Ingezonden persbericht
TOEKOMSTPERSPECTIEF NOFA-GEMEENTEN
Notitie ten behoeve van overleg tussen colleges en gemeenteraden 9 oktober 2007
Inleiding
De colleges van B&W van de vier NOFA-gemeenten zijn van mening dat het verstandig is na
te gaan of een nauwere samenwerking tussen Dongeradeel en Dantumadeel, respectievelijk
Kollumerland c.a. en Achtkarspelen (mogelijk uitmondend in een fusie) voordelen biedt voor
burgers en bedrijven die niet binnen de NOFA-samenwerking kunnen worden bereikt.
Daarnaast zijn de colleges van mening dat de NOFA- samenwerking op verschillende
terreinen van bedrijfsvoering en beleidsvoorbereiding en -uitvoering zijn meerwaarde
bewezen heeft en met kracht moet worden voortgezet. Deze opvatting is bij monde van de
NOFA-voorzitter, burgemeester Roel Cazemier van Dongeradeel, op d.d. 18 september in
een persconferentie naar buiten gebracht.
Wat was daarvoor de aanleiding?
Reeds eind 2006 was binnen de NOFA-colleges de vraag aan de orde of op dat moment een
duidelijke uitspraak moest worden gedaan over het bestuurlijke eindperspectief van NOFA.
Uiteindelijk is besloten dat het daarvoor te vroeg was. NOFA zou zich moeten concentreren
op het bereiken van concrete en aansprekende resultaten en het bereiken van voordelen in
termen van kosten, kwaliteit en continuïteit. Die ambitie is vervat in het NOFA werkplan 2007
met duidelijke doelstellingen op allerlei terreinen. Daarmee bleef op dat moment de vraag
onbeantwoord wat een verdere intensivering van de samenwerking binnen NOFA in
organieke en politiek-bestuurlijke zin zou kunnen gaan betekenen. Er werd gekozen voor de
'werkende weg aanpak' met het voornemen de gemeenteraden ook frequenter te informeren
over de voortgang en resultaten binnen de NOFA-samenwerking.
De vier gemeentelijke organisaties zijn er onder aanvoering van de vier algemeen
directeuren in geslaagd een belangrijk deel van de in het werkplan genoemde projecten op
te starten of uit te voeren. Gemakshalve wordt verwezen naar de voortgangsrapportage die
voor de zomer 2007 is verschenen en aan de raden ter kennisneming is toegezonden. Een
aantal projecten (met name in de sfeer van bedrijfsvoering), vraagt om redenen van
effectiviteit en efficiency een samenvoeging van nu bestaande teams of medewerkers in de
vier gemeenten tot één voor alle gemeenten functionerende dienst. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de medewerkers die zich bezig houden met ICT, belastingen, basisregistraties, e.d. De
ambities van NOFA op die terreinen vragen om een schaalvergroting om ook op langere
termijn de taken goed aan te kunnen, aantrekkelijk te blijven als werkgever, de continuïteit te
kunnen waarborgen en om substantiële kostenvoordelen te kunnen behalen.
Tussen januari en juli 2007 kregen de vier gemeenteraden diverse malen de gelegenheid te
spreken over NOFA en de activiteiten die binnen die samenwerking werden opgepakt. In alle
vier gemeenteraden werd bij die gelegenheden in meer of minder krachtige bewoordingen
gepleit voor een verbetering van de positie en zeggenschap van de gemeenteraden binnen
NOFA. Daarvoor was ook wel enige aanleiding aanwezig omdat die samenwerking zich
gaandeweg uitstrekte over steeds meer verschillende aspecten van beleidsvorming en -
uitvoering. Uiteraard bleef de besluitvorming over die beleidsterreinen voorbehouden aan de
gemeenteraden en dat is tot op de dag van vandaag het geval. Die activiteiten binnen de
NOFA-samenwerking raken aan belangrijke beleidsterreinen die de onderscheiden
gemeenten niet of moeizaam op eigen kracht aan kunnen. Zo wordt bijvoorbeeld gewerkt
aan een gezamenlijk beleid in het kader van de wet op de openluchtrecreatie,
regiomarketing, WSW, en andere terreinen.
Twee van de vier gemeenten: Dantumadeel en Dongeradeel, besloten in het voorjaar tot een
fusieproces van hun afdelingen Beheer en Ruimte met als mogelijke consequentie dat ook
de afdelingen financiële administratie zouden moeten worden samengevoegd. De
doelstelling van beide gemeenten is dat proces in de eerste helft van 2008 af te ronden.
Daarmee ontstond voor de gemeenten Kollumerland c.a. en Achtkarspelen een nieuwe
omstandigheid die hen dwong zich te beraden op de implicaties van die versterkte Dan-Don
samenwerking voor hun eigen onderlinge samenwerkingsrelatie. Die bestaat momenteel uit
de samenwerking op het terrein van Werk, Inkomen en Zorg en Toezicht en Handhaving.
Ieder project of beleidsterrein dat om goede redenen binnen de NOFA-samenwerking wordt
ingebracht vraagt iedere keer de inzet van minimaal vier ambtenaren (plus overleg), vier
directeuren (plus overleg), vier of meer portefeuillehouders (plus overleg), beraadslagingen
in het DB van NOFA, vervolgens in de vier colleges van de NOFA-gemeenten om vervolgens
het besluitvormingstraject via het AB van NOFA af te ronden, waarna tenslotte vier
gemeenteraden tot finale besluitvorming komen met een beperkte ruimte tot afwijking omdat
anders het geheel traject van voren af aan begint. Deze zogenaamde 'bestuurlijke drukte' en
lange doorlooptijden in besluitvormingsprocessen werd door de colleges gaandeweg als een
steeds belangrijker hinderpaal gezien bij de verdere vormgeving van NOFA en riep de vraag
op of binnen de huidige bestuurlijke aanpak wel effectief en daadkrachtig gewerkt kon
worden aan de ambities van de vier gemeenten voor burgers en bedrijven. Op terreinen van
bedrijfsvoering, waar de kansen op het creëren van meerwaarde eveneens groot zijn, doen
zich minder problemen voor omdat die activiteiten onder verantwoordelijkheid van de vier
colleges, en onder regie van de NOFA-Directieraad, kunnen worden uitgevoerd en waarbij
politiek-bestuurlijke voorkeuren veel minder gewicht in de schaal leggen.
Vlak voor de zomer 2007 verschenen het rapport van de VNG-commissie Van Aartsen "De
eerste overheid" en het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten. Rode draad in beide
richtinggevende documenten is, dat gemeenten de komende jaren nog veel meer taken op
hun bordje krijgen, gemeenten in de eerste plaats de steeds ingewikkelder en meer
samenhangende vraagstukken van burgers en bedrijven zal moeten behandelen en hun
(digitale) dienstverlening op tal van terreinen zullen moeten verbeteren. Dit gevoegd bij een
vergrijsd ambtenarenbestand, een afnemende aantrekkelijkheid als werkgever voor hoger
opgeleide ambtenaren en tal van kwetsbare - want enkelvoudig bezette - posities binnen de
gemeentelijke organisaties roept de vraag op of de vier NOFA-gemeenten de komende
dertig jaar op hun taak zijn berekend, ook wanneer de NOFA-samenwerking binnen zijn
huidige structuur wordt uitgebouwd. Die vraag kan niet zonder meer met 'ja' of 'nee'
beantwoord worden. Wel is duidelijk dat de kleinere gemeenten binnen NOFA nu reeds een
aantal knelpunten ervaren, die zij alleen binnen de NOFA-samenwerking kunnen oplossen.
De grotere gemeenten binnen NOFA lopen de kans binnen enkele jaren in een vergelijkbare
positie te geraken. De vier colleges trokken op dit punt een eensluidende en eenduidige
conclusie: het is verstandig in het belang van burgers en bedrijven nu reeds dit vraagstuk
onder ogen te zien en niet het moment af te wachten waarop die knelpunten de uitvoering
van de gemeentelijke kerntaken wezenlijk gaan aantasten.
Waarom nu?
De afgelopen jaren is in verschillende provincies in Nederland een gemeentelijke
herindelingoperatie uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een gemeentegrootte die zich gemiddeld
beweegt tussen 35.000 en 50.000 inwoners. Dit is een schaal waarvan algemeen wordt
aangenomen dat die de komende decennia voldoende voorwaarden schept om een hoge
standaard van dienstverlening aan burgers te waarborgen met een voldoende professioneel
toegeruste gemeentelijke organisatie. Ook op die schaal blijft intergemeentelijke
samenwerking noodzakelijk maar worden meer taken en beleidsterreinen, dan nu
bijvoorbeeld binnen NOFA het geval is, onder de rechtstreekse jurisdictie en democratische
controle van gemeenteraden gebracht. Met het voornemen van het rijk om bij voortduring
meer taken bij de gemeenten neer te leggen en de gemeenten meer als 'eerste overheid'
voor burgers te positioneren is een schaalvergroting - vroeger of later - onontkoombaar, zo
wijst de herindelingpraktijk in andere provincies uit. Fryslân is na de laatste ronde
herindelingen in 1984 nu een provincie met verhoudingsgewijs veel gemeenten vergeleken
met het aantal inwoners. De vraag lijkt gerechtvaardigd of het in belang van burgers is dat in
Noordoost-Fryslân vier politiek-bestuurlijke stelsels functioneren en roept vragen op over de
meerwaarde daarvan.
Zowel het kabinet als het nieuwe provinciebestuur benadrukken niet uit te zijn op
gemeentelijke herindelingen, maar wel open te staan voor initiatieven 'die van onderop
komen'. Het is volgens de vier colleges echter een illusie om te denken dat de provincie haar
regisserende rol niet pakt wanneer in verschillende delen van Fryslân - zoals thans het geval
is - herindelinginitiatieven worden gestart. Het is veeleer aan eerdere minder positieve
ervaringen van het provinciebestuur op dit terrein te wijten dat ze nu een afwachtende
houding kiest. De vier colleges hebben overwogen welke positie zij in het bredere perspectief
van die discussie in Fryslân wilden innemen en menen dat de vier gemeenten er wijs aan
doen het initiatief te nemen en een proactieve houding te kiezen in de discussies met
gemeenteraad, bevolking en bedrijfsleven, zonder het proces aan de voorkant direct dicht te
willen timmeren. Een meer afwachtende houding zou als resultaat kunnen hebben dat één of
meer van de vier NOFA-gemeenten betrokken worden in discussies over 'opknipvarianten'
waarvan de colleges de meerwaarde niet inzien en waardoor de regie van gemeenteraden
op het proces zou verslechteren.
De beoordeling van de bereikte positieve resultaten binnen NOFA en de discussie over de
ambities van NOFA voor 2008 heeft de vier colleges tot het inzicht gebracht dat opnieuw
aarzelen rondom de vraag over het bestuurlijk eindperspectief van NOFA een miskenning
van hun publieke rol en verantwoordelijkheid zou betekenen. Dit gevoegd bij de voornoemde
overwegingen leidde tot de conclusie dat het langer vermijden van de discussie hierover met
de raad onverantwoord zou zijn en andere nog meer prangende vragen zou kunnen
oproepen met als uiterste consequentie het weggooien van alle voordelen die uit de
samenwerking zijn en nog zullen worden bereikt. In de ogen van de vier colleges heeft de
NOFA-samenwerking met name het laatste jaar zijn meerwaarde meer dan bewezen en
komen de bij de start van NOFA beoogde (kosten)voordelen steeds scherper in zicht. Het
stopzetten van de NOFA-samenwerking is dus voor de vier colleges geen optie meer. Maar
de samenvoeging van de vier gemeenten tot één NOFA-gemeente wordt door hen niet
haalbaar en wenselijk geacht De belangrijkste reden daarvoor is, dat bij een dergelijke grote
schaal en oppervlakte de herkenbaarheid van het bestuur voor de burger een probleem
wordt. De verdere ontwikkeling van één grote bestuursdienst met vier zelfstandige
gemeenten met een beperkte beleidsstaf stuit ook op tal van bezwaren (o.a. blijvende
bestuurlijke drukte) en verhoudt zich slecht met de inrichting van gemeentelijke structuren
die op grond van voornoemde ontwikkelingen mag worden verwacht. Daarmee resteert de
vierde en laatste variant waarin wordt nagegaan of de NOFA-samenwerking op een
herkenbaar en voor alle vier gemeenten noodzakelijk aantal terreinen wordt voortgezet en
geïntensiveerd, terwijl andere taken daarnaar juist niet overgaan en binnen een krachtige
politiek-bestuurlijke aansturing blijven in het 2 x 2 scenario. Ook daaraan kleven voor- en
nadelen die nader onderzoek rechtvaardigen. Echter, de betrokkenheid van de lokale
bevolking, het bedrijfsleven en de gemeenteraden kan dan wel op het hoogst mogelijke
niveau worden gegarandeerd. Iets wat in de scenario's waarin sprake is van één grote
gemeente of één grote bestuursdienst met vier gemeenten naar de inschatting van de vier
colleges minder het geval is.
Tenslotte speelt nog een rol dat ook andere uitkomsten dan het genoemde 2 x 2 scenario
niet op voorhand kunnen en dienen te worden uitgesloten. Daarbij kan onder mee verwezen
worden naar de oriëntatie van Dongeradeel in de richting van Ferwerderadiel. Hiervoor dient
in de door de vier colleges voorgestelde aanpak uiteraard ruimte te blijven. Ook andere
varianten worden niet op voorhand uitgesloten maar lijken met de kennis van nu minder
reëel. Die keuzeruimte wordt slechts groter wanneer één of meer gemeenten het wenselijk
vinden dat kan worden getornd aan hun eigen gemeentegrenzen waardoor in een proces
van 'landjepik' met bijkomende emoties van inwoners en organisaties de uitkomsten ongewis
zijn en aan het NOFA-gebied grenzende gemeenten ruimte wordt geboden die discussie te
starten. De vier colleges zijn overigens van mening dat de argumenten voor dergelijke
uitkomsten inhoudelijk mager zijn en betekent voorts dat de vier gemeenteraden in dat geval
geheel de regie verliezen. Dat vinden de vier colleges buitengewoon ongewenst. Het ligt
daarom juist in hun bedoeling de discussie tijdig te starten om de gemeenteraden en
bevolking op tijd in positie te brengen om hun rol in de lokale democratie ook op dit punt ten
volle inhoud te kunnen geven. Tenslotte wijzen de vier colleges er nog op dat die discussie
niet alleen politiek-bestuurlijke implicaties kent en betrokkenheid van de bevolking vraagt. De
colleges zijn gaandeweg het samenwerkingsproces binnen NOFA ook in de richting van de
medewerkers in de vier ambtelijke organisaties verplicht helderheid te verschaffen over het
bestuurlijk perspectief waarbinnen zij hun taak zullen moeten verrichten. Een voortdurende
onhelderheid op dit punt is risicovol omdat dit kan betekenen dat bij gebrek aan politiekbestuurlijke
daadkracht waardevolle medewerkers hun eigen conclusie trekken en 'met de
voeten stemmen'. Dit is voor de vier colleges een belangrijke bijkomende overweging die
maakt dat enig tempo in het proces van samenwerking dan wel samenvoeging dient te
worden behouden om aan de finish niet met lege handen te staan, ongeacht de uitkomst.
Het zijn tenslotte de gemeentelijke organisaties die de politiek-bestuurlijk ambities van de
vier gemeenten dagelijks loyaal vorm geven en de dienstverlening aan burgers en bedrijven
verzorgen.
Wat stelt het college nu precies voor?
Het college stelt de gemeenteraad voor nader onderzoek te verrichten naar de voor- en
nadelen van het 2 x 2 scenario, onder de conditie dat de NOFA-samenwerking wordt
voortgezet conform het conceptwerkplan 2008 dat als bijlage bij deze notitie is gevoegd.
Het betreft een onderbouwd voorstel aan de raad om de beraadslagingen en het onderzoek
naar dat bestuurlijke eindbeeld van de vier NOFA-gemeenten te openen, zonder een fusie in
een 2 x 2 scenario op voorhand uit te sluiten. Hetzelfde geldt voor eventuele varianten op dat
scenario waarvoor onder de bevolking en betrokken gemeenteraden (gaandeweg)
voldoende draagvlak ontstaat.
Via welke aanpak en fasering?
Het college stelt de raad voor de gemeentelijke organisaties een eerste inventarisatie te
laten uitvoeren naar de voor- én nadelen van een gemeentelijke fusie, alsmede een eerste
opsomming op te stellen van de onderzoeksvragen die in dat verband van belang kunnen
zijn. Die activiteiten worden verricht onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de
burgemeester, tevens voorzitter van uw raad, uitgevoerd en tussentijds aan het presidium
gerapporteerd. Het resultaat van deze eerste inventarisatie wordt in februari 2008 aan uw
raad aangeboden met een voorstel terzake van de onderzoeksvragen die de gemeentelijke
organisaties zelf kunnen beantwoorden en welke onderzoeksvragen - omwille van gebrek
aan kennis of (onderzoeks)capaciteit - door een externe partij moeten worden onderzocht.
De raad kan zich in een opiniërend debat uitspreken over dit tussenresultaat en het college
vervolgens een vervolgopdracht geven. Afhankelijk van die aard en reikwijdte van die
opdracht kunnen de aanvullende gegevens voor de zomer van 2008 of in het najaar aan de
raad worden aangeboden, met een eventuele uitloop tot in 2009. Daarna volgt een
besluitvormende raadsvergadering waarin één of meerdere uitkomsten aan de
gemeenteraad worden voorgelegd. Daarnaast worden vanaf heden activiteiten gestart en
bijeenkomsten georganiseerd waardoor de betrokkenheid van burgers bij en kennis van
burgers over dit onderwerp wordt gewaarborgd. In februari 2008 biedt het college de raad
een serie voorstellen aan waarmee die belangrijke doelstelling kan worden bereikt. Die
aanpak zal in ieder geval voorzien in allerlei vormen van moderne communicatie met burgers
en toepassingen van interactieve opinie/beleidsvorming. De contacten met het bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties krijgen afzonderlijk de aandacht die ze verdienen. Het
college benadrukt dat op dit moment nog slechts sprake is van een nulsituatie en dat de
discussie en het onderzoek naar een intensievere samenwerking met de naburige
gemeente, waarbij een samenvoeging op termijn niet wordt uitgesloten, nu slechts zijn
startpunt kent. Voor alle betrokken actoren is de komende jaren ruimschoots en bij herhaling
gelegenheid een inbreng te leveren. Besluitvorming is pas voorzien in najaar 2008 of
voorjaar 2009.
Hoe kunnen we het één doen en het andere niet laten?
De vier colleges hechten er aan te benadrukken dat de oriëntatie op het 2 x 2 scenario
geenszins - herhaal; geenszins - betekent dat zij het belang van de onderlinge
samenwerking binnen NOFA relativeren. Zij zien wel onder ogen dat ook het 2 x 2 scenario
de nodige aandacht en bestuurlijke sturing zal vereisen. Om die reden heeft het dagelijks
bestuur van NOFA een hervorming van de bestuurlijke structuur binnen NOFA voorgesteld
die door de vier colleges is omarmd. Dit betekent onder meer dat - anders dan voorheen -
alle vier burgemeesters zitting hebben in het dagelijks bestuur van NOFA. Dat biedt de beste
waarborg dat zij zowel binnen NOFA als binnen het 2 x 2 scenario voor college, raad en
bevolking hun bestuurlijke regierol naar behoren kunnen spelen en daar door de
gemeenteraden ook op aanspreekbaar zijn. Het voorstel tot aanpassing van de bestuurlijke
structuur is als bijlage bij deze notitie gevoegd.
Welke uitgangspunten hanteert het college?
Het college hanteert een aantal uitgangspunten die verschillend van aard zijn. Hieronder is
een niet-limitatieve opsomming gegeven die gehoord de discussie met de raad of later na
het verrichten van onderzoek kunnen worden aangevuld.
1. De gemeenteraad wordt gedurende het gehele proces steeds in de positie
gebracht om haar rol en verantwoordelijkheid voor de publieke zaak en jegens de
burgers ten volle te kunnen invullen;
2. Het college verricht een maximale inspanning om de betrokkenheid van en de
communicatie met de inwoners op het hoogst denkbare peil te brengen;
3. Het handelen en nalaten en uitspraken van het college zijn gebonden aan het
mandaat dat de gemeenteraad hen geeft;
4. De gemeenteraad is de eerste adressant van (tussentijdse) resultaten van
inventarisatie en onderzoek, voordat die informatie aan de openbaarheid wordt
prijsgegeven;
5. Het kunnen uitvoeren van alle (nieuwe) gemeentelijke kerntaken - in de komende
decennia - is een belangrijk uitgangspunt bij de keuze van de gemeentelijke
schaal waarbinnen dit binnen gangbare democratische spelregels kan worden
gestuurd en beheerst.
6. De meerwaarde van de samenwerking binnen NOFA is een feit en vraagt een
voortdurende inzet en betrokkenheid van de vier gemeenten in het belang van
hun inwoners;
7. Naast synergie- en kostenvoordelen is er ook oog voor de kwaliteit van
voorzieningen in dorpen en dienstverlening aan burgers. Publieke dienstverlening
mag soms wat meer kosten indien het maatschappelijk rendement dat vraagt;
8. Er bestaat een 'open mind' voor de overige ontwikkelingen in Fryslân en
onverdachte varianten worden in het proces meegenomen;
9. Indien majeure investeringen aan de orde zijn worden die met de beoogde
samenwerkingspartner besproken.
Welke besluiten wordt van de raad gevraagd?
1. De raad verleent het college opdracht een eerste onderzoeksfase te starten
binnen de kaders zoals verwoord in deze notitie.
2. De raad stemt in met het NOFA-Werkplan 2007 - 2008.
3. De raad vraagt het college met voorstellen te komen tot aanpassing van de
gemeenschappelijke regeling NOFA en daar de voorgestelde aanpassing van de
bestuursstructuur bij te betrekken.