Algemene Rekenkamer

Vereniging voor bestuurskunde, Van Slingelandt-lezing Dinsdag 9 oktober 2007, 15.00 uur
Gothische zaal, Raad van State
Saskia J Stuiveling, president Algemene Rekenkamer met medewerking van Mirjam Brandenburg



"Hardop denken"

Dames en heren,
Soms wordt een mens aangenaam verrast. Dat gold
voor mij toen ik mij ging verdiepen in de figuur
Simon van Slingelandt, de naamgever van deze
lezing. Van een abstracte figuur die ik weleens was tegengekomen op straatnaambordjes, veranderde
hij in een interessante man, een man met een
missie en ideeën. Een bondgenoot zelfs - dat
wordt meteen duidelijk als ik u een paar citaten
geef:
Citaten:

* "het bestuur moet zichzelf termijnen stellen, waarbinnen zij klaar is met haar opdracht";

* "men is onmachtig in het maken van wetten
evenals in de uitvoering ervan";
2

* "er is geen juiste verdeling van het gezag om te besluiten wat gedaan moet worden, en de macht
om genomen besluiten ten uitvoer te leggen";

* "men komt nooit tot een besluit, en wanneer
men het eens is geworden, worden besluiten niet
uitgevoerd"1.
Het is maar een greep uit aan Van Slingelandt
toegeschreven uitspraken over het functioneren
van het openbaar bestuur in zijn tijd... En dat was rond 1700. U hoort het goed: de uitspraken doen
verrassend actueel aan, en tegelijkertijd vraag je je natuurlijk met enige verbijstering af waarom leren voor de overheid toch zo moeilijk is.
Puttend uit mijn eigen ervaring als "mede-auteur"
van 25 jaar geboekstaafd drama in en van de
publieke sector is het niet zo moeilijk voor me om de - kennelijk eeuwenoude - hardleersheid van de
overheid voor u van alle kanten te belichten. U wilt wel van mij aannemen, dat ik genoeg munitie heb
voor een avondvullend programma.

1 Citaten afkomstig uit een rede van Thorbecke, "Simon van Slingelandt's toeloeg om den staat te hervormen" uitgesproken in Leiden in 1841, bron: Wikipedia.
3
Toch wil ik proberen juist niet vanuit de problemen te redeneren maar vanuit mogelijke oplossingen.
Het moet toch mogelijk zijn om na 300 jaar een
andere groef te vinden.
Een boek dat mij bij het denken over oplossingen
tot op de dag van vandaag inspireert is het
proefschrift uit 1969 van Hans Philipsen over
ziekteverzuim op het werk2. Hij kwam tot de
conclusie, dat de drempel die iemand over moet
om te besluiten ziek thuis te blijven uit andere
factoren is opgebouwd, dan de drempel daarna. De
drempel namelijk die iemand vervolgens over moet
om te besluiten weer aan het werk te gaan.
Kortweg: er is a-symetrie tussen de drempel van
het probleem - ziekteverzuim - en de drempel naar
de oplossing: weer aan het werk. Die a-symetrie is wezenlijk: het betekent dat je het probleem NIET
oplost door de oorzaken van het ziek worden weg
te nemen, maar dat de oplossing deels heel andere
activiteiten vergt. Ziekteverzuim werd daarmee
dan ook meer een kenmerk van een zieke
werkgever, van een organisatie met problemen,
dan van een zieke werknemer.

2 Afwezigheid wegens ziekte; Een onderzoek naar oorzaken van verschillen in ziekteverzuim tussen 83 middelgrote bedrijven, Hans Philipsen, Wolters Noordhof, Groningen, 1969. 4
Zijn inzichten hebben - met enige vertraging - aan de basis gelegen van een totaal andere manier van
omgaan met ziekteverzuim. En het overspringen
naar deze andere groef, van de zieke werknemer
naar de zieke organisatie, heeft in dit geval
inderdaad enorm geholpen. Juist eind september
verscheen een publicatie3 van het Sociaal en
Cultureel Planbureau, waaruit bleek dat het
ziekteverzuim enorm was gedaald van rond 10% in
1980, via 5,75% rond 2000 naar 4% in 2005.
Mij boeit die a-symetrie tussen probleem en
oplossing en als ik daar uitspraken over zie of
voorbeelden van tegenkom , dan sla ik ze op.
Zo hangt op mijn prikbord de uitspraak van
Einstein:"The problems that exist in the world
today cannot be solved by the level of thinking that created them". Maar dit terzijde.
Ik wil met u hardop denken over hoe we het
probleemoplossend vermogen van de overheid
vergroten zodat de overheid weer slagvaardig en
effectief presteert.

3 Beter aan het werk. Trendrapportage ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en werkhervatting. SCP 2007/22. 5
Ik loop met u een aantal mogelijkheden langs:
A. oplossingen aan de voorkant die kunnen
voorkomen dat je later in de problemen komt;
B. leren en afkijken;
C. bemoeizorg, burenhulp en de creatie van een
soort "A-team" .
A. Allereerst oplossingen aan de voorkant die
kunnen voorkómen dat je later in de problemen
komt:
Oplossing 1:
Een kloppende vierkantsvergelijking: van harte
aanbevolen.
De Rekenkamer heeft enkele jaren geleden zo'n
dertig rapporten met elkaar vergeleken en die
analyse gepubliceerd in het rapport "Tussen beleid en uitvoering"4.
Essentie van de analyse was - en de rapporten die
we daarna hebben gepubliceerd onderstrepen die
analyse nog steeds - was én is dus : dat de door de politiek vastgelegde beleidsambities en de

4 Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2 6
daarvoor beschikbare mensen, tijd en middelen
niet met elkaar kloppen.
Die vier dimensies blijken zelden op elkaar
afgestemd.
De uitvoeringspraktijk - de reële werkelijkheid -
gedraagt zich dan ook doorgaans anders dan de
papieren werkelijkheid. Dat was bij een sturende,
hiërarchisch functionerende overheid al een
probleem. Maar het blijkt een schier
onoverkomelijk probleem nu de overheid meer en
meer de karakteristieken van een
netwerkorganisatie heeft gekregen. Hierbij hebben
we het leveren van de prestaties toebedeeld aan een eindeloze reeks verschillende organisaties
waaronder ZBO's,lagere overheden, stichtingen en
7
marktorganisaties. Elke organisatie is belast met
één schakel van een keten, maar er is geen
ketenregisseur. Elke organisatie doet wat hij kán, niet wat hij moet - want daartoe ontbreken de
mensen, de middelen en de tijd. En elke organisatie heeft bij de selectie van wat er kan ten opzichte
van wat er moet een eigen rationaliteit, een eigen - vaak vanuit die organisatie gerechtvaardigde -
opvatting over wát er kan. De kans dat schakels
een naadloos functionerende keten kunnen vormen
is dan ook klein. En daarmee hapert de effectiviteit van de keten. Haperende ketens doen zich voor op
allerlei beleidsterreinen. Maar als voorbeeld kun je denken aan de jeugdzorg waarbij het de
verschillende overheden en instellingen zoveel
moeite kost om in gezamenlijkheid hulp op maat
aan het gezin en het kind in nood te bieden. Terwijl als je de organisaties apart bekijkt ieder zijn
stinkende best doet.
In de tijd van minister Zalm vergeleek ik
Nederland ook wel eens met een flipperkast : het
vereist enige behendigheid om wat je er in stopt
ook te laten scoren.
8
Een van de oplossingen is in elk geval:
alle schakels bij elkaar om de tafel, niet Zwarte
Pieten maar redeneren vanuit de prestatie die van
de keten als geheel wordt gevraagd en onorthodoxe
oplossingen bedenken die:

- knelpunten opruimen;

- die leiden tot stabiele samenwerking;

- en die op langere termijn de gezamenlijke
prestaties kunnen verduurzamen.
Alle schakels bij elkaar om de tafel levert als
gezegd in de meeste gevallen een bonte
verzameling organisaties op: rijksoverheid, ZBO's, landelijke en regionale stichtingen, commerciële
dienstverleners, lagere overheden - van alles wat. Als de prestatie die deze organisaties gezamenlijk aan de maatschappij willen leveren maar centraal
staat en blijft staan, dan is er een kans dat ze tot een oplossing komen.
Denk niet te snel dat deze partners elkaar allang
gevonden hebben: wij halen tegenwoordig vaak in
het kader van een onderzoek partijen die worden
geacht samen te werken bij elkaar - ook u zou
versteld staan van het feit dat ze elkaar soms voor de eerste keer ontmoeten. Zelfs als het alleen
verschillende onderdelen van de rijksdienst zelf
9
betreft. Een klassieker wat ons betreft waren de
Douane en de Marechaussee, waarover wij in 2005
een rapport uitbrachten.5 Deze organisaties bleken bij hun grenscontroles nauwelijks samen op te
trekken. Controles aan de Nederlandse grens van
goederen en personen bleken gescheiden werelden
te zijn, wat de effectiviteit van de controles
natuurlijk niet ten goede komt.
Oplossing 2:
Uitvoerbare en vooral slanke regelgeving
Een andere variant op het thema "begin aan de
voorkant" is de noodzaak van uitvoerbare en
slanke regelgeving. Een klassieker, maar daarom
niet minder belangrijk.
Door meer aandacht te besteden aan de
uitvoerbaarheid van regelgeving zou de rijksdienst, de gehele overheid, veel problemen in de
kiem kunnen smoren.
Als onderzoekers hebben wij hierin ook een taak;
wij kunnen het bij onze onderzoeken signaleren als er onheldere of onduidelijke regels in het spel zijn of een overdaad aan regels. Dat doen wij soms
maar - hand in eigen boezem - niet systematisch

5 Algemene Rekenkamer, Gebruik van grenscontroles bij terrorisme bestrijding, Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30315 nrs. 1-2
10
genoeg. Toch een voorbeeld uit eigen stal, uit ons recente rapport "Bescherming van natuurgebieden

6:
Wij stelden vast dat het in de wet opgenomen
begrip "natuurschade" niet voor alle betrokkenen
duidelijk is en in de praktijk een struikelblok vormt bij de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid. Door dergelijke onduidelijkheden komen
uitvoerders in de knel en krijgen kostbare
natuurgebieden soms niet de bescherming die ze
verdienen en die wel met de wet beoogd is.
Ook stelden we tot onze niet geringe verbazing
vast, dat rijk, provincies en gemeenten niet
hetzelfde kaartmateriaal gebruiken, terwijl dat voor de bescherming van die natuurgebieden natuurlijk
wel van belang is - of het al niet ingewikkeld
genoeg is.
Het signaleren van onuitvoerbare en overdadige
regelgeving is ook in de discussie over het
terugdringen van de controledruk van belang.
Want een groot gedeelte van de controledruk die
de rijksdienst ervaart, is in feite regeldruk. De
6 Algemene Rekenkamer, Bescherming van natuurgebieden, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 074, nrs. 1-2
11
regelgeving wordt "aan de voorkant" gemaakt,
tijdens het ontwerp van het beleid, en is voor de
controleur een gegeven. Wanneer er aan de
voorkant eenvoudiger en slanker wordt
gereguleerd nemen niet alleen de administratieve
lasten af maar ook de controlelasten.
Hoe onduidelijke en overdadige regelgeving te
saneren: daar hebben de dames en heren van de
Kafka-brigade hun dagelijks werk van gemaakt.
Op onorthodoxe, creatieve en effectieve wijze
hebben zij voorbeeldgevallen van burgers en
ondernemers, die de dupe van die regels zijn,
onderzocht en aangepakt. Het is mij dan ook een
groot genoegen, dat Jorrit de Jong van die Kafkabrigade mijn co-referent is vandaag.
Nog een voorbeeld van zo'n oplossing in de
regelgeving: het hoger onderwijs. Er is zeer
onlangs een convenant afgesloten tussen de
betrokken ministeries en de Vereniging van
Universiteiten7 om de bureaucratie rond
rijkssubsidiestromen fors terug te dringen. De
technische universiteit Eindhoven bleek in het jaar 2006 maar liefst 58 accountantsverklaringen te
hebben moeten opstellen om zich te verantwoorden

7 Convenant lastenreductie doelsubsidies universiteiten, 5 september 2007 12
over de verschillende rijkssubsidies die ze in dat jaar ontving. Het is evident dat hierbij winst kan worden geboekt door de verschillende geldstromen
en regelingen beter op elkaar af te stemmen; werk
aan de voorkant dus. Zo krijg je minder regeldruk, minder administratieve lasten, minder
controledruk. Het convenant bevat de afspraak om
eenduidige begrippen en voorwaarden te hanteren,
zodat één verantwoordingsdocument voor alle
doelsubsidies volstaat.
Het convenant moet zijn vruchten natuurlijk nog
gaan afwerpen. Maar de eerste belangrijke stappen, zoals een gedeelde probleemanalyse van alle
betrokken partijen, het besef dat er echt iets moest gebeuren en de erkenning dat een confectiepak
volstaat in plaats van al die 58 maatpakken zijn
hoopgevend.
Dit voorbeeld mag wat mij betreft op grote schaal
gevolgd worden. Nederland is qua regelgeving nu
net een vastgelopen tetris.
De enige troost is, dat Europa er ook wat van kan. Daar hanteren de verschillende directoraten ook
voor wezenlijk dezelfde kwesties verschillende
begrippen - en dan nog in al die talen. Daar valt
13
dus nog een wereld te winnen, waarin lidstaat
Nederland overigens een van de trekkers is om de
regel- en controledruk te saneren.8
En wijzelf proberen een oplossing te bieden aan
onze collega's in ontwikkelingslanden die gebukt
gaan onder het werk dat regel- en controledruk van al hun verschillende donoren met zich brengt. Met
als schrijnend voorbeeld de tsunami van auditors
die volgde - voorlopig nog onontkoombaar - op de
tsunami zelf.
Tot zover oplossingen aan de voorkant:

- werk aan een kloppende vierkants
vergelijking van beleid, tijd, mensen en
middelen, en

- maak uitvoerbare en slanke regelgeving.
Dan nu over naar een andere mogelijkheid
waarmee de overheid haar probleemoplossend
vermogen zou kunnen vergroten:

8 Nederlandse EU-lidstaat verklaring van de Minister van Financien en Rapport bij de Nederlandse EUlidstaatverklaring 2006, Algemene Rekenkamer, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 095, nrs. 1-2. 14
B. leren en afkijken
Ongeveer iedereen , lijkt het wel, houdt zich bezig met hoe organisaties leren. Zoektermen in Google
als "organizational learning" en "policy learning" (beleidsleren) en combinaties als "beleid en leren" leveren tussen de 1,5 en 2,5 miljoen hits op. Niet alleen om moedeloos van te worden, maar ook
nederig. Zeker in het licht van Van Slingelandts
drie eeuwen oude constateringen .....zou het dan
nu wel kunnen lukken?
Leren ontstaat niet zomaar. Ook wanneer sprake is
van volstrekte vrijwilligheid, gaat aan leren een
zekere prikkeling vooraf: de ambitie iets te kunnen
- lopen, spreken, rekenen, autorijden,
rechtspreken, onderzoek doen, etc. - dat we nu nog niet kunnen. In andere gevallen kan het zo zijn dat we merken dat vertrouwde handelingspatronen -
dat kunnen fysieke handelingen zijn, maar ook
processen binnen organisaties - niet meer voldoen. We voelen ons dan min of meer onder druk gezet
door de veranderingen om ons heen - maar weten
niet precies hoe er mee om te gaan, hoe die
veranderingen te faciliteren in onze routines.
15
Er zijn twee hoofdreacties op die ervaren druk,
twee geheel uiteenlopende manieren om met die
spanning om te gaan:

* enerzijds het belang ervan ontkennen,
defensieve routines opbouwen en aldus in je
organisatie leerbarrières laten ontstaan;

* anderzijds openstaan voor het nieuwe, het een plek proberen te geven, kijken of anderen daar ook mee bezig zijn en bij hen te rade gaan en op één of andere manier de organisatie laten leren.
Beide varianten van organisatiegedrag kan ik tot in het oneindige detailleren - maar dit is kort
samengevat die 1,5 - 2,5 miljoen Google hits.
De grootste leerblokkade voor
overheidsorganisaties zie ik echter in het gegeven dat de politieke leiding op "damage control" en
daarmee dus op defensief gedrag is ingesteld. Door deze houding krijgen organisaties tot in hun
haarvaten vooral prikkels richting defensieve
routines waardoor er min of meer ingebouwde
leerbarrières ontstaan en in stand worden
gehouden.
16
Dit zou wel eens de diepere verklaring kunnen zijn voor de eeuwenlange houdbaarheid van Van
Slingelandts uitspraken.
Ik herinner me de verwijten, - ik was als staflid
verbonden aan de RSV-enquête - jaren na
verschijning van het rapport waarbij we allerlei
behartenswaardige aanbevelingen hadden gedaan,
dat we elke durf, elk initiatief uit Economische
Zaken hadden gehaald met het rapport.
De kunst zal dus zijn om overheidsorganisaties wél in de houding van leren en afkijken te krijgen en te houden zonder daarbij de "damage control"-reflex
op te roepen.
Het huidige tijdperk van informatisering,
internationalisering en internet biedt daarvoor een aantal uitgelezen kansen:

* informatisering biedt de mogelijkheid om - mits men het eens is over de te leveren beleidsprestaties en de indicatoren die iets zeggen over de
effectiviteit van het beleid - over langere tijd
dynamisch en publiekelijk de ontwikkelingen bij te houden.
17
Ik hoor in gedachten al het verwijt vallen van
"cijferfetisjisme" . Daarbij zouden professionals in hun dagelijkse werk vooral gehinderd worden door
registratie- en informatieverplichtingen. In de
discussies en publicaties wordt in dit kader
gerefereerd aan de "verticale benadering" binnen
het openbaar bestuur. Cijfers en registraties en
vervolgens toezicht en controle zijn in deze
verticale benadering dominant geworden en staan
de effectiviteit en het omgevingsbewustzijn van
overheidsorganisaties in de weg. Daarbij wordt het "echte leren" geblokkeerd: "leren heeft de vorm
van controleren gekregen" en "beleidsleren (wordt) binnen een dergelijk op controle, wantrouwen en
snelle oplossingen gericht politiek systeem
geblokkeerd" aldus de WRR 9. In dezelfde
publicatie wordt gepleit voor een meer horizontale benadering van het openbaar bestuur, met meer
"ruimte voor de professional" en minder nadruk op
sturing en verantwoording via doelstellingen en
indicatoren.
Hoewel ik denk dat dergelijk reflecties aan de hand van theoretische (verticale en horizontale)
modellen zinvol zijn kijk ik liever naar concrete
casussen. Dan blijft het toch altijd nodig om de

9 WRR, Lerende overheid pag. 11en 44.
18
vraag te stellen: welke informatie heb ik over een bepaald beleidsprobleem, is dat de juiste
informatie, en hoe ga ik vervolgens met kennis van zaken het beleid inrichten en bijsturen.
Voorbeeld:
Vorige week publiceerden we ons rapport over de
jeugddetentie10. Het doel van het beleid is, heel
simpelweg gezegd, het voorkomen van recidive.
Dan lijkt het mij, dat je daar gegevens over
bijhoudt.
Ik ga hier niet dat rapport samenvatten, maar dit
lijkt me nu een uitgelezen kans om een simpele
database op te zetten die op de website van Justitie benaderbaar is. Dan kunnen we allemaal de
komende jaren volgen welke prestaties worden
geleverd en of daardoor de recidive daalt. Iedereen realiseert zich met ons rapport in de hand dat dat niet van vandaag op morgen het geval zal kunnen
zijn. Maar het is heel goed mogelijk en afkijken
mag: zie het dossier ziekteverzuim. Daar is
uiteindelijk door alle partijen planmatig aan
gewerkt, de registraties zijn bijgehouden en al
doende lerend zijn we er collectief in geslaagd om
10 Algemene Rekenkamer, Detentie, behandeling en nazorg criminele jeugdigen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 215, nrs. 1-2
,
19
het ziekteverzuim in 25 jaar tijd meer dan te
halveren. Cijferfetisjisme? Dacht het niet.
Informatisering moet nog wel écht als discipline
ontdekt worden en volwassen worden. We komen
om in de gegevens en denken ten onrechte dat dat
informatie is.
Iets is pas informatie als die informatie ook tot
kennis kan leiden waar je wat aan hebt. Als het
informatie en kennis is die je met anderen kunt
delen. Daarom moeten we - politiek en
overheidsorganisaties - het eerst eens worden over prestaties en indicatoren. En dat veronderstelt de onderling bereidheid om het over eenduidige
begrippen eens te willen worden. Dat klinkt simpel maar dat vereist veel inschikkelijkheid en
wilskracht van alle betrokkenen; ik mag u in dit
verband herinneren aan wat ik eerder vertelde over het éne confectiepak dat 58 maatpakken gaat
vervangen. Ook hier was eenduidigheid van
begrippen de sleutel. Het zal u misschien ontgaan
zijn, maar het heeft bijvoorbeeld enkele jaren
geduurd voordat alle betrokken partijen het eens
konden worden over wat het begrip "zwerfjongere"
inhield...
20
Als het lukt kan informatisering ook helpen
organisaties met elkaar te vergelijken, wat ze in
staat stelt om bij elkaar af te kijken. Behalve van hun eigen ervaringen krijgen ze zo ook de kans om
te leren van vergelijkbare ervaringen bij andere
organisaties.

* internationalisering en internet
De exponentieel toegenomen mogelijkheden om
over de grens te kijken zonder over de grens te
gaan bieden tal van mogelijkheden om van de
ervaringen van overheidsorganisaties elders te
leren. En als overheidsorganisaties dat niet zelf
structureel oppakken zullen ze daarover
ongetwijfeld de druk van het bedrijfsleven en de
bevolking ondervinden. Die ervaart namelijk zelf
soms aan den lijve in welk land welke
overheidsorganisatie beter dan wel slechter dan
hun Nederlandse collega zijn prestaties en diensten levert. En op dergelijke ervaringen worden
oordelen over en verwachtingen van de
Nederlandse overheid mede gebaseerd. Dat kan
variëren van bijvoorbeeld de snelheid van de
afwikkeling van een aanvraag voor een paspoort of
een bouwvergunning in verschillende gemeenten
tot slimme manieren van bestanden koppelen in de
21
Belgische "Kruispuntbank der sociale
zekerheid"11. Dat is een bank die inmiddels meer
doelen en sectoren bedient dan alleen de sociale
zekerheid..!
Op dat soort vergelijkingen kan een
overheidsdienst dus beter maar zelf voorbereid
zijn. Slimme oplossingen van elders importeren of
fouten voorkomen op grond van ervaringen elders

- wat is daarop tegen?
Een goed voorbeeld gaf het ministerie van Justitie in 2006 - toen integratie nog bij dat ministerie was ondergebracht - door het SCP te vragen nu eens na
te gaan welke interventies in het beleid rondom
integratie van minderheden wel en niet effectief
zijn12. Daarbij kun je denken aan het streven naar gemengd bewoonde wijken en aan multiculturele
projecten of evenementen. Het onderzoek heeft een
schat aan bruikbare informatie opgeleverd, ook
omdat er gebruik is gemaakt van kennis uit het
buitenland. Uit het rapport blijkt dat de overheid van haar ingrijpen niet al te hooggespannen
verwachtingen moet koesteren; van veel
maatregelen, stelt het SCP, is het effect onbekend, afwezig of zeer bescheiden.

11 Zie www.ksz-bcss.fgov.be

12 Interventies voor integratie, SCP, juli 2007 22
Leren kunnen overheidsorganisaties ook van hun
interne en externe controleurs. Wij - controleurs - zoeken in deze tijd net zo goed naar nieuwe wegen
om onze kennis en inzichten als onderdeel van een
leerproces in te kunnen zetten. Wij zoeken naar
mogelijkheden om onze eigen effectiviteit te
verhogen.
En ook dit is nog meer in het stadium van "hardop
denken", dan dat het al dagelijkse praktijk is.
Er is al langer sprake van twee controle-culturen: de meer Franse die transacties en wetmatigheid
centraal stelt naast de meer Angelsaksische die
systemen, bedrijfsvoering en prestaties centraal
stelt. Nederland hangt daar een beetje tussenin. De wetgeving komt vooral uit de Franse traditie voort maar buigt naar Angelsaksisch, de controle
praktijk en ontwikkelingen daarin zijn al langer
vooral Angelsaksisch geïnspireerd, en op
onderdelen Amerikaans gedomineerd.
Daar komt bij dat het (internationale)bedrijfsleven voorop loopt in praktijk en ontwikkelingen, en dat de vertaling daarvan niet altijd zonder meer in te passen is in de publieke sector. Zo ligt het
zwaartepunt bij het bedrijfsleven op de
verantwoording zonder prominente rol van de
begroting, terwijl in de publieke sector het primaat 23
naar de begroting gaat en de verantwoording
vooral moet laten zien wat van die voornemens
terecht is gekomen. De "voorkant" (begroting) en
"achterkant" krijgen hierbij dus totaal andere
accenten. Om de complicaties op het speelveld te
completeren: een deel van de overheid kent het
baten-lasten stelsel, een ander deel het kasverplichtingen stelsel.
De klassieke rol van controleur staat daarmee aan
nog al wat woelingen bloot. Maar uiteindelijk moet toch een oordeel bij de verantwoordingen van de
ministers gegeven worden, dat de Tweede Kamer
houvast biedt. De reikwijdte is daarbij sedert enige tijd: rechtmatigheid, bedrijfsvoering, prestaties en zo mogelijk effecten. Ingevoerd onder de afkorting VBTB: van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Een invoeringsproces van lange
adem met inmiddels weer de nodige beren op de
weg. Maar dit is context.
Interne controleurs - auditers - en wij zoeken
zowel voor ons werk als onderdeel van de
verantwoordingscyclus als voor ons meer op
doelmatigheid gerichte onderzoek naar
mogelijkheden om te worden ervaren als onderdeel
van de oplossing in plaatst van als onderdeel van
het probleem. In een op "damage-control"
24
gebaseerde cultuur is de boodschapper van een
probleem al snel zelf het probleem . Ook uit het
bedrijfsleven kennen we de voorbeelden waarbij
audit en controle werden gemarginaliseerd om toch
vooral de problemen maar uit het zicht te houden.
Problemen die later als een boemerang natuurlijk
toch en dan vrijwel onbeheersbaar opduiken.
De rol van auditor bevindt zich in de
overgangsfase van "rule-based"- audit, dus Frans
georienteerd, naar "trust-based"- audit. Van het
signaleren van fouten naar het signaleren van
risico's ter voorkoming van fouten. Daarbij doet
zich het duivelse dilemma voor van de put en het
verdronken kalf. U weet het, men dempt de put als
het kalf verdronken is. Maar is het kalf nog niet
verdronken en zeggen wij: hé kijk, een put, daar
kan een kalf in verdrinken... tja dan heeft men
meestal andere prangende problemen aan het
hoofd. Wij moeten meestal eerst een verdronken
kalf ten tonele voeren - hetgeen we juist proberen te voorkomen. Het werkt alleen "trust-based" als er een inderdaad een vertrouwensrelatie met het
ministerie kan worden opgebouwd en de inbreng
van de auditor als een signaal om van te leren
wordt opgevat. Meestal zijn er op zo'n moment
25
nog tal van oplossingen mogelijk. Maar ze zijn
diffuser en zachter, minder evident en voor de
handliggend. Ze zijn wel meer "damage-control"-
proof; want problemen worden in deze benadering
gesignaleerd en opgepakt voordat ze daadwerkelijk
"damage" hebben kunnen uitrichten.
Van "rule-based" overstappen naar "trust-based"
houdt ook in, dat je breder kijkt dan alleen naar de regels. Je uitgangspunt wordt "principle"-based.
Daar wordt mee bedoeld dat je uitdrukkelijk de
kwaliteit van het primaire proces, van de prestaties waar een organisatie voor staat, mede in je audit
betrekt.
Een voorbeeld: de Inspectie van het Onderwijs.
Met de Wet op het Onderwijstoezicht heeft de
inspectie haar werkzaamheden meer gericht op de
doelen van het onderwijsbeleid. Ze kijkt niet alleen naar de naleving van wettelijke voorschriften, maar betrekt in haar werk nadrukkelijk ook de kwaliteit van het onderwijs. Door dit op proportionele wijze te doen - meer inspecties waar de
onderwijskwaliteit lager is en minder inspecties
waar de onderwijskwaliteit hoger is - worden de
totale toezichtlasten binnen de perken gehouden.
26
En het kan nog een stap verder. In een dergelijke
benadering staat niet zozeer de realisatie van
beleidsdoelstellingen voorop, maar het leren naar
aanleiding daarvan (en het afleggen van
verantwoording over je leren). In het voorbeeld
van de onderwijsinspectie gaat het dan om een
grotere rol voor zelfhandhaving: de school die in
de eerste plaats zelf haar kwaliteit bewaakt, vanuit een uitgewerkt systeem. De inspectie speelt dan
veeleer een rol als tweedelijns bewaker.13
Overigens lijkt de inspectie in deze ontwikkeling
weer een beetje te zijn teruggefloten, maar het gaat mij om de gedachte die erachter ligt.
Dit alles vereist een veilige omgeving waarin
incidenten niet leiden tot nieuwe regels, maar waar incidenten geaccepteerd zijn en leiden tot leren.
Maar zo ver zijn we nog lang niet.
Ook wij worstelen met hoe we onze kennis op
basis van onderzoek tot een leerproces bij een
departement of overheidsorganisatie kunnen laten
leiden. Hoe bijvoorbeeld onze aanbevelingen te
formuleren:
rechttoe rechtaan op basis van een oorzaak en
gevolg redenering, of moeten we veeleer

13 Algemene Rekenkamer,Handhaven en gedogen, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 050, nrs. 1-2 3 .
27
"a-symetrisch" proberen de organisatie houvast te
bieden om een leerproces op gang te brengen.
Het dilemma waar wij - maar wij niet alleen -
voor staan wordt het beste verwoord in een recente publicatie van de Nederlandse School voor
Openbaar Bestuur (NSOB) van de hand van
hoogleraar Hans de Bruijn: "Een gemakkelijke
waarheid", waarom we niet leren van
onderzoekcommissies.14 Hij geeft haarfijn aan hoe
onderzoekers bij waarheidsvinding, bijvoorbeeld
nadat zich een ramp of een incident heeft
voorgedaan, worstelen met de werkelijkheid. Is de
werkelijkheid dat er regels niet zijn gevolgd, dat verantwoordelijken hebben gefaald en dat er niet
streng genoeg gecontroleerd en gehandhaafd is? Of
is de werkelijkheid complexer, was de context nu
eenmaal zodanig dat de regels niet gevolgd konden
worden en dat de verantwoordelijken eigenlijk
geen blaam treft?
Dergelijke reflecties bieden handvatten voor het
kijken naar leerprocessen en voeden ook de
discussie binnen onze organisatie.

14 Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet leren van onderzoekcommissies. Hans de Bruijn. NSOB (2007) 28
Tot zover leren en afkijken.
Ik sluit mijn inleiding af met enkele nieuwe
manieren van werken - die ik ook als mogelijke
oplossingen zie - en een voorstel onder het kopje
C. Bemoeizorg, burenhulp en A-team
Bemoeizorg
Als wij ons ergens tegenaan bemoeien heeft het
toch een beetje het karakter van bemoeizorg.
Liever zouden ze ons natuurlijk niet zien. Maar het is wel een interessant experiment waar ik op doel. In mei dit jaar op Verantwoordingsdag kondigden
wij een zogenaamd Bezwaaronderzoek aan bij het
Ministerie van Defensie. Een aantal onderdelen
binnen de bedrijfsvoering op dit departement
vormt al jaren een zorgenkindje. Het gaat daarbij
om serieuze problemen op het terrein van het
financieel beheer, en op bijvoorbeeld het beheer
van materieel, wapens en munitie. Zo zijn er bij de Koninklijke Marechaussee grote verschillen tussen
de fysieke voorraad en de voorraadadministraties;
er is dus een bepaalde hoeveelheid wapens en
munitie in elk geval administratief "zoek". Deze
problemen hebben al langere tijd de aandacht van
het departement, maar het lukt maar niet om ze op
29
te lossen. Bij dit onderzoek zullen we ons dit keer niet gaan richten op de individuele knelpunten en
onvolkomenheden. De achterliggende oorzaken
hiervan en de te nemen maatregelen zijn, dat is nu juist het probleem, in veel gevallen bekend.
Daarom willen we gaan kijken waarom het maar
niet lukt om tot een structurele oplossing te komen, waarom de verbetertrajecten, die wel degelijk
worden ingezet, niet blijvend tot verbetering
leiden. In feite draait het hier dus om de vraag
waarom de organisatie er niet in slaagt een lerende organisatie te zijn. Defensie heeft wel inzicht in haar eigen knelpunten, maar kennelijk zijn er
barrieres binnen de organisatie die veranderingen
in de weg staan. In het onderzoek willen wij op
zoek gaan naar dit soort barrieres, dus naar de
context waarin de veranderingen plaats moeten
vinden. Wat voor attitude is er in de organisatie ten opzichte van verandertrajecten? Beschikken de
medewerkers over voldoende kennis en middelen
om de vereiste verbetermaatregelen door te
voeren? Niet alleen de vraagstelling en de
onderzoeksaanpak zijn hierbij relatief nieuw voor
de Rekenkamer, bijzonder is ook dat we dit
onderzoek uitvoeren in samenwerking met het
departement.Dat bedoel ik met het begrip
30
bemoeizorg; we doen het samen met het
departement. Defensiemedewerkers maken deel uit
van het onderzoeksteam. We hopen dat door deze

- innovatieve- opzet van het onderzoek de
Defensie-organisatie er zo snel en zo veel mogelijk vruchten van plukt. Uiteraard zijn er goede
afspraken gemaakt over de verhoudingen, de
rapportage lijn en de uiteindelijke publikatie.
Zowel de Minister van Defensie als wij
rapporteren over het proces en de uitkomsten.
Burenhulp
In september 2005 publiceerden15 we een
onderzoek naar het functioneren van de
Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) , een
onderzoek uitgevoerd op verzoek van de minister
van Vreemdelingenzaken en Integratie.
Het nieuwe zat niet in de uitkomsten van dat
onderzoek, maar in onze aanbeveling: een twee à
drie jaar durende binnenlandse "twinning" waarbij
wij dachten aan de Sociale Verzekeringsbank.
De problemen bij de IND zaten in een slechte
beheersing van het proces van uitgifte van
reguliere verblijfsvergunningen. Knelpunten waren
gelegen in de tijdigheid van beslissingen, het

15 Algemene Rekenkamer, Immigratie- en Naturalisatiedienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 240, nrs. 1-2.
31
gebruik van nieuwe ICT-systemen, en
onduidelijkheden en onvolkomenheden in de
werkprocessen.
Aan de SVB dachten wij omdat ook die te maken
heeft met grote databestanden, bekend is met de
internationale dimensie van het werk en juist stuurt op tijdigheid en die over het algemeen ook
realiseert. Tot die twinning is inderdaad besloten en de overeenkomst tussen de SVB/IND loopt nog
tot september 2008.
Binnenlandse twinning in deze vorm is niet eerder
geprobeerd. Inmiddels heeft de NSOB
belangstelling voor het fenomeen opgevat en stelt
er een studie naar in met mede als vraagstelling: is deze vorm van "burenhulp" voor herhaling
vatbaar?
Daar hoeven anderen uiteraard niet op te wachten,
op de uitkomsten van die studie.
Ik zie eigenlijk met belangstelling uit naar
spontane aanbiedingen van burenhulp - want dat is
natuurlijk de essentie, dat het je wordt aangeboden. Wie de krant leest moet bij veel van wat daar over een andere organisatie in staat het gevoel hebben: ojé , worstelen ze daarmee, dat hebben wij
32
gelukkig achter de rug. Wat let u om dan de
telefoon te pakken??
Dat het geen praktijk is kan ik u verzekeren: ik heb nog even rondgebeld naar Jenny Thunissen van de
Belastingdienst en Peter Veld van de IND?? Ooit
een burenhulp aanbod of zelfs maar telefoontje
gekregen?? Ja van vrienden en consultants die aan
je problemen willen verdienen. Voor het overige:
oorverdovende stilte.
A-team
In diezelfde sfeer van een oproep tot burenhulp wil ik besluiten met de suggestie voor de oprichting
van een flexibel A-team, een soort rijksdienst
EHBO, te bemensen afhankelijk van de aard van
het probleem.
Hoe zou dat vorm kunnen krijgen, een dergelijke
A-team aanpak?
De Nationale ombudsman publiceert zijn jaarlijkse
verslag op de derde dinsdag van maart.
Zijn verslag bevat altijd een lijstje met klachtengeneratoren. Jarenlang stond de IND daar
bovenin, die is inmiddels iets gezakt terwijl de
Belastingdienst met stip op zijn lijstje is gestegen. Maar er staan meer organisaties op.
33
Enkele dagen of weken na het verslag van de
Ombudsman volgt het verslag van de Raad van
State dat standaard met een zeer behartenswaardige inleiding van de hand van de vice-voorzitter
gewijd aan de toestand in de publieke sector opent. En op de derde woensdag in mei komt de
Algemene Rekenkamer met haar rapporten bij de
rekeningen van de departementen en bij de
rijksrekening. Daarin is altijd sprake van
onvolkomenheden in de bedrijfsvoering,
waaronder enkele ernstige onvolkomenheden.
Om het geheugen even op te frissen: over 2006
was er sprake van 56 onvolkomenheden verdeeld
over de verschillende departementen, waarvan we
er 5 als ernstig kwalificeerden.
Mij zou het wel wat lijken als de vergadering van - PSG's- de plaatsvervangende Secretarissen-
Generaal - over het algemeen belast met de interne bedrijfsvoering bij de departementen - zich die
lijstjes van Nationale ombudsman en Algemene
Rekenkamer, en de algemene beschouwing van de
Raad van State daadwerkelijk gezamenlijk
aantrokken. Als zij het Haagse non-interventie
gedrag over boord gooiden en daadwerkelijk
34
burenhulp aanboden. En zonodig bereid zouden
zijn uit hun gezamenlijke capaciteit een A-team te vormen dat komt helpen:

- knelpunten op te ruimen;

- maatregelen te ontwerpen voor het stabiel maken van de organisatie en daarvoor medestanders te
vinden en;

- voorstellen doet om op langere termijn de nieuwe verworvenheden te verduurzamen.
Zo'n A-team kan ook de wegbereider zijn voor
interne rijksdienst "twinning". Als er maar een
oplossing bereikt wordt - want veel te weinig
wordt begrepen dat als ergens bij de rijksdienst een probleem is, dit een probleem is van ons allemaal
Dat vraagt om actieve betrokkenheid bij de
oplossing daarvan. Ik maak me sterk dat Van
Slingelandt een dergelijke roep om daadkracht vast zou hebben onderschreven.
Dank u voor uw aandacht.

woensdag 10 oktober 2007