Nota n.a.v. het verslag bij wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (31 038)
10 oktober 2007 - kamerstuk
Kamerbrief over een wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik. Het wetsvoorstel draagt bij aan realisatie van de ambities die het kabinet heeft.
Meer informatie
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
d i rectie Juridische Zaken
Geachte Voorzitter,
Hierbij stuur ik u de nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel tot
wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand
gebruik en enkele andere zaken, ook stuur ik u een nota van wijziging met betrekking tot
dat voorstel.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
15 juni 2007 TRCJZ/2007/3113 9 oktober 2007
Nota n.a.v. het verslag bij wetsvoorstel
tot wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 (31 038)
2
1
31 038 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met
de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken
Nota naar aanleiding van het verslag
1. Algemeen
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag op het voorstel tot
wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 dat op 15 juni 2007 door de vaste
commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is vastgesteld. Ik ga
hieronder in op de opmerkingen en vragen waartoe het wetsvoorstel de leden
van de commissie aanleiding heeft gegeven. Daarbij houd ik zoveel mogelijk de
volgorde en indeling van het verslag aan. Waar vragen of opmerkingen van de
leden van de verschillende fracties hetzelfde onderwerp betreffen, worden deze
evenwel zoveel mogelijk tezamen behandeld.
Deze nota gaat vergezeld van een nota van wijziging in verband met enkele
verbeteringen van meer technische aard.
2. Inleiding
De leden van de fracties van de PvdA en van de SP vragen naar de ambitie
van de regering op natuurgebied, in het bijzonder in relatie tot de Europeesrechtelijke
verpichtingen.
Het kabinet heeft op natuurgebied verregaande ambities. Het onderhavige
wetsvoorstel draagt, zoals nog in deze nota aan de orde zal komen, bij aan de
realisatie van deze ambities.
Zoals in het coalitieakkoord staat, is respect voor het leven van mens, dier en
natuur het leidende beginsel. "Een nieuwe balans tussen ecologie en economie
is nodig, waarbij economische dynamiek en ecologische ontwikkeling met elkaar
worden verbonden. We zullen onze manier van produceren en consumeren
zo moeten veranderen dat verdere aantasting van ecosystemen wordt voorkomen."
In het beleidsprogramma wordt dit uitgewerkt. In de missie op het gebied
van duurzame leefomgeving staat: "Het karakteristieke Nederlandse landschap
en de bijzondere natuurgebieden die Nederland rijk is, verdienen aandacht en
bescherming." In het beleidsprogramma wordt vastgesteld dat Nederland de
(inter)nationale doelstellingen niet dreigt te halen. Het kabinet wil die trend
keren. Het "investeert extra in natuur zodat de Ecologische Hoofdstructuur (EHS)
in 2018 kwantitatief is gerealiseerd. In 2015 zal tevens voldaan zijn aan Europese
verplichtingen op het gebied van natuur (Natura 2000)." Paragraaf 1.5 van het
beleidsprogramma gaat over de ambities van dit kabinet op het gebied van het
internationaal milieubeleid. "In de strijd tegen wereldwijde milieuproblemen,
zoals klimaatverandering en biodiversiteitverlies, wil Nederland een voortrekkersrol
spelen." "Behoud van biodiversiteit vereist een effectieve wereldwijde
bescherming van waardevolle gebieden en realisatie van ecologische netwerken.
Wat aan de natuur wordt onttrokken, moet worden gecompenseerd. Om al
onze doelstellingen te bereiken, zal Nederland een actieve inbreng leveren,
zowel binnen de Europese Unie als mondiaal."
De ambitieuze doelstellingen die het kabinet heeft op natuurgebied gelden
op internationaal én op nationaal niveau. De Europese verplichtingen zijn hierbij
niet de enige leidraad. Voor de bescherming en ontwikkeling van de natuur
2
bestaan tal van maatregelen naast het specifieke beschermingsregime voor
Natura 2000-gebieden.
Gewezen zij bijvoorbeeld op het regime van de Natuurbeschermingswet
1998 voor beschermde natuurmonumenten. Maar ook op de regels die gelden
voor soortenbescherming op grond van de Flora- en faunawet; deze dienen in
belangrijke mate ter implementatie van de Vogelrichtlijn1 en de Habitatrichtlijn2
maar gaan - zoals aangegeven in de brief van mijn ambtsvoorganger van 28
september 20063 - op onderdelen verder, onder meer waar de regels mede
strekken ter voldoening aan het Biodiversiteitsverdrag4 en het Verdrag van
Bern5. De beschermingsregimes voor natuurgebieden en soorten zijn gestoeld
op het voorzorgsbeginsel ("nee, tenzij").
Daarnaast zij gewezen op de realisering en bescherming van de EHS en aan
andere natuurdoelstellingen als vastgelegd in het meerjarenprogramma 2
(2007-2013) ter uitwerking van de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland.
In het kader van de Wet inrichting landelijk gebied is voor de uitvoering van dit
programma een omvangrijk budget - als onderdeel van het Investeringsbudget
landelijk gebied - aan de provincies ter beschikking gesteld.
De Nederlandse inzet om het verlies aan biodiversiteit tot staan te brengen
krijgt onder andere vorm in het Beleidsprogramma Biodiversiteit Internationaal
en het Beleidsprogramma Biodiversiteit Nationaal. De programma's voor de
periode 2007-2013 worden binnenkort aan de Tweede Kamer toegezonden.
De leden van de fractie van de PvdA stellen dat Nederland een slechte reputatie
heeft op Europees niveau op het gebied van Natura 2000-gebieden. De
leden van de fractie van de ChristenUnie en van het CDA vragen hoe andere
lidstaten artikel 6 van de Habitatrichtlijn hebben geïmplementeerd.
Het onderzoek van Universiteit Utrecht/Nilos dat mijn ambtsvoorganger u
heeft toegezonden bij brief van 1 september 20066 vergelijkt de implementatie
van artikel 6 van de Habitatrichtlijn in Nederland met die in een aantal andere
lidstaten. De onderzoekers concluderen dat artikel 6 in alle lidstaten is omgezet,
maar dat de manier waarop dit is gebeurd per land verschilt. In grote lijnen is in
de verschillende onderzochte landen sprake van een juridisch correcte omzetting,
maar volgens de onderzoekers is in alle onderzochte landen de omzettingswetgeving
op detailniveau nog niet in alle opzichten richtlijnconform. Ik
verwijs u verder naar de brief en het daarbij gevoegde onderzoeksrapport.
De leden van de fractie van de SP stellen dat er niet altijd een tegenstelling is
tussen bestaand gebruik en behoud van natuurwaarden en dat goed boeren
kan leiden tot een verrijking van de natuur. Zij vinden dat het wetsvoorstel teveel
ervan uitgaat dat natuur een belemmering kan zijn voor activiteiten van
economische en andere aard.
Ik onderschrijf van harte de stelling dat er niet altijd een tegenstelling is tussen
bestaand gebruik en natuur, wat omgekeerd ook niet wil zeggen dat bestaande
activiteiten altijd in dezelfde mate en zonder aanpassingen zullen kunnen
worden doorgezet. De veronderstelling dat het wetsvoorstel is ingegeven
door de gedachte dat de balans tussen economie en natuur zou zijn doorgesla-
1 Rictlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het
behoud van de vogelstand (PbEG L 103).
2 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de
instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).
3 Kamerstukken II 2006/07, 29 043, nr. 6.
4 Verdrag van Rio de Janeiro, 5 juni 1992.
5 Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefomgeving;
Verdrag van Bern, 19 september 1979.
6 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2.
3
gen ten gunste van de natuurbescherming en dat deze balans met dit wetsvoorstel
zou moeten worden hersteld is - op deze wijze gesteld - evenwel niet juist.
De regeling van bestaand gebruik in dit wetsvoorstel is niet de weerslag van
een keuze vóór of tegen natuurbescherming of vóór of tegen economie.
Dit wetsvoorstel beoogt een oplossing te bieden die aansluit bij de huidige
realiteit. De realiteit namelijk dat er momenteel sprake is van een veelheid van
bestaande activiteiten in en rond Natura 2000-gebieden en dat op dit moment
in veel gevallen objectieve gegevens ontbreken waaruit kan worden geconcludeerd
dat deze activiteiten inderdaad in ongewijzigde vorm niet leiden tot een
achteruitgang van de kwaliteit van het gebied en niet leiden tot een significante
verstoring van soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Dat wordt immers
vastgesteld bij de opstelling van de beheerplannen voor de Natura 2000-
gebieden, mede in het licht van de specifieke instandhoudingsdoelen van de
gebieden, zoals deze in de beheerplannen worden uitgewerkt in ruimte en tijd,
in het licht van de effecten van andere activiteiten èn in het licht van de effecten
van andere maatregelen met betrekking die ertoe strekken de kwaliteit van het
gebied te verzekeren en schadelijke effecten tegen te gaan.
Zolang deze duidelijkheid er niet is, acht ik het uit een oogpunt van rechtszekerheid
behoorlijk een voorziening te treffen, waarbij voor bestaand gebruik
voor de interimperiode tot de totstandkoming van de beheerplannen het alternatieve
sturingsinstrument van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid
wordt geïntroduceerd (voorgestelde artikel 19c Natuurbeschermingswet 1998;
artikel I, onderdeel V, wetsvoorstel). Dat komt voor bestaand gebruik in interimperiode
in de plaats van het strafrechtelijk gesanctioneerde verbod van artikel
19 van de Natuurbeschermingswet 1998, om zonder vergunning activiteiten
te verrichten die potentieel schadelijk zijn. Voor nieuwe activiteiten is een dergelijk
verbod vanuit het voorzorgsbeginsel een adequate wijze van normstelling.
Voor bestaande, nog niet getoetste activiteiten die sinds jaar en dag
plaatsvinden heeft deze wijze van normstelling evenwel tot gevolg dat de bestaand
gebruiker te zeer in onzekerheid komt te verkeren en kwetsbaar wordt.
Onzekerheid over de vraag of hij al dan niet een strafbaar feit begaat als hij zijn
activiteiten op de gebruikelijke wijze doorzet, onzekerheid of hij kostbare onderzoeken
moet laten uitvoeren die aantonen dat het gebruik inderdaad niet
schadelijk is, kwetsbaarheid voor handhavingsverzoeken door derden. De bestaand
gebruiker zit daarmee in het defensief en verkeert in een extra lastige
positie omdat hij nog niet in staat is de integrale afweging te maken die bij de
opstelling van de beheerplannen aan de orde is.
Tegen deze achtergrond wordt voor bestaand gebruik de vergunningplicht
opgeheven en vervangen door een wijze van normstelling - de 'aanschrijvingsbevoegdheid'
- waardoor de bewijslast primair ligt bij degene die ingrijpt in een
bestaande situatie, namelijk de overheid, meer bepaald de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. Deze zal telkens eerst moeten onderzoeken
of een bestaande activiteit potentieel schadelijk is en op basis daarvan moeten
besluiten of en op welke wijze hij invulling geeft aan de bevoegdheid om beperkingen
aan bestaande activiteiten op te leggen of activiteiten te verbieden.
Dàt is feitelijk het herstel van de balans die dit wetsvoorstel beoogt te bieden:
een situatie van rechtszekerheid scheppen zonder afbreuk te doen aan de
bescherming van de natuur; mèt nadrukkelijk de verzekering van een voldoende
adequaat instrumentarium om die bescherming te bieden. Ik verwacht dat het
verbeterde draagvlak voor het natuurbeleid dat het gevolg zal zijn van de verbetering
van de rechtszekerheid voor de bestaande gebruikers, tezamen met de
voorzieningen van dit wetsvoorstel strekkende tot een verbeterde aansluiting
4
bij de richtlijnen, alleen maar ten positieve bijdraagt aan de bescherming van de
natuur.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering kan verklaren hoe het kan
dat de natuur achteruit is gegaan sinds de afgelopen 50 jaar. Zij vragen de regering
aan te geven hoe natuur op zichzelf in algemene zin ook positief bijdraagt
aan de economie van een land.
Uit de Natuurbalans 2006 blijkt dat er in de periode 1995-2005, ondanks de
toenemende ruimtedruk, nog 50.000 ha natuur bij gekomen is. Er zijn tal van
natuurgebieden waar de kwaliteit vooruit gaat. Aan de andere kant gaat de
natuurkwaliteit in bepaalde gebieden, ondanks genomen maatregelen, nog
steeds achteruit. In het rapport van het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP)
'Perspectieven voor de vogel- en habitatrichtlijnen in Nederland'7 wordt geconcludeerd
dat de milieu- en ruimtecondities voor veel soorten en habitats nog
ongunstig zijn en bijdragen aan de ongunstige staat van instandhouding.
Volgens het MNP-rapport zijn de doelen van de richtlijnen niet te halen zonder
aanvullend nationaal milieu- en ruimtelijk beleid en extra middelen voor
herstelbeheer. Ik ben me bewust van het feit dat de doelen niet op korte termijn
gehaald zullen worden. Ik stel vast dat wel voortgang wordt geboekt. Het snel
aanwijzen van de Natura 2000-gebieden en het voortvarend opstellen van beheerplannen
heeft nu eerste prioriteit. Met het opstellen van de beheerplannen
komt in beeld welke knelpunten gebieden precies kennen en wat nodig is om
die op te lossen. Vanaf 2010 komen er ingevolge het coalitieakkoord extra middelen
beschikbaar voor verbetering van de kwaliteit van de EHS en de Natura
2000-gebieden.
Het kabinet is van oordeel dat natuur zeker op positieve wijze bijdraagt aan
de economie. Over de kansen en baten die investeringen in natuur, landschap
en waterkwaliteit met zich brengen zijn in opdracht van de Vereniging Natuurmonumenten
enkele studies verschenen, bijvoorbeeld "Investeren in Landschap:
Opbrengst geluk en euro's" en "De baten boven water: De andere kant
van de KRW" en "Geld als water"8. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de meerwaarde
van natuur voor het vestigingsklimaat, om wonen dichtbij natuur en
groen en om opbrengsten uit recreatie in de natuur.
De leden van de fractie van de SP menen dat de regering Europa wegzet als
boeman omdat de regering niet verder wil gaan dan wat strikt noodzakelijk is
om te voldoen aan Europese verplichtingen. De leden van de fracties van de
PvdD en van de ChristenUnie uiten twijfels over de EU-conformiteit en vragen of
dit wetsvoorstel een verslechtering van de bescherming van de natuur (habitattypen
en soorten) betekent.
Het beeld dat bij de SP-fractieleden kennelijk wordt opgeroepen ten aanzien
van Europa als boeman, is zeker niet het beeld dat het kabinet zou willen neerzetten.
Ik verwijs naar de in het voorgaande weergegeven ambities van het kabinet
op het terrein van natuur en milieu. De bestaande afspraken die in Europees
verband zijn gemaakt en onder meer zijn neergeslagen in de Vogel- en
Habitatrichtlijnen maken daarvan nadrukkelijk deel uit en worden van harte
ondergeschreven.
Waar het gaat om de specifieke bescherming van de Natura 2000-gebieden,
constateert het kabinet dat het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijnen voldoende
mogelijkheden biedt om op adequate wijze de kwaliteit van habitatty-
7 MNP mei 2007. Rapport is te downloaden via de site
www.mnp.nl/nl/publicaties/2007/PerspectievenVoorDeVogel-
EnHabitatrichtlijnenInNederland.html
8 Rapporten zijn te downloaden via de site www.natuurmonumenten.nl.
5
pen en de instandhouding van soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen
te borgen. De lidstaten hebben daarbij de ruimte voor een eigen afweging ten
aanzien van de te nemen instandhoudingsmaatregelen (artikel 6, eerste lid, van
de Habitatrichtlijn) en passende maatregelen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn).
Daarbij schrijft artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn wel voor
dat bij de op grond van de richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden
met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de
regionale en lokale bijzonderheden. Alleen voor projecten en plannen die significante
effecten kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, rekening houdend
met de instandhoudingsdoelen, schrijft de Habitatrichtlijn een specifiek
instrument voor, te weten een passende beoordeling gekoppeld aan een toestemmingsvereiste.
De EU-conformiteit is met het onderhavige wetsvoorstel op geen enkele wijze
in het geding. Het voorgestelde artikel 19c, van de Natuurbeschermingswet
1998, dat betrekking heeft op de aanschrijvingsbevoegdheid, biedt in het tweede
lid adequate instrumenten om activiteiten die potentieel tot achteruitgang
van de kwaliteit van een habitat of tot een significante verstoring van soorten
kunnen leiden te reguleren, zodanig dat die effecten niet optreden. Degene die
de activiteiten verricht kan door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
worden verplicht om de nodige preventieve of herstelmaatregelen te
treffen; dit met inachtneming van de instructies van de minister. Hij kan door de
minister ook worden verplicht om de activiteiten te staken of te beperken. Dit
zijn instrumenten die - los van de maatregelen die op grond van de generieke
milieuwetgeving en ruimtelijke ordeningswetgeving ook kunnen worden getroffen
en los van de feitelijke effectgerichte maatregelen die in het kader van
beheer worden genomen en de gebiedsgerichte maatregelen in het kader van
bijvoorbeeld de Wet inrichting landelijk gebied - een adequaat beschermingsniveau
bieden en zeker als 'passend' moeten worden beschouwd. Voor bestaand
gebruik in de interimperiode tot de vaststelling van de beheerplannen
acht het kabinet de aanschrijvingsbevoegdheid een passender maatregel dan de
bestaande normstelling, die de vorm heeft van een verbod behoudens vergunning.
Ik verwijs naar mijn uiteenzetting in het voorgaande en naar de vereisten
van artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Voor plannen en projecten die
significante gevolgen kunnen hebben, blijft het toestemmingsvereiste gekoppeld
aan de passende beoordeling ook in de interimperiode bestaan (het voorgestelde
nieuwe derde lid van artikel 19d en artikel 19j van de Natuurbeschermingswet
1998; artikel I, onderdeel W, wetsvoorstel). In het overleg met de
diensten van de Europese Commissie over het wetsvoorstel is dan ook niet gebleken
van bezwaren tegen het voorgestane wettelijke systeem in het licht van
de EU-conformiteit. Onder punt 3 van deze nota ga ik nog nader in op de verhouding
tot het voorzorgsbeginsel.
De aansluiting bij de Habitatrichtlijn en de bescherming van de Natura 2000-
gebieden worden met het onderhavige wetsvoorstel overigens ook verder versterkt.
Zo wordt het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet 1998
uitgebreid tot gebieden die op de communautaire lijst staan, maar nog niet zijn
aangewezen. Dat gebeurt door deze gebieden op te nemen in de begripsomschrijving
van 'Natura 2000-gebied' (artikel I, onderdeel B, wetsvoorstel). Zo ook
wordt de functie van het in artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998
geregelde beheerplan versterkt, als instrument ter verzekering van de instandhouding
van habitattypen en habitats van soorten en als kader voor passende
maatregelen ter voorkoming van achteruitgang van de kwaliteit van habitats en
significante verstoring van soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen
(artikel I, onderdeel T, wetsvoorstel). Ik verwijs naar de passages inza6
ke het beheerplan in paragraaf 2.2. van de memorie van toelichting9. Voorts
wordt door het woord "nieuwe" in artikel 19f te schrappen verduidelijkt dat
onder het begrip 'project' onder omstandigheden ook een activiteit kan worden
verstaan die al langer in het gebied plaatsvindt, zulks in lijn met het kokkelvisserijarrest
(artikel I, onderdeel Y, wetsvoorstel). Ook wordt in artikel 19d, eerste
lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 beter aangesloten bij de terminologie
van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (artikel I, onderdeel W, wetsvoorstel);
op de daarover gestelde vragen kom ik later in deze nota terug. .
Per saldo leidt dit wetsvoorstel naar mijn stellige overtuiging tot een sterker
en werkbaarder instrumentarium om de doelstellingen van de Habitatrichtlijn te
realiseren, tot een groter draagvlak voor het natuurbeleid en dus tot versterking
van de natuurbescherming.
De leden van de fracties van de CU, de PVdD en de PvdA vragen waarom ervoor
gekozen is om op dit moment een wetsvoorstel in te dienen terwijl een
evaluatie van de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de
Boswet loopt.
De redenen hiervoor zijn de volgende.
Ten eerste strekt het wetsvoorstel ertoe, zoals aangegeven in het voorgaande,
om beter te voldoen aan Europeesrechtelijke verplichtingen. In het bijzonder
is dat van belang, waar Nederland door de Europese Commissie in gebreke is
gesteld, omdat het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet 1998
niet ziet op gebieden die op de communautaire lijst zijn geplaatst, maar nog
niet naar Nederlands recht zijn aangewezen. Voor niet-aangewezen gebieden
vindt bescherming thans plaats door de rechtstreekse toepassing van artikel 6
van de Habitatrichtlijn bij besluiten - in het bijzonder vergunningverlening - op
grond van andere wetten dan de Natuurbeschermingswet 1998. De Commissie
vindt dit niet voldoende en heeft op 29 juni jl. een met redenen omkleed advies
uitgebracht, waarbij zij Nederland een termijn van twee maanden gaf om de
inbreuk te beëindigen. Het met redenen omkleed advies is de laatste stap voordat
de Commissie besluit de zaak daadwerkelijk aanhangig te maken bij het
Europese Hof.
Ten tweede vraagt het in het vorenstaande uiteengezette probleem van de
onzekerheid over bestaand gebruik onder de huidige wet op korte termijn om
een oplossing. De totstandkoming van de beheerplannen zal enige tijd in beslag
nemen, en die beheerplannen zijn noodzakelijk om te komen tot een afgewogen
oordeel over de vraag of en onder welke voorwaarden en beperkingen bestaande
activiteiten doorgang kunnen vinden, in het licht van de precieze instandhoudingsdoelen
als geformuleerd voor het gebied en in samenhang met
effecten van andere maatregelen en andere activiteiten.
Ten derde maken de thans voorgestane wijzigingen van de Natuurbeschermingswet
1998 als zodanig geen deel uit van de evaluatie. Over de noodzaak
van de wijzigingen is immers de afgelopen periode al uitvoerig en zorgvuldig
gewikt en gewogen. De wijzigingen kunnen ook zeer wel los worden gezien
van de overige onderdelen van de evaluatie.
Het wetsvoorstel doet overigens op het punt van bestaand gebruik niets anders
dan uitvoering geven aan de eerdergenoemde brief van 1 september 2006
van de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Tijdens
het Algemeen Overleg over deze brief met de Vaste Kamercommissie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit op 14 september 2006 bleek hiervoor brede
steun te bestaan bij de woordvoerders van de verschillende fracties.10 Er was
steun voor het voornemen om de Natuurbeschermingswet 1998 op onderdelen
9 Kamerstukken II 2006/07, 31 038, nr. 3, blz. 4-5.
10 Kamerstukken II 2006/07, 29 043, nr. 7.
7
aan te passen om het bestaand gebruik een plaats te geven, binnen de geldende
Europese kaders. Daarbij is ook gewezen op het belang om schadelijke activiteiten
niet te gedogen in de periode tot de beheerplannen zijn vastgesteld.
Het onderhavige wetsvoorstel biedt een instrumentarium dat aan deze wensen
tegemoet komt. Met de voorgestelde wijze van regulering van bestaand gebruik
wordt de handhaafbaarheid van de Natuurbeschermingswet 1998 vergroot.
Een en ander doet niet af aan het feit dat het wenselijk is om ook snel beheerplannen
vast te stellen. Het eerste beheerplan, dat voor de Voordelta, is in
concept gereed en ter inzage gelegd. De Ministers van Defensie en van Verkeer
en Waterstaat en de provincies zijn bezig met de planning en voorbereiding van
de overige beheerplannen. Zij spannen zich ervoor in om de beheerplannen
gereed te hebben in 2009. De provincies worden op korte termijn geïnformeerd
over de financiële bijdrage die zij zullen ontvangen voor het opstellen van de
beheerplannen en over de wijze waarop de middelen ter beschikking worden
gesteld. Het Steunpunt Natura 2000 waar de bevoegde gezagen voor de beheerplannen
terecht kunnen met vragen is inmiddels operationeel.
3. Regulering van bestaand gebruik
De leden van de fractie van het CDA vragen of de kosten van onderzoek naar
de effecten van bestaand gebruik bij het opstellen van beheerplannen ten laste
komen van de overheid en of de regering daarom stelt dat het bestaand gebruik
het best gereguleerd kan worden in beheerplannen.
Het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt, financiert de opstelling ervan.
Ook de eventuele onderzoeken die nodig zijn voor de onderbouwing van
de inhoud zijn voor rekening van het bevoegd gezag. De provincies ontvangen
daarvoor een financiële bijdrage van het Rijk.
De reden waarom het kabinet de beheerplannen het aangewezen instrument
acht voor de beoordeling van de gevolgen van bestaand gebruik is, dat bij het
opstellen van de beheerplannen een integrale afweging kan worden gemaakt,
waarin zowel de natuurdoelstellingen als de overige functies van het gebied
kunnen worden betrokken. Op basis daarvan kan in samenhang worden bezien
welke maatregelen het meest effectief zijn. Op deze wijze kunnen de middelen
het meest efficiënt worden ingezet voor het bereiken of behouden van een
gunstige staat van instandhouding.
De leden van de fractie van het CDA vragen of er niet beter kan worden gesproken
van 'betrokkenheid van alle belanghebbenden' bij de vaststelling van
beheerplannen, mede gelet op de tekst van de Habitatrichtlijn en het belang
van draagvlak.
Artikel 19a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat gedeputeerde
staten het beheerplan opstellen "na overleg met de eigenaar, gebruiker
en andere belanghebbenden. Eenieder kan op grond van artikel 19a,
vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 ook zienswijzen naar voren
brengen ten aanzien van het ontwerpbeheerplan, overeenkomstig de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Er kan dus zeker worden gezegd "dat alle belanghebbenden worden
betrokken". Belanghebbenden die een zienswijze naar voren hebben gebracht
kunnen overigens ook beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State tegen het besluit tot vaststelling van het beheerplan
(artikel 39 Natuurbeschermingswet 1998).
Wat betreft de Habitatrichtlijn: deze bevat noch in artikel 4 inzake de selectieen
aanwijzingsprocedure van Natura 2000-gebieden noch in artikel 6, eerste lid,
8
inzake beheerplannen regels over betrokkenheid van belanghebbenden. Dat
laat onverlet dat ook ik van harte onderschrijf dat de in de Natuurbeschermingswet
1998 voorziene betrokkenheid van alle belanghebbenden noodzakelijk is
voor het draagvlak en noodzakelijk is om te komen tot het meest optimale regime
voor de inrichting en beheer van het Natura 2000-gebied in het licht van
instandhoudingdoelstellingen en andere belangen.
De leden van de fractie van het CDA vragen naar de mogelijkheden van (Europese)
financiële compensatie.
De Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in artikel 31 in een schadevergoedingsregeling.
Als een belanghebbende ten gevolge van een aanwijzingsbesluit,
de vaststelling van een beheerplan, een besluit op een vergunningaanvraag of
- als onderhavig wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen en in werking is
getreden - gebruikmaking van de aanschrijvingsbevoegdheid van het voorgestelde
artikel 19c schade lijdt die "redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste
behoort te blijven", wordt hem op zijn verzoek een schadevergoeding toegekend.
In Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake
steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
(PbEU L 277) wordt de mogelijkheid geopend om met Europese
cofinanciering agrariërs en particuliere boseigenaren in Natura 2000-
gebieden te compenseren voor gemaakte kosten en gederfde inkomsten ten
gevolge van nadelen die in de gebieden worden ondervonden van de uitvoering
van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn. Nederland heeft hieraan geen invulling
gegeven in het - inmiddels door de Europese Commissie goedgekeurde -
plattelandsontwikkelingsprogramma, omdat weinig particuliere boseigenaren
en agrariërs ìn de Natura 2000-gebieden zèlf opereren. Er is voor gekozen de
Europese cofinanciering op grond van de verordening in te zetten voor probleemgebieden,
agromilieubetalingen, niet-productieve investeringen en eerste
bebossing van landbouwgrond.
De leden van de fractie van het CDA vragen waarom in de memorie van toelichting
ook kwelgebieden buiten het Natura 2000-gebied worden genoemd bij
de voorbeelden met betrekking tot de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid,
waar kwelgebieden buiten Natura 2000-gebieden immers een zeer geringe omvang
hebben.
De veronderstelling van deze leden dat het in het voorbeeld moet gaan om
de bescherming van de kwelgebieden binnen Natura 2000-gebieden is juist. In
de memorie van toelichting is beoogd aan te geven dat de bescherming van de
kwaliteit van natuurwaarden binnen de Natura 2000-gebieden ook maatregelen
buiten de Natura 2000-gebieden kan vergen, en dat de aanschrijvingsbevoegdheid
van het voorgestelde artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998 daarvoor
kan worden ingezet. Voor de kwaliteit van het water in een kwelgebied
binnen een Natura 2000-gebied is uiteraard de kwaliteit van het oppervlaktewater
dat in het intrekgebied de bodem in gaat - om vervolgens in het bron- of
kwelgebied weer aan de oppervlakte te komen - van belang. Een intrekgebieden
kan gedeeltelijk ook buiten het desbetreffende Natura 2000-gebied liggen.
Om de kwaliteit van het oppervlaktewater in het intrekgebied te borgen kan het
noodzakelijk zijn beperkingen te stellen aan het gebruik van bijvoorbeeld meststoffen
of bestrijdingsmiddelen, ook buiten het Natura 2000-gebied. Dergelijke
beperkingen kunnen worden gesteld in de reguliere regelgeving, bijvoorbeeld
een provinciale milieuverordening. Maar voor het opleggen van de noodzakelijke
beperkingen kan ook gebruik worden gemaakt van de aanschrijvingsbevoegdheid
van artikel 19c.
9
De leden van de fractie van het CDA vragen of de milieuaansprakelijkheidsconstructie
uit de wet milieubeheer ook geldt voor bestaand gebruik.
Het onderhavige wetsvoorstel leidt niet tot wijzigingen van het regime van
de milieuaansprakelijkheid als voorzien in het wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet milieubeheer in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2004/3/EG
(milieuaansprakelijkheid)11. De hoofdregel is dat elke "exploitant" schade moet
voorkomen en - als er onverhoopt toch schade optreedt - deze moet herstellen.
Het bevoegd gezag kan daartoe aanwijzingen geven en zonodig de maatregelen
zelf uitvoeren; de kosten van deze maatregelen worden op de exploitant
verhaald.
Het in het wetsvoorstel inzake milieuaansprakelijkheid neergelegde regime
geldt voor elke exploitant; ook de bestaande gebruiker in de zin van het onderhavige
wetsvoorstel valt daaronder. In hoeverre een exploitant ook de kosten
zal moeten dragen van milieuschade veroorzaakt door bestaand gebruik waarvoor
een vergunning is verleend, is afhankelijk van de uitkomst van de behandeling
van voornoemd wetsvoorstel, en in het bijzonder van de vraag of het
amendement van het lid Madlener12 zal worden aangenomen.
De leden van de fractie van het CDA vragen of ook geëvalueerd kan worden
of artikel 19c behouden kan blijven voor gebieden die in de toekomst worden
aangewezen of aangemeld.
Het voorgestelde artikel 19c voorziet in deze wens van de fractieleden van
het CDA. De aanschrijvingsbevoegdheid geldt namelijk in de situatie dat er voor
een Natura 2000-gebied nog geen eerste beheerplan is vastgesteld en onherroepelijk
is geworden. Voor gebieden die in de toekomst worden aangewezen
of aangemeld bij de Europese Commissie geldt op het moment van aanwijzing
of aanmelding nog geen onherroepelijk beheerplan. Ingevolge het onderhavige
wetsvoorstel is dan dus de aanschrijvingsbevoegdheid van toepassing in plaats
van de vergunningplicht, althans ingeval geen sprake is van projecten en plannen
met potentieel significante gevolgen in de zin van artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn.
Er wordt - zoals aangekondigd in de memorie van toelichting - nog wel geëvalueerd
of het wenselijk is de vervanging van de vergunningplicht door de
aanschrijvingsbevoegdheid ook te laten gelden voor bestaand gebruik in de
periode na het onherroepelijk worden van het beheerplan, ingeval het bestaand
gebruik niet in het beheerplan is toegestaan. Voor deze evaluatie is van belang
dat inmiddels enige ervaring is opgedaan met de aanschrijvingsbevoegdheid en
ook een scherper beeld bestaat van de wijze waarop bestaand gebruik een
plaats heeft gekregen in de verschillende beheerplannen. Mocht de evaluatievraag
positief worden beantwoord dan vergt dat te zijner tijd een aanpassing
van de artikelen 19c en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.
De leden van de fractie van de PvdA hebben vragen over de handhaving van
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in de huidige situatie.
Aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt thans invulling gegeven
door middel van een samenstel aan maatregelen: effectgericht beheersmaatregelen,
gebiedsgericht beleid, planologische maatregelen, maatregelen
als onderdeel van de generieke milieuwetgeving en - als sluitstuk - de vergunningplicht
van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Ten aanzien van
11 Kamerstukken II 2006/06, 30920, nrs. 1-2.
12 Kamerstukken II 2006/07 30920, nr.8.
10
de handhaving van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 ligt een
groot deel de verantwoordelijkheid bij de provincies. Zij hebben hiervoor eigen
toezichthouders. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is verantwoordelijk
voor de handhaving ter zake van projecten en andere handelingen
waarvoor hij ingevolge artikel 19d, derde lid, van de Natuurbeschermingswet
1998 bevoegd is vergunning te verlenen. Hiervoor worden toezichthouders
van de Algemene Inspectiedienst en - voor de Wadden - de Directie Regionale
Zaken van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ingezet. Op
het gebied van strafrechtelijke handhaving spelen ook politie, (onbezoldigde)
bijzondere opsporingsambtenaren (boa's) werkzaam bij Staatsbosbeheer en
andere terreinbeheerders, alsook het Openbaar Ministerie een rol.
Op dit moment geven zowel de provincies als ik toepassing aan het beleid
zoals uiteengezet in paragraaf 1 van de eerder aangehaalde brief van mijn
ambtsvoorganger van 1 september 2006. Dit betekent dat in principe geen vergunningentraject
wordt gestart met betrekking tot bestaand gebruik behalve in
ecologisch urgente situaties. Dat laat onverlet dat als voor de voortzetting van
het gebruik sprake is van een nieuw toestemmingsmoment - te weten als daarvoor
een vergunning of ontheffing op basis van andere wetgeving nodig is -
steeds moet worden beoordeeld of het gaat om een project met mogelijk significante
gevolgen. In dat geval zijn ook een Natuurbeschermingswetvergunning
en passende beoordeling nodig. Laatste vloeit direct voort uit het Kokkelvisserijarrest13.
Bij de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid van het voorgestelde artikel
19c zal prioriteit worden gegeven aan gebieden waarin ingrijpen ecologisch
gezien urgent is, om te voorkomen dat een onomkeerbare achteruitgang plaatsvindt.
Dit laat onverlet dat artikel 19c ook in andere situaties tot ingrijpen kan
leiden als dit noodzakelijk is om te voorkomen dat de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert of
dat er storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen
een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is
aangewezen.
De PvdA-fractieleden zijn blij met de mogelijkheid tot aanschrijving, maar
zien dit als een vangnetconstructie. Zij vragen hoe artikel 19c gehandhaafd zal
worden.
Het is juist dat de aanschrijvingsbevoegdheid bedoeld is als vangnetconstructie.
Het is een bevoegdheid die in het huidige voorstel alleen ingezet kan worden
in de periode tot de beheerplannen onherroepelijk zijn vastgesteld.
Het is op grond van het voorgestelde artikel 19c, vierde lid, verboden om in
strijd te handelen met een verplichting die op grond van artikel 19c, tweede lid,
is opgelegd. Het gaat dan om de verplichting om bepaalde informatie te verstrekken,
om de verplichting om preventieve of herstelmaatregelen te nemen
en om de verplichting om het bestaande gebruik te staken of te beperken. Nietnaleving
van dit verbod wordt ingevolge artikel III, onderdeel C, van het wetsvoorstel
strafbaar gesteld in artikel 1a, onder 2°, van de Wet op de economische
delicten. Tevens wordt bestuurlijke handhaving, met gebruikmaking van bestuursdwang
en dwangsommen, mogelijk gemaakt door de voorgestelde wijziging
van artikel 57, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I,
onderdeel SS, van het wetsvoorstel). De bevoegdheid tot bestuurlijke handhaving
komt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toe.
De bij de handhaving van artikel 19c betrokken diensten en directies zijn
dezelfde als bij de handhaving van de vergunningplicht van artikel 19d, ingeval
de minister bevoegd gezag voor vergunningverlening is: de Algemene Inspec-
13 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, http://www.curia.eu.int.
11
tiedienst, Directie Regionale Zaken voor de Wadden, politie, boa's en het Openbaar
Ministerie.
De leden van de fractie van het CDA vragen of de minister bij toepassing van
de aanschrijvingsbevoegdheid ook kijkt naar de sociaal-economische activiteiten
van groot maatschappelijk belang waarbij compensatie moet plaatsvinden.
Artikel 19c is specifiek gericht op bestaand gebruik dat niet is aan te merken
als project met mogelijk significante gevolgen. Het toetsingskader van artikel 6,
derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn met de vereisten van dwingende
redenen van groot openbaar belang en compensatie is hierop dan ook niet van
toepassing.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zet de aanschrijvingsbevoegdheid
in ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Het gaat om passende maatregelen. Dit betekent dat rekening wordt
gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met
de regionale en lokale bijzonderheden, aldus artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn
en aldus ook de Europese Commissie in haar Leidraad. Dit impliceert
dat de minister een brede belangenafweging maakt, ook wat betreft de verplichtingen
die worden opgelegd om achteruitgang van de kwaliteit van de
habitat of een significante verstoring van soorten waarvoor het Natura 2000-
gebied is aangewezen tegen te gaan.
Als bestaand gebruik wel is aan te merken als project dat significante gevolgen
kan hebben, zoals de kokkelvisserij, dan blijft de vergunningplicht in stand
en is het kader van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn wel van
toepassing.
De leden van de fractie van de PvdA menen dat door de peildatum van 1
oktober 2005 voor bestaand gebruik oude activiteiten gelegaliseerd worden. Zij
wijzen erop dat de speciale beschermingszones al in 1995 hadden moeten zijn
aangewezen.
Door de datum van 1 oktober 2005 te nemen als peildatum voor bestaand
gebruik worden geen activiteiten gelegaliseerd. Dat een activiteit wordt aangemerkt
als bestaand gebruik wil niet zeggen dat de activiteit daarmee is toegestaan.
Als de activiteit dermate schadelijk is dat deze niet in het beheerplan
kan worden gereguleerd, is een vergunning nodig na het onherroepelijk worden
van het beheerplan. Totdat het beheerplan onherroepelijk is geworden kan
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de aanschrijvingsbevoegdheid
gebruiken om een schadelijke activiteit te doen aanpassen of beëindigen.
Bestaand gebruik dat is aan te merken als project dat significante gevolgen
kan hebben, is en blijft vergunningplichtig.
Voor de goede orde wijs ik erop dat de toepasselijke procedure van artikel 4
van de Habitatrichtlijn er niet toe verplichtte speciale beschermingszones uiterlijk
in 1995 aan te wijzen. In 1995 hadden gebieden moeten worden aangemeld
ten behoeve van plaatsing op de communautaire lijst overeenkomstig (artikel 4,
eerste lid, richtlijn). De Europese Commissie had de communautaire lijst daarna
in 1998 moeten vaststellen (artikel 4, derde lid, richtlijn). Uiterlijk zes jaar na
vaststelling van de communautaire lijst moeten de lidstaten de gebieden aanwijzen
(artikel 4, vierde lid, richtlijn).
Er is vertraging bij de communautaire procedure ontstaan, mede als gevolg
van het feit dat de Europese Commissie van opvatting was dat de lidstaten in
1995 niet voldoende gebieden hadden aangemeld. Voor de Atlantische biogeografische
zone - waartoe Nederland behoort - heeft de Commissie pas in 2004
de beoordeling van alle aangemelde gebieden voltooid en de communautaire
lijst vastgesteld. De lidstaten hebben nu dus tot 2010 om de aanwijzing van de
12
Natura 2000-gebieden volgens nationaal recht af te ronden. Ik zet erop in om de
gebieden zo snel mogelijk aan te wijzen en om zo snel mogelijk onherroepelijke
beheerplannen te hebben.
De leden van de fracties van de PvdD, van de PvdA en van de CU vragen of de
regering in de voorgestelde regeling voor bestaand gebruik strijd ziet met het
voorzorgsbeginsel en de Habitatrichtlijn, hoe de natuur voldoende beschermd
blijft met slechts repressief toezicht door bestuursorganen en of het risico op de
noodzaak voor herstel achteraf groot is.
Zowel aan het tweede als het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn
ligt het voorzorgsbeginsel ten grondslag, maar dit wordt wel verschillend uitgewerkt.
Artikel 6, derde lid, bepaalt dat het bevoegd gezag alleen onder bepaalde
voorwaarden toestemming geeft voor plannen en projecten die significante
gevolgen kunnen hebben. Dit artikellid kan alleen geïmplementeerd worden
door toetsing vooraf verplicht te stellen.
Artikel 6, tweede lid, daarentegen bevat een algemene op de overheid rustende
beschermingsverplichting om verslechtering en significante verstoring te
voorkomen. De vergunningplicht van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet
1998 is voor nieuwe activiteiten een zeer geschikt instrument voor het verzekeren
van de vereiste specifieke gebiedsbescherming; dit als sluitstuk van het
totale instrumentarium om bescherming te bieden, zoals effectgerichte maatregelen,
planologische maatregelen, instrumenten van de generieke milieuwetgeving,
gebiedsgericht beleid in het kader van de Wet inrichting landelijk gebied
et cetera. De geschiktheid van de vergunning als instrument hangt onmiddellijk
samen met het feit dat geen enkele menselijke activiteit die de kwaliteit
van habitats kan verslechteren of een significant verstorende effect kan hebben,
mag plaatsvinden zonder toets vooraf. Het is echter bepaald niet zo dat de door
artikel 6, tweede lid, vereiste bescherming uitsluitend geregeld kan en mag worden
door middel van een vergunningstelsel. Artikel 6, tweede lid, schrijft - anders
dan artikel 6, derde lid - geen specifieke maatregelen voor. De bepaling
laat hier ruimte voor keuze aan de lidstaten. Deze moeten primair zelf uitmaken
wat in de gegeven omstandigheden "passend" is. Zoals het eerder aangehaalde
onderzoek van de Universiteit van Utrecht/NILOS aangeeft, wordt de bepaling in
de onderzochte landen dan ook op verschillende wijze ten uitvoer gelegd.
Waar het gaat om bestaand gebruik, is bij invulling van artikel 6, tweede lid,
op het punt van de vergunningplicht een andere benadering "passend" dan bij
nieuwe activiteiten. Ik noemde in paragraaf 2 van deze nota al de rechtsonzekerheid
waartoe de wijze van normstelling in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet
1998 leidt voor bestaand gebruik. Ook uit het oogpunt van het voorzorgsbeginsel
is evenwel sprake van een essentieel andere situatie dan bij
nieuw aan te vangen activiteiten. De activiteit vond immers al plaats op het
tijdstip waarop artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 in werking trad.
Er is bij bestaand gebruik dus per definitie geen sprake van toetsing vooraf. Ook
het vergunningenstelsel is bij bestaand gebruik de facto dus enkel een repressief
instrument: het biedt een rechtsgrond om het gebruik te doen aanpassen of
beëindigen wanneer bij de al aangevangen activiteit is gebleken dat niet verzekerd
is dat de instandhoudingsdoelstellingen gehaald kunnen worden door het
nemen van instandhoudingsmaatregelen of van andere passende maatregelen.
Met de in het voorgestelde artikel 19c voorziene aanschrijvingsbevoegdheid kan
voor bestaand gebruik hetzelfde worden bereikt als met een vergunningstelsel,
maar dan op een wijze - zoals in paragraaf 2 van deze nota al is aangegeven -
die de regering, zolang bestaand gebruik nog niet is beoordeeld in het kader
van een beheerplan, passender acht dan een algemeen verbod om behoudens
vergunning activiteiten te verrichten.
13
Het wetsvoorstel is naar mijn oordeel, zoals in paragraaf 2 van deze nota
werd aangegeven, in overeenstemming met het Europese recht en doet geen
afbreuk aan de bescherming van de Natura 2000-gebieden.
Wat betreft het risico op noodzakelijke herstelmaatregelen waarover de fractieleden
vragen hebben: het uitgangspunt is dat bestaand gebruik geen onomkeerbare
schade of achteruitgang mag opleveren. In situaties waarin dat wel
het geval zou kunnen zijn, zal meteen met herstel worden begonnen, onder
andere door het opleggen van verplichtingen in het kader van de aanschrijvingsbevoegdheid.
4. Significantie
De leden van de fractie van het CDA vragen of ook projecten waarvoor een
passende beoordeling moet worden gemaakt en eventuele toekomstige projecten
in het beheerplan kunnen worden gereguleerd en zo van de vergunningplicht
kunnen worden uitgezonderd.
Dit is in principe mogelijk. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
is aangegeven, kunnen activiteiten in twee gevallen in het beheerplan
worden gereguleerd. In de eerste plaats is dit het geval indien op voorhand op
grond van objectieve gegevens is uit te sluiten dat de activiteit - rekening houdend
met de instandhoudingsdoelen van het gebied - significante gevolgen
heeft. In de tweede plaats kunnen activiteiten - waarvan op voorhand significante
gevolgen niet kunnen worden uitgesloten - in het beheerplan worden
opgenomen indien een passende beoordeling aantoont dat - in voorkomende
geval onder nadere voorwaarden en beperkingen - de natuurlijke kenmerken
van het gebied niet worden aangetast. Een en ander geldt ook voor projecten,
zelfs voor toekomstige projecten.
Doorslaggevend voor de daadwerkelijke mogelijkheid tot regulering in het
beheerplan zal zijn of ook het ook in de praktijk mogelijk is om een project zodanig
nauwkeurig te beschrijven, inclusief eventuele nadere voorwaarden en
beperkingen, dat op basis van een passende beoordeling sluitende conclusies
kunnen worden getrokken ten aanzien van de toekomstige effecten voor de
instandhoudingsdoelen en dat een adequate en sluitende wijze van vastlegging
in het beheerplan kan plaatsvinden. Dat zal bij meer complexe projecten wellicht
moeilijk blijken te zijn. Voor toekomstige projecten lijkt dit nog moeilijker:
om te kunnen beoordelen wat de gevolgen zijn moet immers al goed uitgekristalliseerd
zijn wat precies de omvang, locatie en andere bijzonderheden van het
project zijn.
De leden van de fractie van de PvdA, van de SP, van de CU en van de PvdD
achten de toevoeging van het woord 'significant' in artikel 19d onwenselijk, in
het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel. Deze toevoeging zou ertoe leiden
dat de initiatiefnemer zelf de inschatting moet maken of en in welke mate een
activiteit verstorend is. De leden van deze fracties vinden dat echter de taak van
de overheid. De leden van de CU en de PvdD vragen zich af of het begrip 'significant'
wel voldoende helder is.
Passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn
zijn aan de orde als een activiteit een significant verstorend effect kàn hebben.
Ook het overeenkomstig het onderhavige voorstel gewijzigde artikel 19d,
eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 verbindt de vergunningplicht
aan het feit dat een activiteit een significant verstorend effect kàn hebben. De
vergunningplicht is dus niet gekoppeld aan een met zekerheid gedane vaststelling
dat een activiteit daadwerkelijk een significant verstorend effect heeft.
14
De borging van het voorzorgsbeginsel ligt niet zozeer besloten in het al dan
niet opnemen van het element "significant" in de normstelling van het eerste
lid. De borging ligt besloten in het feit dat het enkele kùnnen hebben van een
significant verstorend effect ingevolge het eerste lid al voldoende is om een
vergunningplicht aan te nemen voor een bepaalde activiteit. Al bij een potentieel
significant verstorend effect geldt derhalve een verbod om de activiteit -
zonder vergunning - te verrichten. Dat biedt een voldoende bescherming van
de Natura 2000-gebieden en is in overeenstemming met de richtlijn.
Een norm die elke potentiële verstoring van welke ernst ook - zonder vergunning
- strafbaar stelt, zou onevenredig zijn, want onnodig om zeker te stellen
dat de werkelijk in relatie tot de instandhoudingsdoelen relevante projecten
of andere handelingen op de juiste wijze worden beoordeeld. Het draagvlak
voor het natuurbeleid is daarmee zeker niet gediend. Daar komt bij dat het
wetsvoorstel op het onderhavige punt niet anders doet dan wettelijk verankeren
van hetgeen ook in de voorlichting als interpretatie van artikel 19d, eerste
lid, tot nu toe steeds is uitgedragen.
De inschatting of een bepaalde activiteit significante verstorende effecten
kan hebben, is heel goed door initiatiefnemers te maken, ook als deze geen
ecoloog zijn. Hiervoor zijn hulpmiddelen beschikbaar, zoals handreikingen en
de effectenindicator op de website van het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit. Daarnaast is het ook mogelijk om contact op te nemen met
het bevoegd gezag of een deskundige voor advies.
De regering is niet voornemens het begrip 'significant' verder in regelgeving
te definiëren. Het is een Europeesrechtelijk begrip en de regering wil niet het
risico te lopen de richtlijn onjuist te implementeren door een definitie op te
nemen die later niet in overeenstemming blijkt te zijn met de betekenis die het
begrip volgens het Europese Hof van Justitie heeft. Wel werk ik aan verdere
operationaliseren van begrippen door het actualiseren en aanvullen van de
handreikingen. Verder onderzoek ik de mogelijkheid om bij algemene maatregel
van bestuur op grond van artikel 19da van de Natuurbeschermingswet 1998
specifieke activiteiten te duiden die niet significant (kunnen) zijn. Aangezien
een dergelijke maatregel ook de bevoegdheid van de provincies raakt, zijn de
provincies hier direct bij betrokken. Overeenstemming met de provincies bestaat
in ieder geval over het feit dat elementen uit het toetsingskader ammoniak
een plaats in een dergelijke algemene maatregel van bestuur zouden moeten
krijgen.
De leden van de SP-fractie stellen voor een meldingsplicht te handhaven.
Ook de leden van de fractie van de PvdA stellen dat preventieve toetsing door
middel van een meldingsplicht met een toets door het bevoegd gezag moet
blijven bestaan.
Een vergunningplicht in geval sprake kàn zijn van significant verstorende
effecten, impliceert ook een meldingsplicht: de initiatiefnemer moet zich bij het
bevoegd gezag melden met het oog op de vergunningaanvraag. Een afzonderlijke
meldingsplicht komt derhalve in relatie tot artikel 19d geen meerwaarde
toe.
De leden van de fractie van de CU stellen voor een meldingsplicht met akkoord
van het bevoegd gezag in te stellen voor de interimperiode.
Een meldingsplicht met akkoord van het bevoegd gezag komt eigenlijk op
hetzelfde neer als vergunningverlening. De initiatiefnemer zal nog steeds gegevens
moeten overleggen op basis waarvan het bevoegd gezag de beoordeling
kan maken of het bestaand gebruik in ongewijzigde vorm doorgang kan vinden
of niet. Zoals ik in het voorgaande en ook in de memorie van toelichting heb
15
aangegeven, heeft het de voorkeur de toetsing van de gevolgen van bestaand
gebruik voor het gebied zoveel mogelijk bij het opstellen van de beheerplannen
uit te voeren, zodat vanuit de doelen voor het gebied - zoals deze in de beheerplannen
worden uitgewerkt in ruimte en tijd - kan worden beredeneerd
welke maatregelen nodig zijn. Er zijn dan objectieve gegevens beschikbaar op
basis waarvan kan worden vastgesteld òf - en zo ja, welke - beperking of aanpassing
van bestaand gebruik noodzakelijk is voor het bereiken van de doelen.
De meldingsplicht met akkoord van het bevoegd gezag in de interimperiode
zou deze functie van het beheerplan doorkruisen.
De leden van de fracties van de CU en van de PvdD vragen wanneer er precies
rekening moet worden gehouden met cumulatieve effecten en hoe gewaarborgd
wordt dat de beoordeling van de cumulatieve effecten ook daadwerkelijk
plaatsvindt.
Er moet, volgens artikel 19f van de Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn, een passende beoordeling worden gemaakt
indien het project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten
significante gevolgen kan hebben. In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn
- dat betrekking heeft op de te nemen passende maatregelen - wordt
niet expliciet verwezen naar cumulatieve effecten. Om een verslechtering van
de kwaliteit van habitats of een significante verstoring van soorten te kunnen
voorkomen, zal echter ook steeds moeten worden bezien wat de effecten van
een activiteit tezamen met de effecten van andere activiteiten zijn.
Gezien het feit dat artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 zowel ter
implementatie van artikel 6, tweede lid, als ter implementatie van artikel 6, derde
lid van de Habitatrichtlijn strekt, is vanzelfsprekend dat bij de uitleg van artikel
19d en de vraag wanneer een vergunningplicht aan de orde is cumulatie
wordt betrokken.
5. Het toetsen van plannen
De leden van de fractie van het CDA vragen of het gestelde in de tweede
alinea onder hoofdstuk 3.1.1 van de memorie van toelichting in de evaluatie van
bestaand gebruik kan worden meegenomen.
De effecten van het tijdelijk opheffen van de vergunningplicht voor de administratieve
lasten, bestuurslasten en belasting van de rechterlijke macht zullen
meegenomen worden in de evaluatie, op basis van de opgedane ervaringen
met de aanschrijvingsbevoegdheid.
De leden van de fractie van de PvdA en van de PvdD stellen dat het schrappen
van het goedkeuringsvereiste bij plannen in strijd is met de Habitatrichtlijn.
De leden van de fractie van de PvdA voegen daaraan toe dat het hoogstwaarschijnlijk
zal leiden tot slechtere passende beoordelingen. De leden van de fractie
van de CU vragen of het niet wenselijk is de toetsing door een hoger bestuursorgaan
te laten verrichten.
Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting en het nader rapport, is
het schrappen van het goedkeuringsvereiste bij plannen niet in strijd met de
Habitatrichtlijn. Volgens artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moeten de
bevoegde nationale instantie toestemming geven voor een plan of project. Als
de nationale wetgeving de gemeenten de bevoegdheid geeft om toestemming
te geven voor bepaalde plannen, zijn gemeenten daarmee de bevoegde nationale
instantie voor die plannen. De eis van goedkeuring door een andere natio16
nale instantie stelt de richtlijn niet. In artikel 6 van de Habitatrichtlijn wordt het
begrip "initiatiefnemer" niet genoemd. Het is dan ook niet in strijd met de richtlijn
dat de initiatiefnemer - ingeval dat een overheidsorganisatie is - soms dezelfde
organisatie is als de bevoegde nationale instantie. Op rijksniveau is dat
onder de huidige wetgeving soms ook het geval. Plannen die (mede) door de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit worden vastgesteld, worden
ook niet door een ander orgaan goedgekeurd.
Het kabinet wil de bestuurlijke drukte verminderen en uitgaan van vertrouwen.
De wetswijziging sluit aan bij de relatie tussen overheden waarvan de
nieuwe Wet ruimtelijke ordening ook uitgaat. Het is niet nodig om elk plan ter
goedkeuring aan een ander bestuursorgaan voor te leggen. Zo nodig kan de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het kader van het bestuurlijk
toezicht een aanwijzing geven op grond van artikel 45a van de Natuurbeschermingswet
1998.
6. Functie beheerplan
De leden van de fractie van de PvdA stellen voor om in de wet op te nemen
dat plannen en projecten moeten passen binnen vastgestelde beheerplannen.
Beheerplannen werken de instandhoudingsdoelstellingen in ruimte en tijd
uit. Zij bevatten de maatregelen die nodig zijn om de doelen zoals deze zijn
uitgewerkt te realiseren. Het is noodzakelijk dat de ruimte bestaat om af te wijken
van het beheerplan. Er kunnen zich immers altijd ontwikkelingen voordoen
die niet voorzien waren bij het vaststellen van het beheerplan en die dermate
belangrijk zijn dat zij doorgang moeten vinden, ook al passen zij niet binnen
vastgestelde beheerplannen.
Het feit dat de plannen niet in het beheerplan passen, wil niet zonder meer
zeggen dat zij de natuurlijke kenmerken van een gebied aantasten, of zelfs een
verslechtering van de kwaliteit van habitats of verstoring van de soorten waarvoor
het gebied is aangewezen tot gevolg hebben. Als dat niet het geval is, is er
geen reden om het plan geen doorgang te laten vinden. En zelfs als uit de passende
beoordeling blijkt dat het plan wel kan leiden tot een aantasting van de
natuurlijke kenmerken van het gebied, wil dat niet altijd zeggen dat het plan
geen doorgang mag vinden. Artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn staat
nadrukkelijk toe om projecten om dwingende redenen van groot openbaar belang
doorgang te laten vinden, ondanks het feit dat dit een aantasting betekent
van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
De leden van de fractie van het CDA vragen of het mogelijk is om jaarlijkse
vergunningen in het beheerplan op te nemen.
Natuurbeschermingswetvergunningen kunnen niet in het beheerplan opgenomen
wordt, deze instrumenten sluiten elkaar uit.
Het beheerplan is het instrument waarin de afstemming van het gebruik met
het wenselijke natuurbeheer plaatsvindt. Activiteiten zullen aan de hand van
wetenschappelijke ecologische gegevens beoordeeld moeten worden alvorens
ze in het beheerplan opgenomen worden.
Activiteiten zijn ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet
1998 niet vergunningplichtig, indien zij in overeenstemming met het
beheerplan uitgevoerd worden. Ook andere activiteiten dan instandhoudingsmaatregelen
in strikte zin kunnen via het beheerplan vrijgesteld worden van de
vergunningplicht. Het is aan degene die de activiteit verricht om te kiezen voor
aansluiting bij de voorwaarden en beperkingen van het beheerplan of niet. Als
hij de activiteit niet wil uitvoeren overeenkomstig het beheerplan, blijft het ver17
bod van artikel 19d om zonder vergunning de activiteit te verrichten op hem
van toepassing en vindt de beoordeling van de toelaatbaarheid van de activiteit
in het kader van de vergunningverlening plaats. Wat dat betreft werkt het regime
van het beheerplan op dezelfde wijze uit als een generieke vrijstellingsregeling.
Het is enkel mogelijk om activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben
in het beheerplan vrij te stellen van de vergunningplicht door ze op te nemen
in het beheerplan. Dit laatste kan alleen indien uit objectieve gegevens de
zekerheid is verkregen dat die activiteiten gedurende de looptijd van het beheerplan
- onder de voorwaarden en beperkingen die het beheerplan daaraan
stelt - niet leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
Dit betekent dat activiteiten die jaarlijks aanzienlijk wijzigen of waar jaarlijks
grote verschillen optreden in de natuurlijke omstandigheden en daardoor een
nieuwe passende beoordeling elk jaar nieuwe informatie oplevert in het algemeen
niet de meest aangewezen activiteiten zijn om in een beheerplan op te
nemen.
De leden van de fractie van de PvdA vragen zich af hoe wordt omgegaan met
bestaand gebruik waarvan pas bij het opstellen van de beheerplannen vastgesteld
wordt dat het schadelijk is of kan zijn en wie de kosten draagt van een
sanering.
Tegen bestaand gebruik dat werkelijk belangrijke negatieve gevolgen heeft
voor de natuurwaarden zal al eerder worden opgetreden dan na de vaststelling
van het beheerplan. Onder het huidige beleid zal dan een vergunningentraject
worden ingezet. Na de wetswijziging zal de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit de aanschrijvingsbevoegdheid hiervoor gebruiken.
Als dat niet aan de orde is, vindt in het kader van het beheerplan de afweging
plaats of door het opnemen van aanvullende, effectgerichte maatregelen
in het beheerplan de zekerheid kan worden verkregen dat het gebruik niet aan
het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in de weg staat. Als dat niet
het geval is of als de materie dermate complex is dat regulering via algemene
regels in het beheerplan niet mogelijk is, zal voor de betrokken activiteit een
vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 moeten
moeten worden aangevraagd. In het individuele vergunningentraject wordt
dan beoordeeld of en zo ja, in welke vorm, het gebruik voortgezet kan worden.
De aanpassingsmaatregelen komen in eerste instantie voor rekening van degene
die het bestaand gebruik uitoefent. Indien deze persoon door het besluit
over de vergunningverlening evenwel schade lijdt die redelijkerwijs niet te zijnen
laste behoort te blijven, kan hem op grond van artikel 31 van de Natuurbeschermingswet
1998 een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding worden
toegekend.
7. Verbeterde aansluiting op de Habitatrichtlijn
De leden van de fractie van het CDA vragen of in plaats van een milieueffectrapportage
(m.e.r.) enkel een passende beoordeling behoeft te worden uitgevoerd
indien de instandhoudingsdoelstellingen mede betrekking hebben op
andere natuurwaarden dan de habitattypen en soorten waarvoor het gebied op
grond van de richtlijnen is aangewezen.
De m.e.r. en de passende beoordeling bestaan naast elkaar in de Nederlandse
wetgeving en in de Europese richtlijnen. Het kan zijn dat voor een activiteit
zowel een m.e.r. als een passende beoordeling nodig is. Dit wetsvoorstel verandert
in dit opzicht niets. De initiatiefnemer zal er in de praktijk naar streven om
18
waar mogelijk onderzoeken in het kader van de m.e.r. en de passende beoordeling
tezamen te nemen om zo lasten te voorkomen.
De leden van de fractie van het CDA vragen naar de samenhang tussen de
evaluatie van de Vogel- en de Habitatrichtlijn door de Europese Commissie en
de wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998.
De Europese evaluatie van de Vogel- en de Habitatrichtlijn zal in 2008 haar
beslag krijgen. Wanneer deze evaluatie leidt tot wijziging van de richtlijnen -
maar dat zal niet op korte termijn zijn gerealiseerd - zal de Nederlandse wetgeving
daaraan aangepast worden.
De leden van de fractie van het CDA vragen of de regering de visie deelt dat
het begrip "landschap" niet van toepassing is op de Vogel- en Habitatrichtlijnen.
Het landschapsschoon werd onder de oude Natuurbeschermingswet beschouwd
als een te beschermen waarde. Het natuurschoon of de landschappelijke
waarde is niet iets wat de richtlijnen beogen te beschermen. Bij de wijziging
van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke
verplichtingen ( in werking getreden op 1 oktober 2005) is ervoor gekozen om
het regime voor de bescherming van beschermde natuurmonumenten en het
regime voor de beschermde landschapsgezichten ongewijzigd voort te zetten in
die wet, dus met inbegrip van bescherming van natuurschoon of landschappelijke
waarde. Dat geldt ook gebieden die overlappen met Natura 2000-gebieden.
Ik vind dit één van de punten waarop de Natuurbeschermingswet 1998
nationale specifieke beleidsdoelen mag toevoegen aan de doelen van de richtlijnen.
8. Overig
De leden van de fractie van de PvdA sluiten aan bij het advies van de Raad
van State en stellen voor de wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998
die in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Wro worden voorgesteld ook op
projecten van toepassing te laten zijn.
Deze leden doelen waarschijnlijk op projectbesluiten. Zoals aangegeven in
het nader rapport acht de regering het voor projectbesluiten - net als voor plannen
(zie paragraaf 5 van deze nota)- onnodig dat een hoger gezag beoordeelt
of de gevolgen van het besluit voor een Natura 2000-gebied op de juiste wijze
zijn meegewogen. De regering acht het wel van belang dat de gevolgen voor
Natura 2000-gebieden in kaart gebracht worden op het moment dat het projectbesluit
wordt genomen. Daarom wordt in het wetsvoorstel erin voorzien dat
artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 zowel op plannen als op projectbesluiten
van toepassing is (het voorgestelde zesde lid van artikel 19j; artikel
I, onderdeel BB, wetsvoorstel).
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
1
31 038 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met
de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken
Nota van Wijziging
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel I wordt als volgt gewijzigd:
1. Aan onderdeel Y wordt het volgende lid toegevoegd:
6. In het derde lid wordt "een project of handeling" vervangen door: een
project.
2. In onderdeel W, vijfde lid, wordt in het nieuwe derde lid "behoudens indien
dat gebruik betrekking heeft op een project" vervangen door: behoudens
indien dat gebruik een project is.
3. In onderdeel VV wordt artikel 60a (nieuw) als volgt gewijzigd:
a. In het vierde en achtste lid wordt "richtlijn (EEG) nr. 79/409" telkens vervangen
door: richtlijn 79/409/EEG.
b. In het zesde lid wordt "richtlijn (EEG) nr. 92/43"vervangen door: richtlijn
92/43/EEG.
B
Artikel III komt te luiden:
Artikel III
In artikel 1a, onder 2°, van de Wet op de economische delicten wordt in de
zinsnede met betrekking tot de Natuurbeschermingswet 1998 "artikel 16, 19d,
eerste lid, 19l, eerste lid, en 20, derde lid, 17, vierde lid, 21, tweede lid, 22,
tweede lid, 56, eerste lid, 58, eerste lid en 66" vervangen door: de artikelen 16,
17, vierde lid, 19c, vierde lid, 19d, eerste lid, 19l, eerste lid, 20, derde lid, 21,
tweede lid, 22, tweede lid, en 66.
Toelichting
De wijzigingen in artikel I strekken tot herstel van enkele verschrijvingen. In
artikel III kunnen de onderdelen A en B vervallen. Deze bevatten wijzigingen die
reeds zijn opgenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Flora- en faunawet
in verband met de regulering van gebruik van niet-selectieve vangmiddelen
en enkele andere zaken (Kamerstukken II 2006/07, 30940, nr. 2).
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit