Ministerie van Buitenlandse Zaken
Energie in het buitenlands beleid (http://www.minbuza.nl:80/nl/actueel/speeches,2008/01/Energiebeleid-is-politiek.html) 07-01-2008 | Essaypagina Financieel Dagblad | Toespraak: Verhagen - Minister van Buitenlandse Zaken
Samenvatting:
Inhoud:
Energie en het buitenlands beleid
door Maxime Verhagen, minister van Buitenlandse Zaken,
en Maria van der Hoeven, minister van Economische Zaken
In het tijdsbestek van één generatie is onze energiebehoefte dramatisch
gestegen.
In de afgelopen vijftig jaar verdubbelde de energieconsumptie al en de
verwachting is dat de vraag naar energie in 2030 nog eens 50% hoger zal liggen
dan nu het geval is.
Deze stijging is voor een groot deel toe te schrijven aan de opkomst van
economieën als China en India, die een halve eeuw geleden nog maar een minimaal
aandeel hadden in de mondiale vraag naar energie. China en India zijn samen
verantwoordelijk voor 45% van de stijgende vraag naar energie, terwijl in de
OESO-landen de vraag zo'n 20% toeneemt. Overigens souperen de OESO-landen nog
steeds ruim de helft van alle energiebronnen op.
Olie en gas zijn inzet van een groot geopolitiek spel. De spelers,
producenten en consumenten van energie, spelen dat spel echter ieder volgens hun
eigen regels. De scramble for resources mag misschien het welbegrepen
eigenbelang van naties op korte termijn dienen, vanuit internationaal oogpunt is
het een onwenselijke ontwikkeling die het fundament van de wereldeconomie, de
vrije markt, aantast. Voor regeringen die de mensenrechten op grote schaal
schenden, is het aantrekkelijk om in zee te gaan met partners die geen lastige
politieke vragen stellen en het minder nauw nemen met een duurzaam
investeringsklimaat. Landen als Soedan en Birma krijgen zo de mogelijkheid de
internationale gemeenschap te verdelen.
In dit artikel betoog ik dat de Europese Unie een stevig beleid, zowel intern
als extern, moet voeren om de doelstellingen van haar energiebeleid (een sterke
concurrentiepositie van het bedrijfsleven, duurzaamheid en
energievoorzieningszekerheid) te behalen. Ook voor Nederland is het buitenlands
beleid instrumenteel bij het uitvoeren van het energiebeleid, dat zich eveneens
richt op markt, milieu en zekerheid. Omgekeerd kan het energiebeleid, door
middel van het bevorderen van marktwerking, rechtsbescherming en de
diversificatie van bronnen, bijdragen aan het in stand houden van een
onafhankelijk buitenlands beleid.
Over energie spreken we niet langer uitsluitend in economische termen. (Geo-)
politieke ontwikkelingen hebben het strategisch belang van energie vergroot.
Door de bevolkingsgroei en de opkomst van snel groeiende economieën is de
energieconsumptie explosief gestegen, en het einde is nog niet in zicht. Omdat
er vooralsnog geen snel inzetbaar alternatief voorhanden is, moeten fossiele
brandstoffen olie, gas en kolen- grotendeels in deze toegenomen vrraag voorzien.
De groep aanbieders wordt geleidelijk echter steeds kleiner. Olie en gas zullen
de komende decennia in toenemende mate afkomstig zijn uit het Midden-Oosten,
Rusland, de Kaspische regio, en Noord- en West-Afrika. In de jaren negentig is
te weinig geïnvesteerd in vervanging en uitbreiding van productiecapaciteit.
Doordat de productie is achtergebleven bij de sterk toegenomen vraag is een
krapte ontstaan in de energiemarkt. In veel landen staan de olie- en
gasleveranciers onder directe controle van de staat, waarmee energie een zaak
van overheden is geworden. Zo draaide Rusland in de winter van 2006 de gaskraan
dicht na een prijsconflict met Oekraïne. Dit voorval heeft diepe indruk gemaakt:
opeens werd voor velen de kwetsbaarheid van de energietoevoer duidelijk.
Energie is dus politiek. Naast de betrokkenheid van energieministers is ook
de betrokkenheid van ministers van Buitenlandse Zaken, en de rol van het
buitenlands beleid in het algemeen, evident. Ga maar na: tenzij een land
zelfvoorzienend is, hangt de energievoorziening van een land altijd af van
andere landen dit alleen al verbindt het energiebeleid met het buuitenlands
beleid. Omdat energie nu eenmaal essentieel is voor economische groei en
welvaart is het een belangrijke taak van de overheid om een onafgebroken
levering van energie te waarborgen, in samenwerking met het bedrijfsleven.
Energievoorzieningszekerheid en energieveiligheid staan daarom hoog genoteerd op
de buitenlandspolitieke agenda.
Hoe dragen we zorg voor een effectief energiebeleid, zonder daarbij de
onafhankelijkheid van ons buitenlands beleid in de waagschaal te stellen? We
moeten dat op twee niveaus doen: Europees èn nationaal. Op Europees niveau
kunnen zaken worden geregeld die goed zijn voor alle lidstaten, terwijl op
nationaal niveau zaken tot stand kunnen komen die goed zijn voor de
energievoorziening van Nederland èn van Europa.
Alleen in Europees verband kunnen wij op voet van gelijkwaardigheid spreken
en onderhandelen met grote spelers op de energiemarkt. Zevenentwintig landen
kunnen veel effectiever een vuist maken dan lidstaten afzonderlijk, en
tegelijkertijd voorkomen dat ze tegen elkaar worden uitgespeeld. Ook voor
Nederland geldt dat de Europese Unie het meest natuurlijke verlengstuk is van de
Nederlandse belangen. Wij zijn dan ook voorstander van een krachtig Europees
energiebeleid. Ook zou energievoorzieningszekerheid als een strategisch doel van
het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU moeten worden
aangemerkt. Weliswaar is de Unie op het gebied van energie een vragende partij,
maar op andere vlakken heeft zij andere landen juist veel te bieden. De EU zou
'energie' dan ook beter moeten verankeren in haar discussies en contacten met
andere landen. Ook energieveiligheid, allereerst de bescherming van
transportroutes en kritische infrastructuur, verdient meer aandacht, overigens
ook binnen de NAVO.
Tijdens de Voorjaarstop van 2007 zijn de EU-regeringsleiders een '
Energiebeleid voor Europa' overeengekomen, met drie hoofddoelstellingen, die
onderling samenhangen: een sterke concurrentiepositie (marktwerking),
duurzaamheid en energievoorzieningszekerheid.
(Marktwerking)
Marktwerking en vrije handel vormen de beste garantie op een gelijk
speelveld. De EU probeert die principes ook buiten de Unie tot gemeengoed te
maken, zoals bijvoorbeeld in de WTO en door middel van het Energiehandvest. Dat
is niet vanzelfsprekend: een aantal spelers buiten de EU zou het liefst de
toeleveringsketen zoveel mogelijk willen monopoliseren. Waar het principe van
marktwerking wordt nageleefd, kunnen Europese bedrijven op gelijkere voet
concurreren met bedrijven uit derde landen. Ook binnen de eigen grenzen streeft
Europa naar meer marktwerking. Een beter functionerende interne markt leidt tot
lagere prijzen en meer keuzevrijheid voor de consument. Ook de
voorzieningszekerheid wordt versterkt door meer handel binnen de Unie. Geï
mporteerde energie wordt dan immers toegankelijk voor alle lidstaten.
(Duurzaamheid)
Duurzaamheid van onze energievoorziening is een tweede belangrijke
doelstelling. De gevolgen van klimaatverandering manifesteren zich overal ter
wereld. Om klimaatverandering het hoofd te bieden, zullen we drastisch moeten
ingrijpen in ons patroon van energieconsumptie: we moeten minder en
anders energie gaan gebruiken. Zo hebben we afgesproken dat het
Europese energieverbruik in 2020 20% efficiënter zal moeten zijn en dat in
datzelfde jaar 20% van deze consumptie uit hernieuwbare energie zal moeten
bestaan. Europa heeft daarmee visie en leiderschap getoond en duidelijke keuzes
gemaakt.
De overgang naar een meer duurzame energiehuishouding is niet alleen een
antwoord op de groeiende klimaatproblemen, maar zorgt ook voor een vergroting
van onze energievoorzieningszekerheid.
(Energievoorzieningszekerheid)
Die voorzieningszekerheid is nog een grote uitdaging voor de Unie. De EU
wordt immers steeds afhankelijker van de invoer van olie en gas. Voor olie
groeit de importafhankelijkheid van 76% in 2002 naar 94% in 2030. Voor gas gaat
het om een toename van 49% in 2002 naar 81% in 2030. Om deze uitdaging het hoofd
te bieden zal de EU visie, leiderschap en onderlinge solidariteit moeten tonen.
We zoeken naar praktische oplossingen, waarbij samenwerking en diversificatie
sleutelbegrippen zijn.
Samenwerking is een essentieel instrument, en ook vanzelfsprekend.
De wederkerigheid in de relatie tussen energieproducenten en energieconsumenten
is nu eenmaal een gegeven: producerende landen hebben behoefte aan een
afzetmarkt, en consumerende landen zijn voor hun aanvoer aangewezen op de
productie van buiten het eigen grondgebied. Neem de relatie met Rusland. Europa
betrekt een kwart van zijn olie, en meer dan een kwart van zijn gas uit Rusland.
Tweederde van Gazprom's winst in 2006 was afkomstig uit de EU. Kortom: Rusland
en Europa hebben elkaar nodig als het om energie gaat.
Diversificatie is een tweede belangrijk instrument. De EU streeft
naar een verbreding van de keuzemogelijkheden waar het de aanvoer van energie
betreft. Nu komt de overgrote meerderheid van het geïmporteerde gas uit Rusland,
Noorwegen en Algerije. Daar zouden we een significante toevoer vanuit
Centraal-Azië en de Golfregio aan toe moeten voegen. Met name Nabucco heeft de
potentie twee vliegen in één klap te slaan: deze pijpleiding kan zorg dragen
voor extra aanvoer van gas dat ter beschikking komt van bedrijven en gezinnen in
Europa, en tegelijkertijd wordt er een directe verbinding gemaakt met de
Centraal-Aziatische regio.
De doelstellingen van het Europees energiebeleid gelden natuurlijk ook voor
Nederland: ook wij willen een duurzame energiehuishouding die minder afhankelijk
is van olie en gas, die ons energievoorzieningszekerheid biedt en die uitgaat
van een goed functionerende markt.
Nederland onderscheidt zich van de andere EU-lidstaten doordat ons land nog
eigen gasvoorraden heeft. Onze 'importafhankelijkheid' bedraagt dan ook slechts
30% ten opzichte van het EU-gemiddelde van 50%. Nederland heeft zich bovendien
ten doel gesteld de gasrotonde voor Noordwest-Europa te worden. Dat betekent dat
wij in toenemende mate gas zullen gaan importeren voor distributie binnen de
Noordwest-Europese markt, bijvoorbeeld naar het Verenigd Koninkrijk, dat zelf
nagenoeg geen gas meer heeft.
Om ons profiel als energieknooppunt te versterken, bedrijft Nederland op
verschillende manieren energiepolitiek, in aanvulling op het Europese beleid. Zo
gaan we het gesprek aan met olie- en gasproducerende landen, óók over goed
bestuur, transparantie en non-discriminatie van bedrijven, om zo een gunstiger
investeringsklimaat te bewerkstelligen. We proberen structurele relaties tot
stand te brengen om tot samenwerking te komen tussen olie- en gasmaatschappijen
uit Nederland en (staats)bedrijven uit producerende landen. Het uiteindelijke
doel is het vergroten van de toegang tot exploitatiemogelijkheden, het mogelijk
maken van investeringen en de uitgifte van concessies. De recente overeenkomst
tussen Gazprom en de Gasunie over de NordStream pijpleiding is hiervan een
succesvol voorbeeld.
Eén manier om te grote afhankelijkheid te voorkomen is meer eigen productie
van kernenergie. De regering heeft afgesproken dat er in deze kabinetsperiode
geen nieuwe kerncentrales zullen worden gebouwd, in tegenstelling tot
kolencentrales. Dat laat onverlet dat er wel een discussie gevoerd kan worden
over kernenergie, zowel uit oogpunt van energievoorzieningszekerheid en omdat
kernenergie een broeikasgassen-arme energiebron is, in tegenstelling tot kolen.
De discussie over kernenergie wordt ook internationaal gevoerd. Onder Europese
vlag vond in Bratislava in november 2007 de eerste bijeenkomst plaats van het
European Nuclear Energy Forum, bedoeld als een breed discussieplatform
voor de uitwisseling van informatie over de voor- en nadelen van kernenergie.
Wij vinden dat we de optie van kernenergie niet in de la moeten laten liggen, en
in ieder geval het gesprek hierover moeten aangaan. Trouwens, ook nu al wordt
een belangrijk deel van onze geïmporteerde elektriciteit (ongeveer 16% van de
totale vraag naar electriciteit) opgewekt uit kernenergie. Waarom zou de optie
om onze eigen productiecapaciteit uit te breiden dan onbespreekbaar zijn? Het is
hypocriet om je aan de ene kant uit te spreken tegen kernenergie, maar
tegelijkertijd wel kernenergie te importeren.
Energiebeleid is niet alleen nodig om de economie draaiend te houden. Ook om
een onafhankelijk buitenlands beleid te kunnen blijven voeren, zijn een vrije en
transparante energiemarkt en een gediversifieerde energiemix van belang: hoe
meer we te kiezen hebben uit verschillende bronnen van verschillende
leveranciers, hoe vrijer we ons kunnen blijven opstellen in het internationale
verkeer. Hetzelfde geldt overigens voor de EU. Ook de Unie moet niet toestaan
dat haar afhankelijkheid van een of meerdere leveranciers haar beleidskeuzes
beperkt.
Ministerie van Buitenlandse Zaken