200608213/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Biomassa Holding
B.V., gevestigd te Utrecht, thans de curator in haar faillissement mr. J.D.
van Vlastuin, kantoorhoudend te Utrecht,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft het college van gedeputeerde staten
van Limburg (hierna: het college) geweigerd aan de besloten vennootschap
met beperkte aansprakelijkheid Biomassa Holding B.V. (hierna: Biomassa) een
vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer te verlenen
voor het oprichten en in werking hebben van een biomassacentrale op het
perceel Kanaaldijk (ong.) te Nederweert. Dit besluit is op 12 oktober 2006
ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Biomassa bij brief van 13 november 2006, bij de
Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, beroep
ingesteld.
Bij brief van 12 december 2006 heeft het college een verweerschrift
ingediend.
Bij vonnis van 8 augustus 2007 is Biomassa in staat van faillissement
verklaard met benoeming van mr. Van Vlastuin voornoemd tot curator.
Met toestemming van de andere partijen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde
lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft de Afdeling kennisgenomen van
het door het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur (hierna: Bureau bibob) uitgebrachte advies.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2007, waar
het college, vertegenwoordigd door G.C.H. Broen en G.B.T. Peters,
ambtenaren van de provincie, is verschenen. Tevens is daar gehoord
, vertegenwoordigd door mr. drs. E.H. Bakker, advocaat te Utrecht.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden
verklaard voor zover Biomassa, thans de curator in haar faillissement mr.
J.D. van Vlastuin (hierna: de curator), aanvoert dat het college ten
onrechte het Bureau bibob heeft ingeschakeld en aan Biomassa ten onrechte
geen kopie van het door Bureau bibob uitgebrachte advies ter beschikking
heeft gesteld, omdat Biomassa deze beroepsgronden niet als zienswijze over
het ontwerp van het besluit naar voren heeft gebracht.
2.1.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat
een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een
besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het
niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan
worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de
beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën
milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin
aangemerkt. (Uitspraak van de Afdeling van 1 november 2006 in zaak no.
200602308/1, AB 2007, 95.)
Nu de beroepsgronden inzake het ten onrechte inschakelen van het Bureau
bibob en het ten onrechte niet ter beschikking stellen van een kopie van
het door Bureau bibob uitgebrachte advies, geen betrekking hebben op een
besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 er niet aan in de
weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Anders dan het
college stelt, bestaat dan ook geen grond het beroep op deze punten niet-
ontvankelijk te verklaren.
2.2. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer kan een
milieuvergunning worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob).
2.2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob, voor zover hier
van belang, kunnen bestuursorganen weigeren een aangevraagde beschikking te
geven, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden
gebruikt om:
b) strafbare feiten te plegen.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat voor zover het ernstig gevaar als
bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, de mate van het
gevaar wordt vastgesteld op basis van:
a) feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen
vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn
gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten
waarvoor de beschikking wordt aangevraagd, dan wel is gegeven,
b) ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c) de aard van de relatie en
d) het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Het vierde lid, aanhef en onder a en c, van dit artikel bepaalt dat de
betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede
en het derde lid, indien hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan of een
ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of
indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel
heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan
betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.
Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat de weigering dan wel intrekking,
als bedoeld in het eerste lid, slechts plaatsvindt indien deze evenredig is
met de mate van gevaar en voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het
eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Ingevolge het zesde lid hebben bestuursorganen eenzelfde bevoegdheid tot
weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid, indien feiten
en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter
verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar
feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats,
indien deze ten minste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst
daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
2.3. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft het Bureau bibob
een advies als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet bibob
uitgebracht (hierna: het advies).
In het advies is geconstateerd dat er feiten en omstandigheden zijn die
erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat Biomassa in relatie staat
tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of
samenhangen met de activiteiten waarvoor de vergunning is gevraagd.
Biomassa staat, aldus het advies, in relatie tot de strafbare feiten omdat
deze zijn gepleegd door een persoon (of de door die persoon bestuurde
rechtspersonen) die bij de activiteiten van Biomassa betrokken is geweest
(hierna: de derde).
In het advies wordt onder meer op basis hiervan geconcludeerd dat er een
ernstige mate van gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning mede zal
worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3,
eerste lid, onder b, van de Wet bibob.
Het college heeft mede op grond van het advies besloten de gevraagde
vergunning te weigeren.
2.4. De curator betoogt allereerst dat het college bij het nemen van het
bestreden besluit ten onrechte het Bureau bibob heeft ingeschakeld. In dit
verband voert hij aan dat het college een beleidslijn hanteert ten aanzien
van de inzet van het Bibob-instrumentarium. Hierin noemt het college als
indicatoren voor het aanvragen van een Bibob-advies onder meer dat na de
Bibob-intake en -screening vragen blijven bestaan over de bedrijfsvoering.
Volgens de curator is in het bestreden besluit echter niet aangegeven ten
aanzien van welke aspecten van de bedrijfsvoering vragen zijn blijven
bestaan. Bovendien wordt volgens hem het aspect bedrijfsvoering in de
beleidslijn niet genoemd als indicator. Voor zover onduidelijkheid omtrent
de bedrijfsfinanciering zou bestaan, betoogt de curator dat het in de
branche van Biomassa gebruikelijk is dat eerst na de vergunningverlening de
financiering wordt geregeld. Voorts betoogt hij dat, voor zover er al
onduidelijkheden over de bedrijfsvoering waren, geen grondslag bestond voor
het vragen van een advies aan het Bureau bibob, aangezien er geen
aanleiding was om Biomassa in verband te brengen met criminele
activiteiten.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.10, vierde lid, van de Wet milieubeheer kan het
Bureau, bedoeld in artikel 8 van de Wet bibob, om een advies als bedoeld in
artikel 9 van die wet worden gevraagd.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet bibob, voor zover hier van
belang, heeft het Bureau bibob tot taak aan bestuursorganen, voor zover
deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau
daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van
gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid.
2.4.2. Het vragen van een advies aan het Bureau bibob is een discretionaire
bevoegdheid van het bevoegd gezag. Blijkens de stukken heeft het college
bij zijn onderzoek of er redenen waren om een advies aan het Bureau bibob
te vragen, toepassing gegeven aan de door hem opgestelde beleidslijn van 29
maart 2005. In deze beleidslijn wordt gebruik gemaakt van diverse
indicatoren. Deze indicatoren zijn onder meer of in de situatie na de Bibob-
intake en -screening vragen blijven bestaan over: a. de bedrijfsstructuur
of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming, of
b. de financiering van het bedrijf. Uit het bestreden besluit blijkt dat
het college heeft besloten tot het vragen van een advies omdat Biomassa,
ook na aanvulling van de door haar aangeleverde gegevens ten behoeve van de
toepassing van de beleidslijn, onvoldoende duidelijkheid heeft verschaft
over de aard van de bedrijfsvoering en de financiering van het bedrijf. De
aard van de bedrijfsvoering valt onder de onder a. genoemde indicator. De
financiering van het bedrijf betreft de onder b. genoemde indicator. Gelet
op het vorenstaande vormt het betoog van de curator geen grond voor het
oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het
vragen van een advies aan het Bureau bibob. Deze beroepsgrond faalt.
2.5. De curator betoogt dat het college ten onrechte geen kopie van het
advies ter beschikking heeft gesteld aan Biomassa. Volgens hem is dit in
strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
2.5.1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wet bibob is een ieder die
krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot
een derde, verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een
bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat het
bestuursorgaan dat een advies ontvangt, de daarin opgenomen gegevens niet
doorgeeft, behoudens aan:
a. de aanvrager, uitsluitend voor zover dit noodzakelijk is ter motivering
van de door deze gevraagde beschikking.
Het derde lid van dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat
indien de betrokkene gebruik wenst te maken van de in artikel 33, eerste,
tweede en derde lid, bedoelde mogelijkheid om zijn zienswijze kenbaar te
maken, hem door het bestuursorgaan de gelegenheid wordt geboden het advies
in te zien.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat het op grond van artikel 28 van de Wet
bibob niet is toegestaan het advies integraal kenbaar te maken aan de
aanvrager. Het college heeft dan ook terecht geen kopie van het advies aan
Biomassa verstrekt. Deze beroepsgrond faalt.
2.6. De curator betoogt dat in het advies ten onrechte onderzoek naar de
derde is gedaan. Hij voert hiertoe aan dat Biomassa geen relatie met de
derde heeft (gehad) en niet met de derde heeft samengewerkt. Volgens de
curator is de derde geen bestuurder van Biomassa (geweest) en heeft hij ook
geen zeggenschap (gehad), maar was hij slechts extern adviseur.
2.6.1. Volgens artikel 3, vierde lid, van de Wet bibob voornoemd staat de
betrokkene onder meer in relatie tot door een andere persoon gepleegde
strafbare feiten, indien deze persoon in een zakelijk samenwerkingsverband
tot hem staat.
2.6.2. Blijkens de stukken heeft de derde zich op zijn visitekaartje en op
de website van Biomassa gepresenteerd als 'non-executive director' van
Biomassa. Voorts is de derde aanwezig geweest bij besprekingen met het
college in het kader van de onderhavige aanvraag om vergunning en heeft hij
namens Biomassa een koopovereenkomst mede ondertekend. Gelet hierop heeft
het college op goede gronden aangenomen dat de derde in een zakelijk
samenwerkingsverband tot Biomassa stond. De derde is dan ook niet ten
onrechte in het onderzoek betrokken. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. De curator stelt voorts dat er geen ernstig gevaar bestaat dat de
vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, zodat het
weigeren van de vergunning niet zou zijn gerechtvaardigd. Volgens hem
blijkt niet uit het advies dat de personen die zijn onderzocht, zich
schuldig hebben gemaakt aan het plegen van strafbare feiten of dat
aannemelijk is dat zij zich daaraan schuldig zullen maken. Geen van de
onderzochte personen is ooit strafrechtelijk veroordeeld. De bevindingen
ten aanzien van de derde bevatten volgens de curator onjuistheden. Verder
is de betrokkenheid van de derde bij enkele faillissementen niet strafbaar.
Volgens de curator is het advies zodanig onjuist en onvolledig, dat het
college daar niet zijn beslissing tot weigering van de vergunning op mocht
baseren.
2.7.1. In het advies is, aan de hand van de criteria die daarbij ingevolge
artikel 3, derde lid, van de Wet bibob moeten worden betrokken, uiteengezet
dat een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning zal worden gebruikt om
strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b,
van deze wet. Voor zover de curator bestrijdt dat dit gevaar bestaat,
overweegt de Afdeling dat de derde blijkens de stukken betrokken is bij
diverse faillissementen. Volgens het advies worden er voorts onderzoeken
naar de derde verricht in verband met bestuurdersaansprakelijkheid. Het
advies is door de curator en de derde onvoldoende onderbouwd bestreden. Er
bestaat verder geen aanleiding voor het oordeel dat het advies onvoldoende
zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat
het college zijn beslissing daar niet op heeft mogen baseren. Voorts is in
het advies vastgesteld dat zich feiten en omstandigheden voordoen die erop
wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de
aangevraagde beschikking strafbare feiten zijn gepleegd, te weten valsheid
in geschrifte en opgave van onware gegevens. Dit geeft ingevolge het zesde
lid van deze wet aan het college eveneens een weigeringsgrond als bedoeld
in het eerste lid. De curator en de derde hebben dit onderdeel van het
advies niet bestreden. Het college heeft dan ook op goede gronden
aangenomen dat de in artikel 3, eerste lid, onder b, en zesde lid, van de
Wet bibob opgenomen weigeringsgronden zich voordoen.
2.7.2. Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob voornoemd vindt
de weigering als bedoeld in het eerste lid slechts plaats indien deze
evenredig is met de mate van gevaar, en, voor zover het ernstig gevaar als
bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, met de ernst van de
strafbare feiten.
Op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet bibob voornoemd vindt de
weigering als bedoeld in dat lid slechts plaats indien deze ten minste
evenredig is met het vermoeden dat strafbare feiten zijn gepleegd en met de
ernst van die feiten.
2.7.3. De curator stelt zich op het standpunt dat het college bij afweging
van de betrokken belangen niet in redelijkheid de vergunning heeft kunnen
weigeren. Volgens hem is weigering van de vergunning niet evenredig met de
mate van gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare
feiten te plegen en met de ernst van die strafbare feiten. Hij voert
hiertoe aan dat geen van de onderzochte personen ooit strafrechtelijk is
veroordeeld. Voorts betoogt de curator dat het college ten onrechte op
basis van het ontbreken van gegevens omtrent de bedrijfsfinanciering
concludeert dat derden in de toekomst substantiële schade zullen lijden.
Bovendien miskent het college in de belangenafweging dat door Biomassa zeer
grote investeringen zijn gedaan, aldus de curator.
2.7.4. Het college heeft de vergunning geweigerd omdat de maatschappelijke
belangen die in het geding zijn, volgens hem zwaarder wegen dan het belang
van Biomassa bij de oprichting van de inrichting. Gelet op het advies is er
volgens het college een ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden
gebruikt om strafbare feiten te plegen, en is aannemelijk dat verlening van
de vergunning in de toekomst tot substantiële schade bij derden kan leiden.
Daarentegen zou het niet verlenen van de gevraagde vergunning volgens het
college leiden tot beperkte personele consequenties, aangezien Biomassa ten
tijde van het nemen van het bestreden besluit, behoudens de directieleden,
geen personeelsleden in dienst had. Door het beperkte inzicht in de
financiering van de inrichting kon verder niet worden geconcludeerd dat de
weigering van de vergunning grote financiële consequenties voor Biomassa
zou hebben.
2.7.5. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat verlening van de
vergunning grote financiële gevolgen voor derden kan hebben. Naar het
oordeel van de Afdeling heeft het college zich met de in de vorige
rechtsoverweging weergegeven motivering op goede gronden op het standpunt
gesteld dat weigering van de vergunning evenredig is met zowel de mate van
gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te
plegen, als met de ernst van die strafbare feiten. Voorts kan, gelet op het
advies, dat in zoverre niet door de curator en de derde is bestreden, niet
worden geoordeeld dat weigering van de vergunning niet evenredig is met het
vermoeden dat strafbare feiten zijn gepleegd en met de ernst van die
feiten. Ook anderszins bestaat geen grond voor het oordeel dat het college
bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen
besluiten tot weigering van de vergunning.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-
Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.C.
Leemans, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Leemans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
442-537