abcdefgh
De voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
10 oktober 2007 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
RWS/SDG/M&I2007/1564/54433 -
Onderwerp
Publiek-private samenwerking in infrastructuur
Geachte voorzitter,
In mijn brief van 27 juni 2007 (Kamerstuk 22 026, nr. 270) heb ik toegezegd dat ik u
zal informeren over de uitgangspunten van dit kabinet met betrekking tot publiek-
private samenwerking (PPS). Daarnaast heeft mijn collega van Financiën tijdens het
Algemeen Overleg over PPS op 1 februari 2007 een overzicht van praktijkervaringen
toegezegd (Kamerstuk 28753, nr.9). Graag kom ik met deze brief, mede namens de
minister van Financiën, die toezegging na. Ik zal ook ingaan op de ervaring die in
binnen- en buitenland met PPS is opgedaan.
Ambitie en doelstelling
In de Nota Mobiliteit is de ambitie verwoord om een krachtige impuls te geven aan
een bredere en meer structurele toepassing van PPS in alle vormen die daaronder
kunnen worden verstaan. Deze ambitie is ook verwoord in de reactie van het vorige
kabinet op de aanbevelingen en bevindingen van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuurprojecten (TCI) die op 15 december 2004 aan de Tweede Kamer zijn
aangeboden. Ook dit kabinet onderschrijft deze ambitie met betrekking tot PPS ten
volle. Het doel is daarbij het behalen van maatschappelijke meerwaarde doordat er
voor hetzelfde budget een kwalitatief beter project gerealiseerd wordt of een project
van dezelfde kwaliteit voor minder geld. Versnelling door financiering of de
combinatie met aanpalende gebiedsontwikkeling kunnen ook elementen van
meerwaarde zijn. Met PPS wordt de denkkracht en de deskundigheid van
marktpartijen gemobiliseerd. Zij krijgen de ruimte om met slimme innovatieve
oplossingen te komen die ons kunnen helpen om de grote ruimtelijke en
mobiliteitsopgaven in Nederland beter aan te pakken.
Postadres Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 351 61 71
Bezoekadres Plesmanweg 1, Den Haag Fax 070 351 7895
Bereikbaar met tramlijn 9 vanaf station Den Haag Centraal en Den Haag HS
RWS/SDG/M&I2007/1564/54433
PPS is structureel ingebed in de interne procedures van VenW. Voor alle projecten
wordt onderzocht of PPS meerwaarde kan opleveren. Hiervoor wordt in een vroege
fase van een project het instrument marktscan gebruikt en in een latere fase voor alle
projecten boven de 112,5 mln. de Public Private Comparator. Alleen als PPS geen
meerwaarde oplevert of sterk conflicteert met andere belangen of doelstellingen van
VenW wordt niet voor PPS gekozen. Aandachtspunt daarbij is dat de PPS onderdeel
uitmaakt van een groter mobiliteitsnetwerk en daarin moet passen.
Ervaringen buitenland
Al sinds de eerste toepassing van PPS in Nederland wordt gekeken naar de ervaringen
die hiermee in het buitenland zijn opgedaan. Daarbij kijken we vooral naar de landen
uit de Europese Unie, omdat daar vergelijkbare regelgeving van toepassing is. De EU
landen waar PPS wordt toegepast zijn te verdelen in twee groepen. Aan de ene kant
zijn er de landen die PPS zien als "het" instrument. Dit zijn Engeland en Ierland voor
DBFM (Design Build Finance Maintain), Spanje, Portugal en Frankrijk voor concessies
en de Oost-Europese landen voor beide. In deze landen is PPS in verband met
budgettaire tekorten als een "big bang" geïntroduceerd met een groot aantal PPS
projecten, veelal in concessie- of DBFM-vorm.
De andere kant bestaat uit landen als Duitsland, België en Nederland, die PPS zien als
"een" instrument, dat geleidelijk wordt ingezet bij projecten, waarbij er een
maatschappelijke meerwaarde van wordt verwacht. In Nederland maken we onder
meer gebruik van de ervaring die is opgedaan in Engeland en Frankrijk. VenW leert
heel direct via de eigen PPS Kennispool van de kennis en ervaring betreffende
concessies van de Franse DG des Routes en middels het Partnerprogramma
Infrastructuur Management (PIM) van de enorme ervaring op DBFM gebied van de
Engelse Highway Agency. Medewerkers van RWS zijn zowel in Engeland als Frankrijk
gedetacheerd. Daarnaast hebben de ministeries van transport van alle Europese landen
zich georganiseerd in CEDR verband (Conference Europeenne des Directeurs der
Routes) om van elkaar te leren. VenW participeert actief in deze organisatie.
Ervaringen Nederland
Het contract voor de HSL-Zuid bovenbouw was het eerste grootschalige DBFM
contract van VenW. Dit contract is gesloten in 2001 en heeft een aantal nuttige
leerervaringen opgeleverd. De onderzoeken die de Algemene Rekenkamer en de TU
Delft op verzoek van uw Kamer hebben uitgevoerd zijn voor mij aanleiding geweest
om nog eens kritisch te kijken naar de eisen die aan dit soort contracten gesteld
moeten worden.
Bij de HSL is een splitsing gemaakt tussen een integraal PPS contract voor de
bovenbouw (HSL Infraprovider) en zeven Design & Construct deelcontracten voor de
onderbouw. Tussen deze contracten bestonden raakvlakken, maar doordat ze
onvoldoende op elkaar afgestemd waren werd de creatieve ruimte in het PPS contract
door het letterlijk steeds harder worden van de onderbouw steeds minder en moest
het contract veelvuldig op onderdelen gewijzigd worden. In dit PPS contract was ook
---
RWS/SDG/M&I2007/1564/54433
de met onzekerheden omgeven ontwikkeling van het nieuwe beveiligingssysteem
ondergebracht. De interactie trein-infrastructuur en de betrokkenheid van
verschillende fabrikanten maken dit tot een complexe en kwetsbare aangelegenheid,
waar vanuit het contract slechts beperkte beheersing op kon worden uitgevoerd.
Zoals ik in mijn brief van 27 juni reeds heb aangegeven heeft zo'n complexe
constructie niet mijn voorkeur. Een belangrijk leerpunt is verder dat in PPS contracten
een effectieve wijzigingsclausule essentieel is, om in te kunnen spelen op de
veranderende actualiteit. In de huidige contracten is deze clausule verder verbeterd.
Hierbij is ook een toets op de marktconformiteit opgenomen. Dat betekent dat indien
er wijzigingen optreden met financiële gevolgen voor de opdrachtgever, de
opdrachtgever deze op een marktconforme wijze zal vergoeden. Dit vergroot de
flexibiliteit van het contract aanzienlijk en brengt ons ook niet in een directe
afhankelijke positie ten opzichte van een marktpartij.
Een andere leerervaring is dat voorafgaand aan de keuze van de contractvorm het
karakter van de werkzaamheden goed geïnventariseerd moet worden. Indien sprake is
van de ontwikkeling van een product of gebruik van "non-proven technology" (meer
revolutionair dan evolutionair van karakter) is een DBFM contract, waarin de prestatie
centraal staat, niet altijd de meest geschikte contractvorm.
In de volgende PPS contracten is gebruik gemaakt van deze ervaringen met het HSL
contract. Allereerst bij het project A59 (Rosmalen-Geffen) en de ervaring daarvan is
vervolgens weer gebruikt bij de N31 (Zurich-Harlingen). Na uitgebreide evaluaties zijn
uiteindelijk alle leerervaringen gebruikt voor de opstelling van het DBFM
modelcontract voor weginfrastructuur.
De ervaringen in de praktijk met de A59 en de N31, zijn positief. De A59 is binnen
budget en conform planning opgeleverd en bevindt zich nu in de exploitatiefase. Er is
sprake van een goede kwaliteit, heldere afspraken en goede samenwerking. De N31
wordt in het najaar van 2007 opgeleverd, ook binnen budget en eerder dan gepland.
De Tweede Coentunnel is het eerste project dat is aanbesteed met behulp van het
DBFM modelcontract. Er is gebruik gemaakt van de aanbestedingsprocedure met de
concurrentiegerichte dialoog. Evenals bij de eerdere PPS aanbestedingen is ook bij dit
project weer gebleken dat de markt daadwerkelijk met creatieve oplossingen komt, die
het waard zijn om te benut te worden.
Naast de DBFM contracten doen we ook ervaring op met andere vormen van PPS:
Momenteel loopt de aanbesteding voor de alliantie A2-Hooggelegen. Bij dit
alliantiecontract dragen overheid en marktpartij samen de risico's die
gezamenlijk het beste te beheersen zijn. Partijen werken samen door het
inbrengen van hun specifieke expertises en delen samen in winst en verlies.
Hierbij besluiten zij gezamenlijk over het benutten van kansen en de wijze van
risicobeheersing.
Bij de A2 Maastricht wordt de zgn. vervlechtingsprocedure toegepast. Hierbij
lopen de Tracéwet- en de aanbestedingsprocedure parallel. Marktpartijen
worden zo vroeg ingeschakeld dat creatieve en innovatieve ideeën nog
meegenomen kunnen worden in de besluitvorming. Als een Tracébesluit wordt
genomen dat spoort met een aanbieding uit de aanbestedingsprocedure
---
RWS/SDG/M&I2007/1564/54433
bestaat de zekerheid dat de gekozen oplossing uitvoerbaar is tegen een
vaststaand bedrag. Wijzigingen op het laatste moment zijn dan niet meer
mogelijk zonder ingrijpende consequenties: indien in de Tracéwetprocedure
een besluit wordt genomen waar de aanbiedingen uit de aanbesteding niet in
passen, moet de aanbestedingsprocedure afgebroken worden. De
Tracéwetprocedure kan dan wel gewoon doorgezet worden.
Het Project Mainportcorridor Zuid (PMZ), opgenomen in het Urgentie
Programma Randstad, onderzoekt hoe de bereikbaarheid en de daaraan
verbonden leefomgeving in de A4-corridor Rotterdam-Antwerpen kunnen
worden verbeterd door middel van PPS. Vanaf het prille begin denken andere
overheden, belangenorganisaties en bedrijfsleven mee over de formulering van
de problemen, kansen en oplossingen en over de wijze waarop de
samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven vormgegeven kan worden.
Ook is het Rijk actief betrokken bij het Nieuwe Sleutel Project (NSP)
Amsterdam Zuidas en de oprichting van een projectvennootschap NV Zuidas.
Op deze manier bouwen we geleidelijk steeds meer ervaring op die we kunnen
gebruiken bij volgende projecten en kunnen we steeds beter een afgewogen keuze
maken voor de PPS vorm die het beste bij een bepaald type project past.
Toekomstige ontwikkelingen
Op grond van de in binnen- en buitenland opgedane ervaringen staat het kabinet dus
positief tegenover de toepassing van PPS. De ingezette lijn van een geleidelijke
verbreding en meer structurele toepassing zal worden voortgezet. Hierbij zal steeds
opnieuw de ervaring uit voorgaande projecten worden gebruikt om de PPS kennis te
vergroten en de PPS contracten verder te verbeteren.
PPS kennis is hoogwaardige kennis van financieel-economische prikkels en
mechanismen, contract-juridische zaken en techniek (met name op het gebied van
functioneel specificeren). Op dit moment is deze kennis nog schaars, zowel bij de
overheid als bij marktpartijen. VenW werkt samen met VROM/RGD hard aan het
opbouwen en verspreiden van deze kennis. Speciaal voor dit doel is bij RWS de PPS
Kennispool opgericht. Doordat het aantal PPS projecten geleidelijk toeneemt zullen
ook marktpartijen deze hoogwaardige kennis verder uitbouwen.
Voortgangsrapportage PPS
Begin volgend jaar zal het kabinet u de Voortgangsrapportage PPS toesturen. Hierin
zal het aspect "lessons learned" voor alle betrokken departementen (VenW, VROM,
Defensie, Financiën, OC&W en VWS) aan bod komen. Er zal in de
voortgangsrapportage ook gekeken worden naar de groei van PPS in andere landen
en bezien worden welke ervaringen daarvan meegenomen kunnen worden om
verdere groei van PPS in Nederland te versnellen.
Installatie Commissie Private Financiering Infrastructuur
In tegenstelling tot het buitenland is de doelstelling in Nederland tot nu toe niet
geweest het regelen van private financiering voor projecten in verband met een
budgettair tekort bij de overheid. Op verzoek van uw Kamer (motie Rutte c.s.,
Kamerstuk 31 070, nr.7) ben ik bezig een commissie samen te stellen die de
---
RWS/SDG/M&I2007/1564/54433
mogelijkheden van private financiering van infrastructuur gaat onderzoeken, om na te
gaan of en hoe de positieve invloed van de markt kan worden benut.
Tenslotte
Het kabinet gelooft in de structurele, doch geleidelijke benutting van PPS voor de
grote ruimtelijke en mobiliteitsopgaven in Nederland. Daarom zal de Taskforce PPS,
waarin publieke en private partijen hun ervaringen met PPS uitwisselen en elkaar
scherp houden, nog enige tijd worden voortgezet om de gezamenlijke PPS ambities
waar te maken.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat