Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk Bijlage
18 januari 2008 VO/2008/53827 Toelichting op het
Europees aanbesteden
Onderwerp
Stand van zaken invoering gratis lesmateriaal
Zoals ik u heb toegezegd naar aanleiding van vragen van het lid Slob tijdens de behandeling van de
Onderwijsbegroting in uw Kamer op 13 december jl. informeer ik u mede namens de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hierbij
over de manier waarop `gratis lesmateriaal' in het voortgezet onderwijs vanaf komend schooljaar zal
worden ingevoerd. Hierbij voldoe ik tevens aan het verzoek gedaan tijdens het ordedebat van 15
januari jl. om uw Kamer deze week te informeren.
Voorgeschiedenis
De maatregel `gratis schoolboeken' is in februari van 2007 opgenomen in het Coalitieakkoord. Het
Coalitieakkoord noemde geen concrete invoeringsdatum. Het beleidsprogramma, dat 14 juni werd
gepresenteerd, voorzag in een gedeeltelijke invoering per 1 augustus 2008 en een volledige invoering
per 1 augustus 2009. De Tweede Kamer gaf met de motie Van Geel c.s. (kamernummer 31200, nr. 16)
tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in september 2007 breed uiting aan de wens om al voor
komend schooljaar over te gaan tot integrale invoering van gratis lesmateriaal. Na het besluit tot
integrale invoering, is het gereedliggende wetsvoorstel de spoedprocedure ingegaan en zijn de scholen
zich, met actieve ondersteuning van de VO-Raad, feitelijk gaan voorbereiden op de implementatie van
de maatregel. Binnen de onderwijsenveloppe en de enveloppen voor lastenverlichting Jeugd & Gezin en
Koopkracht (SZW) waren voor geleidelijke invoering de benodigde middelen aangewezen, en de
besluitvorming over de motie Van Geel vulde die uit de algemene middelen aan voor integrale invoering
per 1 augustus 2008. Dit is formeel bekrachtigd tijdens de behandeling van de OCW begroting.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/9
Traject voor de invoering van gratis lesmateriaal
Het kabinet heeft zich gebogen over de invoering van het gratis lesmateriaal. Hieronder wordt het
gekozen traject voor de invoering beschreven, waarbij de keuze op onderdelen wordt toegelicht. Voor
het schooljaar 2008 - 2009 is voor een andere modaliteit gekozen, namelijk een eenmalige uniforme
financiële tegemoetkoming voor de ouders van leerlingen in het voortgezet onderwijs. Vanaf het jaar
2009 - 2010 zullen de scholen de boeken om niet aan de leerlingen ter beschikking stellen.
Uitgangspunt is dat invoering plaats vindt op een zo eenvoudig mogelijke manier, met minimale
administratieve lasten voor ouders en scholen, met het hoogste bereik en maximale uitvoerbaarheid.
Met name de uitvoerbaarheid voor de scholen is van groot belang.
Invoering gratis lesmateriaal in schooljaar 2008 - 2009
Voor dit schooljaar ontvangen de ouders voor iedere leerling een tegemoetkoming van 308 voor de
kosten van de schoolboeken. Deze eenmalige tegemoetkoming is onbelast. Het bedrag stemt overeen
met de gemiddelde prijs van het boekenpakket. De tegemoetkoming wordt zo veel mogelijk in de maand
december betaald op basis van reeds aanwezige gegevens. Op basis van reguliere gegevens bij de
Informatie Beheer Groep (IBG) en de Sociale verzekeringsbank (Svb) wordt de gehele doelgroep van
ingeschreven VO-leerlingen bereikt. Hiermee is de regeling budgettair neutraal t.o.v. het
oorspronkelijke wetsvoorstel waarin scholen het gemiddelde bedrag van 308,- aan de lumpsum
kregen toegevoegd.
Voor ten minste 95% van de VO-leerlingen zal de tegemoetkoming automatisch nog voor de
jaarwisseling worden betaald. (Tegelijk ontvangt de 5% waarvoor gegevens ontbreken een brief met
informatie hoe zij de tegemoetkoming kunnen verkrijgen, zodat het bereik daarmee op 100% komt.)
Automatisch wil zeggen zonder dat scholen, ouders of leerlingen hiertoe enige extra actie hoeven te
ondernemen. De uitvoering zal de scholen en de ouders en leerlingen dus niet extra belasten. Een zéér
kleine groep van leerlingen die niet in de eerste aanlevering door de scholen van de
onderwijsnummerinformatie voorkomt ontvangt noch geld noch een brief, maar is wel daadwerkelijk
schoolgaand op 1 oktober 2008 bij het bekostigde voortgezet onderwijs. Deze leerlingen zijn ten
onrechte (dan nog) niet gemeld via de leerlingentelling. De communicatie in het algemeen en (via de
scholen) aan de ouders en leerlingen zal er op gericht zijn dat deze leerlingen zich na de jaarwisseling
bij de school moeten melden: via correctie door de school van de leerling-gegevens in de
onderwijsnummerregistratie ontvangen zij alsnog de tegemoetkoming. Eventuele extra
uitvoeringskosten voor de uitvoeringsinstanties IBG en Svb zullen binnen de begroting van OCW
worden ingepast.
De WTOS is de regeling die aan ouders met lage inkomens een tegemoetkoming in de studiekosten
verstrekt. Betaling van de WTOS geschiedt normaal gesproken in twee termijnen, augustus en
blad 3/9
januari. De vergoeding voor de kosten van de boeken maakte tot en met het huidige schooljaar
onderdeel uit van de WTOS en zal, in het schooljaar 2008-2009 eenmalig op de hierboven beschreven
wijze aan ouders worden uitgekeerd (308 euro belastingvrij voor de jaarwisseling). Om toch aan het
overgrote deel van de WTOS ouders rond de tijd van de boekenrekening een met vorig jaar
vergelijkbaar bedrag te betalen, zal de tweede betaling van de WTOS (in januari) wordt samengevoegd
met de eerste betaling (in augustus).
Dit jaar wordt ook gebruikt om de invoering van de gratis boeken door scholen goed voor te bereiden.
De middelen die daarvoor waren voorzien blijven dan ook beschikbaar: 45 mln. gespreid over drie
jaar. Ook scholen die al zijn begonnen met aanbesteden kunnen van deze gelden gebruik maken. In
zoverre zij komend schooljaar al boeken aan de leerlingen ter beschikking stellen, zullen zij de
rekening daarvoor nog door de ouders moeten laten betalen.
Gratis lesmateriaal vanaf schooljaar 2009 - 2010
Het gratis lesmateriaal wordt in het schooljaar 2009 - 2010 integraal ingevoerd. Omdat scholen
voldoende tijd moeten krijgen om ordentelijk het gratis lesmateriaal in te voeren, kan dit niet direct in
komend schooljaar. Hiermee is gewaarborgd dat de invoering zorgvuldig kan gebeuren. Scholen
hebben via de VO-raad duidelijk aangegeven meer tijd nodig te hebben. De verantwoordelijkheid voor
de aanschaf van lesmateriaal komt bij de gratislesmateriaalregeling namelijk bij hen te liggen. Scholen
zijn aanbestedingsplichtig en moeten opdrachten die het drempelbedrag van 206.000 exclusief
btw overschrijden Europees aanbesteden. Gezien het feit dat de wet naar verwachting pas dit voorjaar
in werking treedt, is de termijn echter te kort om het lesmateriaal voor het komende schooljaar tijdig
aanbesteed te hebben.
In de afgelopen periode is nagegaan of binnen de kaders van Europese aanbestedingsregelgeving een
tijdelijke ontheffing van de plicht tot Europees aanbesteden mogelijk is. Een juridisch advies
uitgebracht aan een grote schoolboekendistributeur, dat aan veel scholen is toegezonden, maakt
melding van deze mogelijkheid.
Op grond van ingewonnen juridisch advies kom ik tot de conclusie dat deze redenering onvoldoende
grond vindt in regelgeving en jurisprudentie. Ook gesprekken van de Permanente Vertegenwoordiging
bij de EU met het Directoraat Generaal Interne Markt van de EC geven geen aanknopingspunt voor de
veronderstelling dat ontheffing zou kunnen worden verkregen. Op basis van deze gegevens kom ik tot
de conclusie dat scholen aanbestedingsplichtig zijn. De termijn voor de scholen om het lesmateriaal
komend schooljaar zorgvuldig aanbesteed te hebben is echter te kort. In de bijlage worden de
achtergrond van de Europese aanbesteding en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan
toegelicht.
blad 4/9
Circa 20% van de scholen heeft in 2008 al wel een begin gemaakt met Europees aanbesteden of zelfs
dat al geheel op orde. Deze scholen hebben zichzelf een voorsprong gegeven voor het schooljaar 2009 -
2010. Immers, ze hoeven dan alleen de formele gunning nog aan te gaan en zijn goed voorbereid op het
uitvoeren van de maatregel. Omdat ik die scholen graag financieel wil tegemoetkomen voor de
inspanningen die zij zich hebben getroost, bied ik daarvoor een mogelijkheid in de uitwerking van de
overgangsmaatregel zoals die was voorzien in het Plan van Aanpak van december 2006, waarmee de
bovengenoemde 45 mln. zullen worden ingevuld.
Andere overwogen invoeringsvarianten
Uiteraard zijn er meer invoeringsvarianten voor het eerstkomende schooljaar 2008 - 2009 onderzocht,
dan bovenstaand voorstel. Geen van deze opties voldoet aan de voorwaarden van minimale
administratieve lasten voor ouders en scholen, een goed bereik van de doelgroep, en probleemloze
uitvoering door de scholen.
Integraal uitstel van de maatregel
Integraal uitstel tot 2009 - 2010 honoreert op geen enkele wijze de belofte van gratis schoolboeken.
Alleen al om die reden is integraal uitstel voor het kabinet geen optie.
Het zogenaamde bonnetjesmodel en zijn varianten
Scholen zouden het ontvangen geld kunnen `doorsluizen' naar de betalende ouders. Ouders laten
declareren bij scholen of scholen die omgekeerd vergoedingen verstrekken aan ouders betekent extra
administratieve lasten voor ouders en scholen. Deze variant stuit dan ook op grote weerstand bij de
scholen. Daarmee komt deze variant onvoldoende tegemoet aan de gekozen uitgangspunten, om
ouders en scholen niet extra administratief te belasten.
Tegemoetkoming via de AKW (Algemene Kinderbijslag Wet)
Als de rekening bij ouders blijft komen, zou ook een tijdelijke verhoging van het AKW-bedrag voor 12-
18 jaar de doelgroep kunnen compenseren. Dit betekent, omdat de AKW werkt met jaarbedragen per
kalenderjaar en niet per schooljaar, twee wijzigingen kort na elkaar. Ook zijn er aanzienlijke
verschillen tussen de doelgroep VO-leerlingen en de AKW-gerechtigden van 12 tot 18 jaar,
(bijvoorbeeld VO-leerlingen onder de 12 en boven de 17, kinderen met ouders over de grens of van
expats, leerlingen van PO, SPO, SVO en MBO). Daarmee wordt deze variant duurder, terwijl de
doelgroep niet goed wordt bereikt, zodat deze optie niet de voorkeur heeft.
blad 5/9
Tenslotte: voorbereiding invoering schooljaar 2009 - 2010.
De voorbereidingen voor invoering met ingang van 1 augustus 2009, waaronder de uitvoering van de
Europese aanbesteding door de scholen in het Voortgezet Onderwijs, gaan onverminderd door. Om te
waarborgen dat scholen de aanbesteding correct uitvoeren en de interne procesgang, inclusief de
bijbehorende cultuurveranderingen, aanpassen, heb ik in nauwe samenwerking met de VO-raad een
zeer intensief informatie- en ondersteuningstraject gestart. Hierin is o.a. sprake is van een aantal
regionale workshops. Ook kleine schoolbesturen, die van oudsher mogelijk over minder expertise en
minder capaciteit beschikken voor deze majeure operatie, kunnen op deze manier al doende kennis
opbouwen. Tevens biedt deze aanpak de scholen de ruimte om ook de innovatieve mogelijkheden van
deze nieuwe situatie op te pakken.
Ik zal uw Kamer van de verdere ontwikkelingen rond dit traject op de hoogte houden. Een volgende
mogelijkheid daartoe biedt in ieder geval de behandeling van het wetsvoorstel gratis lesmateriaal, dat
uw Kamer volgende week bereikt.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
blad 6/9
Bijlage: Europees aanbesteden: het waarom en hoe.
De Europese richtlijn 2004/18/EG betreffende de coördinatie voor overheidsopdrachten voor werken,
leveringen en diensten, geïmplementeerd in Nederland door middel van het Besluit
aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Staatsblad 408 en 650, 2005), heeft als belangrijkste
doel de daadwerkelijke mededinging op het gebied van overheidsopdrachten binnen de Europese Unie
te garanderen.
Een overheidsopdracht is in de richtlijn gedefinieerd als een schriftelijke overeenkomst onder
bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is
gesloten en betrekking heeft op de uitvoering van werken (bijv. nieuw- of verbouw schoolgebouwen),
de levering van producten (bijv. lesmateriaal, computers, potloden) of de verlening van diensten (bijv.
schoonmaak, catering, distributie van lesmateriaal).
Het bevoegd gezag van alle bekostigde scholen in Nederland is op grond van deze richtlijn aangemerkt
als aanbestedende dienst.
Zij zijn aanbestedende dienst omdat zij voldoen aan de in de richtlijn opgenomen definitie van
publiekrechtelijke instelling, die als kenmerken heeft:
- opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang,
- het hebben van rechtspersoonlijkheid, en
- de activiteiten die verricht worden zijn voor meer dan 50% door de staat gefinancierd.
blad 7/9
Aanbestedende diensten dienen bij het betreden van de markt de Europese aanbestedingsdrempels
voor overheidsopdrachten in acht te nemen. Dat betekent dat wanneer scholen een opdracht op de
markt willen zetten voor of het inkopen van lesmateriaal (levering) of het laten distribueren van een
lespakket door een distributeur over ouders (dienst), en de raming van de te verwachten kosten over
een periode van 48 maanden boven 206.000, - excl. BTW uitkomt, ze de Europese
aanbestedingsregelgeving in acht moeten nemen.
Voor het op de markt zetten van een overheidsopdracht dienen scholen te kiezen uit voorgeschreven
procedures (de meest voorkomende zijn "de openbare procedure" of "niet-openbare procedure") en
dienen ze de daarbij voorgeschreven termijnen in acht te nemen.
Bij een openbare procedure nodigt de school alle zichzelf daarvoor gekwalificeerd achtende
ondernemers binnen de Europese Unie (en een aantal WTO-landen) uit in te schrijven op een door de
school gepubliceerde opdracht. Dit gebeurt door het beschrijvend document (ook wel bestek of
programma van eisen genoemd) op de TenderElectronicDaily-bank van de Europese commissie of
nationaal via www.Aanbestedingskalender.nl te plaatsen. De ondernemers hebben dan 52 dagen de
tijd om offertes in te dienen.
Bij een niet-openbare procedure (die net zo transparant en niet-discriminerend behoort te zijn als de
openbare procedure) plaats de school via dezelfde TED-bank of Aanbestedingskalender een
aankondiging tevens uitnodiging tot inschrijving op de overheidsopdracht. Ondernemers hebben 37
dagen te tijd om zich in te schrijven. Uit de zich kwalificerende ondernemers kiest de school een
minimum aantal van 5 ondernemers, aan wie zij het beschrijvend document ter beschikking stelt en
geeft de ondernemers minimaal 40 dagen om een offerte in te dienen.
Deze termijnen kunnen verkort worden met maximaal 12 dagen als de school langs elektronische weg
alle communicatie met de markt organiseert. De termijn kan ook verkort worden als voor de
uiteindelijke publicatie er een vooraankondiging heeft plaatsgehad. Voor de openbare procedure kan
de termijn voor het indienen van een offerte verkort worden tot 36 dagen en die voor de niet-openbare
procedure tot 22 dagen. Voorwaarde is wel dat die vooraankondiging minimaal 52 dagen en maximaal
12 maanden voor de verzenddatum van de definitieve aankondiging van de overheidsopdracht is
verzonden.
De scholen zijn vrij te kiezen tussen de openbare of niet-openbare procedure. Voor de niet-openbare
procedure wordt vaak gekozen als er veel aanbieders op de markt zijn. Het screenen van bedrijven op
hun kwaliteiten en een beperkt aantal offertes beoordelen is minder arbeidsintensief dan het screenen
en beoordelen van een groot aantal bedrijven en de door hen ingediende offertes.
Scholen kunnen gunnen op grond van twee gunningcriteria:
- de economisch meest voordelige aanbieding, en
blad 8/9
- de laagste prijs.
Gunnen op basis van de laagste prijs is alleen aan te bevelen voor goederen die exact te omschrijven
zijn en de prijs inderdaad het enige onderscheidende criterium is. Te denken valt aan het inkopen van
papier of potloden.
Voor het aanbesteden van lesmateriaal mag verwacht worden dat ook de kwaliteit van het te leveren
materiaal, de planning, de nazorg e.d. van belang geacht worden.
Levering of dienst?
Scholen hebben de keus tussen het aanbesteden van de levering van schoolboeken het zelf inkopen
bij uitgevers - of de dienst distributie van schoolboeken onder de ouders - het door een distributeur
laten inkopen van boeken en die onder de ouders laten verspreiden en regelen van nabestellingen e.d.
Het zelf inkopen van lesmateriaal bij uitgevers is een veel complexere opdracht dan het aanbesteden
van de distributie. Om niet naar een bepaalde uitgever `toe te schrijven' is een objectieve beschrijving
van elke gewenste lesmethode nodig. Op grond van die gedetailleerde omschrijving voorkomen moet
worden dat er iets geleverd wordt waar leraren niet mee kunnen werken - kunnen partijen op de markt
hun interesse kenbaar maken en aangeven hoe, wanneer en voor welke prijs zij denken het materiaal
te kunnen leveren. Door de overheidsopdracht per vak of categorie van vakken onder te verdelen in
percelen, is het goed mogelijk om kleine uitgeverijen in de positie te brengen ook mee te dingen naar
een (deel)opdracht. (NB: alle percelen, ook als ze als aparte opdrachten door de school op de markt
worden gezet, tellen onverkort mee voor de raming van de waarde van de totale overheidsopdracht `het
inkopen van lesmateriaal" . Het totale bedrag bepaalt of alle afzonderlijke onderdelen onder de
Europese aanbestedingsregelgeving vallen).
Het aanbesteden van de distributie is eenvoudiger omdat daarbij slechts de dienst die de distributeur
moet verrichten hoeft te worden omschreven. De distributeur aan wie de opdracht gegund wordt kan
met de `ouderwetse' boekenlijst de markt op, en is niet gebonden aan de regels voor
overheidsopdrachten. Dat hierdoor kleine uitgeverijen mogelijk geen kansen krijgen omdat zij niet op
kunnen tegen het aanbod dat de grote uitgeverijen kunnen doen, is niet denkbeeldig.
(NB: ook hier geldt dat niet alleen de kosten die in rekening gebracht gaan worden door de distributeur
voor door de hem verrichte dienst meegerekend moet worden om te bepalen of de Europese
aanbestedingsregelgeving van toepassing is, maar ook de waarde van het onderwerp van de dienst van
die distributeur, de boeken zelf, moet meegeteld worden bij het bepalen of de Europese
aanbestedingsdrempel wordt overschreden en de Europese aanbestedingsregelgeving van toepassing
is.)
Ontheffingsmogelijkheid
blad 9/9
In de afgelopen periode is nagegaan of binnen de kaders van Europese aanbestedingsregelgeving een
tijdelijke ontheffing van de plicht tot Europees aanbesteden mogelijk is. Een juridisch advies
uitgebracht aan een grote schoolboekendistributeur, dat aan veel scholen is toegezonden, maakt
melding van deze mogelijkheid.
Op grond van ingewonnen juridisch advies kom ik tot de conclusie dat deze redenering onvoldoende
grond vindt in regelgeving en jurisprudentie. Ook gesprekken van de Permanente Vertegenwoordiging
bij de EU met het Directoraat Generaal Interne Markt van de EC geven geen aanknopingspunt voor de
veronderstelling dat ontheffing zou kunnen worden verkregen.