Directoraat-Generaal Milieubeheer
Afdeling Directie Klimaatverandering en Industrie
Programma V&GL
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
www.vrom.nl
NEC-rapportage 2007
Datum Kenmerk
KvI2007097080
Geachte Voorzitter,
Nederland is in 2001 in het kader van de Europese `National Emission Ceilings' (de NEC-)richtlijn1
maximale emissieplafonds aangegaan voor een aantal stoffen ter bestrijding van verzuring- en
luchtverontreinigingemissies. Het gaat om: zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), niet-methaan
vluchtige organische stoffen (NMVOS) en ammoniak (NH3). De plafonds mogen vanaf 2010 niet meer
worden overschreden en blijven vervolgens gelden totdat de richtlijn wordt herzien. In het kader van de
Europese rapportageplicht heeft u in november 2006 de `NEC-rapportage 2006' ontvangen. Daarin is
aangegeven dat u in 2007 nader zou worden geïnformeerd over de stand van zaken rond het halen van de
plafonds en het pakket aan maatregelen dat hiervoor nodig is. Die informatie treft u aan in deze brief.
De NEC-plafonds zijn een tussenstap op weg naar duurzame niveaus op de langere termijn. De Europese
Commissie zal begin volgend jaar met een voorstel voor nieuwe emissieplafonds komen, die vanaf 2020
niet meer mogen worden overschreden. Deze zullen zo goed als zeker strenger zijn dan de huidige
plafonds. Voor fijn stof geldt nog geen emissieplafond. De Europese Commissie heeft wel aangekondigd
bij de komende herziening van de NEC-richtlijn een plafond voor fijn stof op te nemen. In deze brief is om
die reden ook de stand van zaken rondom fijn stof meegenomen.
Rapportageplicht
De NEC-richtlijn verplicht lidstaten periodiek te rapporteren over de voortgang in de realisatie van de
nationale plafonds. In 2002 heeft Nederland de eerste keer formeel gerapporteerd aan de Europese Unie,
in de `Rapportage emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2002'. Ter uitvoering
hiervan is in 2003 de `Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging
`Erop of eronder' opgesteld. In `Erop of eronder' heeft Nederland de nationale emissieplafonds per stof
toebedeeld aan de verschillende sectoren (de zogeheten sectorplafonds). Onderdeel hiervan is een plan
van aanpak om het halen van de NEC-plafonds in 2010 zeker te stellen. Omdat deze sectorplafonds door
de sectoren niet als een harde verplichting worden gezien, heeft het kabinet ervoor gekozen om per stof
1 Richtlijn 2001/81/EG, PbEG L 309 van 27.11.2001, blz. 22.
een bepaalde emissieruimte achter de hand te houden. Hiertoe is voor NOx een reserve van 13 kton
aangehouden, voor SO2 4,5 kton, NH3 18 kton en NMVOS 6 kton. De grootte van de reserve is ten tijde
van `Erop of eronder' vastgesteld op basis van de toenmalige te verwachten emissieontwikkeling en de
onzekerheden daarbinnen voor een bepaalde stof. Met deze `reserves' kan de overheid zeker stellen dat
de emissieplafonds gehaald zullen worden, ook als de sectoren worden geconfronteerd met onverwachte
tegenvallers. Tevens wordt hiermee extra ruimte gecreëerd voor nieuwkomers in sectoren, voor met name
na 2010.
Eind 2006 is opnieuw formeel aan de EU gerapporteerd. In een iets uitgebreidere vorm is de rapportage
op 22 november jl. (Kamerstukken II, 2006 2007, 28240, nr. 66) ook naar de Tweede Kamer
toegezonden. In deze rapportage is aangegeven dat het kabinet vasthoudt aan de sectorale
emissieplafonds, met als doel onverwachte tegenvallers en onzekerheden binnen sectoren te kunnen
opvangen tot 2010, maar ook daarna. Ook in de jaren daarna, tot de nieuwe emissieplafonds 2020 van
kracht worden, mogen deze plafonds immers niet meer worden overschreden. De rapportage bevatte
hiertoe een indicatief pakket aan maatregelen om de plafonds voor 2010 (en erna) te kunnen garanderen.
In verband met de demissionaire status van het kabinet kon de beslissing over het definitieve pakket aan
maatregelen toen niet worden genomen en is deze neergelegd bij het volgende, i.c. het huidige kabinet.
Belang van het realiseren van de NEC-emissieplafonds
Het halen van de NEC-emissieplafonds in 2010 (en daarna) is in met name van groot belang voor
Nederland vanwege de relatie tussen emissies en luchtkwaliteit. Een aantal van de stoffen die onder de
NEC-richtlijn vallen spelen ook een rol in het kader van de Richtlijn luchtkwaliteit. Het realiseren van de
nationale emissieplafonds heeft een positief effect op de luchtkwaliteit en daarmee op de gezondheid en
de natuur. Een maximale inspanning op het reduceren van emissies zal nodig zijn om nationaal, regionaal
en lokaal aan de Europese luchtkwaliteitsnormen te voldoen. Dit zal de nodige inspanning vergen van
emitterende sectoren (industrie, landbouw en verkeer), met name in de regio's waar de grootste
problemen zijn. Het vanaf 2010 (blijven) voldoen aan de NEC-plafonds is één van de uitgangspunten van
het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), dat is ingesteld om een goede
luchtkwaliteit te bereiken in samenwerking met diverse overheden. De te realiseren reducties onder de
NEC-richtlijn tellen dan ook mee binnen het NSL en dragen daarmee bij aan het mogelijk maken van
nieuwbouwplannen en uitbreiding van wegen en industrieterreinen. Voor Nederland is het overigens van
belang dat ook andere lidstaten hun emissieplafonds niet overschrijden, gezien de invloed van
buitenlandse emissies op de Nederlandse luchtkwaliteit. Tenslotte is het halen van de NEC-plafonds een
voorwaarde van de Europese Commissie voor het verkrijgen van uitstel van de Europese
luchtkwaliteitseisen (fijn stof en NO2). Het is dus in vele opzichten belangrijk dat Nederland laat zien dat zij
het halen van de NEC-plafonds serieus oppakt en voldoende maatregelen neemt om realisatie van die
emissieplafonds zeker te stellen.
Emissieprognoses NEC-stoffen in de Milieubalans 2007
De verschillende ramingen zien er als volgt uit:
MNP-raming juni 2006, Milieubalans september 2007 en resterend beleidstekort
stof raming raming MNP NEC resterend
MNP (Milieubalans) plafond 2010 beleidstekort
juni 06 september 07
SO2 66 53 +/- 10% 50 3
NOx 277 262*) +/- 15% 260 2 *)
NH3 126 125**) +/- 15% 128 geen**)
NMVOS 162 154 +/- 20% 185 Geen
PM10 41 38 +/- 15% geen Geen
*) Dit is inclusief de emissies als gevolg van `cycle bypassing', groot ca. 10 kton
**) Emissies NH3 zijn exclusief het `ammoniakgat', waardoor de emissies mogelijk 3-23 kton hoger liggen
Ministerie van VROM KvI2007097080 Pagina 2/6
Ten opzichte van de vorige prognoses van het MNP (juni 2006), waarop de `NEC rapportage 2006'
(november 2006) is gebaseerd, komt het MNP tot een gunstigere emissieprognose voor zwaveldioxide
voor 2010 (13 kton lager). Reden hiervoor is dat het MNP het convenant over SO2-plafonds met
elektriciteitsproducenten en de afspraken met raffinaderijen nu als vastgesteld beleid heeft meegenomen.
Toch is het naar de mening van het MNP vanwege alle onzekerheden nog onwaarschijnlijk dat het NEC-
plafond hiermee wordt gehaald.
Wat betreft stikstofoxiden heeft het MNP de emissies afkomstig van verkeer naar beneden bijgesteld. Ook
zijn er nieuwe inzichten over de emissies van kleine NOx-bronnen in de landbouw en bij consumenten. Het
MNP raamt de NOx-emissie voor 2010 daardoor 15 kton lager dan in de vorige prognoses (2006). De kans
dat het NEC-plafond voor NOx wordt gehaald met het vastgestelde beleid is daarmee volgens het MNP
gestegen tot ongeveer 50%. Deze inschatting van het MNP is gebaseerd op een wetenschappelijk
bepaalde methode, waarbij ook rekening wordt gehouden met onzekerheden in de emissiebepaling. Bij
NOx zijn hierbij overigens de emissies als gevolg van het `cycle bypassing' effect nog meegeteld. `Cycle
bypassing' is het systematische verschil tussen de gemeten NOx-emissies bij vrachtauto's onder
testcondities en in de praktijk. In de NEC-rapportage 2006 ging het kabinet er vanuit dat dit effect
verantwoordelijk is voor ca. 10 kton van de totale emissies in 2010. Dit probleem doet zich voor in meer
lidstaten en Nederland is van mening dat de oplossing hiervan dan ook op Europees niveau ligt. Deze
mening is ook in de rapportage aan de Europese Commissie weergegeven. De Commissie heeft zich
hierover echter nog niet definitief uitgesproken.
Voor ammoniak is er volgens het MNP een kans van ongeveer 50% dat het NEC-plafond wordt gehaald
met het vastgestelde beleid. Hierbij is echter geen rekening gehouden met het `ammoniakgat'. Het
ammoniakgat is het systematische verschil tussen gemeten en berekende ammoniakemissies. Mogelijk
kan de raming hierdoor 3 tot 23 kton hoger uitvallen. Gezien deze brede range heeft mijn voorganger
nader onderzoek uitgezet bij verschillende instituten. Pas begin 2008 zal hierover meer bekend zijn. De
Kamer zal ik hierover te zijner tijd informeren.
Het NEC-plafond voor niet-methaan vluchtige organische stoffen wordt waarschijnlijk gehaald met het
vastgestelde beleid. Als gevolg van de nieuwe inzichten bij verkeer heeft het MNP de emissies van
NMVOS met 7 kiloton omlaag bijgesteld ten opzichte van de vorige emissieprognoses.
De geraamde emissies van fijn stof tenslotte zijn gedaald met 2,5 kiloton ten opzichte van de raming van
vorig jaar, door nieuwe inzichten rond fijnstofemissies bij op- en overslag van droge bulkgoederen, door
neveneffecten van de SO2-maatregelen bij energie en raffinaderijen en door de nieuwe inzichten in
verkeersemissies.
Het kabinet ging vorig jaar in de `NEC-rapportage 2006' nog uit van een overschrijding van 5 tot 9 kton
(exclusief de aftrek van `cycle bypassing') bij NOx en 1 kton bij SO2 voor 2010. De nieuwste emissie-
prognoses van het MNP in de Mileubalans 2007 laten dus een iets ander beeld zien. Het MNP gaat nu uit
van een overschrijding bij zowel NOx (+2 kton, inclusief de emissies als gevolg van `cycle bypassing') als
ook SO2 (+ 3 kton; zie ook tabel).
Reserveren van extra emissieruimte door het kabinet
Het MNP heeft bij de geraamde emissies alleen de effecten verwerkt van het vastgestelde beleid.
Meegenomen zijn de vastgestelde maatregelen uit het Prinsjesdagpakket 2005 en 2006, het convenant
met elektriciteitsproducenten over een SO2-plafond (emissies maximaal 13,5 kiloton in 2010) en de
afspraken met raffinaderijen over SO2-emissie (emissies maximaal 16 kiloton in 2010). Het kabinet is van
mening dat ook het reeds voorgenomen beleid moet worden meegewogen in de bepaling van de grootte
van de resterende beleidsopgave. Deze maatregelen zorgen immers voor lagere emissies. Dit betekent
dat (een deel van) de gereserveerde `extra emissieruimte' (reserve) dan kan komen te vervallen, omdat
het risico van onzekerheden, e.d. wordt ingevuld met extra beleid. Hiervoor kijkt het kabinet naar de
Ministerie van VROM KvI2007097080 Pagina 3/6
huidige ramingen zoals het MNP die presenteert voor 2010 en de ramingen voor 2020. Het teveel aan
emissies nu tot aan 2020 moet worden gereduceerd met extra maatregelen. Als daar op dit moment nog
geen beleid voor kan worden ingevuld, is het nodig extra emissieruimte achter de hand te houden. De
gereserveerde `extra' emissieruimte die dan nog overblijft kan worden ingezet om aan de plafonds te
voldoen in het geval van tegenvallers, emissie-onzekerheden en nieuwkomers binnen een sector na 2010.
Op deze manier stelt het kabinet het realiseren van de NEC emissieplafonds zeker voor 2010, maar ook
voor de jaren daarna. Duidelijk is dat een inzet van structurele, vernieuwende maatregelen bij alle sectoren
nodig zal zijn om met name in de jaren na 2010 aan de NEC-plafonds te blijven voldoen. Dit betekent dat
naast de maatregelen die nu worden voorgesteld, reeds nu gezocht moet worden naar innovatieve ideeën,
die kansen bieden om de problematiek van de NEC-emissies en de luchtkwaliteit op een andere manier
aan te pakken dan alleen via conventionele technologie en end-of-pipe maatregelen. Het kabinet wil daar
ruim voor 2010 aanzetten voor geven.
Naar verwachting zullen als gevolg van een autonome groei de emissies van met name zwaveldioxide en
ammoniak na 2010 nog aanzienlijk stijgen. Een belangrijk instrument om ook na 2010 aan de emissie-
plafonds te blijven voldoen is de Europese `Integrated Pollution Prevention and Control' (IPPC)-richtlijn2.
Deze richtlijn vereist het toepassen van Best Beschikbare Technieken (BBT) door installaties die onder de
richtlijn vallen. Uit de lopende evaluatie van de IPPC-richtlijn door de Commissie blijkt dat er grote
verschillen bestaan tussen de lidstaten bij de interpretatie van de IPPC-richtlijn. Momenteel wordt de IPPC-
richtlijn herzien. Nederland pleit daarom onder meer voor een grotere nadruk op gelijke uitvoering en
handhaving van deze richtlijn in de verschillende lidstaten en voor het verkleinen van de huidige
bandbreedtes als het gaat om het toepassen van BBT. De Kamer zal over de herziening van de IPPC-
richtlijn afzonderlijk worden geïnformeerd.
Momenteel wordt de NEC-richtlijn door de Commissie herzien, met als doel nieuwe emissieplafonds voor
2020 vast te leggen. Het voorstel hiertoe zal begin 2008 worden gepubliceerd. Gezien de in de NEC-
richtlijn geformuleerde lange termijn doelen (2030/2040) en gezien de relaties met klimaat en luchtkwaliteit
zullen de plafonds voor 2020 met grote zekerheid lager (=strenger) komen te liggen dan de huidige. Dit zal
de nodige druk leggen op verdergaand beleid. Het is juist daarom van belang om gezamenlijk met de
betrokken sectoren nu al oog te hebben voor creatieve oplossingen voor een meer structurele en
innovatieve aanpak van het probleem.
Na vaststelling van de nieuwe NEC-plafonds 2020 zal opnieuw worden bezien of en hoe deze worden
verdeeld over de sectoren. Tot die tijd blijft de systematiek van de sectorale emissieplafonds (inclusief de
noodzaak van reservering van extra emissieruimte) voor 2010 en verder onverkort van kracht. De Kamer
zal over de komende herziening van de NEC-richtlijn nog separaat worden geïnformeerd.
Definitief pakket aan maatregelen
Het hieronder genoemde pakket aan maatregelen heeft tot doel het halen van de NEC-plafonds in 2010
veilig te stellen. Het kabinet wil de uitstoot in de verschillende sectoren zo veel mogelijk in 2010 op het
niveau van hun sectorale plafonds brengen. Ook in de jaren na 2010 moeten de sectoren onder hun
emissieplafonds blijven. Gezien de huidige onzekerheden in de emissieprognoses en het gegeven dat
door de economische groei de emissies bij een aantal sectoren na 2010 weer gaan stijgen moet het
pakket zo robuust zijn dat er voldoende zekerheid is dat de verschillende sectoren ook in deze jaren aan
hun plafond blijven voldoen. Hiervoor zijn forse inspanningen nodig zowel van het rijk als van de betrokken
sectoren. Deze inspanningen hebben niet alleen tot doel de NEC-plafonds 2010 veilig te stellen, maar ook
ter voorbereiding op de komende herziening van de NEC-plafonds, die naar alle waarschijnlijkheid
scherper zullen zijn dan de huidige plafonds.
De genoemde maatregelen zullen in overleg met de betrokken sectoren worden uitgewerkt. In
onderstaand overzicht worden met name de maatregelen genoemd die de grootste reductie
2 Richtlijn 96/61/EG, PbEG L 257 van 10.10.96, blz. 26.
Ministerie van VROM KvI2007097080 Pagina 4/6
bewerkstelligen. Naast deze maatregelen zijn in het Belastingplan 2008 nog meer maatregelen
opgenomen die een positief effect hebben op het halen van de NEC-plafonds, zowel voor 2010 als voor de
jaren daarna. Deze worden hier niet herhaald, maar worden bij de bepaling van het totale effect per stof
wel meegenomen. Overigens is niet exact aan te geven wat het totale effect van alle genoemde
maatregelen is. Een en ander is afhankelijk van de snelheid van besluitvorming hierover en de benodigde
implementatietijd, hetgeen aanzienlijk kan verschillen per maatregel:
SO2:
· Het verlagen van het zwavelgehalte in de brandstof voor de binnenvaart. De Europese Commissie
heeft een voorstel ingediend om het zwavelgehalte in 2010 te verlagen tot 10 ppm. Het geschatte
effect kan (gedeeltelijk) sneller worden bereikt dan 2010 indien de binnenvaart en
brandstofleveranciers vrijwillig eerder overschakelen op een maximaal gehalte van 10 ppm;
· Per 1 januari 2010 zal naar alle waarschijnlijkheid een EU-verplichting komen tot verlaging van het
zwavelgehalte van rode diesel tot maximaal 25 ppm zwavel. Mogelijkheden worden onderzocht
om deze ontzwaveling van rode diesel, zoals gebruikt in landbouw en (wegen)bouw naar voren te
halen. Besprekingen om dit in Nederland mogelijk per 1 januari 2009 in te voeren zijn gestart;
· Uitvoering van de afspraken met de raffinaderijen. Het MNP gaat er naar de mening van het
kabinet ten onrechte vanuit dat de afspraken met de raffinaderijen resulteren in 16 kton emissies
in 2010. De afspraken tussen het rijk en de koepelorganisatie VNPI behelzen echter een maximum
van 14,5 kton;
· Het implementeren van een aantal specifieke maatregelen in de industrie. Dit geldt met name bij
de chemie en de basismetaal, in het bijzonder de aluminiumsmelterijen. Het overleg met
deze bedrijfstakken is reeds gestart. Hierbij moet worden bedacht dat technisch gezien niet alle
reductiemaatregelen meer voor 2010 genomen kunnen worden. Naar verwachting zal bij de
chemie de implementatie van maatregelen nog vooral voor 2010 spelen en bij de basismetaal kort
na 2010;
· Het vasthouden van het overeengekomen plafond van 13,5 kton per jaar voor de energiesector,
inclusief eventueel de ontwikkeling van nieuw kolenvermogen.
Het totale effect van deze maatregelen (inclusief een aantal andere maatregelen uit het Belastingplan
2008) bedraagt 2 4 kton in 2010.
NOx:
· Verhogen accijnzen (rode) diesel en LPG: De verhoging van de accijns op diesel, rode diesel en
LPG zal in twee stappen plaatsvinden. Met ingang van 1 juli 2008 wordt de accijns op diesel en
rode diesel verhoogd met 0,03 per liter en de accijns op LPG met 0,015. Met ingang van 1
januari 2009 wordt de accijns op deze brandstoffen nogmaals verhoogd met 0,01 per liter. Deze
maatregelen zijn opgenomen in het Belastingplan 2008;
· Het blijvend stimuleren van de-NOx-katalysatoren bij zwaar vrachtverkeer;
· Een dusdanige aanscherping van de `Performance Standard Rates' (PSR) bij emissiehandel in de
sector industrie dat het sectorplafond van 55 kton in 2012 en daarna blijvend wordt bereikt. Deze
maatregel zal met name een groot effect hebben na 2010. De verwachting van het kabinet is
echter dat dit ook een beperkt positief effect zal hebben op de emissies in 2010, omdat bedrijven
anticiperen op de nieuwe PSR per 2012;
· Aanscherping Besluit Emissie Eisen Stookinstallaties (BEES B) ten behoeve van kleine bronnen in
de industrie, in de landbouw en in de gebouwde omgeving. Ook deze maatregel zal met name
effectief zijn in de periode na 2010. Voor 2010 wordt een beperkt effect ingeschat.
Het totale effect van deze maatregelen (inclusief een aantal andere maatregelen uit het Belastingplan
2008) bedraagt 2 5 kton in 2010.
Ministerie van VROM KvI2007097080 Pagina 5/6
NH3: Het stimuleren van gecombineerde luchtwassers in de landbouw. Hiervoor moeten inspanningen
worden gepleegd om de drempels weg te nemen om te komen tot grootschalige introductie van
luchtwassers bij de pluimvee- en varkenshouderijen. Hiervoor is 15 mln. beschikbaar gesteld via
een investeringsregeling die in het voorjaar is opengesteld en inmiddels is uitgeput. Dit levert een
reductie van ca. 0,5 kton ammoniak op in 2010. Gecombineerde luchtwassers reduceren
overigens niet alleen ammoniak, maar gaan ook geurhinder en fijn stof tegen.
Belangrijk effect van deze maatregelen is dat deze ieder voor zich al een positief effect hebben op de
luchtkwaliteit en bijdragen aan het verlagen van de achtergrondconcentraties in Nederland. Regionale en
lokale maatregelen blijven echter nog steeds noodzakelijk om de lokale knelpunten op te lossen, maar hoe
lager de achtergrondconcentraties zijn, des te minder aanvullende maatregelen er nodig zullen zijn.
Veel van bovenstaande maatregelen hebben ook een positief effect op de uitstoot van fijn stof. Zo kunnen
bij verlaging van het zwavelgehalte in de brandstoffen ook roetfilters worden geplaatst.
In de Milieubalans 2007 is er sprake van een grote mate van onzekerheid in de bepaling of het
emissieplafond voor NMVOS in 2010 al dan niet wordt gehaald (MNP: +/- 20%). Deze onzekerheid ligt in
het feit dat er heel veel diffuse bronnen zijn, die slecht te slecht te monitoren zijn. Bovendien is er sprake
van veelal vrijwillige afspraken met branches, vastgelegd in convenanten, die moeilijk afdwingbaar zijn.
Aangezien de verwachting is dat de NMVOS emissies niettemin onder het emissieplafond zullen blijven zal
het kabinet geen extra maatregelen inzetten voor NMVOS.
Concluderend: NEC-plafonds 2010 binnen bereik; verbetering van de luchtkwaliteit
Het kabinet heeft zich als doel gesteld tijdig te voldoen aan de nationale NEC-plafonds. Hoewel deze
plafonds met het ingezette beleid en de voorgestelde maatregelen voor alle stoffen in zicht komen, is
duidelijk dat tot 2010 maar ook daarna nog forse inspanningen nodig zijn om de NEC-plafonds veilig te
stellen en gesteld te houden. Met het reeds ingezette beleid kunnen nog niet alle onzekerheden worden
opgevangen en kan nog niet met zekerheid worden gesteld dat ook in de jaren na 2010 aan de NEC-
emissieplafonds kan worden voldaan. Daarom is voor de meeste NEC-stoffen een robuust pakket aan
maatregelen noodzakelijk om te garanderen dat ook na 2010 de betreffende sectoren op of onder hun
sectorale emissieplafond blijven. Dit is ook nodig omdat de NEC-plafonds in 2020 naar alle
waarschijnlijkheid aangescherpt zullen worden, en er dus een blijvende inspanning nodig is ook na 2010.
Samen met de betrokken sectoren zal daarom nu al worden gezocht naar (innovatieve) oplossingen om de
emissies van luchtverontreinigende stoffen structureel aan te pakken. Zonder uitzondering hebben alle
genoemde maatregelen een positief effect op het verbeteren van de luchtkwaliteit en daarmee ook op de
gezondheid en de natuur.
Hoogachtend,
de Minister van Ruimte en Milieu,
dr. Jacqueline Cramer
Ministerie van VROM KvI2007097080 Pagina 6/6
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer