abcdefgh
Starten met de
kilometerprijs
Overzicht van voorbereidend onderzoek bij het
kabinetsbesluit over de kilometerprijs
December 2007
abcdefgh
Starten met de
kilometerprijs
Overzicht van voorbereidend onderzoek bij het
kabinetsbesluit over de kilometerprijs
December 2007
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Colofon
Uitgegeven door: Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Informatie: Projectorganisatie Anders Betalen voor Mobiliteit
Telefoon: 070 351 7084
Uitgevoerd door: Projectorganisatie Anders Betalen voor Mobiliteit
Opmaak:
Datum: december 2007
Status: definitief
Versienummer: 071206 Starten met de km-prijs.def.doc
3
Starten met de kilometerprijs
Inhoudsopgave
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Inleiding 6
1.1 Aanleiding 6
1.2 Doel rapportage 6
1.3 Leeswijzer 8
2. Waarom een kilometerprijs? 9
2.1 Voorgeschiedenis 9
2.2 Mogelijkheden tot versnellen 10
3. Eindbeeld: kilometerprijs in heel Nederland 12
3.1 Inleiding 12
3.2 Variabilisatie vaste belastingen 12
3.3 Tarieven 13
3.4 Juridische vorm 14
3.5 Betaling van de kilometerprijs 16
3.6 Effecten 17
3.7 Kosten 21
3.8 Kosten-batenanalyse 24
3.9 Techniek 25
3.10 Organisatie 28
3.11 Kwaliteit 32
3.12 Beheersbaarheid en risico's 38
4. Mogelijkheden voor een eerste stap 40
4.1 Tien varianten 40
4.2 Mogelijke technische oplossingen 43
4.3 Vier varianten voor uitwerking 46
4.4 A1: Hoofdwegennet met DSRC 48
4.5 A2: Hoofdwegennet met ANPR 50
4.6 B1: Vracht met gps op hoofdwegennet, congestieheffing
personenauto's met DSRC of ANPR 50
4.7 B2: Vracht met DSRC op hoofdwegennet, congestieheffing
personenauto's met DSRC of ANPR 51
4.8 Optimaal organisatiemodel 52
4.9 Kwaliteit 58
4.10 Kosten 59
4.11 Doorlooptijden 63
4.12 Effecten 64
4.13 Beheersbaarheid en risico's 66
4.14 Andere initiatieven 67
Bijlage A Lijst van betrokken partijen en instanties 70
Bijlage B Overzicht van onderzoeksrapporten (zie cd-rom) 74
Bijlage C Internationale ontwikkelingen Europa 78
4
Starten met de kilometerprijs
5
Starten met de kilometerprijs
1. Inleiding
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1 Aanleiding
Met het kabinetsbesluit Anders Betalen voor Mobiliteit is een
belangrijke stap gezet in de invoering van de landelijke kilometerprijs.
Einddoel is een landelijke kilometerprijs voor alle in Nederland gereden
kilometers met een differentiatie naar milieukenmerk, tijd en plaats, in
te voeren vanaf 2012. Het kabinet wil starten met vrachtvervoer in
2011. Dit vereist dat het mogelijk is een versnelling aan te brengen in
de wetgevings- en aanbestedingstrajecten ten opzichte van het
kritische tijdpad dat uitkomt op 2012. Dit is een zeer omvangrijke
opgave in voorbereiding, wetgeving, stelselherziening, kosten en
logistiek. Zo omvangrijk, dat het als Groot Project valt onder de
rapportageregeling aan de Tweede Kamer.
Bij dergelijke complexe opgaven is het uit opzicht van risicobeheersing
gebruikelijk om het einddoel via een aantal fases beheerst te bereiken.
Tegelijk heeft het kabinet de ambitie uitgesproken om al deze
kabinetsperiode een eerste uitvoerbare, betekenisvolle en
onomkeerbare stap te zetten. Daarom is onderzocht welke varianten
geschikt zijn om te dienen als deze eerste stap, en hoe deze eerste stap
op verantwoorde wijze te zetten is op weg naar het einddoel: een
landelijke kilometerprijs voor alle motorvoertuigen met differentiatie
naar tijd, plaats en voertuigkenmerken.
1.2 Doel rapportage
Deze rapportage is een bijlage van het kabinetsbesluit Anders Betalen
voor Mobiliteit. Dit rapport dient als onderbouwing bij het
kabinetsbesluit over invoering van de kilometerprijs en presenteert een
samenvatting van het voor het kabinetsbesluit verrichte onderzoek. Dit
onderzoek richtte zich zowel op de voorbereiding van het eindbeeld als
op de mogelijkheden van een eerste stap in deze kabinetsperiode.
Het onderzoeksprogramma dat ten grondslag ligt aan deze rapportage
is uitgevoerd onder regie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
door de projectorganisatie Anders Betalen voor Mobiliteit, in
samenwerking met andere departementen, lokale overheden,
maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Tot en met begin 2007
werd het onderzoeksprogramma in nauwe samenwerking uitgevoerd, in
het kader van de zogeheten Joint Fact Finding. Met de komst van het
nieuwe kabinet en de in het coalitieakkoord opgenomen
versnellingsambitie is de aard van de samenwerking veranderd. De
onderzoeken voor de eerste stap zijn door de projectorganisatie
6
Starten met de kilometerprijs
uitgevoerd, waarbij de betrokken partijen op de hoogte zijn gehouden
van de uitkomsten.
Een overzicht van betrokken instanties is bijgevoegd als Bijlage A. De
resultaten van onderliggende onderzoeken zijn op de bijgeleverde cd-
rom en op www.verkeerenwaterstaat.nl.
Wat komt er kijken bij een kilometerprijs
Een kilometerprijs heeft altijd een aantal vaste componenten:
1 2
4 3 km
1. Registreren van voertuiggebruik
2. Overdracht van ritgegevens naar een rekencentrum (backoffice)
3. Opmaken van facturen, inning en klantloket
4. Handhaving en toezicht als vangnet onder het systeem ook om
rechtsgelijkheid van alle gebruikers te waarborgen
Voor een functionerende kilometerprijs is ter voorbereiding nodig:
Politieke besluitvorming over de exacte inrichting van de kilometerprijs:
doelgroep, reikwijdte, tarieven en besluit welke onderdelen door de overheid
worden verzorgd en wat door de markt wordt gerealiseerd.
Een door de Tweede en Eerste Kamer goedgekeurde wet die de
stelselwijziging van vaste autobelastingen naar kilometerprijs wettelijk
implementeert (1,5 tot 2,5 jaar).
Aanbesteding van de onderdelen die op basis van een politiek besluit aan de
markt worden gelaten (1 tot 1,5 jaar)
Systeemtesten en zorgvuldige implementatie als het systeem wordt
ingevoerd. (1,5 tot 4 jaar; opgave marktpartijen).
De methode van registratie van kilometers, tijd en plaats kan per systeemopzet
verschillen: men kan gebruik maken van satellietnavigatie en mobiele
telecommunicatie of van eenvoudigere techniek aan portalen waarmee passage
van voertuigen wordt geregistreerd. De voertuigkenmerken zijn gekoppeld aan
het kenteken en worden in het rekencentrum bijgehouden.
De benodigde tijdsduur van het wetgevingstraject is een inschatting en hangt
sterk af van de duur van de behandeling in achtereenvolgens Tweede en Eerste
Kamer en of daar wijzigingen uit voortkomen die ingrijpend zijn voor de
systeemopzet. De trajecten wetgeving en voorbereiding van organisatie en
aanbesteding kunnen voor een deel parallel doorlopen worden. Hiermee is
tijdsbesparing mogelijk, al bestaat wel het risico dat door wijzigingen in de wet
zaken aan het systeem moeten worden aangepast. Marktpartijen geven unaniem
aan dat een kilometerprijs niet tegelijk voor 8 miljoen gebruikers kan worden
ingevoerd. Afhankelijk van de invoeringstrategie gaven ze aan dat een periode
van 1,5 tot 4 jaar nodig is voordat alle gebruikers daadwerkelijk tegelijk
deelnemen aan het systeem.
7
Starten met de kilometerprijs
1.3 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt, aan de hand van een korte voorgeschiedenis,
beschreven waarom het kabinet heeft gekozen voor invoering van de
kilometerprijs.
Hoofdstuk 3 geeft een schets van het beoogde eindbeeld: een
kilometerprijs gedifferentieerd naar milieukenmerken, tijd en plaats op
alle wegen in Nederland.
In hoofdstuk 4 worden de mogelijkheden voor fasering gepresenteerd.
Uiteengezet wordt welke varianten geschikt zijn om de kilometerprijs
gefaseerd in te voeren. Vervolgens wordt beschreven welke varianten
nader zijn onderzocht voor de eerste stap op haalbaarheid, kosten en
planning.
Bijlage A bevat een overzicht van betrokken partijen.
Bijlage B geeft een overzicht van de rapportages over de onderliggende
onderzoeken. Deze zijn beschikbaar op de bijgeleverde cd-rom en op
www.verkeerenwaterstaat.nl.
Bijlage C geeft inzicht in reeds ingevoerde systemen in landen om ons
heen.
In de tekst is met vierkante haken en jaartal aangegeven waar verdere
onderbouwing kan worden gevonden in rapportages die zijn
opgenomen op de cd-rom (Bijlage B).
8
Starten met de kilometerprijs
2. Waarom een kilometerprijs?
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Voorgeschiedenis
Het idee achter Anders Betalen voor Mobiliteit is niet nieuw. Al dertig
jaar worden mogelijkheden onderzocht om een vorm van beprijzing in
te voeren.
Het principe van prijsbeleid wordt geïntroduceerd in het
Structuurschema Verkeer en Vervoer (1977-'88). Door een gebrek
aan urgentie volgen geen concrete plannen.
Naar aanleiding van het tweede Structuurschema (SVV2) vindt eind
jaren tachtig opnieuw een discussie plaats over invoering van
rekeningrijden, maar er is onvoldoende politieke en
maatschappelijke steun voor.
Tussen 1991 en 2001 lijkt er aanvankelijk voldoende politieke steun
te bestaan om plannen uit te werken op het gebied van
respectievelijk tolpleinen, spitsvignetten en tolpoorten, maar iedere
poging stuit op een gebrek aan draagvlak.
Een kilometerheffing als vervanging van vaste belastingen wordt
voorbereid door het kabinet Kok II, maar dit project strandt met de
val van het kabinet in 2002.
Advies Platform Nouwen
In 2004 benadert de Minister van Verkeer en Waterstaat zestien
bestuurders van verschillende maatschappelijke organisaties en lokale
overheden om op persoonlijke titel deel te nemen aan een Nationaal
Platform Anders Betalen voor Mobiliteit, onder leiding van Paul
Nouwen. Zij worden gevraagd een advies uit te brengen over een vorm
van beprijzing die op draagvlak kan rekenen en bijdraagt tot een betere
bereikbaarheid. In mei 2005 presenteert het Platform zijn advies:
invoering van een kilometerprijs gedifferentieerd naar tijd, plaats en
milieukenmerken onder het naar rato afbouwen van de vaste lasten
---
Nota Mobiliteit
In de Nota Mobiliteit van 2005 wordt de ambitie uitgesproken om de
betrouwbaarheid en een voorspelbare en acceptabele reistijd te
vergroten, de reistijd van deur tot deur te verminderen en de
filezwaarte terug te brengen tot het niveau van 1992. Deze ambities
worden gerealiseerd door een combinatie van bouwen, benutten en
beprijzen. Voor de invulling van beprijzing neemt het kabinet het advies
van het Platform als uitgangspunt. Bij de behandeling van de Nota
Mobiliteit wordt naar aanleiding van een motie van de leden Hofstra en
Van Hijum vastgelegd dat de invoeringskosten aanzienlijk lager moeten
uitvallen dan geraamd in het advies van het Platform, en dat de
uitvoerings- en handhavingskosten in redelijke verhouding moeten
staan tot de opbrengsten: zo laag mogelijk, met een maximum van vijf
9
Starten met de kilometerprijs
procent. Daarnaast wordt besloten dat de opbrengsten uitsluitend ten
goede moeten komen aan het Infrastructuurfonds, zonder dat dit
gepaard gaat met een meer dan evenredige daling van de voeding uit
de algemene middelen.
Marktconsultatie en kostenmonitor
Uit een in 2005 gehouden marktconsultatie blijkt dat gps (global
positioning system), waarbij gebruik wordt gemaakt van
satelliettechnologie, het meest geschikt is om het gebruik van
motorvoertuigen te registreren naar tijd en plaats. Uit dezelfde
consultatie blijkt echter ook dat deze technologie nog volop in
ontwikkeling is, en dat de kosten vooralsnog zo hoog zijn, dat aan de
randvoorwaarde van vijf procent niet kan worden voldaan. Een in 2006
uitgevoerde kostenmonitor laat hetzelfde beeld zien, maar toont tevens
een dalende lijn in kostenontwikkeling aan .
Coalitieakkoord Balkenende IV
In het coalitieakkoord neemt het kabinet Balkenende IV de ambitie op
om nog in deze kabinetsperiode eventueel gefaseerd een systeem van
kilometerheffing in te voeren. Dat betekent een versnelling ten
opzichte van de Nota Mobiliteit. Daarin is sprake van de invoering van
de kilometerprijs in 2012. De vraag is alleen of een versnelde invoering
in één keer mogelijk is, of dat voor een gefaseerde aanpak moet
worden gekozen.
2.2 Mogelijkheden tot versnellen
Versnellingsprijs als voorfase
In zijn advies stelde het Platform Anders Betalen voor Mobiliteit voor
om een voorfase in te voeren, in de vorm van een versnellingsprijs.
Bedoeling was om de grootste knelpunten versneld uit te voeren, door
voor deze trajecten vooraf een prijs te vragen. Het kabinet nam het
idee van de versnellingsprijs over, maar vond het niet rechtvaardig een
prijs te vragen als er van de betreffende uitbreiding nog niets te zien is.
Bovendien werd in de Nota Mobiliteit als voorwaarde opgenomen dat
de weggebruiker een gratis alternatief moet hebben. Besloten is
daarom om een prijs ná uitbreiding van de infrastructuur te vragen,
zodat weggebruikers pas gaan betalen als ze er daadwerkelijk profijt
van hebben. Dit betekent dat de eerste inningen niet eerder dan in
2012 of 2013 kunnen plaatsvinden. Daarmee valt de versnellingsprijs
als voorfase voor de kilometerprijs af.
Niettemin is een aantal tol- en versnellingsprojecten in voorbereiding.
Het gaat om de volgende projecten:
· A2 Maasbracht - Geleen: project kan dankzij versnellingsprijs in
2013 gerealiseerd zijn.
· A27 Utrecht (Lunetten) - Hooipolder: project kan dankzij tol
worden gerealiseerd; het knelpunt Gorinchem is in 2014 opgelost;
· A13/A16 A20 Rotterdam: project mogelijk door financiering dankzij
tol. Oplevering in 2017.
10
Starten met de kilometerprijs
· Doortrekking A15: oplevering in 2015 mogelijk door financiering
dankzij tol.
· PMZ: de tolmogelijkheden voor dit project worden onderzocht.
· Ring Utrecht: onderzoek versnellingsprijs/tol (oplevering
2015/2020).
· Driehoek A27/A1/A28: onderzoek versnellingsprijs/tol (oplevering
2015/2020).
Versnelling eindbeeld
Vervolgens is gekeken of het eindbeeld, zoals geformuleerd door het
Platform Nouwen, versneld in te voeren is, zodat het nog in 2010
gerealiseerd kan worden. Hiertoe is de planning van wetgeving en
aanbesteding voor het eindbeeld onderzocht. Realisatie van een
compleet werkend systeem voor alle 8 miljoen deelnemers blijkt in dat
tijdsbestek niet haalbaar, zelfs niet als de aanbesteding en de
wetgeving volledig parallel geschakeld zouden worden. (Dat zou
overigens veel te grote risico's met zich meebrengen. Wijzigingen aan
het einde van het wetgevingstraject kunnen tot grote vertragingen en
budgetoverschrijdingen leiden.)
Ook zijn er te veel onzekerheden ten aanzien van techniek en kosten.
De techniek is wel beschikbaar, maar niet volgens een internationale
standaard als basis voor onderlinge concurrentie. Dat heeft negatieve
effecten op de kwaliteit van de aanbesteding en op de kosten.
Onderzoek naar bewezen techniek
Gezien de ambitie om vóór het einde van de regeerperiode een systeem
van kilometerbeprijzing in te voeren, heeft het onderzoek voor de
eerste stap zich primair gericht op varianten met de potentie om de
bereikbaarheid binnen enkele jaren te verbeteren. In verband met de
hierboven geschetste risico's van versnelling door middel van
satellietgebonden systemen is het onderzoek gericht op bestaande en
bewezen technieken (zie hoofdstuk 4).
Voorbereiding eindbeeld gaat gewoon door
Parallel en onlosmakelijk hieraan verbonden is het eindbeeld uitgewerkt
binnen de in het coalitieakkoord uitgewerkte voorwaarden. Het
volgende hoofdstuk schetst het eindbeeld in de volle breedte op basis
van alle voorbereidende onderzoeken die voor het eindbeeld zijn
uitgevoerd.
11
Starten met de kilometerprijs
3. Eindbeeld: kilometerprijs in heel Nederland
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1 Inleiding
Doel van het project Anders Betalen voor Mobiliteit is volledige
invoering van het door het Platform geschetste eindbeeld: een
kilometerprijs op alle wegen voor alle in Nederland afgelegde
afstanden, die differentieert naar milieukenmerken, tijd en plaats,
afschaffing van de motorrijtuigenbelasting (mrb) en (een deel van) de
belasting voor personenauto's en motorrijwielen (bpm). Ook de bzm
(Eurovignet) zal worden omgezet in een kilometerprijs. Het Europese
minimum voor mrb voor vracht blijft bestaan.
Op basis van de onderzoeken voor het Platform Anders Betalen voor
Mobiliteit en in het kader van de navolgende Joint Fact Finding en een
intensieve marktconsultatie beschrijft dit hoofdstuk de visie van het
kabinet op de uitgangspunten voor een kilometerprijs. Daarnaast wordt
een overzicht gegeven van de belangrijkste bevindingen uit de studies
over onder meer juridische vormgeving, techniek, organisatie, kosten
en planning.
3.2 Variabilisatie vaste belastingen
De kilometerprijs is een stelselwijziging van vaste belastingen naar
betalen voor gebruik. Uitgangspunt is een eerlijk systeem: niet meer,
maar anders betalen door het variabiliseren van de huidige
autobelastingen. In totaal betaalt de weggebruiker in 2007 7,8
miljard aan vaste autobelastingen ( 3,6 miljard bpm, 2,9 miljard mrb,
0,1 miljard bzm/Eurovignet en 1,2 miljard provinciale opcenten). In
de Nota Mobiliteit is aangegeven dat bij de invoering van de
kilometerprijs de vaste autobelastingen naar rato worden afgeschaft.
Het kabinet hanteert de volgende uitgangspunten voor de omzetting
van de vaste belastingen naar de kilometerprijs:
Motorrijtuigenbelasting (mrb): de volledige motorrijtuigenbelasting
wordt in het eindbeeld omgezet in de kilometerprijs ( 2,9 miljard in
2007), met uitzondering van het Europese vastgestelde minimum
mrb voor vrachtwagens boven de 12 ton. Of de provinciale
opcenten (die nu tegelijk met de mrb worden geheven) worden
omgezet, wordt later besloten. Het kabinet zal samen met de
provincies verkennen op welke manier dit belastinggebied het beste
vormgegeven kan worden en op welke wijze het volume van 1,2
miljard op een andere wijze kan worden ingevuld. Aandachtspunt
hierbij is dat de opcenten door de provincies vrij te besteden
belastinggelden zijn.
12
Starten met de kilometerprijs
Belasting zware motorrijtuigen (bzm): voor het gebruik van de
autosnelweg met een zwaar motorrijtuig wordt bzm geheven. Met
de bzm wordt invulling gegeven aan het op 9 februari 1994 te
Brussel tot stand gekomen Eurovignetverdrag. Als de belasting is
betaald, wordt voor de vrachtauto een zogenoemd Eurovignet
afgegeven. Vijf landen zijn bij dit verdrag aangesloten, namelijk
Nederland, België, Denemarken, Luxemburg en Zweden
De bzm wordt volledig omgezet in de kilometerprijs. De omzetting
( 0,1 miljard) levert naar verwachting geen noemenswaardige
problemen op, vanwege het periodieke karakter van de heffing. Wel
zal tijdig het verdrag met de andere Eurovignetlanden moeten
worden opgezegd.
Belasting van personenauto's en motorrijwielen (bpm): de bpm
wordt naar rato stapsgewijs afgebouwd. Het afbouwen van (een
gedeelte van) de bpm (in totaal 3,6 miljard in 2007) naar de
kilometerprijs is complex, omdat een eenmalige betaling verschuift
naar een jaarlijkse betaling. In veruit de meeste gevallen betreft de
bpm een aankoopbelasting voor nieuwe auto's, maar ook gebruikte
auto's die worden geïmporteerd worden met bpm belast. Het gevolg
van een forse verlaging ineens is dat nieuwe auto's aanmerkelijk
goedkoper worden. Dit heeft onder meer consequenties voor het
bestaande wagenpark van ondernemers en particulieren. Het ineens
verlagen van de bpm zou kunnen leiden tot onwenselijke
schokeffecten op de automarkt. Daarom wordt bij de afbouw
rekening gehouden met de effecten hiervan op milieuprestatie van
het wagenpark, de overheidsfinanciën, de effecten voor
vlooteigenaren enzovoorts. Om deze effecten tot een minimum te
beperken is ervoor gekozen om een deel van de bpm voorafgaand
aan de invoering van de kilometerprijs geleidelijk over te hevelen
naar de mrb, die volledig wordt omgezet in de kilometerprijs. Omdat
de bpm milieueffecten sorteert bij de aanschaf van auto's en omdat
een hogere mate van variabilisatie niet leidt tot een evenredige extra
toename van de welvaart (met name door de vermindering van
mobiliteit), wordt nog onderzocht hoe groot het deel van de bpm
moet zijn dat moet worden afgebouwd (zie ook de kosten-
batenanalyse in paragraaf 3.8).
3.3 Tarieven
Voor de tarieven van de kilometerprijs hanteert het kabinet verder de
volgende uitgangspunten:
Basistarief: het basistarief geldt in heel Nederland en is
gedifferentieerd naar voertuigkenmerken op basis van milieu. Hierbij
wordt aangesloten bij de differentiaties in de mrb en bpm op het
moment van omzetting. De kilometerprijs wordt zo vormgegeven
dat bijgestuurd kan worden, mochten er ongewenste milieueffecten
zijn. Door ervoor te zorgen dat het technisch (en juridisch) mogelijk
is om nieuwe beleidskeuzes te faciliteren binnen de kilometerprijs
blijft het ook mogelijk om de milieuambities bij te stellen.
Differentiatie tijd/plaats: de kilometerprijs heeft een differentiatie
naar tijd en plaats die alleen van toepassing is op aangewezen
13
Starten met de kilometerprijs
wegen, om de bereikbaarheid te verbeteren. De differentiatie naar
tijd en plaats kan ongewenste omrijdeffecten tot gevolg hebben. In
de tariefstelling en met passende maatregelen - zoals toepassing
van tijd- en plaatsdifferentiatie op omrijdroutes - worden
ongewenste omrijdeffecten voorkomen. Vanwege het ontbreken
van feitelijke ervaring met de effecten en de communiceerbaarheid
van de werking van deze differentiatie is het belangrijk om
eenvoudig te beginnen. Bijvoorbeeld door bij aanvang van de
kilometerprijs te starten met een gering aantal tariefhoogtes,
landelijke tijdsvensters en een beperkt aantal locaties.
Op rijksniveau worden de tarieven (basistarief en differentiaties) en
de tijden waarop de tijd- en plaatsdifferentiatie van toepassing is
landelijk vastgesteld. De Minister van Verkeer en Waterstaat doet
hiervoor een voorstel in overeenstemming met de Minister van
Financiën en de Minister van VROM. De locaties van de tijd- en
plaatsdifferentiatie worden landelijk vastgesteld met betrokkenheid
van de betreffende wegbeheerders of overheden. Om deze locaties
te bepalen is een zorgvuldige analyse van het wegennet nodig in de
regio's waar momenteel fileknelpunten bestaan, waarbij ook oog is
voor eventueel aanvullende maatregelen op het moment dat de
differentiatie naar tijd en plaats wordt geëffectueerd. Hiermee zal zo
spoedig mogelijk een start worden gemaakt in overleg met de
andere overheden en betrokken ministers.
3.4 Juridische vorm
De kilometerprijs kan juridisch op verschillende wijzen worden
vormgegeven [Juridische vormgeving beprijzen in het buitenland,
2007]. Het kabinet neemt vormgeving als een bestemmingsheffing als
uitgangspunt. Vanwege dit uitgangspunt heeft de kilometerprijs een
publiekrechtelijke grondslag. . Een
publiekrechtelijke grondslag sluit de betrokkenheid van private partijen
niet uit. Het kabinet streeft naar de inzet van private partijen daar waar
het kan.
Het besluit over de juridische vorm bepaalt de wettelijke ruimte voor de
vormgeving van het publieke en private deel van de kilometerprijs
(organisatie, inning en handhaving). Voor de juridische vormgeving van
de kilometerprijs zijn er theoretisch vier opties:
1. Prijs Bij een prijs is sprake van een rechtstreekse contractuele
relatie tussen de weggebruiker en de overheidsinstantie of
onderneming die de weg ter beschikking stelt, waarbij sprake is van
individueel profijt. Dit betekent dus dat op die relatie het
privaatrecht (met name het contractenrecht) van toepassing is,
eventueel aangevuld met specifieke regels.1
2. Retributie Een retributie is een publiekrechtelijke prijs en vereist
een individueel profijt, waarbij een rechtstreekse relatie bestaat
1 Zoals de specifieke privaatrechtelijke regels die nu al bestaan voor consumentenkoop,
openbaar vervoer, aanbestedingen, pacht, huur, arbeidsovereenkomsten, financiële markten
etc.
14
Starten met de kilometerprijs
tussen de door de weggebruiker betaalde retributie en de door de
wegbeheerder geleverde tegenprestatie. Op een retributie zijn de
regels van het publiekrecht van toepassing.
3. Bestemmingsheffing Bij een bestemmingsheffing is geen sprake
van een individuele tegenprestatie, maar wel een globale relatie
tussen het profijt en de betalingsplicht, waarbij de opbrengsten van
de bestemmingsheffing gerelateerd zijn aan de kosten van de
aanleg en beheer van het totale wegennet. De afvalstoffenheffing
is een vergelijkbaar soort heffing.
4. Belasting Bij een belasting gaan de opbrengsten doorgaans2 naar
de algemene middelen en bestaat dus in beginsel geen
rechtstreekse relatie tussen de opbrengsten van de kilometerprijs en
de uitgaven aan infrastructuur.
Afweging advies Platform
Het Platform Anders Betalen voor Mobiliteit adviseerde een prijs in te
stellen, waarbij de weggebruiker betaalt voor een geleverde dienst, aan
een (verzelfstandigde) wegbeheerder. Dat advies is niet meer in lijn te
brengen met het besluit dat de opbrengsten naar het
Infrastructuurfonds gaan (motie Hofstra/Van Hijum) en met de
voorstellen van de 12e Studiegroep Begrotingsruimte. Zowel motie als
advies van de Studiegroep is onderdeel van het kabinetsbeleid.
Een prijs vereist dat de weggebruiker betaalt voor het gebruik van de
weg, die hem ter beschikking wordt gesteld door degene aan wie hij
betaalt. Dat betekent dat de wegbeheerder zelf bepaalt wat hij met de
opbrengst doet. Dat kan niet als de opbrengst naar het
Infrastructuurfonds gaat. Daar komt bij dat een eventuele
verzelfstandiging van het wegbeheer niet met dit kabinetsbesluit wordt
geregeld. Het vraagstuk rond Anders Organiseren van het Wegbeheer
is losgekoppeld van de kilometerprijs.
Een prijs staat ook op gespannen voet met tariefdifferentiatie naar
milieukenmerken, tenzij deze differentiatie gerelateerd is aan de kosten
die de desbetreffende wegbeheerder heeft. Differentiatie naar
brandstofsoort lijkt dan dus niet goed verdedigbaar, differentiatie naar
geluidsproductie wél, voor zover de wegbeheerder opdraait voor de
kosten van geluidhinder als gevolg van het gebruik van zijn weg.
De keuze voor een prijs verdraagt zich wel goed met tariefdifferentiatie
naar de mate van congestie. Denk aan de korting die NS aanbiedt in de
daluren.
Doordat in deze vormgeving van de kilometerprijs de relatie tussen de
gebruiker en de wegbeheerder privaatrechtelijk van aard is, is de
handhaving veel gecompliceerder. Handhaving kan dan niet als
publieke taak uitgevoerd worden, maar dient op grond van het
privaatrecht te gebeuren. Dat kost meer tijd, geld en zal de rechterlijke
macht zwaar belasten. Ook dit pleit tegen het instrument van de
contractuele prijs.
2 Er zijn ook belastingen met bestemmingskarakter, zoals de verontreinigingsheffing
rijkswateren.
15
Starten met de kilometerprijs
Uitgangspunt is een bestemmingsheffing
Van de drie overgebleven opties neemt het kabinet een
bestemmingsheffing als uitgangspunt voor de verdere (juridische)
uitwerking van de kilometerprijs. Hoewel een retributie een
publiekrechtelijk karakter heeft, wat de handhaving makkelijker maakt,
gelden verder dezelfde bezwaren als voor de contractuele prijs. De
opbrengsten gaan naar de afzonderlijke wegbeheerders.
De voorkeur voor een bestemmingsheffing boven een belasting wordt
ingegeven door:
Groter draagvlak voor bestemmingsheffing aangezien er een
directere relatie bestaat tussen de opbrengsten kilometerprijs en de
uitgaven aan infrastructuur; een belasting gaat namelijk doorgaans
naar de algemene middelen.
Bij de organisatorische inrichting is bij een bestemmingsheffing meer
private inbreng mogelijk dan bij een belasting.
Tol en de versnellingsprijs zijn ook vormgegeven als een
bestemmingsheffing.
3.5 Betaling van de kilometerprijs
Voor de betaling van de kilometerprijs hanteert het kabinet de
volgende uitgangspunten:
De weggebruiker betaalt voor alle geregistreerde kilometers bij het
rijden met het voertuig binnen de Nederlandse landsgrenzen. Hierbij
wordt geen onderscheid gemaakt tussen openbare wegen en niet-
openbare wegen. Dit onderscheid is zowel organisatorisch als
technisch zeer complex, omdat hiervoor zeer gedetailleerde
geografische informatie nodig is. Op dit moment bestaat er geen
register met informatie over wat privé-terrein is en wat openbare
weg is. Er wordt betaald voor het rijden met het voertuig binnen de
Nederlandse landgrenzen (altijd in heel Nederland).
In beginsel is de kentekenhouder van het voertuig verantwoordelijk
voor het betalen van de kilometerprijs. Dit sluit aan op de bestaande
praktijk van de mrb.
Buitenlandse kentekens
In beginsel nemen alle voertuigen die in Nederland rijden deel aan de
kilometerprijs, tenzij dit juridisch, organisatorisch of technisch niet
mogelijk is of leidt tot onacceptabele kosten. Bij de verdere uitwerking
van de kilometerprijs hanteert het kabinet de volgende uitgangspunten:
Alle ingezetenen (personen die in Nederland wonen) die rijden met
een personenvoertuig met een buitenlands kentekenbewijs betalen
dezelfde kilometerprijs als voertuigen met een Nederlands kenteken.
Dat is zowel belangrijk voor het draagvlak in de Nederlandse
samenleving als noodzakelijk om misbruik van het Europese
gemeenschapsrecht te voorkomen. Vrijstelling van deze groep zou
ingezetenen de mogelijkheid bieden de kilometerprijs te `ontwijken'
door in het buitenland een auto te leasen of te huren.
In beginsel nemen ook niet-ingezetenen die in Nederland rijden met
een personenvoertuig met een buitenlands kenteken (voornamelijk
16
Starten met de kilometerprijs
toeristen) deel aan de kilometerprijs. De haalbaarheid van deelname
van deze weggebruikers wordt in een later stadium verkend.
Vrachtauto's met een buitenlands kentekenbewijs betalen dezelfde
kilometerprijs als vrachtauto's met een Nederlands kentekenbewijs
voor het gebruik van hun voertuig binnen de Nederlandse
landsgrenzen. De wijze van heffing en inning voor vrachtauto's met
een buitenlands kenteken moet nog verder worden verkend.
Bovenstaande is getoetst door de Landsadvocaat.
Uitzonderingsgroepen
In beginsel moet voor het gebruik van alle motorvoertuigen in
Nederland de kilometerprijs worden betaald. Uitzonderingen of een
gereduceerd tarief voor kentekenhouders van bijzondere voertuigen
zijn mogelijk. Overwegingen hierbij zijn de afwezigheid van een
kenteken, technische haalbaarheid, kosten van deelname, de effecten
van deelname en de huidige uitzonderingsgroepen die om andere
redenen zijn vrijgesteld dan vanwege weinig gebruik (taxi's, politie,
brandweer enz.). De huidige uitzondering bij de mrb voor
motorvoertuigen waarmee weinig wordt gereden, komt echter te
vervallen. Dit past niet in een systeem waarbij naar gebruik wordt
geheven.
3.6 Effecten
Voor het eindbeeld is een grote variëteit aan studievarianten bekeken,
die inzicht geven in de effecten van verschillende variabelen en
componenten voor de kilometerprijs [1 Effecten vormgeving
kilometerprijs bij variabilisatie van bpm, mrb en Eurovignet 2007]. De
componenten zijn:
De mate van variabilisatie cq omzetting van huidige belastingen:
· omzetting bpm: 25%, 75% en 100%
· volledige omzetting bzm/Eurovignet
· volledige omzetting mrb, maar zonder Europees minimum voor
vracht
· wel of geen variabilisatie van de provinciale opcenten op de mrb
Invulling van lastenneutraliteit: op macroniveau of op meso-niveau.
Macro betekent lastenneutraliteit binnen de groep weggebruikers als
geheel, zonder te kijken naar de bijdrage in belastingen van de
afzonderlijke groepen (personenauto, bestelauto, vrachtauto). Meso
betekent dat wel rekening wordt gehouden met deze groepen en wil
dus zeggen: lastenneutraal binnen elke groep.
Vormgeving van de differentiatie van het basistarief naar
milieukenmerken; naar brandstofsoort, naar Euroklasse (niveau van
milieubelasting) of een differentiatie naar gewicht en brandstofsoort
volgens de huidige differentiatie in mrb en bpm.
Aanvullende differentiatie naar tijd en plaats bovenop het
basistarief. Dit is onderzocht om een indruk te krijgen van de
effectiviteit van een congestieheffing. De opslagen zijn toegepast
tijdens de ochtend- en avondspits voor wegvakken waar de
17
Starten met de kilometerprijs
intensiteit-capacaiteitsverhouding meer dan 0,8 bedraagt.
De invoering van het eindbeeld leidt tot verschillende typen van
effecten die afhankelijk zijn van de componenten voor een prijsstelling.
Zo leidt bijvoorbeeld een grotere mate van variabilisatie (meer huidige
belastingen omzetten in de kilometerprijs) tot een grotere reductie van
de automobiliteit en daarmee tot grotere reductie van congestie en
grotere milieueffecten. Hier staat tegenover dat automobiliteit ook een
maatschappelijke waarde heeft en dat deze reductie dus ook gepaard
gaat met verlies voor de automobilist. Hoe die per saldo uiteindelijk
uitpakt wordt in de kosten-batenanalyse weergegeven (zie paragraaf
3.9). Hieronder wordt dieper ingegaan op effecten van het eindbeeld.
Afname autokilometrage
Uit alle modelberekeningen3 blijkt dat invoering van een kilometerprijs
tot een afname van automobiliteit leidt, variërend van 4 tot 16%. Deze
afname geldt voor alle dagdelen. Door de bank genomen zijn de
effecten gelijk op het hoofdwegennet en het onderliggend wegennet.
De berekeningen laten tevens zien dat woon-werkverkeer en sociaal-
recreatief personenverkeer gevoelig op een kilometerprijs reageren.
Vracht- en zakelijk verkeer reageren daarentegen relatief ongevoelig [2
Joint Fact Finding: verkeerskundige effecten 2020 vastgesteld met het
LMS, 2006].
Omvang en samenstelling autopark
Als gevolg van omzetting van vaste lasten in een kilometerprijs daalt de
aanschafprijs van nieuwe auto's en afhankelijk van de vormgeving
van de kilometerprijs het omslagpunt tussen benzine- en dieselauto's.
Hierdoor neemt de omvang van het wagenpark toe. De wijze waarop
de milieucomponent van de vaste lasten is gevariabiliseerd in een tarief
per kilometer in de onderzochte varianten leidt tot veranderingen in de
samenstelling van het wagenpark; het wagenpark wordt zwaarder,
jonger en er komen meer diesels. Dit treedt op in alle onderzochte
varianten [Overgangseffecten variabilisatie bpm, mrb en Eurovignet,
2007].
Omvang autopark
Als (een gedeelte van) de bpm wordt omgezet in een kilometerprijs
daalt de aanschafprijs van nieuwe auto's. De modelberekeningen laten
zien dat de prijzen in 2020 7 tot 11% lager liggen bij een variabilisatie
van 25% bpm. Bij afschaffing van de gehele bpm zouden de prijzen
dalen met 18 tot 29%. Dit percentage verschilt naar gewicht en
brandstofsoort van auto's.
Als gevolg hiervan neemt het aantal nieuwverkopen toe met 0,1% (bij
25% bpm) tot 6,0% (bij 100% bpm) ten opzichte van de autonome
groei. Dat gegeven en het feit dat ook het bestaande (tweedehands)
autopark goedkoper wordt, leidt tot een grotere omvang van het
wagenpark met ca. 1,1% tot 1,4%. In absolute cijfers is dat een extra
3 LMS en Dynamo. Van Dynamo wordt binnenkort een update (2.1) verwacht, waarin de
laatste inzichten inzake wagenparkontwikkelingen en -effecten zijn verwerkt. Zie ook .
18
Starten met de kilometerprijs
groei van 95.000 tot 120.000 auto's (N.B. de verwachte autonome
groei bedraagt ca. 1,6 miljoen).
Samenstelling autopark
Door de lagere accijns op dieselbrandstof is het gebruik van een
dieselauto goedkoper dan het gebruik van een benzineauto. Daarom is
in de huidige structuur van vaste belastingen de aanschaf en het bezit
van een dieselauto duurder (hogere bpm en mrb) dan een benzineauto.
Afhankelijk van de vormgeving van de kilometerprijs zal het
omslagpunt tussen benzine- en dieselauto's veranderen. De resultaten
van de uitgevoerde onderzoeken geven aan dat er, bij toepassing van
een naar gewicht en brandstofsoort gedifferentieerd kilometertarief,
een verschuiving plaatsvindt van 1 á 2% van benzine naar dieselauto's.
Als milieukenmerken buiten het tarief worden gehouden, is de
verschuiving van benzine naar diesel groter (tot 9%).
Verder zal het autopark gemiddeld verzwaren. Grotere en dus duurdere
auto's worden immers relatief goedkoper. Deze effecten treden op in
alle onderzochte varianten. Het aandeel auto's boven 1150 kg zal
verschuiven van 56% naar ongeveer 61%.
De omvang van variabilisatie is de drijvende kracht achter veel van deze
effecten. Hoe groter het bedrag dat gevariabiliseerd wordt, des te
groter zijn de effecten op de omvang en samenstelling van het
autopark. Een kilometerprijs heeft vooral effect op het
personenautopark. Naar verwachting zijn de effecten op omvang en
samenstelling van het bestel- en vrachtautopark zeer beperkt bij
omzetting van de huidige, relatief lage, vaste belastingen.
Afname files (congestie)
In alle onderzochte varianten neemt de congestie op het wegennet in
sterke mate af. In voertuigverliesuren bedraagt de afname 20 tot 60%.
Ook een kilometertarief zonder differentiatie naar tijd en plaats draagt
al bij aan vermindering van de congestie. Let wel: het gaat hier om
structurele congestie. De totale congestiereductie is lager omdat de
kilometerprijs geen invloed heeft op incidentele congestie (bijvoorbeeld
als gevolg van een gekantelde vrachtwagen en andere ongevallen).
De effecten nemen vanzelfsprekend toe als ook een congestietarief
wordt toegepast. Als gevolg van dit tarief wordt autorijden op drukke
tijden en plaatsen immers ontmoedigd. Een differentiatie naar tijd en
plaats is daarnaast ook nodig om de doelen van de Nota Mobiliteit te
halen (congestiereductie op drukke plaatsen) en voor de bereikbaarheid
van de stedelijke agglomeraties.
De berekeningen laten zien dat de congestie meer afneemt naarmate
een hoger tarief wordt geheven. Het hanteren van hogere tijd- en
plaatstarieven dan 11 cent per kilometer (waarmee in de onderzoeken
is gerekend) levert in de onderzochte varianten in beperkte mate
aanvullende verbetering van de bereikbaarheids- en milieueffecten op
landelijk niveau. Lokaal zijn er echter forse verschillen. Nader onderzoek
19
Starten met de kilometerprijs
en fine-tuning is gewenst, mede gelet op de noodzakelijke verbetering
van de bereikbaarheid in de stedelijke gebieden.
Bij alle mobiliteitseffecten geldt dat de effecten groter zijn naarmate er
met hogere tarieven wordt gewerkt (en er dus een groter bedrag
gevariabiliseerd wordt, uitgaande van lastenneutraliteit).
Verbetering verkeersveiligheid
Als gevolg van de afname van het autokilometrage bij invoering van
een kilometerprijs verbetert naar verwachting ook de verkeersveiligheid
. Niet alleen het
aantal verkeersdoden, maar ook het aantal niet-fatale ongevallen zal
lager zijn in vergelijking met een situatie zonder kilometerprijs.
Afhankelijk van de tarieven (en variabilisatie) daalt het aantal
verkeersdoden van 6 tot 13%.
Afname emissies
Al ten tijde van het platformadvies in 2005 is onderzocht wat de
kilometerprijs betekent voor het milieu [Milieu-effecten Anders Betalen
voor Mobiliteit, 2005]. De milieueffecten van de kilometerprijs worden
door twee factoren bepaald:
wagenparkeffecten, ofwel de veranderingen in omvang en
samenstelling van het wagenpark;
volume-effecten, ofwel de veranderingen in het aantal verreden
voertuigkilometers.
Uit nadere modelberekeningen voor het eindbeeld blijkt dat de
milieueffecten van het verminderde verkeersvolume beperkt groter zijn
dan de tegengestelde (negatieve) wagenparkeffecten . Het
samengestelde effect van wagenparkveranderingen en volume-effecten
bedraagt:
CO2: afname van 10 tot 18%
NOX: afname van 8 tot 15%
Fijnstof: afname van 11 tot 19%
Gerekend is met varianten die uitgaan van tarieven met differentiatie
naar gewicht en brandstofsoort volgens de huidige differentiatie in mrb
en bpm. De bandbreedte wordt bepaald door de omvang van de
variabilisatie van de bpm.
Aanvullende differentiatie van een kilometerprijs naar milieukenmerken
levert in deze onderzoeken geen extra netto milieuwinst op. Waarom
dit extra rendement zo (onverwacht) laag is, wordt nog onderzocht. Dit
onderzoek start in januari; de resultaten worden verwacht in maart
2008.
Macro of meso van invloed op lastenverdeling
Bij invulling van het uitgangspunt lastenneutraliteit kan een keuze
gemaakt worden tussen macro of meso:
Macro betekent dat geen onderscheid wordt gemaakt naar groepen
weggebruikers (personen-, bestel- of vrachtauto's). Het
kilometertarief is voor iedere groep gemiddeld hetzelfde.
20
Starten met de kilometerprijs
Consequentie is een lastenverschuiving: personenauto's betalen
minder dan in de huidige situatie, bestelauto's en vracht gaan meer
betalen.
Meso betekent dat wordt uitgegaan van de lastendruk die op het
moment van omzetting voor de verschillende groepen
weggebruikers geldt. Bij de huidige verdeling betekent dit dat het
tarief voor personenauto's hoger wordt dan voor bestel- en
vrachtauto's.
Uit de effectenstudies blijkt dat bij meso sterkere mobiliteitseffecten
optreden dan bij macro . Immers, de personenautomobiliteit omvat
het leeuwendeel van de totale automobiliteit en heeft dus ook de
grootste invloed op de bereikbaarheid.
Het is van belang dat de kilometerprijs voldoende ruimte laat voor
aanpassing ervan na invoering, wanneer voortschrijdend inzicht daarom
vraagt.
In algemene zin geldt dat nadere afstemming nodig is voor het
definiëren van een eenduidig en transparant tariefstelsel dat recht doet
aan de doelstellingen van Anders Betalen voor Mobiliteit. Dit krijgt zijn
beslag bij de formulering van het wetsvoorstel kilometerprijs.
3.7 Kosten
Tijdens de eerste fase van de marktconsultatie werd de in 2005
gehanteerde kostenmethodiek grotendeels
onderschreven. De algemene opinie was dat `het goedkoper kon'. De
kostenindicaties die werden gegeven verschilden onderling sterk in
systematiek, detailniveau en mate van onderbouwing. Om die reden
zijn vier marktpartijen in fase 2 van de marktconsultatie gevraagd een
ontwerp en kostenraming op te stellen voor een integraal systeem van
de kilometerprijs op basis van het functioneel Programma van Eisen
(fPvE) en acht miljoen voertuigen [bijlage C4 van Kostenmonitor
kilometerprijs, 2006] De kostenramingen zijn opgesteld volgens een
uniforme ramingsmethodiek zodat ze onderling en met de raming van
2005 vergelijkbaar zijn [bijlage C5 van Kostenmonitor kilometerprijs,
2006]. Alle systemen zijn gebaseerd op satellietnavigatie. Aan één
marktpartij is gevraagd of het ánders kan: bedenk een minimale variant
voor de kilometerprijs waarbij gemotiveerd mag worden afgeweken van
het fPvE.
Het fPvE herbergt geen keuzen omtrent invulling van taken door
private of publieke partijen. Inschakeling van publieke partijen in
aanvulling op private partijen ligt voor de hand in gevallen waar dit
kostentechnisch (publiekrechtelijke rechtsmiddelen, gebruik bestaande
structuren) dan wel maatschappelijk (bevoegdheden, draagvlak,
waarborgen privacy) tot optimalisering leidt. De keuzen moeten
worden gemaakt voordat een aanbesteding wordt ingezet.
21
Starten met de kilometerprijs
Investeringen
Figuur 3.1 toont de door marktpartijen geraamde investeringen in 2006
ten opzichte van de raming uit 2005. Toen werden de investeringen
voor een kilometerprijs geraamd op gemiddeld drie miljard euro met
een bandbreedte van 2,2 4,1 miljard euro. Volgens de vijf
marktpartijen kunnen de investeringskosten lager uitvallen dan het
gemiddelde van de raming uit 2005. Drie marktpartijen komen
ongeveer uit op de ondergrens van de raming uit 2005. De getoonde
minimale variant voldoet niet aan alle functionele eisen. Het voldoet
bijvoorbeeld niet aan de Europese Interoperabiliteitsrichtlijn (hierin
worden eisen gesteld aan de te gebruiken technologie in
voertuigapparatuur om uiteindelijk te bereiken dat de automobilist met
dezelfde apparatuur in alle lidstaten aan tol/beprijzing kan deelnemen).
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Investeringen
Figuur 3.1 5.000
Door vijf marktpartijen geraamde Raming 2005
investeringen voor een kilometerprijs
ten opzichte van de raming uit 2005. 4.000
De bedragen zijn inclusief BTW en een Kostenmonitor 2006
opslag onvoorzien van 15%. Bij
marktpartijen die meerdere varianten Rapportage "Het Kan!"
3.000
uitwerkten is de goedkoopste variant Daimler
getoond die voldoet aan de functionele T-systems
eisen. De minimale variant voldoet niet Siemens
2.000
aan alle eisen. De uitwerking van het Vodafone
systeem verschilt per marktpartij.
Efkon
1.000
---
voldoet aan functionele eisen (fPvE) minimale variant
Exploitatiekosten
In 2005 zijn de exploitatiekosten geraamd in de bandbreedte 500
1100 miljoen per jaar (figuur 3.2). Volgens twee van de vijf
marktpartijen kunnen de exploitatiekosten substantieel omlaag ten
opzichte van de bandbreedte raming uit 2005. De overige drie vallen er
binnen, waarvan DaimlerChrysler en Vodafone zich aan de onderkant
van de bandbreedte bevinden.
De hoofdvraag was of de exploitatiekosten in redelijke verhouding
kunnen staan tot de opbrengsten. Dit is geformuleerd als `zo laag
mogelijk met een maximum van 5%'. Deze vraag is nu niet exact te
beantwoorden: het gaat hier om een variabele bandbreedte, onder
andere afhankelijk van de mate van variabilisatie van de huidige
voertuigbelastingen. Uit figuur 3.2 blijkt dat marktpartijen over het
algemeen lager zitten dan de ramingen van 2005.
22
Starten met de kilometerprijs
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exploitatiekostenper jaar
Figuur 3.2 1.400
Door vijf marktpartijen geraamde
exploitatiekosten voor een kilometerprijs Raming 2005
1.200
ten opzichte van de raming uit 2005. Kostenmonitor 2006
De bedragen zijn inclusief BTW en een 1.000
opslag onvoorzien van 15%. Bij T-systems
marktpartijen die meerdere varianten Rapportage "Het Kan!"
800
uitwerkten is de goedkoopste variant
getoond die voldoet aan de functionele Daimler Vodafone
600
eisen. De minimale variant voldoet niet
aan alle eisen. De uitwerking van het Siemens
400
systeem verschilt per marktpartij.
[uit: Kostenmonitor Kilometerprijs, aanname 5% van inkomsten Efkon
200
2006]
---
voldoet aan functionele eisen (fPvE) minimale variant
Kanttekeningen
Bovenstaande ramingen van marktpartijen moeten als bandbreedte
worden beschouwd waartussen de investeringen en exploitatiekosten
van een kilometerprijs zich bevinden omdat:
- de ramingen nog onzekerheden bevatten als gevolg van aannames
die marktpartijen moesten doen voor nog niet gemaakte keuzes ten
aanzien van functionaliteit, organisatievorm en belegging van
risico's;
- er ondanks de voorgeschreven uniforme ramingsystematiek
verschillen zijn in de wijze waarop marktpartijen inschattingen
hebben gemaakt;
- niet in een consultatieronde, maar pas bij de daadwerkelijke
aanbesteding blijkt hoe de werkelijke prijsvorming is.
Actuele kostenontwikkeling
Sinds de Kostenmonitor van 2006 zijn geen nieuwe integrale ramingen
meer uitgevoerd. Op onderdelen zijn er echter wel nieuwe inzichten die
tot verdere kostendaling kunnen leiden:
De kosten van datacommunicatie bleken in de Kostenmonitor een
groot aandeel te vertegenwoordigen in de totale exploitatiekosten
van het systeem. Bovendien gaven marktpartijen op dit punt zeer
uiteenlopende schattingen. Een aanvullende marktscan naar de
kosten van mobiele telecommunicatie, in opdracht van V&W, geeft
aan dat de onderzijde van de in de kostenmonitor aangegeven
bandbreedte voor mobiele telecommunicatie kosten een reële
aanname blijkt. Er is kostenreductie mogelijk door efficiënter
gebruik te maken van cellulaire communicatiediensten
(gsm/GPRS/UMTS) dan wel door alternatieven voor cellulaire
communicatie toe te laten.
Het beperkt houden van de installatiekosten van
voertuigapparatuur wordt door meerdere marktpartijen aangeraden
als aandachtspunt om de kosten te beperken. De ontwikkeling van
satellietnavigatie maakt het mogelijk deze apparatuur steeds
zelfstandiger uit te voeren en minder afhankelijk te laten zijn van
externe aansluitingen en antennes die de aansluitkosten hoog
maken. Doe-het-zelfinstallatie van de voertuigapparatuur zou
ideaal zijn uit kostenoogpunt, maar zit er nu nog niet in. Het
stroomverbruik van voertuigapparatuur vergt vooralsnog een
23
Starten met de kilometerprijs
aansluiting op de accu van het voertuig. Pas als het stroomverbruik
aanzienlijk gereduceerd kan worden, zou aansluiting op de
stroomvoorziening van het voertuig geen harde randvoorwaarde
meer zijn. Hiermee zouden de aanzienlijke kosten voor installatie
flink gereduceerd kunnen worden. Een risico van doe-het-zelven is
dat de installatie niet goed wordt uitgevoerd. Als dat gebeurt bij
1% van de (8 miljoen) voertuigen, betekent dat wel een stijging
van de operationele kosten voor onderhoud/service.
3.8 Kosten-batenanalyse
In paragraaf 3.6 zijn de effecten van het eindbeeld beschreven. Voor
alle onderzochte varianten is op basis van deze effectenanalyse ook een
maatschappelijke kosten-batenanalyse (KBA) opgesteld, waarin de
maatschappelijke kosten en baten in beeld zijn gebracht voor het
zichtjaar 2020 [3 Kosten baten varianten Anders Betalen voor
Mobiliteit, 2007].
Het saldo van de KBA is in de meeste (25 van de 31) onderzochte
varianten positief; de netto welvaartsbaten zijn in deze varianten groter
dan de kosten van het heffingssysteem. De baten bestaan vooral uit
reistijdwinsten voor het wegverkeer en positieve gevolgen voor het
milieu en de verkeersveiligheid.
De omvang (en het teken) van het saldo van de KBA is in belangrijke
mate afhankelijk van de vormgeving van de kilometerprijs. In het
algemeen geldt dat differentiatie van de kilometerprijs naar
milieukenmerken of naar tijd en plaats (of een combinatie van beiden)
positiever is voor de nationale welvaart dan een vlakke kilometerprijs.
Wanneer een hoger bedrag (uit de mrb, opcenten, bpm, bzm) wordt
gevariabiliseerd, leidt dit tot een grotere reductie in gereden kilometers
en daarmee tot grotere bereikbaarheids- en milieueffecten, echter niet
tot een evenredige extra toename, en zelfs vermindering, van de
welvaart met name door de vermindering van mobiliteit. Er is een
optimum in de mate van variabilisatie die mede afhangt van verdeling
van de variabilisatie over groepen (macro of meso). Hier is geen
algemene uitspraak over mogelijk aan de hand van de onderzochte
varianten.
In de KBA zijn ook de financiële en de welvaartseffecten van een
kilometerprijs op verschillende groepen in kaart gebracht. Alle
onderzochte varianten resulteren in een negatief effect op de
overheidsbegroting, indien er geen aanvullende maatregelen worden
genomen. Het negatieve effect op de overheidsbegroting heeft
meerdere oorzaken. In alle varianten is verondersteld dat de overheid
de kosten van invoering van het inningssysteem draagt. Een andere
belangrijke oorzaak is dat er in alle varianten minder gereden wordt, en
daardoor minder getankt, waardoor de inkomsten uit accijnzen dalen.
24
Starten met de kilometerprijs
De geanalyseerde varianten leveren alle een positief inkomenseffect op
voor huishoudens: de uitgaven aan de kilometerprijs zijn lager dan de
besparingen op de vaste lasten van het autobezit. Daarnaast
ondervinden huishoudens voordelen van een kortere reistijd, waardoor
ook de welvaartseffecten in alle onderzochte varianten positief zijn.
Voor bedrijven resulteert daarentegen in bijna alle onderzochte
varianten een negatief financieel effect. De uitgaven zijn juist hoger
dan de besparingen op de vaste lasten van het autobezit. Het
welvaartseffect voor bedrijven is desalniettemin toch veelal positief,
omdat bedrijven wel in belangrijke mate profiteren van de lagere
congestie. In hoofdstuk 4 wordt de kosten-batenanalyse nader
gekwantificeerd op basis van een stapsgewijze invoering.
3.9 Techniek
De informatie in deze paragraaf is verkregen uit de Kostenmonitor die
uitgevoerd is in 2006 en aanvullend onderzoek uit 2007 [17; 18; 19;
21; 24].
Ruim veertig marktpartijen met uiteenlopende expertises en ervaringen
hebben tijdens een marktconsultatie in 2006 gepresenteerd wat
volgens hen mogelijke (technologische) systemen zijn voor realisatie
van een kilometerprijs met differentiatie naar milieukenmerken, tijd en
plaats.
Aan de door marktpartijen nader uitgewerkte oplossingen voor een
kilometerprijs (conform een functioneel programma van eisen) in
kosten en ontwerp ligt een zelfde basisconcept ten grondslag. De vier
centrale elementen zijn:
1. voertuigapparatuur;
2. datacommunicatie;
3. facturatie en betaling;
4. handhaving.
Meest aanbevolen systeemopzet
De marktpartijen gaven tijdens de marktconsultatie bijna unaniem aan
dat voor het beprijzen van elke in Nederland gereden kilometer voor de
onderdelen 1 en 2 het gebruik van satellietnavigatie (gps/Galileo) voor
ritregistratie en mobiele telecommunicatie voor verzending naar de
backoffice de meest aangewezen systeemopzet is. Met een wegkant
gebonden systeem (portalen) is wel een deel van het wegennet te
beprijzen, maar voor het hele wegennet wordt dit te kostbaar. In de
marktconsultatie werd ook bevestigd dat facturatie, betaling en
handhaving (onderdelen 3 & 4) in welke opzet dan ook op
vergelijkbare wijze terugkomen. De systeemopzet van de onderdelen 1
en 2 heeft wel enige invloed op de technische inrichting van 3 en 4,
maar op hoofdlijnen zijn ze hetzelfde.
Per onderdeel bezien, gaf de marktconsultatie het volgende beeld:
25
Starten met de kilometerprijs
1. Voertuigapparatuur
In het voertuig bevindt zich apparatuur die geografische positie en tijd
kan vaststellen. Op basis daarvan kan de verreden afstand en het van
toepassing zijnde tarief bepaald worden. Een ruime meerderheid van
marktpartijen adviseert om hierbij gebruik te maken van
satellietnavigatie (gps/Galileo) met eventueel nog aanvullende
technieken om de betrouwbaarheid en fraudebestendigheid te
verbeteren.
2. Datacommunicatie (aangifte en eerste verwerking gegevens) tussen
voertuig en rekencentrum
Periodiek moeten de relevante gegevens over het weggebruik verstuurd
worden naar het rekencentrum (backoffice). Voor deze
datacommunicatie zijn verschillende mogelijkheden. Omwille van
gebruikersvriendelijkheid, EU-regelgeving en flexibiliteit ligt toepassing
van mobiele communicatie (gsm/GPRS) het meest voor de hand.
3. Facturatie en betaling
In het rekencentrum (backoffice) worden de verplaatsingsgegevens
verder verwerkt om de kosten in rekening te kunnen brengen. De aard
van te verwerken gegevens hangt af van het gekozen concept. In
sommige ontwerpen (zogeheten `dikke' voertuigapparatuur) worden de
positie- en tijdgegevens direct in het voertuig verwerkt tot de
grootheden die de verschuldigde prijs bepalen: de verreden totale
afstand per tarief. Bij de andere oplossingen (`dunne'
voertuigapparatuur) worden min of meer ruwe gegevens over plaats en
tijd doorgestuurd naar de backoffice. Daar moet dan nog worden
bepaald welke afstand is afgelegd en welk tarief van toepassing was
(plaats, tijd, voertuigkenmerken).
Periodiek (bijvoorbeeld maandelijks) wordt de rekening opgemaakt en
verstuurd naar de kentekenhouder. De kentekenhouder kan de
rekening voldoen via gangbare betaalmiddelen als overschrijving of
automatische incasso. Een variant met een vooruitbetaald tegoed is ook
mogelijk.
4. Handhaving
Een actieve vorm van handhaving is nodig om fraude of ontduiking op
te sporen en te ontmoedigen. Voor de handhaving kan gebruik worden
gemaakt van vaste controleapparatuur op portalen, verplaatsbare
apparatuur langs de kant van de weg en mobiele controles. De
handhavingstrategie (welke apparatuur, welke pakkans etc.) is sterk
afhankelijk van het gekozen systeemconcept.
Value Added Services
Wanneer de invoering van het eindbeeld inderdaad gepaard gaat met
de inbouw van voertuigapparatuur met satellietnavigatie en mobiele
communicatie zijn straks alle voertuigen `online'. Gezien de omvang
van deze doelgroep is het goed denkbaar dat er vanuit de markt
interesse is om het voertuigapparaat uit te breiden met zogeheten
Value Added Services (VAS). Tijdens de marktconsultatie werd duidelijk
dat marktpartijen nu al investeren in de ontwikkeling van deze
diensten. Te denken valt aan:
26
Starten met de kilometerprijs
de koppeling van navigatie aan de kilometerprijs;
een `Pay As You Drive'-verzekering; premiebetaling per kilometer;
directe betaling van parkeergelden in de bebouwde kom;
actuele verkeersinformatie/dynamisch verkeersmanagement;
automatische herkenning van voertuigen voor diefstalpreventie of
logistiek.
Met potentieel ruim 8 miljoen klanten zijn waarschijnlijk verschillende
marktpartijen bereid om te investeren en deze markt te ontwikkelen.
Aanvullende diensten kunnen bijdragen aan reductie van de
aanschafprijs van het voertuigapparaat (investeringen) en
exploitatiekosten (zie voorbeeld). Klanten kunnen automobilisten,
bedrijven of overheden zijn. De dienst kan zijn gekoppeld aan de
aanschaf of aan het gebruik van de apparatuur. De vereiste
functionaliteit kan naast andere toepassingen gerealiseerd worden,
zolang veilig is gesteld dat deze de primaire heffingsfunctie op geen
enkele wijze hinderen.
Voorbeeld navigatiesysteem:
Stel dat een navigatiesysteem van 250 aanschafwaarde met enige
aanpassingen en aanvullende functionaliteit voor een totaalprijs van 275
geschikt kan worden gemaakt voor het betalen per kilometer, dan heeft de
aanvullende investering voor het voertuigapparaat slechts 25 gekost en
niet, zoals nu wordt aangenomen, 100. Deze bedragen zijn inschattingen
op basis van de kosten van de technische componenten. Er is momenteel
een sterk groeiende markt voor navigatiesystemen (van eerste aankoop tot
eerste en tweede vervangende aankoop). Wanneer bijvoorbeeld 25% van
de automobilisten overweegt om de combinatie navigatie en beprijzing te
kiezen, betekent dat, op grond van de bovenstaande uitgangspunten, een
besparing op de initiële investering van ca 150 miljoen.
Ontwikkelingen in de automobielindustrie wijzen erop dat voertuigen in
de toekomst standaard met de benodigde componenten voor een
kilometerprijs zijn uitgerust: gps voor navigatie, mobiele communicatie
voor e-call, een automatisch noodoproepsysteem dat in ontwikkeling is.
Door, daar waar mogelijk, gebruik te maken van dergelijke
componenten kan de aanschafprijs van de benodigde
voertuigapparatuur verder dalen.
Kilometerprijs gaat niet over VAS, maar kan dit wel faciliteren
Bij de uitwerking van mogelijke organisatiemodellen voor de
kilometerprijs is het aspect VAS meegenomen als toekomstige
ontwikkeling, maar niet als randvoorwaarde. Uitgangspunt is dat de
overheid met de inrichting van de kilometerprijs de markt de ruimte
biedt voor de ontwikkeling van VAS, maar daar zelf geen partij in is.
Randvoorwaarden om ontwikkeling van VAS te faciliteren zijn:
Open standaard voor het systeem zodat een open markt voor
voertuigapparatuur ontstaat.
Principe van typegoedkeuring (certificering) op basis van functionele
eisen toepassen om te waarborgen dat ontwikkelde apparatuur
geschikt is voor de kilometerprijs.
27
Starten met de kilometerprijs
Rechtsvorm waarbij gebruiker zelf verantwoordelijk is voor correcte
kilometeraangifte en zelf apparatuur (met of zonder aanvullende
diensten) kan kiezen.
Het is in dit stadium nog niet mogelijk om precies te ramen welke
kostenbesparingen aanvullende diensten voor de kilometerprijs zouden
kunnen genereren. Hiervoor is een gedetailleerde en goed
onderbouwde businesscase-analyse noodzakelijk.
In de kostenramingen van investeringen en exploitatiekosten
(paragraaf 3.7) worden mogelijke baten van VAS buiten
beschouwing gelaten omdat de omvang hiervan nu nog niet bekend
is.
Bij de analyse van organisatiemodellen (paragraaf 3.10) is met
scenario's een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd van het effect van
de mogelijke spin-off (baten) van Value Added Services.
3.10 Organisatie
Bij de voorbereiding van een landelijke kilometerprijs is ook onderzocht
welke organisatievorm voor de inrichting van de kilometerprijs de
optimale verdeling tussen overheid en markt kent. Hiervoor is het
meest geëigende instrument gebruikt, de `Public Private Comparator'
(PPC). Deze methodiek is ontwikkeld door het ministerie van Financiën.
Het PPC-instrument is oorspronkelijk ontwikkeld voor investerings- en
infrastructuurprojecten. De kilometerprijs is een stelselwijziging door
middel van een technologische implementatie. Daarom zijn voor de
kilometerprijs in plaats van uitvoeringsvarianten (in een traditionele
PPC) mogelijke organisatiemodellen bekeken met aandacht voor
investeringen én exploitatiekosten.
De PPC vergelijkt op basis van kosten (netto contante waarde) over een
looptijd van vijf, tien en twintig jaar [23 PPC Landelijke kilometerprijs,
2007]. Hoe lager de kosten, hoe gunstiger het organisatiemodel is
beoordeeld. Voor kostenraming zijn organisatiemodellen uitgewerkt tot
een systeemarchitectuur die technisch haalbaar is [24 Concept
description kilometre price, 2007].
Uitgangspunten voor de kilometerprijs
Er wordt uitgegaan van één heffing en één rekening.
Verantwoordelijkheid voor handhaving en toezicht op fraude ligt in
publieke handen. Uitvoering mogelijk deels privaat.
Supervisie van kilometerprijssysteem is publieke
verantwoordelijkheid.
Publieke invordering van boetes en wanbetaling. Dit laatste om (1)
rechtsgelijkheid te garanderen en (2) de hoge prijs die private
partijen voor dit risico rekenen te vermijden.
De technologische oplossing ligt nog niet vast. Zij moet als
eindbeeld wel een heffing naar milieukenmerken, tijd en plaats voor
alle in Nederland verreden kilometers mogelijk maken.
28
Starten met de kilometerprijs
Het aspect privacy is niet als beoordelingscriterium meegenomen
tussen organisatiemodellen. Dit aspect verdient nader onderzoek.
Vijf organisatiemodellen vergeleken:
1. Publieke uitvoeringsorganisatie
Een publieke organisatie, al dan niet in de vorm van een aparte
organisatie-eenheid, koopt de verschillende componenten in en is
volledig verantwoordelijk voor de aanschaf en installatie van de
voertuigapparatuur, het verzorgen van de datacommunicatie, het
opzetten en beheren van de backoffice, en voor de handhaving.
2. Publieke backoffice met gecertificeerde voertuigapparaten
De overheid start een certificeringstraject waarbij aanbieders van
voertuigapparaten hun product (inclusief installatie) kunnen laten
certificeren en daarmee aantonen dat hun apparatuur voldoet. De
overheid is verantwoordelijk voor de datacommunicatie tussen het
voertuigapparaat en de backoffice, het opzetten en beheren van de
backoffice, en voor de handhaving
3. Single service provider-model
In dit organisatiemodel wordt de volledige keten aanbesteed bij een
private partij met een integraal prestatiecontract of DBFMO(Design
Build Finance Maintain Operate)-contract. De private partij draagt
zorg voor het gehele systeem, met uitzondering van dat deel van
de handhaving, waarvoor alleen de overheid bevoegd is.
4. Private backoffice met vrije markt voor gecertificeerde
voertuigapparaten
In dit model wordt de backoffice door middel van een
prestatiecontract aanbesteed, en zal de overheid net als bij het
tweede model een certificeringstraject opstarten waarbij aanbieders
van voertuigapparaten hun product (inclusief installatie) kunnen
laten certificeren.
5. Multiple service provider-model of abonnementenmodel.
Dit model laat zich het best vergelijken met de markt voor mobiele
telefonie. De overheid certificeert partijen die het hele end-to-end
proces (behoudens het publieke deel van de handhaving) kunnen
aanbieden, dus levering en installatie van een voertuigapparaat,
datacommunicatie met de backoffice, het beheren van de
backoffice en het versturen en innen van de facturen. De gebruiker
kan, net als bij mobiele telefonie, een abonnement nemen bij de
aanbieder van zijn keuze.
Kwalitatieve resultaten
In deel I van de PPC zijn vijf mogelijke organisatiemodellen kwalitatief
onderzocht op:
specificeerbaarheid;
flexibiliteit;
aanbestedingsrisico;
hardheid publiek-publieke overeenkomsten;
realisatietijd;
kosten op lange en korte termijn;
innovatief vermogen;
interface risico's;
29
Starten met de kilometerprijs
mogelijkheid tot gefaseerd invoeren;
effectief kunnen aansturen van de opdrachtnemer.
Op basis van multicriteria-analyse zijn uit de vijf beschouwde modellen
drie voorkeursmodellen geselecteerd voor verdere kwantitatieve
analyse:
A. Multiple service provider-model of abonnementenmodel
B. Single service provider-model.
C. Publieke backoffice met gecertificeerde voertuig apparaten
De belangrijkste factoren bij de kwalitatieve weging waren:
De interfacerisico's zijn het beste te beheersen indien wordt
gekozen voor een end-to-end oplossing. Dit pleit voor model A of
B.
Modellen waarbinnen een prikkel van de gebruiker (consument)
bestaat gedurende de gehele levensduur zullen
consumentvriendelijker zijn en lagere levensduurkosten hebben als
gevolg van concurrentie en innovatie. Dit pleit tegen model B en
voor model A en C.
Modellen met een grote publieke component zijn flexibeler dan
modellen met harde contracten met marktpartijen. Het nadeel is dat
publieke partijen minder gevoelig zijn voor prestatieprikkels en dat
afspraken moeilijker afdwingbaar zijn. Dit pleit voor
organisatiemodellen met DBFMO-achtige contracten (model A &
B).
Kwantitatieve resultaten
Bij het vergelijken van de kosten van de drie voorkeursmodellen door
de tijd hebben de volgende factoren de grootste invloed:
kosten voor het voertuigapparaat;
kosten voor communicatie;
kostenreducerend effect van Value Added Services (VAS); de
exploitatiekosten worden gunstig beïnvloed naarmate een
organisatiemodel de markt betere randvoorwaarden biedt om VAS
te ontwikkelen.
Het multiple service provider- of abonnementenmodel heeft over een
lange looptijd beschouwd voordelen boven de andere twee
organisatiemodellen, maar kan die voorsprong alleen vasthouden als de
verwachte concurrentie over de looptijd zich werkelijk voordoet. Het
model heeft wel leveringsonzekerheid in zich. Als het gewenste aantal
aanbieders zich niet daadwerkelijk aandient is het mogelijk dat er bij
introductie onvoldoende voertuigapparaten beschikbaar zijn. Als
beheersmaatregel kan gedacht worden aan een aanloopfase voor dit
multiple service provider-model waarbij voor een beperkte tijd
concessies worden uitgegeven zonder dat er blijvende belangen worden
gecreëerd die de doorgroei naar meerdere aanbieders belemmeren.
Het publieke backoffice-model met gecertificeerd voertuigapparaat
scoort in het beginstadium van het project goed ten opzichte van het
multiple service provider-model, maar kan dat over lange looptijd niet
vasthouden omdat:
30
Starten met de kilometerprijs
- Mogelijke schaalvoordelen in de publieke backoffice ten opzichte
van meerdere service providers die in concurrentie
backofficediensten aanbieden wegen niet op tegen het ontbreken
van een directe druk op de communicatiekosten. Deze in omvang
tweede kostenpost valt buiten de tucht van de markt in de publieke
backoffice.
- De verwachte daling in kosten van het voertuigapparaat zal lager
zijn dan in het multi service provider-model omdat er meer
belemmeringen zijn in de ontwikkeling van Value Added Services.
- Dit organisatiemodel biedt geen end-to-end oplossing aan de
gebruiker. Omdat het een knip kent tussen voertuigapparaat en de
backoffice is het minder efficiënt en kent grotere ontwikkelrisico's.
Het single service provider-model (SSP) scoort vooral goed op korte
termijn en als de kosten- en batenontwikkelingen als gevolg van
gebruikersgerichte concurrentie en VAS niet te verwachten zijn of
uitblijven. Dit model gaat gepaard met stevige concurrentie aan het
begin van de concessieperiode bij gunning van het DBFMO-contract.
Conclusies
De conclusies geven nog geen aanleiding tot een sterke voorkeur voor
een van de drie organisatiemodellen. Deels is hiervoor nadere analyse
en onderzoek vereist omdat de kwalitatieve uitkomsten door de
bandbreedte in aannames nog onvoldoende onderscheidend zijn. Deels
hangt het af van de mate van marktspanning en innovatie in de
toekomst en de `eigen' verwachting omtrent de kansen die VAS bieden.
Wel kan op basis van de voorgaande analyses het volgende worden
aanbevolen:
Organisatiemodellen met een open standaard voor
voertuigapparatuur via een proces van certificering hebben vanuit
een lange termijn perspectief de voorkeur boven modellen waarbij
een totaaloplossing exclusief door een enkele marktpartij wordt
ontwikkeld en geëxploiteerd. Het verdient aanbeveling om (met de
markt) te verkennen onder welke condities een open standaard kan
slagen.
Bij de uitwerking van de systeemopzet zijn belangrijke besparingen
te bereiken op datacommunicatie en hergebruik van
voertuigapparatuur, gegeven het aandeel van deze kostenposten in
de exploitatiekosten.
Modellen waarbij de gebruiker ook consument c.q. afnemer is,
leiden tot betere marktwerking en daardoor lagere
levensduurkosten. In de verdere vormgeving van de systeemopzet
dient de gebruiker ook een actieve financiële rol te krijgen.
Op lange termijn lijkt het multiple service provider-model het
gunstigst. Het is van belang om in een beginfase geen permanente
backoffice-belangen te laten ontstaan die doorgroei naar dit meest
optimale model in de weg staan.
31
Starten met de kilometerprijs
3.11 Kwaliteit
In deze paragraaf wordt de stand van zaken van het eindbeeld
toegelicht aan de hand van het functioneel programma van eisen zoals
gebruikt bij de Kostenmonitor .
Deze eisen zijn door de projectorganisatie opgesteld op basis van
eerdere projecten en ervaringen in het buitenland, de voorbereidingen
voor kilometerheffing door het kabinet Kok II en het platformadvies
---
Vervolgens zijn deze eisen getoetst bij marktpartijen en de partijen in
de Joint Fact Finding.
Betrouwbaarheid en beschikbaarheid
Eis: het systeem dient geschikt te zijn voor een heffing op alle wegen
voor alle motorvoertuigen, met differentiatie naar tijd, plaats en
voertuigkenmerken. Het systeem moet in free-flow verkeer werken
(geen doorstroombelemmerende voorzieningen als slagbomen etc.) en
genoeg flexibiliteit bieden om wijzigingen van tariefparameters op te
vangen.
Heffing op het gehele wegennet in combinatie met differentiatie naar
tijd en plaats is naar de huidige inzichten alleen goed in te vullen met
een systeem dat gebruik maakt van satellietnavigatie en een vorm van
draadloze datacommunicatie.
De technische haalbaarheid van dit concept is aangetoond door het
systeem van de Duitse LKW-Maut. De voorziene schaal van het
Nederlandse systeem is met meer dan 100.000 km weg en ca. 8 miljoen
gebruikers van een compleet andere orde. De techniek is voorhanden,
maar de logistieke uitdagingen zijn significant.
Met een operatie van deze omvang is veel gelegen aan een zorgvuldige
implementatie. Vanaf het moment dat de voertuigapparatuur is
ontwikkeld, is nog steeds achttien maanden tot drie jaar nodig voor
logistiek (distributie) en inbouw.
In de marktconsultatie van 2006 geven partijen aan te werken met
simpel te installeren apparaten, waarvan de aanschaf- en
onderhoudskosten aanzienlijk lager zouden moeten zijn in vergelijking
met het Duitse systeem. De marktpartijen hameren erop dat het voor
de beheersbaarheid van het systeem noodzakelijk is om het systeem
gefaseerd te implementeren.
Buitenlandse kentekens en incidentele gebruikers
Eis: Er dienen geschikte voorzieningen te zijn voor voertuigen van niet-
ingezetenen en andere incidentele gebruikers.
Uitgangspunt is dat de heffing geldt voor alle reguliere
motorvoertuigen die zich op Nederlands grondgebied verplaatsen,
ongeacht land van registratie. Om kostentechnische en praktische
redenen is het echter ongewenst om buitenlandse kentekens (en andere
incidentele gebruikers) het gebruik van de benodigde geavanceerde
32
Starten met de kilometerprijs
voertuigapparatuur op te leggen. Voorts is het in strijd met het
Europees recht om incidentele gebruikers en gebruikers van voertuigen
die niet duurzaam in Nederland worden gebruikt, te verplichten om
geavanceerde voertuigapparatuur te installeren. Mogelijke oplossingen
zijn:
Een voertuigapparaat dat verkrijgbaar is bij tankstations en
gemakkelijk door de bestuurder zelf geïnstalleerd kan worden. Los
van de robuustheid van de noodzaak de installatievereisten uiterst
eenvoudig te houden zal deze oplossing gepaard gaan met hoge
kosten vergeleken met de opbrengsten.
Een vignet dat de automobilist (bijvoorbeeld via een terminal bij
een tankstation, via telefoon of internet) kan kopen met een
bepaalde geldigheidsduur, eventueel voor een bepaald gedeelte
van het wegennet. Probleem van een dergelijke oplossing is dat
gelijke behandeling (zelfde prijs voor hetzelfde gebruik van het
wegennet) niet te garanderen is. Bij intensief gebruik van de weg
zal een vignet voordeliger uitvallen dan de berekening met behulp
van het voertuigapparaat, voor beperkt gebruik vrijwel altijd hoger.
In het algemeen moet op basis van de Kostenmonitor 2006 en eerder
onderzoek geconstateerd worden dat een aparte oplossing voor
incidentele (buitenlandse) gebruikers de kosten aanzienlijk verhoogt,
terwijl de extra opbrengsten beperkt zijn.
De juridische en praktische implicaties van vrijstellen of via een andere
systematiek belasten van buitenlandse kentekens en andere incidentele
gebruikers is onderzocht. Conclusie is onder meer dat een
voertuigapparatuurverplichting in de zin van het EG-recht een
ongerechtvaardigde belemmering kan vormen, indien deze verplichting
wordt opgelegd voor het gebruik van voertuigen voor korte duur. Voor
voertuigen die feitelijk duurzaam in Nederland worden gebruikt (zoals
leaseauto's met een buitenlands kenteken van ingezetenen) kan zo'n
verplichting wel worden gerechtvaardigd. Voor vrachtverkeer is
vrijstelling geen optie, daar Nederlands en buitenlands vrachtverkeer
gelijk behandeld moeten worden.
Conform Europese regelgeving
Eis: conformiteit met de Europese richtlijn zware voertuigen en de
Europese Elektronische Tol Service (EETS)
Nederland dient te voldoen aan de vereisten van de zogeheten
interoperabiliteitsrichtlijn (2004/52/EC). Dit houdt in dat voertuigen
met EETS-compliant apparatuur die door andere (buitenlandse) partijen
wordt uitgegeven, ook in Nederland zonder aanvullende voorzieningen
moeten kunnen deelnemen. Omgekeerd moet Nederland ervoor zorgen
dat aan Nederlandse automobilisten EETS-compliant apparatuur en
bijbehorende dienstverlening geleverd kan worden.
Naar huidig inzicht betekent dit dat de reguliere voertuigapparatuur
voor de kilometerprijs niet aan alle vereisten van de EETS behoeft te
voldoen. Deze nuance is belangrijk omdat de EETS-vereisten mogelijk
zorgen voor apparatuur die complexer en kostbaarder is dan wat nodig
33
Starten met de kilometerprijs
is voor de kilometerprijs in Nederland voor de (grootste groep)
Nederlandse gebruikers.
De definitie van de EETS is een moeizaam proces dat al enige jaren
speelt en nog minstens anderhalf jaar in beslag zal nemen. Gezien het
voornemen om een landelijke kilometerprijs in te voeren, speelt
Nederland in dit proces een actieve rol.
Om aan de EETS-eisen te kunnen voldoen moet het systeem van de
kilometerprijs in ieder geval een of meer van de volgende technieken
gebruiken:
- plaatsbepaling met satellietnavigatie (gps of Galileo);
- mobiele communicatie volgens gsm-GPRS;
- DSRC-microgolftechnologie op frequentie van 5.8 GHz.
De doelstelling hiervan is dat nieuwe systemen voor elektronische
tolheffing ook geschikt moeten zijn voor de toekomstige EETS. De
gebruikte techniek mag ook geschikt zijn voor andere technieken
zolang dat niet leidt tot extra last voor gebruikers en niet leidt tot
discriminatie.
Een kilometerprijs in Nederland die geldt voor beroepsvervoer moet
voldoen aan richtlijn 1999/62 zoals gewijzigd door richtlijn 2006/38.
Dit zijn Europese bepalingen die een gelijk speelveld voor het
goederenvervoer proberen te waarborgen. Deze regels hebben invloed
op de maximale hoogte (plafond) van de tarieven, gerelateerd aan de
kosten van infrastructuur.
Nauwkeurigheid
Om te voorkomen dat er verkeerde heffingen worden berekend,
moeten er hoge eisen aan de nauwkeurigheid van het systeem worden
gesteld.
Een nauwkeurigheid van 100% voor het vaststellen van de hoogte van
de heffing is niet realistisch. De ten behoeve van de Kostenmonitor
2006 geformuleerde tentatieve eis dat 99% van alle maandelijkse
facturen binnen 1% correct moet zijn (en daarbij afgerond in het
voordeel van de gebruiker), lijkt vooralsnog haalbaar.
Bij de voorziene technieken staat satellietnavigatie (gps) centraal. De
verwachting is dat het huidige gps in combinatie met eenvoudiger
aanvullende technieken voldoende nauwkeurigheid en
beschikbaarheid kan bieden. Uit onderzoeken naar de nauwkeurigheid
van het systeem komen de volgende resultaten naar voren.
Mapflow onderzoek
Onnauwkeurigheden in gps-localisatie kunnen mogelijk worden
gecorrigeerd door zogenaamde `map-matching' of
segmentherkenning. Door de gps-gegevens hiermee te combineren
is met grote zekerheid te bepalen waar gereden is. Dit is met name
van belang op locaties waar gps-bereik van mindere kwaliteit is.
Transport for London heeft een onderzoek gedaan waaruit bleek
34
Starten met de kilometerprijs
dat gps-data zonder aanvullende technologie, zoals map-matching,
niet zonder meer robuust genoeg zijn om bijvoorbeeld 99%
nauwkeurigheid over een gereden afstand te kunnen garanderen.
Met name dichtbebouwde gebieden in de stadscentra zijn een
uitdaging voor gps. Veelbelovend zijn de ontwikkelingen rond
zogenaamde `doordachte algoritmen' die ruwe gps-data verbeteren
door fouten te corrigeren en ontbrekende gegevens aan te vullen.
Door toepassing van dergelijke algoritmen kan nauwkeurige
afstandsmeting plaatsvinden zonder gebruik te maken van dure en
complexe map-matching technologie [17 Mapflow onderzoek,
2007].
Praktijkonderzoek
In de zomer van 2007 heeft in opdracht van het project Anders
Betalen voor Mobiliteit een uitgebreide praktijkproef
plaatsgevonden van voertuigapparatuur van elf fabrikanten om vast
te stellen welke nauwkeurigheid van afstandsbepaling redelijkerwijs
haalbaar is met satellietnavigatie . In de vraagstelling was ook
aandacht voor welke vormen van differentiatie naar plaats haalbaar
zijn en of er omstandigheden (b.v. dichte bebouwing, tunnels) zijn
waaronder de nauwkeurigheid aanzienlijk slechter is dan
gemiddeld. Daarom zijn zeven routes met voor gps moeilijke
omstandigheden elk minimaal tien maal met alle apparatuur
gereden. Het onderzoek geeft inzicht in de haalbare
nauwkeurigheid met standaard verkrijgbare gps-systemen en
tevens welke combinaties van aanvullende technieken, zoals
bijvoorbeeld koppeling van het voertuigapparaat aan de odometer
van het voertuig, de nauwkeurigheid nog verder kunnen
vergroten. De resultaten van het onderzoek zijn van groot belang
voor het programma van eisen en de op te stellen
kwalificatieprocedures. De voorlopige resultaten zijn eind oktober
gepresenteerd: De gps-units presenteerden over het algemeen
binnen de gestelde nauwkeurigheidseisen, met uitzondering van de
routes in dichte stedelijke bebouwing. De gps-units met gekoppelde
odometer presenteerden allen binnen de gestelde
nauwkeurigheidseisen op alle routes. Met nadere analyse van de
ritgegevens wordt bekeken wat de praktijkresultaten betekenen
voor het programma van eisen.
Het toekomstige Galileo en uitbreidingen van het gps-systeem zullen de
beschikbaarheid en betrouwbaarheid op langere termijn aanzienlijk
verbeteren. In samenwerking met ESA wordt bezien welke
verbeteringen vanwege Galileo op het gebied van satellietnavigatie op
welke termijn te verwachten zijn.
Gebruikersvriendelijkheid
Eis: het systeem dient gebruikersvriendelijk te zijn; het actuele tarief
moet in het voertuig zichtbaar zijn.
De eis van afleesbaarheid in het voertuig volgt uit het advies van het
Platform Anders Betalen voor Mobiliteit. Inmiddels is het inzicht dat de
35
Starten met de kilometerprijs
transparantie van het tariefsysteem en het adequaat invullen van de
informatiebehoefte van de deelnemer weliswaar een aandachtspunt is,
maar dat de oplossing niet bij voorbaat hoeft in te houden dat het
tarief altijd in het voertuig zichtbaar moet zijn. Marktpartijen geven aan
dat een helder, simpel tariefstelsel belangrijker is dan een via het
voertuigapparaat zichtbaar online-tarief. Realisering van een online-
tarief heeft niet alleen kostenconsequenties, maar kan ook een
averechts effect hebben op acceptatie en verkeersveiligheid.
Beveiliging en handhaving
Eis: er dienen afdoende maatregelen te zijn tegen fraude en misbruik
van het systeem.
Vooropgesteld moet worden dat er nog geen ervaring is met de
handhaving van een op satellietnavigatie gebaseerd heffingssysteem op
deze schaal. Het is niet reëel te verwachten dat de voertuigapparatuur
zodanig uitgevoerd kan worden dat elke vorm van fraude of misbruik
wordt voorkomen al kunnen wel flinke drempels worden
opgeworpen. Belangrijk is dat de gegevens die in het voertuigapparaat
worden opgeslagen met betrekking tot de heffing en de gegevens die
naar de backoffice worden gestuurd voorzien zijn van zware
(cryptografische) waarborgen voor authenticiteit en integriteit.
Een niet technisch maar cruciaal aspect voor de handhaving is de
gebruikersacceptatie.
Een naar huidige inzichten onmisbaar element om naleving af te
dwingen is het gebruik van vaste en mobiele handhavingsopstellingen
op en langs de weg. Hiermee kan worden vastgesteld of het
onderzochte voertuig aan zijn heffingsverplichting voldoet. Vanwege
de omvang van het wegennet (meer dan 100.000 kilometer) moet
gedacht worden aan enkele honderden opstellingen. Momenteel wordt
een onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken en toekomstige
ontwikkelingen op gebied van handhavingsapparatuur en systemen.
Onderzoek fraudeerbaarheid gps
Momenteel loopt een onderzoek dat erop gericht is de risico's die aan
het grootschalige gebruik van gps kleven op het gebied van fraude en
sabotage in beeld te brengen. Onder fraude wordt verstaan dat de
gebruiker minder kilometers kan declareren dan zou moete,n zonder
dat het kilometerprijssysteem dit kan detecteren. Onder sabotage
wordt verstaan dat de afstands- en plaatsbepalingfunctie in een
voertuig of zelfs in de gehele omgeving geheel onmogelijk wordt
gemaakt. Zowel fraude als sabotage zijn belangrijke risicofactoren die
tot concrete tegenmaatregelen moeten leiden. De volgende vragen
moeten gedurende het fraudeonderzoek beantwoord worden:
Welke risico's er zijn op het gebied van fraude en sabotage bij
toepassing van satellietnavigatie als fundamentele afstands- en
positiesensor?
Welke maatregelen kunnen er genomen worden om de gevolgen
van fraude en sabotage tegen te gaan?
36
Starten met de kilometerprijs
Hoe kunnen deze maatregelen verwoord worden in het programma
van eisen?
Het fraudeonderzoek wordt eind 2007 afgerond.
Bescherming privacy
Eis: het systeem dient de persoonlijke levenssfeer van de deelnemers te
beschermen en te voldoen aan de Wet Bescherming Persoonsgegevens.
Een systeem dat in principe een voertuig altijd en overal kan lokaliseren
brengt, of men het nu wil of niet, privacyaspecten met zich mee. Voor
het privacydebat zijn twee uitvoeringsvormen van de
voertuigapparatuur relevant:
- Omzetting van gedetailleerde verplaatsingsgegevens tot
heffingsgevens vindt plaats in de voertuigapparatuur. Alleen de
bestuurder/kentekenhouder heeft toegang tot de eigen
verplaatsingsgegevens. Dit is een sterke garantie voor de privacy.
Nadeel van deze oplossing is dat softwarebeheer complex kan zijn.
- Omzetting van gedetailleerde verplaatsingsgegevens vindt in de
backoffice plaats. De waarborgen worden afgedwongen door
maatregelen zoals pseudonimisering en functiescheiding. De partij
die de verplaatsingsgegevens verwerkt tot gegevens voor de
factuur kan geen relatie leggen met een kenteken of natuurlijk
persoon. En de partij die de rekeningen verstuurt heeft geen
toegang tot de gedetailleerde verplaatsingsgegevens. Bij deze
oplossing is het belangrijk dat de `muur' tussen de
functies/organisaties zodanig wordt ingericht dat geen identiteiten
kunnen worden gekoppeld aan verplaatsingsgegevens.
Met het College Bescherming Persoonsgegevens zijn verkennende
gesprekken gevoerd om de oplossingsruimte scherper af te bakenen.
Voorbeeld privacy
In Duitsland deed zich in 2006 een zaak voor die illustratief is voor de wijze waarop
het debat rond privacy kan verlopen. Nadat er dood door schuld plaatsvond op een
pompstation (pompbediende overreden door vrachtwagenchauffeur) eiste de politie
gegevens van het consortium Toll Collect dat de Duitse vrachtwagentol exploiteert.
Wettelijke, systeemtechnische en contractuele beperkingen van Toll Collect laten dit
niet toe. Bij dit geval werd duidelijk dat politie, samenleving en (daarmee) ook de
verantwoordelijke ministers van Justitie en Binnenlandse zaken maatschappelijk
belang als het oplossen van een moordzaak laten prevaleren boven eerder gestelde
privacy eisen. Essentieel in dit debat is de grens waarbij politie en justitie wel
toegang kan krijgen tot bepaalde ritgegevens. In Zweden (Stockholm) heeft men die
grens gelegd bij het onderscheid tussen overtredingen (geen basis voor opvragen
gegevens) en misdrijven (bij overschrijding van bepaalde strafmaat is onder
voorwaarden opvragen van ritgegevens toegestaan).
---
37
Starten met de kilometerprijs
3.12 Beheersbaarheid en risico's
Bij de voorbereiding van het kabinetsbesluit zijn door de
projectorganisatie periodiek risicoanalyses uitgevoerd voor de realisatie
van het eindbeeld en voor een eerste stap. In deze paragraaf een
overzicht van de belangrijkste gesignaleerde risico's voor realisatie en
exploitatie van het eindbeeld op basis van satellietnavigatie en mobiele
telecommunicatie.
Systeemeisen blijven schuiven, zelfs na de aanbesteding
Zolang de wetgeving in behandeling is, kunnen de
randvoorwaarden en systeemeisen nog wijzigen. Gevolg: vertraging
van de aanbesteding en mogelijk kostenoverschrijdingen.
Beheersmaatregel: via de rapportageregeling Grote Projecten
inzichtelijk houden wat wijzigingen in het project betekenen voor
planning en kosten.
Te hoge systeemeisen
Het gevaar bestaat dat aan het systeem te hoge eisen worden
gesteld ten aanzien van fijnmazigheid, tariefstructuur, interfaces
met ketenpartijen en toekomstige ontwikkelingen, en gewenste
extra functies. Gevolg: kostenoverschrijding of vertraging van het
project. Beheersmaatregel: via de rapportageregeling Grote
Projecten inzichtelijk houden wat wijzigingen in het project
betekenen voor planning en kosten.
Gebruikersacceptatie/handhaafbaarheid
Gebruikers zien het als extra betalen in plaats van anders betalen.
De bereidheid tot wanbetaling of fraude blijkt groot. Gevolg: hoge
inspanning en kosten in beginfase op handhaving en invordering
van wanbetalingen. Beheersmaatregel: zorgen voor een eerlijk
systeem, goede publiekscommunicatie en als vangnet anticiperen
op goed toegeruste handhaving in beginfase van project.
Technologie in ontwikkeling/schaalgrootte
Satelliettechnologie is beschikbaar maar nog sterk in ontwikkeling.
Ook toepassing voor wegbeprijzing is gangbaar, maar op de schaal
van 8 miljoen voertuigen niet eerder vertoond en houdt dus een
ontwikkelingstraject in, met bijbehorende onzekerheden en kans op
vertraging. Beheersmaatregel: werken met proeven om ervaring op
te doen. Niet beknibbelen op benodigde tijd voor
systeemintegratietesten vooraf aan de invoering.
Europees standaardisatietraject
Nederland loopt voor op de ontwikkeling van betaald rijden in
Europees verband. Deze in de toekomst nog vast te stellen
richtlijnen kunnen van invloed zijn op de technische specificaties
van het systeem. Daarmee kunnen Europese ontwikkelingen extra
eisen, kosten of vertraging met zich meebrengen. Dit speelt voor
personenauto's maar ook voor vracht waar eigen Europese
regelgeving geldt m.b.t. inbouw, uitwisselbaarheid van systemen en
gelijkheidsbeginsel. Beheersmaatregel: waar al bekend aansluiten bij
Europese EETS richtlijn, werken met open standaard.
Leveringsonzekerheid bij open markt
Organisatiemodellen die mikken op een open markt voor
gecertificeerde voertuigapparaten zijn lastig te sturen in planning
38
Starten met de kilometerprijs
en bieden geen zekerheid dat het gewenste aantal apparaten
daadwerkelijk beschikbaar is. Beheersmaatregel: de omvang van dit
risico in kaart brengen met een marktverkenning.
Afhankelijkheid van een leverancier
Bij keuze voor één leverancier voor het hele systeem blijft een open
markt uit. Er is wel leveringszekerheid, maar na aanbesteding valt
concurrentiedruk weg. Ook is het denkbaar dat de mogelijkheden
voor VAS worden ingeperkt door mededingingsregels omdat de
private operator een ongerechtvaardigde voorsprong zou hebben
op de concurrentie. Dit effect doet zich nu bij de Duitse
vrachtwagentol voor .
Zodra keuzes gemaakt worden over systeemeisen, organisatie,
marktbenadering en wijze van uitrol zullen het risicoprofiel en de
bijbehorende beheersmaatregelen verder worden geactualiseerd.
39
Starten met de kilometerprijs
4. Mogelijkheden voor een eerste stap
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1 Tien varianten
Het ligt voor de hand om varianten voor versnelde invoering van de
kilometerprijs te bezien vanuit wat er in het recente verleden al is
beschouwd aan opties voor een landelijke kilometerprijs. Voor het
Platform Anders Betalen voor Mobiliteit zijn in 2005 verschillende
vormen van beprijzen onderzocht. Onderstaande tabel geeft een
overzicht van de bevindingen toen [zie voor een uitgebreide
onderbouwing Platform Anders Betalen voor Mobiliteit, 2005]
In deze paragraaf wordt elke variant beschouwd op geschiktheid voor
versnelde invoering van de kilometerprijs.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tabel 4.1
Tien varianten zoals die zijn onderzocht door het Platform Anders Betalen voor Mobiliteit in 2005. Met groen, respectievelijk rood is
aangeven hoe de varianten door het Platform zijn beoordeeld op congestie, milieu, koopkracht voor burgers, kosten voor bedrijfsleven,
systeemkosten bij invoering, jaar waarin het operationeel kan zijn en het effect op de totale Nederlandse welvaart [Bron: rapportage
Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit, mei 2005].
Variant Congestie
Milieu + Koop- Kosten Systeem- Invoering Welvaart
veiligh. kracht bedrijven kosten totaal
1a Kilometerheffing: - 30%
-30% +++ 50 -125 800- 2011+ 1,0
MRB+¼BPM 1.800
1b Kilometerheffing: - 40%
-40% +++ 75 -200 800- 2011+ 1,2
MRB+BPM 1.800
2 Hofstra heffing - 40%
-40% + 75 -175 800- 2011+ 0,9
1.800
3 Vracht op hoofdwegen -1%
-1% ++ N.v.t. N.b. 105-220 2009+ 0,0
4 Tol (7 plaatsen) -5%
-5% ++ -25 -25 85-125 2009+ -0,1
5 Kilometerheffing + tijd en -50% +++ 25 -175 900- 2011+ 1,5
plaats 1.900 Eindbeeld
6 Passageheffing 4 steden - 15%
-15% ++ 0 -25 40-70 2009+ 0,6
(cordon)
7 Aanwezigheidsheffing 4 -5%
-5% ++ -75 à +50 -75 à 330-525 2009+ -0,2
steden -50
8a Congestieheffing: vast - 30%
-30% ++ -50 à +25 -50 à 30-50 2009+ 1,0
-25
8b Congestieheffing: variabel - 45%
-45% ++ -50 à +25 -50 à 30-50 2009+ 1,6
-25
9 Accijns (neutraal) - 15%
-15% +++ -125 -75 0 2006 -2,4
10 Accijns (extra) - 15%
-15% ++ -50 -25 0 2006 0,0
40
Starten met de kilometerprijs
Eindbeeld
Het eindbeeld komt overeen met de voorkeursvariant van het Platform.
Dit is variant 5 in de tabel. Zoals in hoofdstuk 3 beschreven, ligt een
technische uitwerking met satellietnavigatie in elk voertuig en mobiele
telecommunicatie van ritgegevens naar het rekencentrum voor de
hand. Een eindbeeld met die opzet is binnen deze kabinetsperiode niet
op grote schaal realiseerbaar.
Mogelijkheden voor gefaseerde invoering
Alle andere varianten zijn beoordeeld op geschiktheid om te dienen als
een eerste stap naar het eindbeeld van de kilometerprijs.
In lijn met het regeerakkoord en het beleidsprogramma zijn voor de
geschiktheid van varianten als eerste stap de volgende criteria
aangehouden:
De randvoorwaarden uit het coalitieakkoord en het
beleidsprogramma:
· systeem- en inningskosten die maximaal 5% van de opbrengsten
bedragen;
· het naar rato afschaffen van de autobelastingen;
· onomkeerbaar en betekenisvol.
Beleidseffecten op het gebied van:
· bereikbaarheid;
· milieu;
· sluipverkeer;
· totale maatschappelijke kosten en baten (KBA).
Draagvlak bij maatschappelijke organisaties en regionale overheden
op het gebied van:
· ombouw vaste belastingen;
· migratiemogelijkheden naar het eindbeeld;
· vracht;
· uitstraling van het systeem voor de weggebruiker.
Uitvoerbaarheid op basis van:
· planning;
· risico's;
· budgettaire effecten;
· betrouwbaarheid van de techniek.
Beschouwen we nu opnieuw de tien in 2005 door het Platform
bestudeerde varianten op hun geschiktheid om te dienen als eerste
stap, dan is er het volgende op te merken:
Een vlakke kilometerheffing (Platformvarianten 1 en 2) zonder
differentiatie naar tijd of plaats voor alle gereden kilometers is in die
vorm niet nader beschouwd. Als je alle gereden kilometers wilt
beprijzen biedt invoering van een vlakke kilometerheffing als eerste
stap geen versimpeling ten opzichte van het eindbeeld. Omdat een
kilometerteller geen optie is (zie aldaar in paragraaf 4.2) dient een
vergelijkbaar omvangrijk systeem te worden ingericht als voor het
eindbeeld nodig is. Daarmee biedt het geen kans op versnelling, terwijl
een vlakke heffing minder effectief is vanwege het ontbreken van
differentiatie naar tijd en plaats. Wel is het concept van een vlakke
kilometerprijs die een deel van de vaste belastingen vervangt
41
Starten met de kilometerprijs
(variabilisatie) nader onderzocht met de gedachte om een beperkt,
maar evenredig deel van alle kilometers te beprijzen, bijvoorbeeld alle
kilometers op het hoofdwegennet.
Vracht op hoofdwegen (Platformvariant 3) is nader onderzocht. Het is
een manier om met een bepaalde doelgroep te starten met daarbij een
regionale beperking: niet alle wegen, maar alleen hoofdwegen. Gezien
de invoering van beprijzen in landen om ons heen is het starten met
vracht geen ongebruikelijke keuze. De doelgroep heeft een duidelijke
begrensde omvang en is gewend aan betalen per kilometer in landen
als Duitsland, Zwitserland en Oostenrijk.
Tol op beperkt aantal plaatsen (Platformvariant 4) is niet nader
onderzocht, omdat het niet te combineren is met het variabel maken
van de huidige vaste autobelastingen. Het is extra betalen in plaats van
anders.
Kilometerprijs met differentiatie naar voertuigkenmerk, plaats en tijd
(Platformvariant 5) bleek deze kabinetsperiode niet realiseerbaar.
Cordonheffing (Platformvariant 6) is een heffing die betaald wordt om
een cordon (of ringweg) te passeren. Een dergelijke heffing is in
Stockholm ingevoerd. Deze variant is niet nader beschouwd voor
versnelling omdat bij een cordonheffing geen sprake is van betalen naar
gebruik. Uit onderzoek van het Platform bleek deze vorm van beprijzen
veel minder effectief dan de naar tijd en plaats gedifferentieerde
kilometerprijs. Ook blijkt er weinig maatschappelijk draagvlak voor de
invoering van een cordonheffing. Dit komt omdat de omzetting van de
vaste lasten naar een systeem van betalen naar gebruik essentieel is
voor het draagvlak.
Aanwezigheidsheffing (Platformvariant 7) is niet nader beschouwd
voor versnelling omdat een aanwezigheidsheffing (verblijfsheffing)
enkel als doel heeft om verkeer uit een stadscentrum te houden en niet
geschikt is om congestie naar de stad te bestrijden of het eerlijker
betalen voor weggebruik in te voeren. Een verblijfsheffing is een
heffing die betaald wordt voor het verblijf in bijvoorbeeld een stad. Een
dergelijke heffing is in 2003 ingevoerd in Londen. Uit onderzoek van
het Platform is gebleken dat een verblijfsheffing in Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht niet effectief is voor het bestrijden
van de congestie. Het levert weinig reistijdwinst op.
Congestieheffing (Platformvariant 8)
Het principe van congestieheffing is nader onderzocht. Het concept
volgt de economische wet van het beprijzen van de schaarste. Met een
congestieheffing alleen is geen start te maken met het omzetten van
vaste autobelastingen naar een prijs voor gebruik. Het is ook bekend
dat het draagvlak voor enkel congestieheffing lager is dan voor een
kilometerprijs. Daarom is de congestieheffing onderzocht als aanvulling
op een kilometerprijs als plaatsafhankelijke toeslag (differentiatie naar
plaats). Vanwege de urgentie van het kabinet om de bereikbaarheid te
verbeteren en de bewezen effectiviteit is dit concept nader onderzocht.
42
Starten met de kilometerprijs
Accijnzen (Platformvariant 9 en 10)
Deze variant is niet nader beschouwd als eerste stap omdat betalen per
liter minder effectief kan zijn voor het verbeteren van de bereikbaarheid
dan een kilometerprijs: grote verschillen met de brandstofprijzen in het
buitenland zijn onwenselijk vanwege grenseffecten. Dit maakt dat de
prijsprikkel niet sterk genoeg is om bereikbaarheid te verbeteren. Ook is
een differentiatie naar tijd en plaats niet mogelijk via de
brandstofaccijns, terwijl dit wel noodzakelijk is om de ambities uit de
Nota Mobiliteit te halen. Bij dezelfde omvang van variabilisatie ( 3,4
miljard) heeft betalen per kilometer (zonder een differentiatie naar tijd
en plaats) ongeveer twee keer meer effect.
Conclusie varianten
Op grond van de interdepartementale beoordeling van mogelijke
varianten zijn drie concepten geschikt gevonden om nader te
beoordelen op geschiktheid voor een eerste stap naar de kilometerprijs
in deze kabinetsperiode:
Kilometerprijs voor alle voertuigen, maar als vereenvoudiging slechts
op een beperkt deel van het wegennet.
Congestieheffing voor alle voertuigen op drukke plaatsen op het
wegennet.
Starten met een kilometerprijs voor vracht.
4.2 Mogelijke technische oplossingen
Om binnen deze kabinetsperiode een eerste stap te zetten met een
kilometerprijs op een beperkt deel van het wegennet (met of zonder
vracht) en eventueel aangevuld met een toeslag voor drukke plaatsen
(congestieheffing) zijn de volgende technieken en oplossingen bezien
op hun realiseerbaarheid binnen deze kabinetsperiode.
Satellietnavigatie (gps) en mobiele telecommunicatie
Door gebruikmaking van satellietnavigatie (gps) kunnen tijd en plaats
van voertuigen continu geregistreerd worden. De
verplaatsingsgegevens worden met mobiele telecommunicatie
doorgestuurd naar een rekencentrum. Hiervoor dient elk voertuig te
worden uitgerust met een voertuigapparaat dat beide functies in zich
heeft. Deze technologie maakt hiermee een gedifferentieerde prijs per
gereden kilometer mogelijk. Tijdens de marktconsultatie in 2006 werd
deze technische oplossing door een meerderheid van de tweeënveertig
marktpartijen aangedragen als meest geëigende oplossing voor een
kilometerprijs voor alle gereden kilometers. Op basis van de
marktconsultatie is echter ook geconcludeerd dat deze technologie nog
volop in ontwikkeling is en dat de kosten vooralsnog aanzienlijk zijn.
Dit is van invloed op het risicoprofiel voor zowel kosten als planning
(risicovol). Deze complexiteit maakt het zeer onwaarschijnlijk dat een
eerste stap op basis van een gps-technologie voor alle voertuigen
binnen deze kabinetsperiode (2011) operationeel kan zijn. Daarom is
gps alleen nader beschouwd voor een eerste stap met een beperkte
doelgroep: vracht.
43
Starten met de kilometerprijs
Wegportalen (ANPR, DSRC)
Door gebruik te maken van wegportalen op elk wegsegment van de
snelweg is het mogelijk te registreren welke afstand op welke tijd door
een voertuig op een bepaald deel van het wegennet is afgelegd. Aan
de hand van onder meer de milieukenmerken van een voertuig kan
vervolgens een op de lengte van het desbetreffende wegsegment
afgestemd bedrag per geregistreerde passage in rekening worden
gebracht. Er worden wereldwijd twee typen technieken toegepast voor
automatische voertuigherkenning met portalen:
- Dedicated Short Range Communication (DSRC). Dit is een klein
elektronisch label (tag) in het voertuig en DSRC-bakens aan het
portaal. Het baken herkent het elektronisch label in het voertuig.
Deze techniek wordt toegepast voor automatische passage op
grote tolpleinen (Liber-T in Frankrijk, Oostenrijkse LKW Maut).
- Nummerplaatherkenning: Automatic Number Plate Recognition
(ANPR). Deze techniek maakt gebruik van camera's en optische
beeldherkenning van kentekens van passerende voertuigen. ANPR
wordt vooral gebruikt voor handhaving, zoals de trajectcontroles in
Nederland maar ook voor zonebeprijzing in Stockholm en Londen.
Beide technieken hebben zich bewezen (proven) en zijn beschikbaar. Ze
hebben elk specifieke voor- en nadelen. Het gebruik van wegportalen
maakt zowel variabilisatie als differentiatie naar plaats, tijd en milieu
mogelijk. Het gebruik van portalen langs het hoofdwegennet is nader
beschouwd als eerste stap.
Niet nader beschouwd zijn de volgende technieken/oplossingen:
Wegenvignet
Een vignet is een bewijs dat een gebruiker een vergoeding heeft
betaald voor het recht om gebruik te maken van de weginfrastructuur
voor een bepaalde periode. Dit systeem wordt onder meer toegepast in
Oostenrijk, Zwitserland en Hongarije. Een wegenvignet is niet nader
beschouwd voor versnelling omdat hierbij geen sprake kan zijn van een
omzetting van vaste lasten in betalen per gereden kilometer.
44
Starten met de kilometerprijs
Kilometerteller
De kilometerteller (odometer) maakt registratie van alle kilometers
mogelijk. Hiermee is alleen een vlakke kilometerprijs mogelijk, dus
zonder differentiatie naar tijd en plaats. Vanwege de volgende
praktische problemen is dit alternatief niet nader onderzocht:
- De fraudebestendigheid van de kilometertellers is onvoldoende.
Ook bij elektronische kilometertellers is terugdraaien nog altijd
goed mogelijk. Dit probleem speelt reeds in de tweedehands
autohandel. Mogelijk dat dit verschijnsel groter wordt wanneer hier
voor meer mensen financiële gevolgen aan vast zitten.
- De kilometerteller heeft systematische afwijkingen in de orde van
enkele procenten afhankelijk van voertuig, type, bandenspanning,
slijtage etc.
- Automatisch uitlezen van de kilometerteller (omwentelingen) is
geen vanzelfsprekendheid. Alleen recentere voertuigen beschikken
over een elektronische teller en het signaal type aansluiting (CAN-
bus) verschilt per automerk en type. Ook kan aftappen van het
tellersignaal de garantie op het voertuig aantasten.
- Kilometers in het buitenland moeten worden uitgesloten van de
beprijzing maar worden wel geteld door de kilometerteller; dit
levert handelingen voor de gebruiker op.
- De aanwezigheid van een kilometerteller is geen wettelijke
voertuigeis.
- De mogelijkheden voor handhaving zijn beperkt. Gedacht kan
worden aan controle bij de periodieke voertuigkeuring (APK).
Communicatietransponder
Deze optie is een aanvulling op de kilometerteller. De apparatuur geeft
regelmatig (bij bijvoorbeeld pompstations en op onvoorspelbare
momenten) de actuele kilometerstand door aan het centrale
rekencentrum (backoffice). Dit betekent dat deze apparatuur aan de
apparatuur van het voertuig moet worden gekoppeld, dan wel
aanvullend daaraan moet worden ingebouwd. Deze techniek dient voor
grootschalige toepassing nog ontwikkeld te worden. Naast de
ontwikkeling en productie van de apparatuur (en de inkoop daarvan)
zal ook die inbouw (bij zeer veel verschillende typen voertuigen) veel
tijd vragen en kostbaar zijn. Hierdoor is het twijfelachtig of er sprake is
van versnelling ten opzichte van een eindbeeld op basis van gps.
Daarnaast geldt ook voor de communicatietransponder dat
differentiatie naar tijd en plaats niet mogelijk is en daardoor zullen maar
beperkt bereikbaarheidseffecten optreden.
Zonebeprijzing met infrarood of cellen van het mobiele-
telefonienetwerk
Binnen deze groep technieken wordt de door een voertuig afgelegde
afstand bepaald aan de hand van opeenvolgende registraties van
passages door dat voertuig, bijvoorbeeld met behulp van
infraroodbakens of gsm-masten. De kortste afstand tussen de locaties
waar het voertuig is gesignaleerd, wordt gehanteerd in de benadering
van de werkelijk afgelegde afstand. Als gevolg hiervan kan bij een
ongelijkmatige dichtheid van het registratienetwerk de benadering van
de werkelijk afgelegde afstand verschillen, waardoor rechtsongelijkheid
45
Starten met de kilometerprijs
ontstaat: een rit van 10 km lengte zal in verschillende delen van het
land tot verschillende kosten leiden. Deze techniek dient voor
grootschalige toepassing nog ontwikkeld te worden, de vraag is
daarmee of ze eerder beschikbaar is dan de benodigde technologie
voor het eindbeeld op basis van satellietnavigatie (gps). Tot slot voldoet
deze groep varianten niet aan de eisen in de EU-
interoperabiliteitsrichtlijn. Daarnaast is sprake van sterke
leverancierafhankelijkheid: zowel bij gebruik van infrarood als bij gsm.
Brandstofpas
De brandstofpas is niet meer dan een technisch hulpmiddel om een
toeslag op de brandstof apart te innen. Deze oplossing is niet nader
onderzocht vanwege dezelfde tekortkomingen als het verhogen van de
brandstofaccijns (grenseffecten, geen toeslag mogelijk naar tijd en
plaats en het effect per kilometer is lastiger te sturen dan een
kilometerheffing) en de volgende praktische bezwaren:
- fraudegevoeligheid/slechte handhaafbaarheid op over de grens
tanken of illegale brandstofhandel;
- sterk regulerend effect op de binnenlandse brandstofhandel;
- mogelijke strijdigheid van concept met Europese regels.
Conclusie beschikbare technieken en oplossingen
De trechtering van techniekvarianten heeft ertoe geleid om voor de
eerste stap voor de grootste groep weggebruikers te concentreren op
wegportalen met DSRC- of ANPR-techniek. Aangezien
satellietnavigatie (gps) de beoogde technologie voor het eindbeeld is, is
besloten deze technologie optioneel in een van de varianten mee te
nemen als mogelijke toepassing voor de behapbare doelgroep
vrachtvervoer.
4.3 Vier varianten voor uitwerking
Op grond van de interdepartementale beoordeling van varianten zijn er
twee hoofdvarianten aangedragen voor nadere uitwerking:
A. Kilometerheffing op het hoofdwegennet voor alle voertuigen,
in combinatie met een congestieheffing op filegevoelige
trajecten.
B. Congestieheffing voor alle voertuigen in combinatie met een
kilometerheffing voor vracht op het hoofdwegennet.
Per variant zijn er verschillende technische uitwerkingen mogelijk:
1. Registreren van voertuigen met een DSRC-tag in het voertuig
en portalen met ontvangers langs de weg (DSRC staat voor
Dedicated Short Range Communication, een algemene en
beproefde techniek bij elektronische tolheffing, zoals
bijvoorbeeld Liber-T in Frankrijk en de Oostenrijkse LKW Maut.
2. Registreren van voertuigen met portalen uitgerust met
kentekenregistratie ofwel: Automatic Number Plate Recognition
(ANPR). Deze techniek wordt nu al gebruikt bij trajectcontrole.
3. De heffing voor vracht in heel Nederland uitvoeren met gps
(satellietnavigatie).
46
Starten met de kilometerprijs
De combinatie van de twee hoofdvarianten A en B met de technische
uitvoeringsmogelijkheden 1, 2 en 3 levert vier uit te werken varianten
op:
Variant A Variant B
Kilometerheffing op het hoofdwegennet Congestieheffing op drukke plaatsen voor
voor alle voertuigen alle voertuigen
gecombineerd met: gecombineerd met:
een extra toeslag (congestieheffing) een platte kilometerheffing op het
tijdens spitsuren voor alle voertuigen hoofdwegennet voor vracht
Variant A1: Variant B1:
Op basis van DSRC (tags) Voor vracht op basis van gps en voor
personenverkeer met DSRC of ANPR
Variant A2: Variant B2:
Op basis van ANPR Op basis van DSRC (vracht en personen)
(nummerplaatherkenning) en ANPR (personen op congestiegebieden)
Voor de component congestieheffing wordt uitgegaan van wegvakken
met een slechte doorstroming. Dit wordt geobjectiveerd door een
verkeerskundige rekeneenheid: intensiteits-capaciteitswaarde hoger dan
0,8 (zie figuur 4.1)
Variant A Variant B
47
Starten met de kilometerprijs
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figuur 4.1
Wegvakken waar congestieheffing wordt voorzien in variant A (links) en B (rechts). De wegvakken waar die congestieheffing geldt
zijn plaatsen met een intensiteit capaciteit waarde hoger dan 0,8. Omdat in de B variant niet alle kilometers op het
hoofdwegennet worden beprijsd zijn er in die varianten iets meer wegvakken die in aanmerking komen voor de congestieheffing
dan de A-variant.
De varianten A en B zijn niet nieuw
De ruim twintig jaar historie van beprijzingsdiscussie in Nederland kenmerkt
zich door een dilemma tussen twee keuzes:
A. Kilometerprijs: beprijzen van gereden kilometers voor alle deelnemers. Het
argument hiervoor is draagvlak en de mogelijkheid tot variabilisatie van
vaste lasten.
B. Congestieheffing: beprijzen van schaarste; de drukke plekken op de weg;
het argument is filebestrijding. De mogelijkheden om de vaste lasten te
variabiliseren zijn in dit geval kleiner en complexer.
De hier beschouwde varianten A en B representeren een hernieuwde afweging
van dit dilemma tussen Kilometers (A) en Congestie (B). Dit keer is de beprijzing
beperkt tot het hoofdwegennet (HWN) en zitten er enkele compromissen in de
varianten:
- In de A-varianten is wel sprake van een congestietarief;
- In de B-varianten betaalt vracht al wel per kilometer op het
hoofdwegennet.
De varianten zijn beoordeeld op uitvoerbaarheid, maar in beginsel is de keuze
tussen kilometerprijs (A) op het hoofdwegennet versus congestieheffing (B) (in
de spits op drukke locaties) een principiële politieke keuze.
In de volgende paragrafen worden de belangrijkste kenmerken per
variant toegelicht. Vervolgens worden de varianten aan de hand van
aanvullend onderzoek nader beschouwd op:
organisatie & aanbestedingsstrategie;
kosten;
technische haalbaarheid;
(verkeerskundige) effecten;
economisch-maatschappelijke effecten (MKBA);
besluitvorming.
4.4 A1: Hoofdwegennet met DSRC
Bij het passeren van een heffingsportaal communiceert een zendertje
(de tag) in het voertuig met een ontvanger boven de weg (beacon) via
DSRC (Dedicated Short Range Communication). De beacon stuurt het
nummer van de tag, inclusief tijd, datum en aanduiding van het
heffingspunt naar de backoffice. In de backoffice wordt bepaald welke
48
Starten met de kilometerprijs
wegsegmenten zijn gereden en tegen welk tarief. Ten slotte wordt de
houder van de tag (meestal de kentekenhouder) bepaald. Deze
ontvangt periodiek een rekening.
Voertuigvoorziening
De tag voor personenvoertuigen is gekoppeld aan een kenteken. Het
RDW-register bevat voor ieder kenteken de kenmerken die bepalend
zijn voor het tarief.
Pre-paid tags
Incidentele gebruikers, buitenlandse vracht en gebruikers die anoniem
willen deelnemen kunnen gebruikmaken van pre-paid tags.
Vooruitbetaling kan per internet of via opwaardeerterminals.
Voor de pre-paid tags is gemakkelijke verkrijgbaarheid belangrijk. Te
denken valt aan servicepunten bij benzinestations, APK-stations en
postkantoren, met de volgende functies:
- Uitgifte van pre-paid tags voor incidentele gebruikers. Hierbij kan
statiegeld of borg worden gevraagd. Aan de hand van het
kentekenbewijs worden de relevante voertuigkenmerken vastgelegd
in het centraal systeem.
- Inname van pre-paid tag, waarbij het restsaldo en eventueel het
statiegeld worden teruggeven.
- Opwaarderen van het betaaltegoed van de pre-paid tag.
- Eventueel: controleren goede werking van een tag.
Omwille van de kosten verdient het aanbeveling bovenstaande
processen zoveel mogelijk via selfservice automaten te ondersteunen.
Wegkantsystemen
Wegkantsystemen bevinden zich op portalen (met eventueel nog een
kast aan de voet). Het wegkantsysteem bestaat uit DSRC
zend/ontvangers (beacons), hardware voor het aansturen van de
datacommunicatie en verwerken van de gegevens, opslagcapaciteit en
een voorziening voor datacommunicatie met de backoffice.
Een deel van de wegkantsystemen werkt tevens als een
handhavingsopstelling, bijvoorbeeld in een verhouding 1 op 4. Bij het
passeren van een voertuig dat niet voorzien is van een geldige tag, of
waarvan de tag is geregistreerd op een blacklist (bijvoorbeeld van
wanbetalers), maakt de opstelling een digitale foto van het kenteken.
Het systeem moet daartoe behalve met DSRC zendontvangers ook
uitgerust zijn met een voertuigdetectiesysteem (waarschijnlijk op basis
van laserscanners) en camera's met IR-flitsers. De eisen aan data-opslag
en datacommunicatie zijn voor deze opstelling ook wat groter,
vanwege de omvang van de digitale foto's.
Handhaving
De handhaving is voor een belangrijk deel gericht op het registreren
van kentekens van voertuigen die niet voorzien zijn van een geldige tag
(bijvoorbeeld geen signaal bij het passeren van het portaal, of bij
onvoldoende saldo). Hierbij wordt gebruik gemaakt van vaste en
verplaatsbare opstellingen. Voor controle op de variabele parameters bij
vracht wordt gebruik gemaakt van automatische voertuigclassificatie.
De controle op de voertuigcategorie bij pre-paid tags kan via
49
Starten met de kilometerprijs
steekproefsgewijze kentekenregistratie uitgevoerd worden. Daarnaast
wordt gebruikgemaakt van controlevoertuigen. De controlevoertuigen
beschikken over een DSRC-zendontvanger om tags uit te lezen en een
camera om kentekens van overtreders te registreren. Kentekens kunnen
ook vergeleken worden met een blacklist.
De handhavingsorganisatie bepaalt of er sprake is van een overtreding
en legt eventueel een sanctie op. De verdere afhandeling, inclusief
mogelijkheden van bezwaar en beroep, is vergelijkbaar met die bij
andere overtredingen.
4.5 A2: Hoofdwegennet met ANPR
Op het hoofdwegennet worden kentekenregistraties gemaakt van
passerende voertuigen met Automatic Number Plate Recognition
(ANPR). Dit betekent dat het kenteken gefotografeerd wordt en in de
backoffice automatisch herkend wordt. Om de passagegegevens te
kunnen sorteren per voertuig moeten eerst de kentekens uit de digitale
foto's worden herkend. Dit kan voor een groot deel automatisch; een
klein deel van de registraties moet handmatig worden herkend. Op
basis van deze gegevens wordt periodiek een factuur opgemaakt en
naar de betreffende kentekenhouder gestuurd.
Wegkantsystemen
Het wegkantsysteem bestaat uit camera's, voertuigdetectiesystemen
(bijvoorbeeld laserscanners), een wegkantcomputer, opslagcapaciteit en
een voorziening voor datacommunicatie met de backoffice (als bij A1).
Camera's registreren de voorkant van het voertuig, omdat het aflezen
van de achterzijde bemoeilijkt kan worden door aanhangers,
fietsenrekken en dergelijke.
Handhaving
Er zijn geen aparte handhavingsopstellingen aan de wegkant nodig.
Extra controles op de weg zijn voorzien waarbij waargenomen
kentekens automatisch vergeleken worden met een lijst van
wanbetalers en valse kentekens. Hierbij kan aangesloten worden bij de
apparatuur/systematiek die al bij de politie in gebruik is.
4.6 B1: Vracht met gps op hoofdwegennet,
congestieheffing personenauto's met DSRC of ANPR
Vrachtvervoer maakt gebruik van een autonoom voertuigapparaat dat
gegevens over het weggebruik (voor zover op het hoofdwegennet)
registreert. Periodiek worden de opgeslagen gegevens via mobiele
communicatie naar de backoffice gestuurd. Personenvoertuigen kunnen
gebruik maken van een tag als bij A1. De tag is niet verplicht.
Wederom is er een post-paid en een pre-paid variant. Facturering als
A1 en A2.
50
Starten met de kilometerprijs
Omdat het installeren van het voertuigapparaat bij een inbouwstation
moet plaatsvinden en flink wat tijd in beslag neemt, is het geen
oplossing voor incidentele gebruikers uit het buitenland. Hiervoor
wordt een inboekfaciliteit met automaten bij benzinestations en via
internet geboden.
Voertuigvoorziening
Voor vrachtvervoer: een autonoom voertuigapparaat vergelijkbaar met
die van de LKW-Maut. De apparatuur beschikt over satellietnavigatie
(gps), DSRC (voor de handhaving) en GPRS/UMTS. De apparatuur is
voor buitenlandse vracht niet verplicht; er bestaat een alternatief van
inboeken via automaten.
Voor personenvervoer: voor vaste klanten een DSRC-tag als beschreven
bij A1. Het is ook mogelijk gebruik te maken van betaling via
kentekenregistratie (als bij A2). De keus is hierbij aan de gebruiker. Met
een korting op het tarief kan gezorgd worden dat de frequente
gebruiker een tag koopt, als tegenprestatie voor de lagere
verwerkingskosten.
Wegkantsystemen
Het wegkantsysteem voor de congestieheffing bestaat uit DSRC-
zendontvangers, camera's, voertuigdetectie- en classificatiesystemen,
een wegkantcomputer, opslagcapaciteit en een voorziening voor
datacommunicatie met de backoffice. Camera's registreren de voorkant
van het voertuig, omdat anders mogelijk alleen het kenteken van de
aanhanger zichtbaar is. De heffingssystemen zijn uiteraard alleen nodig
op de wegen waar de congestieheffing is ingesteld. Daar dienen ze
tevens als handhavingsopstellingen voor het vrachtwagensysteem. Op
het overige deel van het hoofdwegennet bevinden zich vergelijkbare
systemen die echter alleen dienen voor de handhaving van de
vrachtwagenheffing.
Servicepunten voor pre-paid
Er zijn servicepunten nodig voor het pre-paid systeem, analoog aan
variant A1. Het aantal servicepunten kan echter lager zijn, omdat het
heffingsgebied kleiner is en er bovendien het alternatief bestaat van
betalen op kenteken.
Daarnaast zijn er servicepunten bij benzinestations nodig om het
inboeken te faciliteren voor incidentele gebruikers in de categorie
vracht. Dit kan met automaten bij benzinestations, vergelijkbaar met
die bij de Duitse LKW-Maut.
4.7 B2: Vracht met DSRC op hoofdwegennet,
congestieheffing personenauto's met DSRC of ANPR
Voor vrachtwagens is de systematiek identiek aan A1: de tag is
verplicht; naast de post-paid tag op kenteken bestaat de mogelijkheid
om bij de servicepunten/benzinestations een pre-paid tag te kopen.
Voor personenvoertuigen is de systematiek die van B1: de tag is niet
verplicht, maar voordelig voor frequente gebruikers. Er bestaat een
51
Starten met de kilometerprijs
post-paid en een pre-paid variant. Incidentele gebruikers kunnen
gebruik maken van betalen op kenteken als beschreven bij A2.
Wegkantsystemen
Het wegkantsysteem voor de vrachtwagenheffing is als beschreven bij
variant A1. Ten behoeve van de handhaving wordt een deel van de
opstellingen buiten het congestiegebied voorzien van detectie- en
kentekenregistratie. Omdat alleen het vrachtverkeer heffingsplichtig is,
is het van belang dat de handhavingsopstellingen ook voorzien zijn van
een voertuigclassificatieonderdeel (bijvoorbeeld laserscanners) om
onderscheid te kunnen maken tussen vracht- en personenvoertuigen.
Op de segmenten waar de congestieheffing geldt, wordt overal
uitgegaan van een uitgebreid wegkantsysteem als beschreven bij B1.
Servicepunten voor pre-paid
Er zijn servicepunten nodig voor het tag-systeem, analoog aan variant
A1. Capaciteit van de servicepunten kan lager zijn dan bij A1, omdat
een flink deel van de Nederlandse voertuigen niet te maken krijgt met
de heffing dan wel kiest voor betalen op kenteken. De servicepunten bij
benzinestations in de grensstreken zijn nodig om buitenlands
vrachtverkeer te faciliteren.
4.8 Optimaal organisatiemodel
Ook voor de eerste stap is het optimale organisatiemodel onderzocht
. Wat is de beste taakverdeling
tussen publieke en private partijen bij de uitvoering van een eerste
stap? De analyse is gebaseerd op de methodiek van de Public Private
Comparator (PPC), ontwikkeld door het ministerie van Financiën. De
PPC kan inzichtelijk maken of Publiek Private samenwerking (PPS) in
een project mogelijke meerwaarde heeft. De methodiek wordt
standaard toegepast bij grote bouw- en investeringsprojecten.
De kilometerprijs heeft een sterke ICT-component met een aanzienlijk
ontwikkeltraject in zich. Daarom is er ten opzichte van de standaard
PPC-methodiek meer aandacht besteed aan de aspecten
beheersbaarheid, haalbaarheid en robuustheid dan een puur
rekenkundige analyse van bouw- en exploitatiekosten. Die
kwantitatieve aanpak zou ook een schijnnauwkeurigheid in zich
hebben, omdat ten tijde van deze PPC-analyse nog geen besluit was
genomen over een voorkeursvariant voor de eerste stap, de wijze van
belastingomzetting, de tarieven, de technische uitwerking enzovoorts.
Wel was de veronderstelling gedaan dat er - anders dan bij het
eindbeeld - bij de eerste stap sprake zal zijn van een kilometerprijs op
een beperkt deel van het wegennet. Hierdoor ligt voor personenvervoer
een aanpak met wegkantsystemen/portalen voor de hand. Deze
aanpak brengt een grotere betrokkenheid van de wegbeheerder met
zich mee dan een draadloos gps-systeem in het eindbeeld. Voor vracht
wordt mogelijk wel gekozen voor een gps-systeem (vergelijkbaar met
Duitse LKW-Maut)
52
Starten met de kilometerprijs
Beoordelingskader
Bij de kwantitatieve analyse is bekeken in welke mate de
organisatiemodellen bijdragen aan de doelstelling van een eerste stap.
Deze doelstelling is als volgt gedefinieerd:
Het tijdig realiseren van een werkende eerste stap voor Anders Betalen
voor Mobiliteit waarvoor draagvlak bestaat binnen maatschappelijke
en bestuurlijke kaders voor wat betreft variabilisatie van vaste
belastingen en de te realiseren (mobiliteits)effecten. De gekozen
oplossing moet beheersbaar zijn door een eenvoudige opzet met lage
kosten en wat betreft techniek, processen en organisatie migreerbaar
zijn naar het eindbeeld.
Tijdig: vóór eind 2010 operationeel;
Werkend: voldoen aan functionele en juridische
acceptatiecriteria, zoveel mogelijk gebruikmakend van
proven technology
Draagvlak: betrouwbaar voor burgers, bedrijven en bestuurders
Beheersbaar: in-control zijn en blijven gedurende aanbesteding,
ontwikkeling en beheer;
Migreerbaar: met beperkte risico's en aanvaardbare desinvesteringen
kunnen doorgroeien naar het eindbeeld - de meest
optimale aansluiting met het organisatiemodel van het
eindbeeld.
De organisatiemodellen zijn vergeleken aan de hand van de hierboven
genoemde doelstelling van de eerste stap, waarbij de succesfactoren
tijdig, werkend, draagvlak, beheersbaar en migreerbaar als
beoordelingscriteria zijn gebruikt via een Multiple Criteria Analyse. Op
basis van deze analyse worden hieronder de belangrijkste
overwegingen samengevat.
Uitgangspunten:
- De marktbenaderingsfilosofie van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat volgt het principe: `de markt, tenzij'. De opdrachtgever
definieert functionele eisen, waarop de markt haar aanbiedingen
kan baseren.
- De geselecteerde marktpartij levert een geïntegreerde prestatie, de
opdrachtgever betaalt een vergoeding als deze prestatie conform
contractuele voorwaarden wordt geleverd. Deze vorm van
contracteren wordt een integraal prestatiecontract of DBFMO
genoemd: de private partij ontwikkelt (Design), bouwt (Build), voor
eigen rekening en risico (Finance) en onderhoudt en exploiteert
(Maintain and Operate). De private partij is verantwoordelijk dat de
prestatie op tijd en binnen budget geleverd wordt.
- Als de eerste stap integraal (end-to-end) in de markt gezet zou
worden, lijkt een DBFMO een voor de hand liggende contractvorm.
Maar ook indien het project in delen wordt aanbesteed,
bijvoorbeeld de front/backoffice of de wegkantsystemen, lijkt een
DBFMO een voor de hand liggende vorm.
- Indien de verantwoordelijkheid voor de eerste stap bij een of
meerdere publieke partijen belegd wordt, zal er sprake zijn van
53
Starten met de kilometerprijs
uitvoeringscontracten met en tussen die publieke partners, waarbij
bij de opdrachtgever de regie houdt.
- Anders dan bij een eindbeeld met intelligente voertuigapparaten die
mogelijkheden bieden om er aanvullende diensten mee te
ontwikkelen, ligt de technische standaard voor de eerste stap bij
keuze van proven technologie al redelijk vast. Immers, het
ontwikkeltraject van het product is voltooid en in de markt zijn al
industriële standaarden vastgesteld. Toch wordt de mogelijkheid
meegenomen dat bij keuze voor DSRC-tags sprake zal zijn van
typegoedkeuring, zodat meerdere leveranciers kunnen aanbieden.
Onderzochte organisatiemodellen
Op basis van voorgaande redenering zijn de volgende
organisatiemodellen onderworpen aan de PPC:
1. één integrale PPS met één private partij/consortium (DBFMO);
2. twee gesplitste private prestatiecontracten: één contract voor
backoffice en één contract voor wegkantsystemen (eventueel met
certificering);
3. één privaat prestatiecontract voor front/backoffice (eventueel met
certificering) en publieke wegkantsystemen;
4. één privaat contract voor wegkantsystemen (eventueel met
certificering) en een publieke front/backoffice;
5. publieke realisatie, met een onderscheid naar drie submodellen: een
publiek `DBFMO-consortium', het publieke convenant en een
publieke hoofdaannemer.
Ad.1: één integrale PPS moeilijk realiseerbaar door krappe planning en
onzekerheid over financierbaarheid
In het organisatiemodel integrale PPS zou één private partij/consortium
de ontwikkeling, realisatie en exploitatie voor haar rekening en risico
nemen en haar investering terugverdienen door levering van de
gevraagde dienst. Een dergelijk contract heeft een relatief hoog
risicoprofiel, omdat al vooraf bij contractering de projectvariabelen
`scope', `tijd' en `geld' worden vastgezet. De private partij moet al die
onzekerheden verwerken in zijn prijs of afdekken met contractuele
voorwaarden voor wijzigingen. De ontwikkeling, de bouw en het testen
van een dergelijk complexe en omvangrijke ICT-oplossing kent
aanzienlijke onzekerheden waardoor de benodigde tijd en het budget
moeilijk zijn in te schatten. Dit wordt nog versterkt door het politieke
voortschrijdende inzicht, waardoor het risico bestaat dat een initieel
vastgestelde scope kan wijzigen na gunning. Dat kan in geval van een
ICT-toepassing verstrekkende gevolgen hebben. Onderzoeken naar
vergelijkbare ICT trajecten in binnen- en buitenland hebben tot nu toe
aangetoond dat integrale prestatiecontracten met een forse ICT-
component voor opdrachtgever en opdrachtnemer moeilijk te
beheersen trajecten zijn. Dit wordt voor de eerste stap verder versterkt
door de eis van migreerbaarheid naar het eindbeeld. Ook al is er sprake
van het gebruik van proven technology op componentniveau, de
moeilijkheid van een dergelijk systeem zit vooral in de betrouwbare
werking van de keten als totaal: alle deelsystemen kunnen op zichzelf
`proven' zijn, ze zullen nu aan elkaar gekoppeld dienen te worden om
54
Starten met de kilometerprijs
één betrouwbare dienst op te leveren rekening houdend met de
schaalgrootte van Anders Betalen voor Mobiliteit.
Dit model heeft het meest last van een krappe planning om 2010 te
halen. De aanbesteding en contractering kunnen pas echt starten als de
scope van het project politiek is vastgesteld. Er kan in de voorbereiding
weinig parallel gewerkt worden, waardoor een zeer krappe planning
resulteert voor de aanbesteding, contractering en bouw van het
systeem.
Een hoog risicoprofiel vertaalt zich in het slechtste geval in een `non-
bankable' project (waarbij geen marktpartij het financiële risico wil
dragen) waardoor er geen inschrijvingen zullen zijn, dan wel in zulke
hoge kostenopslagen dat de meerwaarde van een dergelijk
prestatiecontract zal verdampen.
Het voordeel van een privaat prestatiecontract is wel gelegen in de
motiverende prikkel tot tijdige en integrale oplevering. Wel is bij een
dergelijk prestatiecontract de migreerbaarheid naar het eindbeeld lastig
vorm te geven. Er is sprake van een private partij met een
kennisvoorsprong ten opzichte van de concurrenten. Een level-playing
field ontbreekt, tenzij daar goede afspraken over gemaakt zouden
kunnen worden in de aanbesteding, bijvoorbeeld door gebruik open
standaarden, overdracht van documentatie en intellectueel eigendom
zoals broncodes, en een kennisoverdrachtperiode na afloop van het
contract. Het zal echter niet eenvoudig zijn de goed werkende
oplossing weg te halen bij de bouwer/beheerder en deze door een
andere partij verder te laten ontwikkelen/beheren.
Ad. 2: twee private contracten met een `knip' houdt interfacerisico bij
opdrachtgever
De complexiteit van één werkend totaalsysteem kan deels gereduceerd
worden door het contract op te splitsen in twee delen: een deel voor de
wegkantsystemen en een deel voor de front/backoffice. Belangrijk
voordeel daarvan is dat in de markt zowel voor wegkantsystemen als
voor backoffice-systemen al ervaring is met min of meer vergelijkbare
PPS-contracten. De complexiteit van deze contracten is minder groot
dan bij één integraal contract. Een nadeel is echter dat de
opdrachtgever verantwoordelijk is voor de afstemming tussen beide
contracten en daarmee het interfacerisico draagt. Daarnaast moet de
opdrachtgever op een hoger detailniveau gaan specificeren. Bij een
PPS-contract worden de te leveren prestaties en de input van de
opdrachtgever van tevoren vastgelegd en is er weinig flexibiliteit om
hierop aanpassingen te doen. Het risico van afstemming tussen twee
van dergelijke contracten is groot en zorgt ervoor dat de opdrachtgever
opnieuw met een majeur risico komt te zitten. Daar actief op sturen
verzwakt de positie van de opdrachtgever en daarmee de kracht van de
twee PPS-contracten. Dit risico van interfacing doet zich niet alleen
voor na gunning, maar vooral tijdens de aanbesteding: de
opdrachtgever dient tijdens de twee dialogen de interfaces te managen;
waarschijnlijk geen eenvoudige opgave.
55
Starten met de kilometerprijs
Ad. 3 en 4: een privaat prestatiecontract gecombineerd met publieke
uitvoering vermindert risico's onvoldoende
Het interfacerisico kan verkleind worden door slechts een deel van de
uitvraag bij de markt te beleggen en het andere deel in publieke
handen te houden, door bijvoorbeeld alleen een PPS-contract voor de
backoffice (3) aan te besteden. Voordeel is dat een belangrijk deel van
de complexiteit, namelijk de backoffice inclusief architectuur en de
koppeling met onderliggende systemen bij één partij belegd wordt en
dat deze partij een duidelijke prikkel heeft om te sturen op prestatie.
Qua planning lijkt dit lastig maar niet onmogelijk. Een belangrijk risico
hierbij is wederom dat het lastig kan zijn om heel flexibel met
wijzigingen om te gaan. Alle extra kosten, aanpassingen en risico's die
daarmee samenhangen, komen voor rekening van de opdrachtgever.
Het risico bestaat dat daarmee de integrale verantwoordelijkheid van de
private partij wordt uitgehold, waarmee de meerwaarde van een PPS-
contract verdwijnt.
Een andere mogelijkheid is om alleen de wegkantsystemen in een PPS-
contract op de markt te zetten (4). De realisatie hiervan is waarschijnlijk
minder complex dan de realisatie van de backoffice en kan eerder
gestart worden, omdat vrij snel na de keuze voor een bepaalde variant
duidelijk zal zijn welke wegkantsystemen benodigd zijn. In de markt
voor wegkantsystemen wordt ook al gewerkt met prestatiecontracten.
Voordelen van een dergelijke organisatievorm is een duidelijke sturing
op de continue prestatie van de wegkantapparatuur, een van de
kritieke succesfactoren van het werkende systeem. Een belangrijk
nadeel is dat bij dit contract lastig gebruik gemaakt kan worden van
bestaande wegkantsystemen en communicatie-infrastructuur zonder
direct een raakvlakrisico te introduceren. Een nadere kwantificering van
de verwachte meerwaarde en additionele kosten kan meer inzicht
verschaffen in de wenselijkheid van dit model, al dan niet in combinatie
met een van de publieke modellen voor de realisatie van de backoffice
en overige taken.
Ad. 5: Publieke uitvoering lijkt tegemoet te komen aan de genoemde
nadelen, maar kent aantal inherente risico's
Voor de publieke uitvoering is een drietal submodellen in hoofdlijnen
uitgewerkt: samenwerking tussen betrokken publieke partijen op basis
van een convenant, samenwerking in de vorm van een consortium en
samenwerking waarbij één publieke partij als hoofdaannemer optreedt.
Bij de publieke hoofdaannemer en het publieke consortium is er, net als
bij een privaat geïntegreerd DBFMO-contract, sprake van één
opdrachtnemer die verantwoordelijk is voor de integrale prestatie. De
opdrachtgever heeft zelf niet meer het interfacerisico. De verwachting
is wel dat, omdat het een publieke partij is, deze flexibeler kan en zal
omgaan met veranderende wensen van de opdrachtgever. Dit omdat
deze publieke partijen onder hetzelfde `governance'-model vallen als de
opdrachtgever, in tegenstelling tot private partijen. Deze varianten
kunnen meer flexibiliteit bieden. Dat is belangrijk omdat sprake is van
een vrij langdurig proces voor de scope definitief is vastgesteld.
56
Starten met de kilometerprijs
Flexibiliteit betekent overigens niet dat veranderende wensen van de
opdrachtgever goedkoper zijn dan in een prestatiecontract. Deze
kosten zullen hoogstens minder zichtbaar zijn. Omdat geen integrale,
complexe prestatiecontracten aanbesteed worden, kan een deel van de
voorbereiding parallel geschakeld worden aan het wetgevingstraject.
Deze varianten scoren dan ook beter op tijdigheid. Nadeel van deze
varianten is dat deze integrale prestatie moeilijker afdwingbaar is,
omdat er nauwelijks tot geen financiële en/of juridische sanctie op
staat. Het zogenaamde `wegcontracteren van risico's' is tussen publieke
organen niet of nauwelijks mogelijk. Het convenantmodel lijkt van de
publieke modellen het minst aantrekkelijk, omdat de afspraken (die zijn
gemaakt op basis van vrijwilligheid) het minst hard afdwingbaar zijn en
omdat de opdrachtgever zelf moet zorgdragen voor afstemming tussen
de verschillende partijen en daarmee de feitelijke systeemintegratierol
krijgt. Het convenantmodel kent daarom aanzienlijke risico's voor een
tijdige implementatie van de eerste stap.
Conclusie: publiek DBFMO-consortium biedt beste kansen op tijdige,
werkende, beheersbare en migreerbare oplossing
Confrontatie van de geïdentificeerde organisatiemodellen met de uit de
doelstelling van de eerste stap afgeleide criteria levert het publieke
DBFMO-consortium (5) op als hoogst scorend model vanwege:
hogere flexibiliteit voor inpassing van een ontwikkelende scope;
een naar verwachting gemakkelijker inpasbaar aanbestedingsproces
op het aspect tijd;
een betere beheersing vanwege gelijke `public governance' met
voldoende onderscheid tussen de opdrachtgeversrol en de
opdrachtnemersrol;
een beter beheersbaar migratiepad: geen `ontvlechtingsvraagstuk'
en `privatisering in eigen hand';
een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het eindresultaat.
Het publiek DBFMO-consortium heeft wel als intrinsiek risico dat de
risico's met betrekking tot realisatie niet zijn overgedragen, maar
verblijven bij organisaties waar geen sprake is van bedrijfsmatige
prikkels voor budgetbeheersing en tijdigheid van oplevering. In het
publieke consortium zullen dus andere prikkels en waarborgen
ingebouwd moeten worden om zo dicht mogelijk bij een `publieke
DBFMO-organisatie' te komen. Te denken valt onder meer aan de
introductie van een aparte organisatie-eenheid met een eigen
bedrijfsmatig managementmodel (door bijvoorbeeld
managementcontracten), budgetverantwoordelijkheid en strakke
mijlpaalsturing. Een slagvaardige organisatie met een duidelijk eigen
mandaat. Gedacht kan worden aan organisatiemodellen zoals de NV
Westerscheldetunnel, de OV Studentenkaart BV, of een baten-
lastendienst.
57
Starten met de kilometerprijs
4.9 Kwaliteit
Kwaliteit is gedefinieerd als een aantal wezenlijke `activa' die
beschermd moeten worden vanuit het perspectief van enerzijds de
overheid en anderzijds de burger of gebruiker:
1. Perspectief overheid:
a. inkomsten;
b. imago (eerlijk, gemakkelijk, betrouwbaar);
2. Perspectief burger:
a. rechtsgelijkheid (geen onterechte boetes of heffingen);
b. gemak (geen extra overlast door het systeem);
c. eerlijkheid (betalen naar gebruik);
d. persoonlijke levenssfeer (privacy).
Deze eisen zijn vertaald naar de volgende kwaliteitsaspecten:
betrouwbaarheid en beschikbaarheid;
beveiliging en handhaving;
privacy.
Voor alle varianten geldt dat de concepten `proven' zijn, in die zin dat
er in andere landen operationele systemen zijn die dit concept
hanteren. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat deze systemen
kleinschaliger zijn, waardoor de risico's niet a priori vergelijkbaar zijn.
Uitgaande van deze aspecten zijn op basis van huidige inzichten de
volgende observaties van toepassing (voor beoordeling gps wordt
verwezen naar hoofdstuk 3).
Betrouwbaarheid en beschikbaarheid
Onderzoek van TNO leert dat betrouwbaarheid van ANPR onzeker
is. Weliswaar kan met behulp van handmatige herkenning 95 tot
99% van de voertuigpassages geregistreerd worden, doch onzeker
is hoeveel passages handmatig herkend moeten worden . Dit is
van belang voor het benodigde aantal mensen voor deze taak.
Schattingen variëren tussen de 3 en 15% van het aantal passages
dat handmatig herkend moet worden.
De betrouwbaarheid van DSRC blijkt op basis van operationele
gegevens goed te zijn, boven de 98%. De beschikbaarheid van de
benodigde DSRC tags in elk voertuig hoeft bij zorgvuldige inkoop
geen probleem te zijn [20 Research on the manufacturing of
DSRC tags, 2007]
Cameraregistratie speelt in alle varianten een belangrijke rol, als
heffings- en/of handhavingsinstrument. Dit impliceert dat
motorrijders (met nummerplaat aan de achterzijde van het voertuig)
niet kunnen deelnemen aan het systeem.
- Voor voertuigen met een buitenlands kenteken is het bepalen van
de houder niet zonder meer mogelijk. Mogelijk kunnen met de
omringende landen afspraken worden gemaakt om te assisteren bij
de inning wanneer een nader te bepalen limietbedrag is bereikt.
58
Starten met de kilometerprijs
Voor incidentele buitenlandse gebruikers komt dit neer op de facto
vrijstelling.
Beveiliging en handhaving
Technische varianten met een voertuigapparaat (DSRC en gps)
blijken beter handhaafbaar dan die zonder voertuigapparaat.
Bij DSRC spelen problemen rond defecte tags, gestolen tags,
verkeerde montage en montage van een tag in het verkeerde
voertuig een rol. Gezien de ervaringen in andere landen lijkt dit
probleem beheersbaar bij een gedegen handhaving.
Bij ANPR valt het handhaafinstrument kentekenherkenning weg
omdat dit al de gebruikte ritregistratietechniek is. Als `last-resort'
kunnen datamining-technieken worden gebruikt om aan de hand
van de rittenadministratie bepaalde vormen van kentekenfraude op
te sporen.
ANPR heeft geen weerwoord op kentekenfraude (verwisselde
platen). Verwacht wordt dat de inzet van camera's voor beprijzing
kentekenfraude bevordert.
Privacy
In de beoordelingstabel is privacy niet onderscheidend beoordeeld met
uitzondering van variant A2. Concluderend kan gesteld worden dat er
bij toepassing van DSRC- en gps-technologieën bewezen
mogelijkheden bestaan om waarborgen tegen misbruik van
persoonsgegevens te realiseren. Zo kan gewerkt worden met pre-paid
tags of het versleutelen van gegevens binnen een `trusted' omgeving,
waardoor de gedetailleerde gebruiksgegevens alleen voor de
eindgebruiker te achterhalen zijn. Dit resulteert wel in een complexer
systeem. Onduidelijk is nog wat de praktische en kostenconsequenties
van de geschetste privacybeschermende maatregelen zijn. Voor wat
betreft ANPR geldt dat privacybeschermende maatregelen weliswaar
mogelijk zijn, maar dat ze op deze schaal nog niet zijn toegepast in de
praktijk. Het gaat hier in potentie om grote hoeveelheden te
versleutelen (foto)materiaal.
4.10 Kosten
Ten behoeve van de basisraming voor de invoering en exploitatie van
de varianten zijn de volgende generieke uitgangspunten gehanteerd:
De A-variant is berekend voor enkel alle snelwegen (ASWN). Uit
een uitgevoerde kostenbatenanalyse voor varianten van de eerste
stap wordt aangenomen dat de baten voor invoering van de eerste
stap op het hele hoofdwegennet niet significant verschillen met
enkel starten met autosnelwegen (ASWN). Uitbereiding van ASWN
naar HWN vergt afhankelijk van de variant circa 10% hogere
investeringen en tussen de 3 en 11% hogere exploitatiekosten dan
hier geraamd [13 Kosten-batenanalyse varianten eerste stap
ABvM, 2007].
Voor het opvangen van omrijdeffecten op het onderliggend
wegennet zijn in de raming 10% extra investeringen meegeraamd
59
Starten met de kilometerprijs
voor het lokaal op onderliggende wegen uitbreiden van het
systeem (omgevingsmanagement).
Geen deelname buitenlandse personenauto's (voorzover van niet-
ingezetenen).
Geen deelname motoren.
Inclusief een voorziening voor onvoorziene uitgaven in de omvang
van circa 15% van de investeringen.
Inclusief 19% BTW.
Systeem 5 jaar in operatie na invoering.
Prijspeil 2007.
Op basis van deze generieke uitgangspunten zijn de kosten per variant
in de volgende tabellen weergegeven. De tabellen onderscheiden zich
door het al dan niet rekening houden met beslisonzekerheden in de
kostenraming.
In onderstaande tabel zijn de ramingen van de vier varianten voor de
eerste stap weergegeven.
Varianten Investeringskosten (in mln) Exploitatiekosten (in mln)
Gem. kosten Variatie Gem. kosten Variatie
A1 (DSRC op 822 25% 195 mln per jaar 27%
A-wegen) (974 mln in 5 jaar)
A2 (ANPR op 539 27% 305 mln per jaar 31%
A-wegen) (1528 mln in 5
jaar)
B1 (gps vracht 532 26% 95 mln per jaar 30%
en (475 mln in 5 jaar)
DSRC/ANPR
congestie)
B2 (DSRC voor 575 26% 86 mln per jaar 29%
vracht en (432 mln in 5 jaar)
DSRC/ANPR
congestie )
Naast de beslisonzekerheden die in deze raming zijn meegenomen
bestaan er diverse (met name volumegerelateerde)
projectonzekerheden met consequenties voor het totale kostenniveau.
De vier belangrijkste onzekerheden die voortvloeien uit de
modelaannames, dus die met de meeste invloed op de kosten, zijn:
de verhouding tussen pre-paid en post-paid gebruikers;
het aandeel elektronische versus papieren facturen;
het aandeel automatische incasso versus acceptgiro;
de non compliance-rate (het aantal fraudeurs).
Toelichting A1
De investeringen bij variant A1 worden grotendeels bepaald door:
De productie en distributie van 8,1 miljoen voertuigapparaten (tags).
· 85% maakt gebruik van post-paid tags en 15% van pre-paid
tags;
· een tag kost 15;
60
Starten met de kilometerprijs
· 274 terminals voorzien à 20.000 ten behoeve van
opwaardering pre-paid tags.
De productie en plaatsing van 408 nieuwe portalen à 47.000 op
basis van de inschatting dat in totaal 741 portalen benodigd zijn, om
gehele autosnelwegennet te bedekken (één portaal per
wegsegment) en dat daarnaast 333 bestaande portalen gebruikt
kunnen worden voor plaatsing DSRC-voorzieningen.
In totaal 1.482 DSRC-voorzieningen (741 portalen x 2 rijrichtingen)
à gem. ca. 76.000 op de portalen.
Kosten uitbreiding datacommunicatie-netwerk bedragen ca. 47,5
miljoen, met de aanname dat voor de datacommunicatie grotendeels
gebruik wordt gemaakt van eigen glasvezelnet.
De exploitatiekosten worden grotendeels bepaald door het aantal
systeemdeelnemers en de daaruit voortvloeiende omvang van front- en
backoffice. Indien bijvoorbeeld verondersteld wordt dat in het eerste
exploitatiejaar iedere systeemdeelnemer gemiddeld 2 telefonische
vragen per jaar heeft, en dat zo'n telefoongesprek zo'n 4,5 minuten
duurt, impliceert dit dat zo'n 1200 fte nodig zijn voor de bemensing
van een 24 uur per dag bereikbare helpdesk. Uitgaande van een
kostprijs van 69,000 per fte betekent dit dat de jaarlijkse salariskosten
van een helpdesk al 86 miljoen bedragen..
Toelichting A2
Omdat in deze variant de noodzaak om ca. 8 miljoen voertuigen uit te
rusten met voertuigapparatuur ontbreekt, zijn de investeringskosten
aanzienlijk lager dan in de A1-variant, ondanks het gelijke aantal
systeemdeelnemers. Slechts de kosten van de uitbreiding van het eigen
glasvezelnet voor datacommunicatie tussen alle portalen en de
backoffice zijn iets hoger, als gevolg van de grotere capaciteit die is
vereist voor opslag en verzending van het digitale beeldmateriaal.
De lagere investeringskosten van ANPR ten opzichte van DSRC worden
tenietgedaan door de hogere exploitatiekosten. Omdat bij een op
ANPR gebaseerd systeem niet alle gefotografeerde voertuigkentekens
automatisch zullen kunnen worden herkend, en eveneens de kans op
een onjuiste herkenning (en als gevolg daarvan onjuiste facturen) zo
klein mogelijk moet worden gehouden, zal een grote hoeveelheid
beeldmateriaal handmatig moeten worden verwerkt. Indien
verondersteld wordt dat 95% van de registraties automatisch
herkenbaar is en 50% van de niet herkenbare beelden alsnog te
herkennen is door matching met beelden van naastliggende portalen, is
ca. 2.100 fte benodigd om te komen tot 100% verifieerbare
verwerking. Dit betekent alleen al 145 miljoen aan jaarlijks extra
salariskosten ten opzichte van variant A1.
Toelichting B1
In algemene zin zijn de kosten voor de B-varianten lager dan die voor
de A-varianten. Een direct gevolg is van het aanzienlijk lagere aantal
systeemdeelnemers. Immers, slechts een klein deel van de
personenvoertuigen zal gedurende de congestieheffingsuren op
werkdagen van een van de heffingstrajecten gebruik maken, waarvan
61
Starten met de kilometerprijs
slechts een fractie op regelmatige basis. Met andere woorden: in de B-
varianten is slechts 10% van het landelijke wagenpark met
voertuigapparatuur uitgerust en zal nog eens zo'n 50% van het
landelijke wagenpark op incidentele basis aan het systeem deelnemen.
Dus circa 40% van de Nederlandse kentekens zal in de B-varianten
nooit aan het systeem deelnemen (wat een eerlijke variabilisatie van de
huidige vaste lasten lastig maakt).
De investeringskosten in B1 worden met name bepaald door:
Aantal en soort voertuigapparaten waarbij de volgende aannames
zijn gedefinieerd:
· Er zijn ca. 165.000 voertuigapparaten voor vrachtwagens nodig.
· Reguliere gebruikers van trajecten waarop het congestietarief
geldt, hebben een tag nodig van 23,00 (een hogere prijs dan
bij A1, vanwege het geringere bestelvolume).
· Ten behoeve van het inboekend buitenlands vrachtverkeer en ter
opwaardering van de pre-paid tags voor personenvoertuigen zijn
547 opwaarderingterminals à 20.000 voorzien.
· 4,4 miljoen ANPR-deelnemers.
De productie en plaatsing van 157 nieuwe portalen à 53.000 op
basis van inschatting dat in totaal 284 portalen (ca. 35% van het
aantal benodigde portalen in de A varianten) benodigd zijn om de
congestiegebieden op het autosnelwegennet te bedekken
(gemiddeld één portaal per wegsegment, in beide rijrichtingen) en
dat 127 bestaande portalen gebruikt kunnen worden voor plaatsing
van zowel DSRC bakens en ANPR-camera's.
In totaal 568 (2x 284 portalen) lokaties met ANPR-camera's, DSRC-
bakens en een informatiepaneel (om aan te geven wanneer de
congestieheffing verschuldigd is), à gemiddeld 93.000.
Kosten datacommunicatienetwerk bedragen ca. 34 miljoen, met
de aanname dat voor de datacommunicatie gebruik wordt gemaakt
van eigen glasvezelnet.
Vanwege het geringer aantal systeemdeelnemers zijn ook significant
minder fte benodigd voor bemensing van de helpdesk, verwerking van
facturen en betalingen, afhandeling van opgelegde sancties etc. Zo is
verondersteld dat de backoffice kan volstaan met 230 fte (in A1 is dit
1250 fte).
Toelichting B2
Variant B2 wijkt slechts in één opzicht van variant B1 af: alle
vrachtwagens maken gebruik van DSRC-tags in plaats van gps-
apparatuur. Inclusief de frequente gebruikers (personenvervoer) van
trajecten met een congestieheffing bedraagt het totaal aantal
taghouders 950.000. Alle overige systeemdeelnemers in het
congestiegebied worden gedetecteerd met behulp van ANPR. De
investeringen in voertuigapparatuur zijn dus ten opzichte van B1 lager
vanwege het ontbreken van gps.
Dat het vrachtverkeer in deze variant met behulp van een DSRC-tag op
het gehele autosnelwegennet betaalt, heeft als consequentie dat het
gehele autosnelwegennet uitgerust dient te zijn met wegkantsystemen,
62
Starten met de kilometerprijs
net als in A1. In totaal dus 741 portalen waarvan 409 nieuw te plaatsen
(157 in congestiegebied en 252 in de rest van Nederland) à 67.000.
Dit zijn de belangrijkste meerkosten van B2 ten opzichte van B1.
In totaal dienen ten behoeve van de congestietrajecten 568 lokaties te
worden uitgerust met DSRC-bakens en ANPR camera's (gemiddeld
87.000 per lokatie) en 914 lokaties buiten de congestietrajecten met
uitsluitend DSRC-bakens (gemiddeld 65.000 per lokatie).
Vergelijking van de varianten
De B-varianten vergen in absolute zin lagere investerings- en
exploitatiekosten, voornamelijk vanwege het ten opzichte van de A-
varianten sterk beperkte aantal frequente deelnemers. Indien de kosten
van varianten niet in absolute zin, maar in kosten per deelnemer
worden bekeken (gemiddelde jaarlijkse kosten, wat wil zeggen totale
levensloopkosten gedeeld door aantal jaren operationeel), dan blijken
de A-varianten per deelnemer goedkoper dan de B-varianten.
Herbruikbaarheidwaarde
Welk deel van de investeringen voor een eerste stap zijn nog bruikbaar
in het eindbeeld? Voor elk van de vier onderzochte varianten is
eveneens een inschatting gemaakt van de herbruikbaarheidwaarde na 5
exploitatiejaren, uitgaand dat dan het eindbeeld wordt ingevoerd op
basis van satellietnavigatie. Onderstaande tabel toont de initiële
aanschafwaarde (INV) van alle systeemonderdelen met
achtereenvolgens het percentage restwaarde na 1, 2, 3, 4 en 5
exploitatiejaren. Er wordt geen restwaarde meer toegekend aan
componenten die niet ten behoeve van het eindbeeldsysteem kunnen
worden ingezet. De wel binnen het eindbeeld in te zetten
systeemcomponenten wordt een minimale restwaarde van 10%
toegekend. Na vijf jaar is van de varianten voor de eerste stap nog
tussen de 11 en 17% van de initiële investeringen herbruikbaar ten
behoeve van het eindbeeld
Herbruiksfractie varianten eerste stap
INV (M ) +1 +2 +3 +4 +5
A1 822 63% 48% 33% 20% 11%
A2 539 66% 51% 36% 23% 17%
B1 532 60% 46% 32% 20% 13%
B2 575 65% 50% 35% 21% 15%
4.11 Doorlooptijden
Voor de vier studievarianten is al in een vroeg stadium een planning
gemaakt, om te bekijken of invoering in deze kabinetsperiode haalbaar
was. Beginpunt van de planning was gesteld in augustus van 2007. Het
eindpunt was van tevoren vastgesteld op invoering binnen deze
kabinetsperiode. Om dit te halen is het noodzakelijk om een aantal
processen parallel te laten lopen. Verder is een voorwaarde dat de wet
in één keer wordt goedgekeurd in de ministerraad, de Raad van State,
63
Starten met de kilometerprijs
Tweede en Eerste Kamer. Ook de fiscale omzetting moet dan zonder
problemen verlopen.
Onder al deze omstandigheden kan de eerste stap geïmplementeerd
worden in oktober 2010. Dat geldt voor alle vier de varianten. In de
planning is echter geen rekening gehouden met de risico's die de
planning beïnvloeden, omdat de inventarisatie van de risico's nog in
volle gang was. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld het risico dat het
productieproces uitloopt niet is meegenomen. Daarom is nog een
planning gemaakt, waarin alleen de natuurlijke spreidingen zijn
meegenomen, volgens een algemeen risicoprofiel. Die planning leverde
een einddatum voor de eerste stap op van medio februari 2011, met
een waarschijnlijkheid van 80%.
De varianten verschillen niet in doorlooptijden. De planning is
ingedeeld naar verschillende processen, zoals wetgeving, inrichting
backoffice, aanbesteding en een testfase. Het tijdpad van de individuele
processen blijkt bij alle varianten even lang.
4.12 Effecten
Om een effectenstudie voor de eerste stap te kunnen uitvoeren, moest
een aantal aannames gedaan worden voor het eindbeeld. Deze
aannames dienen zuiver als rekeninstrument beschouwd te worden.
Zoals al aangeven in paragraaf 3.1. is de vormgeving van het eindbeeld
nog onderwerp van verder onderzoek en besluitvorming. De
veronderstellingen voor het eindbeeld zijn
Variabilisatie: 100% mrb en Eurovignet en 25% van de bpm;
provinciale opcenten blijven bestaan.
Differentiatie naar milieukenmerken conform de criteria van de
huidige vaste autobelastingen.
Congestietarief: 11 ct per kilometer op trajecten met een intensiteit-
capaciteitsverhouding vanaf 0,8 (I/C > 0,8).
Basistarief: voor personenauto's gemiddeld 2,8 ct en voor vracht
gemiddeld 1,7 ct/km4.
Hoog tarief vracht: in sommige varianten wordt gerekend met een
hoog tarief voor vracht. Dat is denkbaar als een relatie wordt gelegd
tussen het tarief en de infrastructuurkosten van vracht. Conform de
Duitse LKW-Maut is gerekend met een gemiddeld tarief van 13,5
ct/km
Varianten eerste stap
Als we de twee hoofdvarianten (zie paragraaf 4.3) invullen conform de
hierboven geschetste aannames, ontstaat de volgende vormgeving:
A. Basistarief op het hoofdwegennet van gemiddeld 1,4 ct5 voor
personenauto's en gemiddeld 1,7 ct voor vrachtauto's6, in
4 teruggerekend naar 2012, op basis van tarieven in 2020 van respectievelijk 2,9 en 1,3 ct
5 De eerste stap geldt alleen op het hoofdwegennet. Daarom is gerekend met de helft van het
eindbeeldtarief (dat op alle wegen geldt), mede om het sluipverkeer te beperken.
64
Starten met de kilometerprijs
combinatie met een congestietarief van 11 ct/km op filegevoelige
trajecten (I/C > 0,8) in ochtend- en/of avondspits.
B. Congestietarief van 11 ct/km op filegevoelige trajecten (I/C > 0,8)
in ochtend- en/of avondspits, gecombineerd met een basistarief op
het hoofdwegennet van gemiddeld 7,7 ct/km7 voor vracht.
Effecten op mobiliteit
Beide varianten laten een vermindering in het aantal voertuigkilometers
zien. Variant A heeft het meeste effect: 4,6% tegen 0,8% bij variant B.
In beide varianten neemt het aantal voertuigkilometers op het
onderliggend wegennet toe (A 1,8%; B 0,9%), maar de toename is
kleiner dan de afname op het hoofdwegennet (A 8,4%; B 1,8%).
De effecten van de kilometerbeprijzing zijn op het onderliggend
wegennet het grootst op de doorgaande provinciale wegen. De
vraaguitval is hier groter dan de effecten van het verschuiven van het
verkeer.
Effecten op congestie
De congestie neemt in beide varianten af, zowel op het hoofdwegennet
als het onderliggend wegennet. Ook hier is het effect van A het
grootst: 23,8% tegen 18,6% bij B. Uiteraard zijn de effecten op het
hoofdwegennet het grootst (A 45,4%; B 37,3%), maar gemiddeld
neemt de congestie ook op het onderliggend wegennet af! (A 6,1%; B
3,4%) Een opmerkelijk effect dat als volgt verklaard kan worden. Door
het verdwijnen van ritten op het hoofdwegennet wordt ook het
onderliggend wegennet ontlast. Immers, voor veel ritten wordt van
beide wegennetten gebruikgemaakt. Prijsgevoelig verkeer zoals sociaal-
recreatief verkeer zal verschuiven van hoofdwegennet naar
onderliggend wegennet, maar aangezien dit vooral buiten de spits
gebeurt, heeft dat (vrijwel) geen invloed op de congestie.
Omrijdeffecten
De toename van het verkeer op het onderliggende wegennet heeft dan
niet zo veel gevolgen voor de congestie; de verkeerstoename op het
onderliggend wegennet heeft wel andere zichtbare effecten:
reistijdverlies. Met name het korteafstandsverkeer, voor wie het
hoofdwegennet geen alternatief is, heeft hier last van;
verkeersveiligheid;
geluidhinder;
luchtkwaliteit;
emissies (met name als gevolg van het vaker optrekken en remmen).
Welvaartseffecten
Voor de eerste stap is een kengetallen kosten-batenanalyse uitgevoerd
waarin de welvaartseffecten voor Nederland als geheel zijn berekend
[Kosten-batenanalyse varianten eerste stap Anders Betalen voor
Mobiliteit, 2007]. Deze analyse geeft inzicht in de ordegrootte van het
6 Omdat vrachtverkeer minder prijsgevoelig is, wordt daarvan minder sluipverkeer verwacht.
Daarom is hier het eindbeeldtarief niet gehalveerd.
7 Gebaseerd op gemiddeld 13,5 ct/km voor zwaar vrachtverkeer (> 12 ton) en gemiddeld 6
ct/km voor licht vrachtverkeer (
65
Starten met de kilometerprijs
welvaartseffect voor een eerste stap met de kilometerprijs. Hierbij is het
uitgegaan van de invoering van het eindbeeld in 2016.
Uit de analyse blijkt dat alle onderzochte varianten van de eerste stap
leiden tot een lichte toename van het positieve welvaartssaldo ten
opzichte van de situatie met alleen een eindbeeld. De additionele
welvaartseffecten zijn minder dan 10 procent. Het welvaartseffect van
variant A1 heeft een ordegrootte van 1,0 miljard euro, de variant met
ANPR (A2) levert een kleinere welvaartswinst op van 0,8 miljard. Het
welvaartseffect van variant B heeft een ordegrootte van 0,9 miljard
(B1) en 0,8 miljard euro (B2)8.
4.13 Beheersbaarheid en risico's
De eerste stap streeft naar versimpeling van het eindbeeld voor
landelijke kilometerprijs, door het aspect meten en registreren van
weggebruik in te zetten op beproefde technologie. Toch is een eerste
stap reeds een omvangrijke opgave, omdat de overige onderdelen van
beprijzing: de backoffice (rekencentrum), de frontoffice (klantenloket),
handhaving en dwanginvordering van wanbetalingen en boetes
vergelijkbaar moeten worden ontwikkeld als bij het eindbeeld.
Ook voor de eerste stap zijn risicoanalyses uitgevoerd. De meeste
risico's hebben met besluitvorming, wetgeving en de implementatie te
maken. De belangrijkste geïdentificeerde risico's voor een eerste stap
zijn:
Impact wetgeving
Door de gevraagde snelheid in het besluitvormingstraject is men
onvoldoende in staat om de wettelijke zaken in voldoende detail in de
wet te regelen en te onderbouwen. Behandeling van wetsvoorstel duurt
langer dan verwacht door veel amendementen in Tweede kamer.
Wetgevingstraject leidt tot scopewijzigingen systeem door invloed op
vormgevingsproces en systeem tijdens behandeling in de Kamer(s).
Ontwikkeltraject
Ondanks keuze voor proven technology leidt de schaalgrootte tot een
enorm ontwikkeltraject dat zijn tijd gaat vergen. Ook al is er sprake van
het gebruik van proven technology, de moeilijkheid van een dergelijk
systeem zit vooral in de betrouwbare werking van het totaal: alle
deelsystemen kunnen `proven' zijn, ze zullen nu aan elkaar gekoppeld
dienen te worden en op basis van een maatwerk-backoffice moeten
leiden tot één totaaldienst.
Projectcongestie
8 Deze cijfers zijn conform een door het CPB voorgestelde methodiek. Eerdere berekeningen
gingen uit van een reistijdberekeningsmethode op een meer geaggregeerd niveau. Dit
resulteerde in een positief welvaartssaldo van respectievelijk circa 0,3 miljard (A1), 0,2
miljard (A2), 0,6 miljard (B1) en 0,5 miljard (B2).
66
Starten met de kilometerprijs
Vertraging op onderdelen beïnvloedt de hele keten vanwege
dakpanplanning. Door de ambitieuze planning geeft uitloop in een of
meerdere voorliggende werkzaamheden vertraging in de hele keten
(primaire processen: rechtstreekse link met instrumentarium,
aanbesteding, wegkantsystemen, wetgeving etc.).
Wijzigende systeemeisen (`definition creep')
Vertraging en of kostenoverschrijding door het schuiven van de
functionele eisen of wijzigingen van het systeem vanaf de start van de
aanbestedingsprocedure (voor gunning). Diverse oorzaken voor
scopewijzigingen: politieke druk, systeem haalt 5% exploitatiekosten
niet in combinatie met lastenneutraliteit; systeem moet aangepast
worden op andere systemen of regelgeving.
Publieke uitvoeringsorganisatie
De samenwerking tussen publieke partijen met een rol in de eerste stap
komt niet goed op gang, geeft vertraging of blijkt onvoldoende zakelijk
om het project tijdig te realiseren.
Kinderziektes
Kinderziektes bepalen het projectimago, omdat er onder tijdsdruk
wordt gestart met een niet volledig getest systeem. Als gevolg van een
te korte invoeringstermijn en projectcongestie wordt er beknibbeld op
de testperiode.
Realisatietijd
Technische infrastructuur van de keten (wegkantsystemen, netwerk,
backofficetechniek etc.) blijkt in de gevraagde ambitieuze planning niet
op tijd te realiseren. Door vergunningprocedures blijken
wegkantsystemen niet op tijd te plaatsen of er blijkt voor onderdelen
onvoldoende capaciteit in de markt te zijn.
Verschillen in risicoprofiel per variant
Bij de risicoanalyses bleek dat de vier onderzochte techniekvarianten
nauwelijks onderscheidend zijn in risicoprofiel. In algemene zin kan
gesteld worden: hoe meer technologieën hoe complexer de
integratieopgave. Dit speelt in het bijzonder in de B-varianten die
gekenmerkt worden door meerdere technologieën. In het bijzonder B1,
waar gebruikgemaakt wordt van ANPR, DSRC en gps. Het zal het een
hele opgave worden deze systemen op elkaar af te stemmen.
4.14 Andere initiatieven
De onderzochte varianten zijn niet de enige die zijn meegenomen in de
besluitvorming. Verschillende partijen hebben het initiatief genomen
om een eigen variant voor de eerste stap op te stellen.
Haalbaarheidsstudie Noordvleugel
In oktober 2006 is in het MIT-overleg afgesproken dat een versnelde
start van Anders Betalen voor Mobiliteit in de Noordvleugel gezamenlijk
zou worden onderzocht door het ministerie van Verkeer & Waterstaat
67
Starten met de kilometerprijs
en de Noordvleugelpartijen, te weten de provincies Noord-Holland en
Flevoland, de Stadsregio Amsterdam en de gemeenten Amsterdam en
Almere. Er was toen nog geen sprake van een onderzoek naar een
versnelde landelijke invoering. Uiteindelijk is de haalbaarheidsstudie
naar kilometerbeprijzing in de Noordvleugel in opdracht van de
provincie Noord-Holland en de gemeente Amsterdam uitgevoerd. De
projectorganisatie binnen Verkeer en Waterstaat heeft hierbij
medewerking verleend [29 ABvM in Noordvleugel,
haalbaarheidsstudie, 2007].
Voor deze variant is ook een Maatschappelijke Kosten Batenanalyse
uitgevoerd [28 MKBA, definitief eindrapport ABvM in Noordvleugel,
2007].
In dit onderzoek is een tiental varianten beoordeeld. Hieruit kwamen
twee varianten als meest kansrijk uit de bus, te weten een
strengenvariant, die uitgaat van heffing op de toeleidende wegen, en
een netwerkbrede variant met een congestieheffing op filegevoelige
wegvakken. Een gesloten ringvariant op Amsterdam liet - net als de
strengen- en netwerkbrede variant - wel de beoogde verkeersafname
van 13% of meer zien, maar had daarnaast een aantal ongewenste
neveneffecten, zoals het ontstaan van nieuwe knelpunten op andere
wegen.
Advies Klankbordgroep
De partijen die aanvankelijk aan de Joint Fact Finding deelnamen zijn in
een brede samenwerkingsgroep op de hoogte gehouden van de
resultaten van het onderzoeksprogramma voor de eerste stap. In
oktober heeft de minister een Klankbordgroep onder voorzitterschap
van drs. L.M.L.H.A. Hermans ingesteld, waarin dezelfde lokale
overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen zitting
hebben.
Na kennisname van de onderzoeksresultaten is de Klankbordgroep tot
de overtuiging gekomen dat geen van de onderzochte varianten
geschikt is om te dienen als eerste stap. Zij kunnen zich onder meer niet
vinden in een keuze voor bewezen techniek, noch in een beperking tot
het hoofdwegennet. In een advies van 15 november 2007 stelt de
Klankbordgroep voor om af te zien van een versnelde invoering van
kilometerbeprijzing en in plaats daarvan in te zetten op experimenten,
gericht op het ervaring opdoen met zo veel mogelijk elementen van het
eindbeeld .
De Klankbordgroep stelt voor om proeven te doen op vrijwillige basis,
te weten spitsmijden voor lease-auto's en in zwaarbelaste regio's. Het
advies behelst ook experimenten met een verplicht karakter, maar over
de invulling daarvan deed de Klankbordgroep geen voorstellen.
Marktpartijen
Na de officiële afsluiting van de marktconsultatie voor de
Kostenmonitor in november 2006 heeft het ministerie een werkwijze
vastgelegd om open te blijven staan voor inzichten en initiatieven uit de
markt. Randvoorwaarden als realiseerbaarheid, transparantie en level
68
Starten met de kilometerprijs
playing field zijn daarbij altijd uitgangspunt, gezien een mogelijke
toekomstige aanbesteding.
Enkele marktpartijen hebben op eigen initiatief hun visie als position
paper toegezonden:
Januari 2007 heeft een expert board op initiatief van Volker Wessels
een visie op de kilometerprijs aangeboden.
In juni 2007 bood IBM het paper `Beter in Fasen' aan, waarin hun
visie op een stapsgewijze invoering van de kilometerprijs is
geformuleerd.
In oktober 2007 deelde KPN haar visie op het eindbeeld voor de
kilometerprijs en mogelijkheden voor een eerste stap in het White
Paper `Op weg naar andere mobiliteit'.
Connekt/ITS-Netherlands, de netwerkorganisatie op het gebied van
Intelligent Transport Systems heeft op verzoek van het ministerie de
Special Knowledge Group Anders Betalen voor Mobiliteit opgericht.
Deze groep fungeert als platform voor inbreng van waardevolle kennis
en initiatieven rondom beprijzen vanuit de markt. Via dit platform
hebben tientallen marktpartijen kennis uitgewisseld met de
projectorganisatie over onderwerpen als gebruikersvriendelijkheid,
organisatiemodellen voor een kilometerprijs en betrouwbaarheid en
nauwkeurigheid van plaatsbepaling met gps. De verslagen zijn ter
beschikking gesteld aan de projectorganisatie.
Marktpartijen konden zich bij het ministerie opgeven om te worden
toegevoegd aan een lijst met marktcontacten zodat ze op de hoogte
werden gehouden van bijeenkomsten van de Connekt Special
Knowlegde Group en nieuws over het project.
69
Starten met de kilometerprijs
Bijlage A Lijst van betrokken partijen en instanties
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Brede Samenwerkingsgroep (BSG)
Maatschappelijke organisaties:
ANWB
BOVAG
EVO
Koninklijk Nederlands Vervoer
MKB-Nederland
RAI Vereniging
Stichting Natuur en Milieu (SNM)
Transport en Logistiek Nederland (TLN)
Vereniging van Nederlandse Autoleasemaatschappijen (VNA)
VNO-NCW
Departementen:
Ministerie van Economische Zaken (EZ)
Ministerie van Financiën
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM)
Decentrale overheden:
G4
Interprovinciaal Overleg (IPO)
SkVV
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
Klankbordgroep Anders Betalen voor Mobiliteit
De heer drs. L.M.L.H.A. Hermans, MKB Nederland, tevens voorzitter
De heer drs. L.H.M. Osterholt, onafhankelijk secretaris
Mevrouw J.N. Baljeu, SkVV
De heer mr. P.J. Biesheuvel, VNA
De heer mr. D. van den Broek Humpreij, EVO
De heer drs. J.S.G.M. Burgman, stichting BOVAG-RAI
Mevrouw M.H.H. van Haaren-Koopman, IPO
De heer Tj. Herrema, gemeente Amsterdam
De heer P.J.H. Janssen, stichting BOVAG-RAI
Mevrouw drs. A. Jongerius, Vakcentrale FNV
De heer C.J.H. Lamers, VNG
De heer mr. drs. F.J. Paas, Vakcentrale CNV
Mevrouw M. de Rijk, Stichting Natuur en Milieu
De heer drs. A.B. Sakkers, TLN
De heer ir. A.J. Toet, KNV
De heer mr. B.E.M. Wientjes, VNO-NCW
De heer mr. G.H.N.L. van Woerkom, ANWB
70
Starten met de kilometerprijs
Adviserende leden
De heer drs. P.J.C.M van den Berg, ministerie van Financiën
De heer dr. B. Leeftink, ministerie van Economische Zaken (tot 1
november 2007)
De heer drs. S. Riedstra, ministerie van Verkeer en Waterstaat
De heer ir. J. van der Vlist, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu (tot 1 november 2007)
Procesgroep Anders Betalen voor Mobiliteit
De heer mr. P.A. Nouwen, onafhankelijk voorzitter
De heer drs. L.H.M. Osterholt, onafhankelijk secretaris
De heer mr. drs. B.J. Bruins, oud-wethouder Verkeer Den Haag
De heer drs. M. van der Harst, oud-voorzitter TLN
De heer L. Verbeek, burgemeester Purmerend
De heer prof. dr. E.T. Verhoef, hoogleraar Ruimtelijke Economie Vrije
Universiteit Amsterdam
Geraadpleegde overheidsorganisaties
Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
Centraal Planbureau (CPB)
College Bescherming Persoonsgegevens (CBP)
Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW)
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM)
Korps Landelijke Politiediensten (KLPD)
Milieu- en Natuurplanbureau (MNP)
RDW
Rijkswaterstaat (RWS)
Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV)
Kennisorganisaties op het gebied van intelligente transportsystemen
Ertico
Connekt ITS Nederland
Marktpartijen
De volgende marktpartijen hebben sinds 2006 inhoudelijk inbreng
geleverd voor de kilometerprijs in de marktconsultatie in 2006 (42
partijen) en/of later via de Connekt Special Knowledge Group-
bijeenkomsten in 2007:
ACCESS (consortium van NedMobiel-Brisa-Westerscheldetunnel)
Alcatel Lucent
ARCADIS Infra BV
ARS T&T
ASFINAG Verkehrsinfrastrukturberatungs und -beteil
Autostrade per l'Italia S.p.A.
Auto-Tracer/Remote
BAM Infra
Van den Berg Infrastructuur
71
Starten met de kilometerprijs
Blaupunkt GmbH
BorghIdentity
BT Nederland N.V.
Capgemini
Check Point Consultancy
Cofiroute
CSC Nederland
DaimlerChrysler
DELPHI Grundig
DHV
Dornier Consulting GmbH
Efkon
EGIS Projects
Equens
Ericsson
Eureca International
FELA Management AG
Fleetlogic B.V.
Fujitsu Services
Getronics/PinkRoccade
Heijmans Techniek en Mobiliteit B.V.
IBM
Imtech Infra
Intergo, mens, techniek, organisatie
Interpay Nederland B.V.
Kapsch TrafficCom AG
KPN
LogicaCMG
mm-lab GmbH
Navigon AG
NAVTEQ B.V.
NXP Semiconductors
OMP computer GmbH
Panasonic Automotive Systems Europe GmbH
Peek Traffic B.V.
PPS Automotive/AW Projects
PRINCIP a.s.
Q-Free ASA
Rabobank
Road Group Holding AG
ROBOT Visual Systems GmbH
Sanef
Semel OY
Septentrio
Serco Integrated Transport
Siemens Nederland N.V.
Skymeter Corperation/Mobi Spot
SNP
STOK
Stratix
Technolution
Thales
72
Starten met de kilometerprijs
TIP Systems B.V.
TNO
TomTom
TRL
T-Systems/Satellic
TÜV InterTraffic GmbH
u-Blox
Vitronic
Vodafone
Volker Wessels/Vialis
YPCA
73
Starten met de kilometerprijs
Bijlage B Overzicht van onderzoeksrapporten (zie cd-rom)
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dit overzicht is gerangschikt naar het stadium in het project waarin het
onderzoek is uitgevoerd. De nummers tussen vierkante haken bij elke
bron corresponderen met het nummer van het digitale rapport dat
beschikbaar is op de cd-rom met rapportbijlagen. Rapporten die eerder
zijn gedeeld met de Tweede Kamer zijn niet opnieuw opgenomen op
deze cd-rom.
Platform Anders Betalen voor Mobiliteit (2005)
Platform Anders Betalen voor Mobiliteit adviesrapport
uitgegeven door het Platform Anders Betalen voor Mobiliteit, mei
2005. 99 p.
Het platformadvies is beschikbaar op de website
www.andersbetalenvoormobiliteit.nl. Hier kunt u ook de onderzoeken
die in opdracht van het Platform zijn uitgevoerd vinden:
Onderzoek Verkeerskundige effecten varianten Anders Betalen voor
mobiliteit ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat
Adviesdienst Verkeer en Vervoer, maart 2005. Hoofdrapport 111 p. en
aparte bijlage D met kaartbijlagen.
Externe Effecten van varianten van Anders Betalen voor Mobiliteit
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, ministerie van Verkeer en Waterstaat, 25 maart 2005. 53
p.
Economische toets variant 3: Betalen per kilometer vracht,
Ecorys rapport CB/TR12971r01, 25 maart 2005. 25 p.
Het Kan! Eindrapportage Techniek, organisatie, handhaving en
kosten van varianten van Anders Betalen voor Mobiliteit, LogicaCMG,
Capgemini, GetID, 14 juni 2005. Hoofdrapport 50 p. met
bijlagenrapport 130 p.
Milieueffecten Anders Betalen voor Mobiliteit . Milieu en Natuur
Planbureau (MNP) rapport no. 773002029/2005. 57 p.
Economische analyse van verschillende vormen van prijsbeleid voor het
wegverkeer Centraal Planbureau (CPB) Document no. 87, juni
2005. 154 p.
74
Starten met de kilometerprijs
Joint Fact Finding (2006)
Onderzoeken in opdracht van de Joint Fact Finding werkgroepen:
Effecten vormgeving kilometerprijs bij variabilisatie van bpm, mrb
en Eurovignet Ecorys/MuConsult, 30 maart 2007. 67 p.
Joint Fact Finding: verkeerskundige effecten 2020 vastgesteld met
het LMS Rapport P06-0058 uitgevoerd door 4cast in opdracht
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, december 2006. Rapport
in vier delen.
Beprijzen en verkeersveiligheid-SWOV Stichting
Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV rapport R-
2007-4N. 2007. 26 p.
Kosten baten varianten Anders Betalen voor Mobiliteit
Ecorys rapportage TR15406r02, april 2007. 69 p.
Overgangseffecten variabilisatie bpm, mrb en Eurovignet
Ecorys/MuConsult rapportage TR15232r05, 13 maart 2007. 70 p.
Organisatiemodellen voor de uitvoering van kilometerprijs
Berenschot rapport 32959, 30 november 2006. 112 p.
Notitie Joint Fact Finding Stand van zaken en bevindingen
Brede Samenwerkingsgroep (BSG) Anders Betalen voor Mobiliteit,
maart 2007.
Notitie Implementatiepaden Joint Fact Finding werkgroep
Implementatie, maart 2007.
Kwaliteitsborging:
Joint Fact Finding Anders Betalen voor Mobiliteit, bevindingen van
het Review Team prof. dr. P. Rietveld Vrije Universiteit, prof.
dr. J.J.M. Theeuwes Universiteit van Amsterdam, prof. dr. G.P. van
Wee Technische Universiteit Delft, 8 december 2006.
Aanvullingen op de JFF onderzoeken:
Effecten aanvullende varianten eindbeeld kilometerprijs
Aanvulling op rapportage Effecten vormgeving kilometerprijs bij
variabilisatie van bpm, mrb en Eurovignet van maart 2007. Ecorys
rapport TR15232r10, 25 oktober 2007. 91 p. Inclusief drie
tabelbijlagen.
Verdeelde Schaarste; BPM conversie met behulp van duurzame
Mobiliteits Eenheden TVA Rapport 2007.0631, 11 juni 2007. 34
p.
Overgang belastingen: juridische en effect aspecten Memo
van prof. dr. Kaverlaars en dr. D.A. Albregtse. Fiscaal Economisch
Instituut, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2 mei 2007.
75
Starten met de kilometerprijs
Ondersteunend beleidsonderzoek voor het kabinetsbesluit (2007)
Kosten-batenanalyse varianten eerste stap Anders Betalen voor
Mobiliteit Ecorys rapport TR15232, 1 november 2007. Inclusief
drie bijlagen, waaronder second opinion CPB .
Analyse van onzekerheden in de verkeerskundige en
wagenparkeffecten van de eerste stap Anders Betalen voor Mobiliteit
KiM, MNP/Geurs, Annema, van Mourik, oktober 2007.
Absolute milieueffecten eerste stap Milieu en Natuur
Planbureau (MNP) rapport, november 2007.
Juridische vormgeving beprijzen in het buitenland
RebelGroup Rapport , juni 2007. 64 p.
Analyse van Tfl OBU gps-data bij Mapflow Analyse van
bestaande gps voertuig gegevens van Transport for London. Mapflow
Rapport, 2 april 2007. 97 p.
Managementsamenvatting: onderzoek naar de nauwkeurigheid,
beschikbaarheid en betrouwbaarheid van plaatsbepaling t.b.v.
Kilometerprijs van ABvM (gps-onderzoek door TRL), december 2007.
Managementsamenvatting: Kentekenherkenning ten behoeve van
versnelde invoering betaald rijden Onderzoek naar kwaliteit van
beschikbare ANPR techniek uitgevoerd door TNO 13 september 2007,
6 p.
Research on the manufacturing of DSRC tags TRL report
PPRO0783, oktober 2007. 29 p.
Kostenmonitor Kilometerprijs Achtergrondrapportage
Marktconsultatie Anders Betalen voor Mobiliteit. Werkdocument
uitgebracht ter vastlegging van de kennis uit de Kostenmonitor
Kilometerprijs 2006. (Het Kostenmonitor rapport zelf is in 2006 al
gepubliceerd en beschikbaar via www.verkeerenwaterstaat.nl).
Lessons learned bij Kilometerprijs-achtige aanbestedingen
Leermomenten ten behoeve van de aanbestedingsstrategie van de
kilometerprijs, ministerie van Verkeer en waterstaat, 16 mei 2007.
PPC landelijke kilometerprijs Public Private Comparator
onderzoek naar de optimale organisatievorm voor de kilometerprijs
uitgevoerd in twee delen:
Deel I Kwalitatieve analyse en selectie van organisatiemodellen,
ministerie van Verkeer en Waterstaat, 12 juni 2007. 72 p.
Deel II Kwantitatieve analyse en selectie van
voorkeursorganisatiemodel, ministerie van Verkeer en Waterstaat.
1 oktober 2007. 104 p.
76
Starten met de kilometerprijs
Concept description Kilometre Price Concept functioneel
ontwerp voor de Kilometerprijs. Werkdocument, ministerie van Verkeer
en Waterstaat, 3 Mei 2007 (Engelstalig).
PPC Tussenfase ABvM Analyse en selectie van
organisatiemodellen voor een eerste stap, ministerie van Verkeer en
Waterstaat, 31 juli 2007.
Uitvoerbaarheid publieke aanpak eerste stap kilometerbeprijzing
Rapportage van de Taskforce Publieke partijen kilometerprijs, 16
augustus 2007.
Audit, Scope Tijd geld en Risico's, Eerste stap ABvM, Horvat en
Partners, Prof. ir. drs. J.K. Vrijling, 24 september 2007.
Bronnen vanuit andere initiatieven
MKBA, definitief eindrapport ABvM in Noordvleugel
Rapportage Decisio, 11 juli 2007.
ABvM in Noordvleugel, haalbaarheidsstudie Rapportage
Grontmij, 11 juli 2007. Inclusief bijlagenrapport.
Advies klankbordgroep ABvM Advies uitgebracht door de
klankbordgroep ABvM onder kenmerk klbg2007111511, 31 oktober
2007.
77
Starten met de kilometerprijs
Bijlage C Internationale ontwikkelingen Europa
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Inleiding
De tolwegen in Frankrijk, Italië en Spanje kent bijna iedereen.
Voorbeelden van recent gerealiseerde projecten zijn de London
Congestion Charge, de cordonheffing in Stockholm en de LKW-Maut in
Duitsland. Waar de eerste twee voorbeelden zich richten op de
bereikbaarheid van het stadscentrum, betreft de LKW-Maut alleen het
beprijzen van vrachtvervoer op alle Duitse hoofdwegen voor de
financiering hiervan. Vanuit hun eigen doelstelling zijn het succesvolle
projecten, waarbij de voorbeelden in het Verenigd Koninkrijk en
Zweden inzicht geven in de mogelijke verbetering van de
bereikbaarheid. Toch zijn ook deze projecten volledig ingericht op de
lokale situatie en dat maakt ze moeilijk te vergelijken met de
Nederlandse plannen die qua vorm en schaalgrootte uniek zijn. Juist
vanwege deze uitzonderlijke insteek hebben diverse Europese lidstaten,
zoals België, Zweden en Groot-Brittannië, belangstelling getoond voor
de ontwikkelingen van de kilometerprijs in Nederland. Deze bijlage
schetst enkele relevante Europese randvoorwaarden en ontwikkelingen
en de praktijk in landen om ons heen.
Europese Unie
Het Europese vervoersbeleid streeft naar een geleidelijke invoering van
heffingen op het gebruik van infrastructuurvoorzieningen op basis van
de principes `de gebruiker betaalt' en `de vervuiler betaalt'. In dit licht
zijn de volgende richtlijnen gedefinieerd:
1. Eurovignet
2. Interoperabiliteit
Ad 1. Eurovignet
Op 9 juni 2006 is de herziene richtlijn Eurovignet (2006/38/EG), in
werking getreden. Deze richtlijn vormt samen met de reeds bestaande
richtlijn Eurovignet (1999/62/EG) het kader voor lidstaten voor de
invoering van een heffing (tol/vignet) voor het gebruik van de weg
door voertuigen vanaf 3,5 ton.
In de herziene richtlijn Eurovignet is tevens afgesproken dat de
Commissie uiterlijk 10 juni 2008 met een algemeen toepasbaar,
transparant en compleet model voor de vaststelling van alle externe
kosten dient te komen voor alle modaliteiten (zowel vracht- als
personenvervoer). Dit kan als basis dienen voor de toekomstige
berekening van infrastructuurheffingen in samenhang met een
effectbeoordeling van de internalisering van de externe kosten voor alle
vervoersmodaliteiten. Omdat nu niet kan worden overzien of de te
ontwikkelen methodiek gevolgen heeft voor de vormgeving van de
kilometerprijs wordt het onderzoek van de Commissie nauwgezet
gevolgd (kamerstuk 21 501 nr 33 en 22 112, nr 107).
78
Starten met de kilometerprijs
Ad 2. Interoperabiliteit
Via de EU-besluitvorming wordt voor zowel personen- als
vrachtverkeer nadere invulling gegeven aan de
Interoperabiliteitsrichtlijn (2004/52/EG). Hiermee worden Europese
standaarden en systeemvereisten gedefinieerd voor technische,
contractuele en procedurele interoperabiliteit.
Er zijn geen verdere Europese regels voor beprijzing vastgelegd in
Europese verdragen of richtlijnen. Voor directe belastingen geldt
bovendien dat belastingmaatregelen als gevolg van het
subsidiariteitsbeginsel worden overgelaten aan de lidstaten, zolang ze
niet botsen met vrij verkeer van goederen, personen, diensten en
kapitaal. Daardoor zijn ook op het `terra incognita' beprijzing van
personenvervoer de algemene beginselen van het EG-verdrag van
toepassing. De belangrijkste beginselen waar Anders Betalen voor
Mobiliteit mee te maken heeft zijn:
Non-discriminatie: elke discriminatie op grond van nationaliteit is
verboden.
Proportionaliteit: het ingrijpen van de EU mag niet verder gaan dan
nodig is om de doelstellingen van het EU-verdrag te realiseren.
Wegbeprijzing in andere landen
Beprijzen van weginfrastructuur is niet nieuw. Naast de alom bekende
voorbeelden van tolwegen primair gericht op financiering van
weginfrastructuur hebben verschillende Europese landen de
afgelopen jaren systemen van beprijzen ingevoerd die meer gericht zijn
op het verbeteren van de mobiliteit. Onderstaand is aangegeven de
karakteristieken van deze systemen.
Karakteristiek LKW Maut LKW Maut Congestion LSVA
Duitsland Oostenrijk Charging Zwitserland
Londen
Lengte weginfra- 12.000 km 2.000 km Ca. 21 km2 HWN en onder-
structuur/opper- hoofdwe- HWN liggend wegen-
vlakte gebied gennet net (OWN)
(HWN)
Aantal segmenten 2.600 400 Nvt Nvt
Aantal handha- 300 stuks 125 stuks 230 camerapo- 100 stuks,
vingsporta- sities waarvan 80
len/opstellingen grenscontrole-
posten
Aantal registratie- Nvt, plaats- 800 stuks Nvt, inboeken Nvt, kilometer-
portalen bepaling via heffing gelinkt
satelliet aan tachograaf
Doelgroep Vrachtwa- Vrachtwa- Personen- en Vrachtwagens >
gens > 12 gens > 3,5 vrachtvoertui- 3,5 ton
ton ton gen
79
Starten met de kilometerprijs
Karakteristiek LKW Maut LKW Maut Congestion LSVA
Duitsland Oostenrijk Charging Zwitserland
Londen
Omvang doel- 1.2 1.4 400.000 250.000 voer- 110.000
groep miljoen vrachtwa- tuigen per dag vrachtwagens
vrachtwa- gens
gens
Omvang groep 575.000 260.000 In fase 2 ge- 90.000 vracht-
met voertuig- vrachtwa- vrachtwa- pland wagens
apparaat gens gens
Omvang inciden- 350.000 In totaal 1,8 250.000 voer- 25.000 in- en
tele gebruikers inboekingen 2 mln tuigen maken uitgaande
per dag transacties 450.000 pas- stroom per dag
per dag sages van
controleposten
per dag
Tarief 9 14 euro- 13 27 7,50 per dag 11 45 euro-
cent/km eurocent/km cent/km (ge-
wicht*af-
stand*tarief,
mede o.b.v.
emissieklasse).
Kosten OBU 500,- 5,- (netto) Nvt 330 370
(bruto), voor pre- of per OBU
verrekening postpaid
via factuur tags. Bruto
tot netto tagkosten
200 bedragen
250 per 25
OBU 35 per stuk
(schatting) (schatting)
Inbouwkosten Max. (4 uur) Nvt Nvt Max. 4 uur met
225, voor waarde 200
rekening per OBU
vervoerders (schatting)
Kosten per jaar ( 600 75 97 36
mln)
Opbrengsten per 2.600 600 800 170 192 400 - 500
jaar ( mln) 3.200
Kosten op- 19 23% 9 12% 50 57% 7 9%
brengsten ver-
houding
Bronnen www.tln.nl www.asfinag www.cclondon. www.zoll.admi
www.toll- .at co.uk n.ch
collect.de www.are.admin
.ch
www.rapp.ch
80
Starten met de kilometerprijs
Karakteristiek LKW Maut LKW Maut Congestion LSVA
Duitsland Oostenrijk Charging Zwitserland
Londen
www.fela.ch
81
Starten met de kilometerprijs
Ministerie van Verkeer en Waterstaat