5, tweede lid, van het GNB-verdrag opgesomde
onderwerpen en kan uitsluitend worden uitgeoefend wanneer de belangen,
genoemd in artikel 5, eerste lid, van het verdrag dit vergen.
Wat de procedure van totstandkoming van deze regels betreft, dient de
Permanente Commissie over ontwerpregelgeving advies te vragen aan de meest
betrokken partijen zoals de betrokken provincies en gemeenten, de
havenautoriteiten van Antwerpen, Gent, Terneuzen en Vlissingen, de
loodsdiensten, en de lokale overkoepelende organisaties van het maritieme en
havengebonden bedrijfsleven.
Een eenmaal door de Permanente Commissie vastgestelde regeling zal, op
dezelfde wijze zoals dit geschiedt met alle door de Permanente Commissie
vastgestelde regelingen, in de Nederlandse Staatscourant en het Belgisch
Staatsblad worden gepubliceerd.
2
De leden van de Permanente Commissie zijn Nederlandse en Vlaamse
ambtenaren, zodat zij in de normale hiërarchische verhoudingen onder instructie
van de betreffende bewindspersonen staan.
Voorts is de Permanente Commissie periodiek verantwoording verschuldigd aan
de respectievelijke regeringen en zij moet daarmee in regelmatig contact staan
(artikel 4, zesde lid, van het GNB-verdrag). Uiteraard is de betreffende minister
over het gebruik van zijn instructiebevoegdheid verantwoording verschuldigd.
Daar komt bij dat dit verdrag, anders dan de eerdergenoemde verdragen uit
1978 en 1995, een integrale rechterlijke controle op de
bevoegdheidsuitoefening van de Permanente Commissie introduceert. Immers,
tegen besluiten, handelingen en verzuimen van de Permanente Commissie staat
rechtbescherming open (artikel 10 van het GNB-verdrag). Die
rechtsbescherming strekt zich ook tot besluiten van regelgevende aard, hetgeen
in de Nederlandse rechtsorde een uitzondering is.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering de verzekering te geven dat
eventuele voorstellen voor strafbaarheidstelling van regels vastgesteld door de
Permanente Commissie worden voorgelegd aan de parlementen van Nederland
en Vlaanderen.
Een soort voorhangprocedure, zoals deze leden kennelijk voor ogen hebben,
zou er toe leiden dat in Nederland een vorm van indirecte parlementaire
controle op de regelgevende taak van de Permanente Commissie ontstaat die in
Vlaanderen niet bestaat. Een dergelijke onevenwichtigheid is niet in
overeenstemming met de geest van het GNB-verdrag en acht de regering
daarom niet wenselijk.
Het belang van de strafbaarstelling van door de PC vast te stellen regels moet
bovendien ook niet worden overschat. Het betreft hier in alle gevallen, zoals
ook thans in de scheepvaartreglementen het geval is, overtredingen en geen
misdrijven. Strafbare feiten van laatstgenoemde categorie blijven, ook wat
betreft de scheepvaart, altijd een zaak van de formele wetgever. Voorts blijft de
strafbaarstelling een nationale aangelegenheid. Artikel 11, eerste lid, van het
GNB-Verdrag stelt immers dat de Verdragsluitende partijen zorgdragen van de
vaststelling van de regels terzake. In het voorliggende wetsvoorstel is hiertoe in
het voorgestelde artikel 31a, derde lid, van de Scheepvaartverkeerswet,
vastgelegd dat overtreding van een door de Permenente Commissie
vastgestelde regel eerst een strafbaar feit kan zijn indien dit in een afzonderlijke
regeling door de minister van Verkeer en Waterstaat als een strafbaar feit is
aangemerkt. Het in het leven roepen van strafbare feiten krachtens een wet bij
lagere regeling is overigens niet ongebruikelijk. De minister van Verkeer en
Waterstaat is over het gebruik van deze bevoegdheid verantwoording
verschuldigd.
In reactie op de vraag van de leden van de PvdA-fractie die willen weten hoe de
Permanente Commissie zich gaat inspannen om de bevoegde overheden te
brengen tot onderlinge afstemming van het vervolgbeleid, wordt opgemerkt dat
de Permanente Commissie actief met de strafrechtelijke autoriteiten in
Nederland en België in overleg zal treden om die afstemming te bevorderen.
Harmonisatie van loodsplichtregimes in het Scheldegebied
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de loodsgeldtarieven voor de
vaart op de havens als Vlissingen en Terneuzen bepaald blijven worden door de
Nederlandse regering en als dit niet het geval is, wie die tarieven dan wel zal
bepalen.
3
Het eveneens bij de Kamer ter goedkeuring voorliggende verdrag inzake de
beëindiging van de onderlinge koppeling van de loodsgeldtarieven regelt door
middel van een wijziging van het Scheldereglement slechts dat de tarieven voor
de Scheldevaart de vaart op de Vlaamse havens aan de Schelde en het Kanaal
van Gent naar Terneuzen in het vervolg door de Vlaamse minister zullen
worden vastgesteld. Noch het GNB-verdrag, noch het onderhavige wetsvoorstel
hebben betrekking op de loodsgeldtarieven voor de vaart op de Nederlandse
Scheldehavens. Indien het wetsvoorstel markttoezicht registerloodsen in werking
treedt zullen laatstbedoelde tarieven in het vervolg door de raad van bestuur
van de NMa worden vastgesteld.
De leden van de CDA-fractie vragen om aan te geven welke gevolgen dit
wetsvoorstel heeft voor de implementatie van het wetsvoorstel markttoezicht
registerloodsen en met name de toezegging over de concurrentiepositie van de
Zeeuwse havens.
Dit wetsvoorstel regelt slechts de wetgevingstechnische consequenties van de
goedkeuring van een verdrag over technisch-nautische aangelegenheden en is
niet van invloed op de loodsgeldtarieven of de concurrentiepositie van de
Zeeuwse havens.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering de indruk te bevestigen dat de
loodsen op de Westerschelde onder jurisdictie komen van de Permanente
Commissie. Zij vragen zich af hoe dit te rijmen is met het toezicht door de NMa
op grond van het wetsvoorstel markttoezicht registerloodsen.
Op de loodsen, voor zover het betreft de Nederlandse én Vlaamse loodsen die
de scheepvaart van en naar Antwerpen en Gent beloodsen (de Scheldevaart),
wordt al sinds 20 mei 1843 krachtens een verdrag, het Scheldereglement, een
vorm van toezicht gehouden door de Permanente Commissie van Toezicht. Dit
toezicht beperkt zich tot het stellen van regels van nautisch-technische aard. Het
Scheldereglement regelt daarnaast de loodsgeldtarieven voor de Scheldevaart,
de verdeling van de loodsprestaties en de verdeling van de
loodsgeldopbrengsten tussen Nederland en Vlaanderen. In dit regime verandert
noch het wetsvoorstel, noch het GNB-verdrag iets. De gehele materie van het
loodsen en het beloodsen van de Scheldevaart en de loodsgeldtarieven voor de
Scheldevaart blijft geregeld in het Scheldereglement.
Het loodsen en beloodsen van de vaart op de Nederlandse Scheldehavens valt
niet onder het Scheldereglement, maar onder de Nederlandse wetgeving, zijnde
de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet. Deze wetten worden in het
wetsvoorstel markttoezicht registerloodsen ingrijpend gewijzigd met als doel het
tot stand brengen van markttoezicht op het Nederlandse Loodswezen. Dit
markttoezicht omvat mede de tariefvaststelling voor de beloodsing van de
scheepvaart op de Nederlandse Scheldehavens. Dit stelsel staat dus naast het
Scheldereglement. Nederlandse Scheldeloodsen blijven dus, net als voorheen,
zowel aan een intern-Nederlands wettelijk regime, als aan een verdragsrechtelijk
regime onderworpen.
Deze nota gaat vergezeld van een nota van wijziging van het onderhavige
wetsvoorstel. In verband met het inmiddels door de Eerste Kamer aangenomen
wetsvoorstel tot wijziging van de Scheepvaartverkeerswet in verband met de
implementatie van richtlijn nr. 2005/44/EG van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 7 september 2005 betreffende
geharmoniseerde River Information Services (RIS) op de binnenwateren in de
Gemeenschap (PbEU L 255) (Kamerstukken I 2006/07, 30 974, A) moet een
4
wijziging van wetgevingstechnische aard worden aangebracht in de
begripsbepalingen van de Scheepvaartverkeerswet. De nota van wijziging strekt
daartoe.
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
5
Ministerie van Verkeer en Waterstaat