Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs
en de Wet op het onderwijstoezicht in verband met
de overgang van het toezicht op de kwaliteit van de
examinering van de beroepsopleidingen naar de
Inspectie van het onderwijs
VOORSTEL VAN WET
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is het toezicht op de kwaliteit van de
examinering van beroepsopleidingen onder te brengen bij de Inspectie van het onderwijs; dat
daartoe de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op het onderwijstoezicht dienen te
worden gewijzigd;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal,
hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
ARTIKEL I
De Wet educatie en beroepsonderwijs wordt als volgt gewijzigd:
A
In artikel 1.1.1 vervalt onderdeel o2 onder wijziging van de aanduiding o1 in: o.
B
In artikel 1.6.1, eerste lid, vervalt de zinsnede: ", het Kwaliteitscentrum examinering
beroepsopleidingen gehoord,".
C
In artikel 2.5.4, eerste lid, tweede volzin, wordt de zinsnede: "alsmede de hoofdpunten van de
bevindingen van het Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen met betrekking tot de
examens" vervangen door: alsmede de hoofdpunten van de bevindingen van de inspectie met
betrekking tot de examens.
9
092
OCW 1
W4845.K-2 1
D
Na artikel 6.3.2 wordt een nieuw artikel 6.3.3 ingevoegd dat komt te luiden:
Artikel 6.3.3 Maatregelen
1. In het geval, bedoeld in artikel 6.3.2, eerste lid, kan Onze Minister op verzoek van het bevoegd
gezag of uit eigen beweging in overeenstemming met het bevoegd gezag maatregelen treffen.
2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoort de mogelijkheid het bestuur van de
instelling te laten bijstaan door een externe deskundige. Ook kunnen onder voorwaarden extra
financiële middelen aan de instelling ter beschikking worden gesteld.
3. Onze Minister stelt regels omtrent de toekenning van en verantwoording over maatregelen,
voor zover deze het verstrekken van financiële middelen betreffen.
E
In artikel 6.4.1, vierde lid, tweede volzin, vervallen de woorden: "het Kwaliteitscentrum
examinering beroepsopleidingen en".
F
In hoofdstuk 7, titel 4, vervallen na artikel 7.4.9 de paragrafen 1a en 1b.
Artikel II
De Wet op het onderwijstoezicht wordt als volgt gewijzigd:
A
In artikel 1, onder l, wordt "en 6.2.3a" vervangen door: , 6.2.3a en 6.3.3.
B
Artikel 10, onderdeel a, vervalt onder verlettering van de onderdelen b en c tot a en b.
C
Hoofdstuk 3b vervalt.
Artikel III
Het bevoegd gezag dat op het moment van inwerkingtreding van deze wet het Kwaliteitscentrum
examinering beroepsopleidingen nog een vergoeding voor onderzoek verschuldigd is als bedoeld
in artikel 7.4.9g, derde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs zoals dat luidde voor de
inwerkintreding van deze wet blijft daartoe gehouden totdat de vergoeding is voldaan.
9
092
OCW 1
W4845.K-2 2
Artikel IV.
Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries,
autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand
zullen houden.
Gegeven
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
De Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit,
9
092
OCW 1
W4845.K-2 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
In de beleidsreactie op de evaluatie van de Wet op het onderwijstoezicht (Kamerstukken II
2006/07, 30 183, nr. 18) is geconstateerd dat het huidige systeem van toezicht in het middelbaar
beroepsonderwijs (mbo) gecompliceerd is. Er zijn veel toezichthouders, waartussen de
afstemming (nog) niet goed plaats vindt. De voorkeur is te komen tot één onafhankelijke
toezichthouder in het mbo, die toezicht houdt op de mbo-instellingen, inclusief examinering en
de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (KBB). Dat geeft duidelijkheid en zorgt voor
minder toezichtlasten. In de beleidsreactie werd aangekondigd dat in het kader van een
verdergaande integratie van toezichthouders het Kwaliteitscentrum examinering
beroepsopleidingen (KCE) samengaat met de geïntegreerde toezichthouder (inspectie, AD/RS en
CFI-toezicht). De eerste stappen tot geïntegreerd toezicht zijn al gezet. Aanvankelijk was het
voornemen om het KCE hier op een later tijdstip bij te betrekken. In mijn brief van 6 september
2007 (Kamerstukken II 2006/07, 27 451, nr. 76) heb ik geschetst waarom de keuze is gemaakt
om de overdracht van het toezicht op de examens in het (middelbaar) beroepsonderwijs al met
ingang van 15 november 2007 te doen geschieden.
In eerste instantie gaat de aandacht uit naar het op orde brengen van de kwaliteit van de
examens en het borgen van de betrokkenheid van het landelijk en regionaal (georganiseerd)
bedrijfsleven. Per 15 november 2007 is de aanwijzing van de Stichting kwaliteitscentrum
examinering als de rechtspersoon belast met het toezicht op de examens van de
beroepsopleidingen in de zin van de WEB ingetrokken, is het personeel van de Stichting KCE
ondergebracht bij de inspectie en is het toezicht op de kwaliteit van examinering van mbo-
opleidingen feitelijk opgedragen aan de huidige toezichthouder op de kwaliteit van het
onderwijs, te weten de inspectie van het onderwijs.
2. Waarom nu al?
De bovengenoemde brief van 6 september 2007 beschrijft hoe er een verschil van inzicht met
het bestuur van KCE is ontstaan dat schadelijk werd gevonden voor het adequaat verder
functioneren van de examenbeoordeling. Gezamenlijk met KCE heb ik geconstateerd dat de
huidige situatie zich niet leende voor continuering. De aanwijzing van het KCE is daarom per 15
november 2007 ingetrokken. Daarbij heb ik afgewogen hoe op verantwoorde wijze voor de korte
termijn die maatregelen konden worden genomen die een adequaat toezicht op de examens in
het mbo waarborgden. Gezien de ontwikkelingen op het gebied van geïntegreerd toezicht acht de
regering de optie om de al voorgenomen integratie van KCE en toezichthouder versneld te laten
plaatsvinden, de meest voor de hand liggende. Alternatief zou zijn geweest om tot het moment
van verdere integratie van het toezicht over te gaan tot aanwijzing van een andere
rechtspersoon dan KCE. Dat zou echter betekend hebben dat de sector binnen een korte periode
tweemaal met een wisseling van de toezichthouder te maken krijgt, nog daargelaten dat er geen
andere rechtspersoon is die geëquipeerd is om (op zo korte termijn) zorg te dragen voor een
adequaat toezicht op de examens.
Aan de inspectie is feitelijk het toezicht op de examens opgedragen met ingang van 15 november
2007. Dit houdt het volgende in. Zolang de nu voorgestelde aanpassing van de WEB en de WOT
9 nog niet tot stand is gekomen, doet de inspectie wel onderzoek naar de kwaliteit van de
092
OCW 1
W4845.K-2 4
examens in die zin dat het nodige voorwerk wordt verricht om direct na aanvaarding van het
wetsvoorstel dat onderzoek te kunnen afronden en haar eindoordeel te kunnen uitspreken over
die examens. Op basis van haar algemene opdracht toezicht te houden op de kwaliteit van het
onderwijs kan de inspectie bij de onderwijsinstellingen binnentreden en alle informatie vragen
die zij nodig acht. Ten aanzien van de gevallen waarvan is afgesproken dat de inspectie een
herbeoordeling doet van de examens van het studiejaar 2006-2007 - te weten, bij de examens
van de 285 opleidingen die eerder geen positieve beoordeling kregen - kan zij dit doen op basis
van haar bestaande bevoegdheden. Dit onderzoek is aan te merken als het komen tot een
`second opinion' en vloeit voort uit het toezicht van de inspectie op de werkzaamheden van KCE.
3. Inhoud van dit wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de belemmeringen in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT)
en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) in het integratietraject weg te nemen. In de WEB
is bepaald dat het toezicht op de examens geschiedt door een (onafhankelijke) rechtspersoon; in
de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is bepaald dat het toezicht van de inspectie van het
onderwijs zich niet uitstrekt tot de examens mbo maar dat zij wel toeziet op de werkzaamheden
van de bedoelde rechtspersoon. Per 15 november 2007 is dus een formeel vacuüm in het
toezicht ontstaan. Dat vacuüm zal zo spoedig mogelijk moeten worden opgevuld, omdat anders
het risico bestaat dat noodzakelijke maatregelen jegens instellingen, voortvloeiend uit het
inspectietoezicht, niet genomen zullen kunnen worden. Het wetsvoorstel beperkt zich tot
datgene wat nu nodig is voor het opvullen van dit vacuüm en dus tot het schrappen van de
bepalingen van de WEB die de aanwijzing (de artikelen 7.4.9a tot en met 7.4.9f) en werkwijze
(de artikelen 7.4.9g tot en met 7.4.9.k) van KCE betreffen en het laten vervallen in de WOT van
de bepaling waarin is geregeld dat het inspectietoezicht zich niet uitstrekt tot de examens in het
beroepsonderwijs en de bepaling volgens welke de inspectie toeziet op de werkzaamheden van
KCE.
De artikelen betreffende de werkwijze van KCE worden niet vervangen door nieuwe
tegenhangers in de WOT: de huidige bepalingen van de WOT betreffende de uitvoering van het
toezicht door de inspectie kunnen zonder meer van toepassing zijn voor het toezicht op de
examens. De inspectie zal weliswaar bij het vaststellen van het toezichtkader voor het
beroepsonderwijs afzonderlijk beschrijven welke werkwijze zij hanteert bij het toezicht op de
examens, doch dit behoeft geen nadere regeling in de WOT zelf. Hieronder wordt daarop verder
ingegaan.
Een pendant van artikel 7.4.9g, derde lid, van de WEB keert niet terug. Voor het toezicht op de
examens door de inspectie zullen de instellingen geen vergoeding verschuldigd zijn aan de
inspectie. Dat sluit aan bij de gebruikelijke gang van zaken bij het inspectietoezicht. Dit leidt er
wel toe dat de via de lumpsum aan de instellingen uit te keren bekostiging voor het betalen van
een vergoeding aan KCE daaruit zal worden gehaald en overgeboekt naar het voor de inspectie
beschikbare budget.
Ook artikel 7.4.9h (inzake de door KCE af te geven verklaringen) wordt niet vervangen. De
normale werkwijze van de inspectie waarbij een oordeel wordt vastgelegd in een rapport is
zonder meer toepasbaar bij het onderzoek naar de kwaliteit van de examens. Materieel levert
dat geen verschil op ten opzichte van de huidige situatie: op een constatering van de inspectie
dat sprake is van onvoldoende kwaliteit van een examen kan net als dat het geval is bij een
afkeurende verklaring, een sanctietraject volgen. Na een negatieve beoordeling volgt een
9
092
OCW 1
W4845.K-2 5
verbeterperiode. Dit is vergelijkbaar met een voorwaardelijke verklaring. Als de examenkwaliteit
voldoende is, geeft de inspectie een voldoende beoordeling.
Andere wijzigingen in de examensystematiek worden thans niet aangebracht. Zo blijft de
systematiek bestaan van vaststelling van standaarden voor de kwaliteit van de examens, zodat
het toezicht op de examens kan geschieden aan de hand van die standaarden. De ontwikkeling
van nieuwe standaarden zal echter niet meer een taak zijn van het KCE. Vaststelling van deze
standaarden geschiedt op grond van artikel 7.4.4 van de WEB bij ministeriële regeling. Voor de
korte termijn wordt geen verandering in de standaarden zelf voorzien; wel zal zo nodig de
operationalisering ervan worden aangepast. In paragraaf 4 ga ik hier nader op in. De inspectie
zal zo nodig voorstellen doen.
4. Werkwijze van de inspectie voor de korte termijn
De inspectie zal bewerkstelligen dat op korte termijn minder regeldruk en minder
administratieve lasten aan de orde zijn bij het toezicht op de examens. Dit kan onder meer
worden bereikt door meer proportionaliteit door te voeren in de manier waarop het toezicht op
de examinering de laatste jaren heeft plaatsgevonden. De WOT biedt daarvoor ook nu al de
ruimte. Het toezicht blijft geschieden aan de hand van de standaarden voor de kwaliteit van de
examens. De standaarden als zodanig staan op dit moment niet ter discussie; wel de manier
waarop de operationalisering daarvan plaats moet vinden. Op dit moment loopt er een
verkenning (zoals ook al is aangekondigd in meergenoemde brief van 6 september jl.) naar de
aanpassingen die nodig zijn om de kwaliteit van competentiegerichte examens in al hun
verscheidenheid goed te kunnen toetsen en de aanpassingen die moeten worden doorgevoerd in
de werkwijze van de toezichthouder. Het doel hiervan is het verkrijgen van een betrouwbaar
beeld van de examenkwaliteit en tegelijkertijd een beperking van de beheerslasten voor de
instellingen (proportionaliteit van toezicht). Nog los van de noodzakelijke aanpassingen in
verband met de wijzigingen in de toezichthouder kan ook dit leiden tot een bijstelling van de
(bijlage bij) de Regeling examinering beroepsopleidingen en KCE-tarieven 2006 (Stcrt. 2006,
208). In ieder geval zal het toezichtkader BVE waarin de werkwijze voor het toezicht op het
onderwijs in de BVE-sector is beschreven worden aangevuld met een beschrijving van de
werkwijze van de inspectie bij het toezicht op de examens in het beroepsonderwijs.
5. De langere termijn
Voor de langere termijn wordt verkend welke voordelen standaardisering van de examinering
bieden in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid en welke gevolgen dat kan hebben voor
proportioneel toezicht. De inventarisaties van het Centraal Orgaan van Landelijke
Opleidingsorganen van het Bedrijfsleven (Colo) en de MBO Raad van al lopende initiatieven op
dit terrein worden daarbij betrokken. Ook wordt bezien op welke wijze de betrokkenheid van het
bedrijfsleven bij de examinering kan worden vergroot. Zowel van de kant van werkgevers als van
kenniscentra is de afgelopen periode aangedrongen op de introductie van het zogenaamde
`examenprofiel'. Hierin geeft het sectorale bedrijfsleven advies over de inhoud en haalbaarheid
van examensituaties, waarin een deelnemer aan kan tonen dat hij of zij daadwerkelijk beschikt
over de beoogde kwalificaties. Het is aan de kenniscentra om in pilots, samen met de scholen, de
examenprofielen verder in te vullen.
Naast de ontwikkeling van competentiegericht onderwijs en de daarmee gepaard gaande
noodzakelijke veranderingen in de examinering zelf speelt voor de ontwikkeling van het toezicht
9 op de examens ook een rol de herziening van de WOT zoals aangekondigd in de Beleidsreactie op
092
OCW 1
W4845.K-2 6
de evaluatie van de WOT (Kamerstukken II 2006/07, 30 183, nr. 18) een rol. De thans
voorgestelde wijziging van WEB en WOT kan daarop echter niet wachten.
6. Financieel
De overgang van de taken van KCE naar de inspectie van het onderwijs brengt met zich mee dat
er geen afzonderlijke geldstromen meer zijn van het ministerie van OCW naar KCE of van
instellingen naar KCE. De inspectiebegroting wordt uitgebreid met het bedrag dat het KCE ter
beschikking stond voor de uitvoering van zijn taken. Dat bedrag bestond enerzijds uit de
jaarlijkse subsidie voor KCE (ca. 5.000.000) en anderzijds uit de vergoedingen die de
instellingen verschuldigd waren aan KCE (ca. 6.000.000). De rijksbijdrage voor de instellingen
wordt dienovereenkomstig gekort.
Per saldo is de overgang budgettair neutraal.
7. Transitietraject
De overgang van de activiteiten samenhangend met het toezicht op de examens van KCE naar de
inspectie brengt met zich mee dat het personeel van KCE dat met deze taken belast was
overgaat naar de inspectie. De bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek betreffende de overgang
van ondernemingen (de artikelen 7:662 en volgende) zijn van toepassing.
8. Administratieve lasten
Dit wetsvoorstel brengt op zichzelf geen veranderingen aan in de administratieve lasten voor
instellingen. Wel zal, zoals hierboven is gemeld, de inspectie bewerkstelligen dat op korte
termijn minder regeldruk en minder administratieve lasten aan de orde zijn bij het toezicht op de
examens. Dit kan onder meer worden bereikt door meer proportionaliteit door te voeren in het
toezicht op de examinering dan de laatste jaren heeft plaatsgevonden. Ook zal worden
onderzocht of en zo ja, welke voordelen gehaald kunnen worden uit het onderbrengen van het
reguliere toezicht op de kwaliteit van het onderwijs en het toezicht op de examens in het MBO bij
één toezichthouder. Daarnaast wordt bezien of op termijn (vanaf 2010) een verdere reductie van
de administratieve lasten bij het toezicht op de examens kan worden doorgevoerd.
9. Uitvoerbaarheid
Op termijn voorziet de inspectie geen problemen met de uitvoering. Wel wordt van de inspectie
in het lopende studiejaar een grote inspanning verwacht: de transitie moet zijn beslag krijgen,
terwijl het toezicht op de examens daaronder niet mag leiden. In de meergenoemde brief van 6
september jl. is beschreven welke aanpak voor het studiejaar 2007-2008 voor ogen staat.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
Omdat voor het toezicht op de examinering van de beroepsopleidingen niet langer een apart
kwaliteitscentrum actief zal zijn maar deze functie wordt ondergebracht bij de inspectie van het
onderwijs kan de definitie van het begrip Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen
worden geschrapt.
9
092
OCW 1
W4845.K-2 7
Onderdeel B
Over een verzoek van een exameninstelling om het recht te verkrijgen tot examinering van een
beroepsopleiding in opdracht van een instelling die de beroepsopleiding verzorgt, moet het
kwaliteitscentrum worden gehoord. Die voorwaarde komt te vervallen. Het ligt voor de hand dat
in plaats daarvan steeds het oordeel van de inspectie zal worden gevraagd. Dat behoeft gelet op
organisatorische relatie tussen de minister en de inspectie echter niet expliciet te worden
geregeld.
Onderdeel C
Het bevoegd gezag zal geen bevindingen van het kwaliteitscentrum meer ontvangen met
betrekking tot de examens en kan daarvan derhalve ook geen melding meer maken in zijn
jaarverslag. De verplichting daartoe in artikel 2.5.4 van de WEB wordt daarom geschrapt en
vervangen door de verplichting melding te maken van de bevindingen van de inspectie ter zake.
Onderdeel D
Bij de wet tot wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en de Wet op het
onderwijstoezicht (WOT) met het oog op de verbetering van de kwaliteit van examens van
beroepsopleidingen (Stb. 2004, 138) is het toenmalige artikel 6.3.3a van de WEB vervallen. Dit
was een gevolg van het feit dat de inspectie geen rechtstreeks toezicht meer zou houden op de
examens, afgenomen door exameninstellingen (Kamerstukken II 2003/04, 29 205, nr. 3, blz. 22).
Nu deze situatie wordt teruggedraaid, ligt het in de rede ook het vervallen artikel 6.3.3a te laten
herleven. Daarmee wordt volledig aangesloten bij de instrumenten die in de andere
onderwijssectoren ten dienste staan van de kwaliteitsverbetering. Dat gebeurt door de invoeging
van een nieuw artikel 6.3.3.
Onderdeel E
Omdat (gratis) verstrekken van informatie uit het Centraal register beroepsopleidingen aan het
Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen niet meer aan de orde is, kan de passage in
artikel 6.4.1 van de WEB die dat impliceert, komen te vervallen.
Onderdeel F
De paragrafen 1a en 1b (artikelen 7.4.9a tot en met 7.4.9k) van de WEB bevatten regels voor het
Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen respectievelijk de uitvoering van de externe
kwaliteitsbewaking van de examinering door dat kwaliteitscentrum. Deze taak gaat in zijn geheel
over naar de inspectie van het onderwijs zodat beide paragrafen volledig overbodig zijn
geworden en kunnen komen te vervallen.
Artikel II
Onderdeel A
Door het herleven van de bepaling, opgenomen in het voorgestelde artikel 6.3.3 van de WEB,
behoeft de definitie van het begrip maatregel onder l in artikel 1 van de WOT uitbreiding met een
verwijzing naar dit artikel.
9
092
OCW 1
W4845.K-2 8
Onderdeel B
De pendant van het vervallen van de verwijzingen naar het Kwaliteitscentrum examinering
beroepsopleidingen in de WEB in verband met de overgang van het toezicht op de examinering
van die opleidingen naar de inspectie van het onderwijs vormt het schrappen van de bepaling in
artikel 10 van de WOT die dat toezicht uitsluit van de taak van de inspectie. Hierdoor komen de
examens in het beroepsonderwijs volledig onder het toezicht van de inspectie te vallen.
Onderdeel C
Hoofdstuk 3a van de WOT kan vervallen omdat daarin is geregeld hoe de inspectie toezicht houdt
op de externe kwaliteitsbewaking van de examinering van beroepsopleidingen door het
kwaliteitscentrum. De kwaliteitsbewaking wordt als gezegd een eigen taak van de inspectie.
Artikel III
Ingevolge artikel 7.4.9g, derde lid, van de WEB is het bevoegd gezag van een instelling het
Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen een vergoeding verschuldigd voor uitgevoerd
onderzoek. De instellingen ontvangen daarvoor middelen via de lumpsum. De voorgestelde
overgangsbepaling beoogt zeker te stellen dat het bevoegd gezag van een instelling ook na het
vervallen van deze bepaling zijn bestaande verplichtingen naleeft.
Artikel IV
Zoals uit het algemeen deel van deze toelichting duidelijk wordt, vindt de overdracht van taken
van het Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen naar de inspectie van het onderwijs
feitelijk plaats met ingang van 15 november 2007. Het is daarom wenselijk dat de datum van
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel waarbij die feitelijke overdracht wordt geformaliseerd zo
kort mogelijk na die datum ligt. Omdat de inspectie pas een kwaliteitsoordeel zal uitspreken na
inwerkingtreding is terugwerkende kracht niet noodzakelijk.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
9
092
OCW 1
W4845.K-2 9