abcdefgh
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA Den Haag
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
28 januari 2008 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
HDJZ/LUV/2007-81 -
Onderwerp
Nota naar aanleiding van het verslag aangaande de wijziging van de Wet luchtvaart ter
implementatie van richtlijn nr. 2006/23/EG
Geachte voorzitter,
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie van
Verkeer en Waterstaat inzake het voorstel van wet tot Wijziging van de Wet Luchtvaart ter
implementatie van richtlijn nr. 2006/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 5 april 2006 inzake een communautaire vergunning van
luchtverkeersleiders (PbEU L 114).
Hierbij beantwoord ik de door de leden van de vaste commissie gestelde vragen en
gevraagde toelichting. Daarbij wordt zo veel mogelijk de volgorde van het verslag
gevolgd.
- De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de Luchtverkeersleiding
Nederland (LVNL) haar taken enkel op een juiste wijze kan invullen indien zij
beschikt over voldoende opgeleid en gekwalificeerd personeel en willen in dat
kader vernemen op welke wijze er in het wetsvoorstel rekening is gehouden met
de complexiteit van het Nederlandse luchtruim.
Richtlijn nr. 2006/23/EG bouwt voort op vier verordeningen van de Europese Unie waarin
een gemeenschappelijk Europees luchtruim wordt gecreëerd, het zogenaamde Single
European Sky-pakket. Het doel van dit pakket is het aanscherpen van de veiligheidsnormen,
het vergroten van de efficiency voor het algemeen luchtverkeer in Europa en het
optimaliseren van de capaciteit van het luchtruim. Richtlijn nr 2006/23/EG draagt bij aan
deze doelen. De richtlijn tracht de vliegveiligheid te verhogen en het
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 - 351 6171
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 - 351 7895
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
HDJZ/LUV/2007-81
functioneren van het communautaire luchtverkeersleidingssysteem te verbeteren door de
afgifte van een "communautaire vergunning", bewijs van bevoegdheid, voor
luchtverkeersleiders. De richtlijn verplicht luchtverkeersleiders hun opleiding te volgen aan
een gecertificeerde opleidingsinstellingen en harmoniseert de eisen voor de toegang tot
het beroep, waardoor de kwaliteit van de afgegeven bewijzen van bevoegdheid zal
worden gegarandeerd en de mobiliteit van luchtverkeersleiders zal worden bevorderd.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de richtlijn op deze punten geïmplementeerd.
Het uitgangspunt bij de implementatie is dat de lidstaten een bewijs van bevoegdheid dat
overeenkomstig de richtlijn door een bevoegde autoriteit van een andere lidstaat is
afgegeven moeten erkennen. Echter, de richtlijn geeft lidstaten wel de mogelijkheid om
aan luchtverkeersleiders extra eisen te stellen als de nationale situatie dat rechtvaardigt.
De situatie is op Schiphol is door de ligging van Schiphol en diverse omgevingsfactoren
complexer dan op de meeste buitenlandse luchthavens. De LVNL zal dan ook
luchtverkeersleiders die over een buitenlands bewijs van bevoegdheid beschikken een
specifiek op Schiphol gerichte training geven. Pas nadat deze training met goed gevolg is
afgerond zal een buitenlandse luchtverkeersleider op Schiphol mogen werken. Op deze
wijze wordt de kwaliteit en bekwaamheid van de luchtverkeersleiding op Schiphol in het
onderhavige wetsvoorstel gegarandeerd.
- De leden van de CDA-fractie willen vernemen of het mogelijk is aanvullende
eisen te stellen aan gecertificeerde luchtverkeersleiders vanuit andere landen,
alvorens zij in Nederland aan het werk kunnen gaan.
Het uitgangspunt van richtlijn nr. 2006/23/EG is het beginsel van wederzijdse erkenning
van diploma's en het onderhavige wetsvoorstel implementeert dit uitgangspunt. Bewijzen
van bevoegdheid en de daarop opgenomen bevoegdverklaringen en aantekeningen die
door de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten overeenkomstig de richtlijn zijn
verstrekt worden in Nederland erkend. Voor het grootste deel verloopt deze erkenning
automatisch. Echter, op ieder bewijs van bevoegdheid is een aantekening opgenomen die
specifiek betrekking heeft op de luchthaven en het (deel van) het luchtruim waar de
luchtverkeersleider werkzaam is. Het gaat hierbij de om de "aantekening betreffende de
luchtverkeersleidingseenheid" (unit endorsement). Deze aantekening is plaatsgebonden
en om deze reden niet geschikt voor automatische erkenning. Om deze aantekening te
behalen moet worden voldaan aan de specifieke voorwaarden betreffende de eenheid
waar de luchtverkeersleider te werk gesteld wordt. Een luchtverkeersleider met een
buitenlands bewijs van bevoegdheid zal dus eerst een opleiding moeten volgen om de
relevante Nederlandse aantekening betreffende de luchtverkeersleidingseenheid te
behalen. Hiertoe zal per luchtverkeersleider een opleidingenplan worden opgesteld,
waarbij rekening wordt gehouden met de reeds verworven bekwaamheden en ervaring.
Pas indien dit opleidingenplan met succes is afgerond zal een buitenlandse
luchtverkeersleider in Nederland kunnen werken. Er is dus in Nederland geen sprake van
een automatische toelating van luchtverkeersleiders uit andere lidstaten.
- De leden van de VVD-fractie vragen welke gevolgen de verbetering van de
mobiliteit en beschikbaarheid zal hebben op de Nederlandse
luchtverkeersleidingsmarkt.
---
HDJZ/LUV/2007-81
De invoering van de communautaire vergunning heeft onder andere tot doel de mobiliteit
van luchtverkeersleiders binnen de Europese Unie te vergroten. Momenteel is er in
Nederland een tekort aan voldoende gekwalificeerde luchtverkeersleiders en wordt door
de LVNL al bewust gezocht naar buitenlandse luchtverkeerleiders die in Nederland
diensten kunnen verrichten. De implementatie van de richtlijn in het onderhavige
wetsvoorstel maakt het makkelijker buitenlandse luchtverkeersleiders aan te trekken,
terwijl tegelijkertijd de kwaliteit van het aanbod van buitenlandse luchtverkeersleiders
door de invoering van de communautaire vergunning zal verbeteren. De verwachting is
dat luchtverkeersleiders vanuit andere lidstaten naar Nederland zullen komen en te werk
zullen worden gesteld, uiteraard enkel indien zij de opleiding voor het verkrijgen van de
aantekening betreffende de luchtverkeersleidingseenheid succesvol afronden. Gelet op het
goede arbeidsklimaat voor luchtverkeersleiders in Nederland wordt verwacht dat de
uitstroom van Nederlandse luchtverkeersleiders naar het buitenland te verwaarlozen zal
zijn.
- De leden van de CDA-fractie willen aan de hand van voorbeelden inzichtelijk
gemaakt krijgen wat het verschil is tussen luchtverkeer en algemeen
luchtverkeer.
Het Single European Sky-pakket en richtlijn nr. 2006/23/EG zijn uitsluitend van toepassing
op het civiele verkeer en hebben geen betrekking op militaire operaties en trainingen. Dit
toepassingsbereik van de verordeningen en de richtlijn blijkt onder andere uit de definitie
van "algemeen luchtverkeer" die zowel in de verordeningen als in de richtlijn is
opgenomen. De Wet luchtvaart heeft een breder toepassingsbereik en maakt gebruik van
de term "luchtverkeer" om het toepassingsbereik te bepalen. Dit begrip is ruimer en
omvat tevens militaire luchtvaart. Er is bij de implementatie van de verordeningen en bij
de implementatie van de richtlijn in onderhavige wetsvoorstel bewust voor gekozen waar
mogelijk het toepassingsbereik van de Wet luchtvaart in stand te laten. Het begrip
"algemeen luchtverkeer" wordt dan ook alleen gebruikt indien dit strikt noodzakelijk is. In
het onderhavige wetsvoorstel heeft dat tot gevolg dat enkel verkeersleiders die in dienst
zijn bij instellingen die luchtverkeersdiensten verlenen aan met name het algemeen
luchtverkeer een opleiding gevolgd moeten hebben aan een gecertificeerde
opleidingsinstelling. Het zal in Nederland met name gaan om de luchtverkeersleiders die in
dienst zijn bij de LVNL en de Maastricht Upper Area Control (MUAC) van Eurocontrol.
- De leden van de CDA-fractie willen inzichtelijk hebben aan welke organisaties
gedacht wordt met betrekking tot het overdragen van taken aan erkende
organisaties.
De mogelijkheid voor een toezichthoudende instantie om bij het uitvoeren van inspecties
en onderzoeken gebruik te maken van erkende organisaties vloeit rechtstreeks voort uit
het Single European Sky-pakket en is bij de implementatie van dat pakket in de Wet
luchtvaart opgenomen. Het onderhavige wetsvoorstel voegt hieraan toe dat niet alleen
voor het passend toezicht op de verordeningen, maar ook voor het toezicht op richtlijn nr.
2006/23/EG, gebruik gemaakt kan worden van dergelijke erkende organisaties. De
---
HDJZ/LUV/2007-81
Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) heeft aangegeven zeer terughoudend te zullen zijn
bij het overdragen van taken aan erkende organisaties. Wel verkent de IVW momenteel
de mogelijkheden voor het overdragen van taken aan erkende organisaties. Het gaat
hierbij niet om de overdracht van veiligheidgerelateerde toezichtstaken. De Nederlandse
verleners van luchtverkeerdiensten zijn verplicht over een kwaliteitssysteem te beschikken,
en naar aanleiding hiervan zijn zij in principe ISO 9001 gecertificeerd. Het ISO certificaat
wordt afgegeven door geaccrediteerde instellingen. De verificatie of verleners van
luchtverkeersdiensten aan de ISO eisen blijven voldoen na certificatie wordt ook
uitgevoerd door deze geaccrediteerde instellingen. IVW onderzoekt momenteel of het
mogelijk is ook andere toezichtstaken over te dragen aan deze geaccrediteerde
instellingen, waarbij de onafhankelijkheid van de geaccrediteerde instellingen ten opzichte
van de verlener van luchtverkeersdiensten uiteraard gewaarborgd zal moeten worden.
- De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de certificering van erkende
organisaties zal gaan plaatsvinden.
De inhoudelijke voorwaarden voor de erkenning van organisaties aan wie inspecties en
onderzoeken kunnen worden overgedragen zijn opgenomen in Bijlage I bij de
Luchtvaartnavigatiedienstenverordening, een onderdeel van het Single European Sky-
pakket. In de Wet luchtvaart is ter implementatie van het Single European Sky-pakket de
mogelijkheid opgenomen voor de minister van Verkeer en Waterstaat om organisaties
voor dit doel te erkennen. Deze bepaling is dwingend geformuleerd: indien een
organisatie aan de vereisten van Bijlage I voldoet, wordt zij erkend.
Om erkend te worden moet een organisatie op grond van Bijlage I:
· met documenten kunnen onderbouwen een ruime ervaring te hebben in de
beoordeling van publieke en private entiteiten in de luchtvervoerssectoren, met
name van verleners van luchtvaartnavigatiediensten, en in andere vergelijkbare
sectoren op één of meer van de onder deze verordening vallende gebieden;
· beschikken over uitgebreide regels en voorschriften voor de periodieke
beoordeling van de bovengenoemde entiteiten, die worden gepubliceerd en
voortdurend worden aangepast en verbeterd door middel van onderzoeks- en
ontwikkelingsprogramma's;
· niet worden gecontroleerd door verleners van luchtvaartnavigatiediensten,
beheersinstanties van luchthavens of anderen die commercieel zijn betrokken bij
de verlening van luchtvaartnavigatiediensten of bij luchtvervoersdiensten;
· beschikken over het nodige technische, leidinggevende, ondersteunende en
onderzoekspersoneel dat in overeenstemming is met de uit te voeren taken;
· op zodanige wijze worden beheerd en bestuurd dat de vertrouwelijkheid van de
voor het bestuur vereiste informatie gewaarborgd is;
· bereid zijn de betrokken nationale toezichthoudende instantie relevante
informatie te verstrekken;
· zijn beleid en doelstellingen inzake kwaliteit en betrokkenheid daarbij hebben
gedefinieerd en met documenten hebben onderbouwd en ervoor gezorgd
hebben dat dit beleid op alle niveaus van de organisatie begrepen wordt, wordt
uitgevoerd en wordt nageleefd;
---
HDJZ/LUV/2007-81
· een doelmatig intern kwaliteitssysteem hebben ontwikkeld, geïmplementeerd en
naleven, dat gebaseerd is op toepasselijke onderdelen van internationaal erkende
kwaliteitsnormen en dat in overeenstemming is met EN 45004
(keuringsinstanties) en EN 29001, als vertolkt door de IACS Quality System
Certification Scheme Requirements;
· zijn kwaliteitssysteem laten certificeren door een onafhankelijke audit instantie
die erkend wordt door de autoriteiten van de lidstaat waar deze gevestigd is.
De eisen in Bijlage I zijn echter abstract geformuleerd en geven ruimte voor verschillende
interpretaties. Uit het oogpunt van de rechtszekerheid is dat onwenselijk. Om die reden is
bij de implementatie van het Single- European-Sky pakket in de Wet luchtvaart aan de
regering de opdracht gegeven de eisen van Bijlage I bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nader in te vullen. In lijn met de bepalingen van de verordening gaat het bij
het stellen van nadere eisen niet om het aanpassen of aanvullen van de eisen, maar om
het invullen en concretiseren van de eisen. Tevens gaat het hierbij om het opnemen van
procedurele vereisten. Organisaties die erkend willen worden, zullen hiertoe een aanvraag
bij de minister van Verkeer en Waterstaat. Deze aanvraag moet vergezeld gaan van
documentatie waaruit blijkt dat de organisatie voldoet aan de in Bijlage I gestelde
inhoudelijke vereisten. Indien de minister van Verkeer en Waterstaat van oordeel is dat
een organisatie inderdaad aan de vereisten voldoet zal de erkenning verleend worden.
Deze erkenning houdt nog niet in dat de betrokken organisatie ook daadwerkelijk
inspecties en onderzoeken gaan uitvoeren. Hiertoe is een afzonderlijke beslissing van IVW,
in de rol van nationaal toezichthoudende instantie, noodzakelijk waarin dit expliciet
bepaald wordt. Zoals gezegd zal IVW zeer terughoudend omgaan met deze mogelijkheid
om erkende organisaties in te schakelen.
- De leden van de CDA-fractie willen weten in welke gezagsverhouding deze
erkende organisaties tot de Nederlandse regering komen te staan.
IVW kan besluiten inspecties en onderzoeken naar de effectieve naleving van richtlijn nr.
2006/23/EG door erkende organisaties te laten uitvoeren. Het gaat hierbij in beginsel om
de uitvoering van de feitelijke werkzaamheden omtrent deze inspecties en onderzoeken.
Het gaat nadrukkelijk niet om de uitoefening van handhavingbevoegdheden. Deze
bevoegdheden blijven bij IVW liggen. Hoewel de verordening spreekt van "delegatie"
gaat het niet om delegatie in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Delegatie
in de zin van de Awb betreft het overdragen van de bevoegdheid tot het nemen van
besluiten aan een ander, waarbij degene die overdraagt ook verantwoordelijkheid voor
deze besluiten overdraagt. Daar is in dit geval geen sprake van. Indien IVW gebruik maakt
van erkende organisaties blijft IVW verantwoordelijk voor de wijze waarop de inspecties
en het onderzoek worden uitgevoerd en voor de wijze waarop met de resultaten van deze
inspecties en onderzoeken wordt omgegaan.
- De leden van de CDA-fractie geven aan de regering in overweging of het niet
voor de hand ligt bij algemene maatregel van bestuur de partij aan te wijzen die
taken en verantwoordelijkheden moet gaan vervullen.
---
HDJZ/LUV/2007-81
Richtlijn nr. 2006/23/EG sluit voor wat betreft het toezicht aan bij de bepalingen van het
Single European Sky-pakket. Lidstaten zijn gehouden een of meer organisaties aan te
wijzen als hun nationale toezichthoudende instanties. Deze nationaal toezichthoudende
instanties moeten onafhankelijk zijn van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten en
de aanbieders van opleidingen. Bij de implementatie van het Single European Sky-pakket
en richtlijn nr. 2006/23/EG is er voor gekozen IVW aan te wijzen als nationale
toezichthoudende instantie. IVW zal het toezicht feitelijk uitvoeren. Dit is in lijn met de
wijze waarop het toezicht in de luchtvaart momenteel in de Wet luchtvaart is
vormgegeven.
Onderhavig wetsvoorstel kent geen taken direct toe aan de LVNL maar aan de verleners
van luchtvaartnavigatiediensten. Welke partijen dat concreet zijn blijkt uit het huidige
artikel 5.13 van de Wet luchtvaart: het betreft de LVNL en Onze Minister van Defensie.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt hierin geen verandering en sluit aan bij de
bestaande regelgeving. Verdere aanwijzingen zijn op grond van richtlijn nr. 2006/23/EG
dan ook niet noodzakelijk.
- De leden van de SP fractie vragen of er al enige indicatie van de kosten inzake de
certificering van luchtverkeersleiders en de handhaving hieromtrent te geven is.
Richtlijn nr. 2006/23/EG stelt dat een luchtverkeersleider zijn opleiding moet hebben
genoten aan een gecertificeerde opleidingsinstelling. In het onderhavige wetsvoorstel
wordt dan ook de mogelijkheid geschapen om opleidingsinstellingen te certificeren. Bijlage
IV van de richtlijn bevat de eisen waaraan opleidingsinstellingen moeten voldoen. Deze
bijlage en de procedure van certificering wordt in lagere regelgeving uitgewerkt. De
luchtverkeersleiders zelf worden niet gecertificeerd, maar tonen hun vaardigheden en
bekwaamheid aan middels een bewijs van bevoegdheid. Hiernaast harmoniseert richtlijn
nr. 2006/23/EG de vereisten met betrekking tot de bevoegdheden en bekwaamheid van
de luchtverkeersleider en de toegang tot het beroep. Richtlijn nr. 2006/23/EG bouwt
hierbij waar mogelijk voort op bestaande internationale normen omtrent
bekwaamheidseisen van luchtverkeersleiders zoals deze zijn vastgesteld door de
Internationale Burgerluchtvaart Organisatie (ICAO) en de Europese Organisatie voor de
Veiligheid van de Luchtvaart (Eurocontrol). Deze internationale normen zijn grotendeels al
in de Wet luchtvaart en de onderliggende regelgeving opgenomen. Bewijzen van
bevoegdheid en de opleidingen om die bewijzen van bevoegdheid te verkrijgen voldoen
momenteel inhoudelijk al aan de richtlijn, waardoor de implementatie van de richtlijn in
onderhavig wetsvoorstel geen extra kosten met zich mee zal brengen. Wel moeten de
opleidingsinstellingen gecertificeerd worden. Hiertoe moet een aanvraag worden
ingediend. In Nederland worden de opleidingen verzorgd door de LVNL, een zelfstandig
bestuursorgaan, en Eurocontrol, een internationale organisatie. Hierdoor zijn er geen
administratieve lasten en bedrijfseffecten voor de burger of het bedrijfsleven aan de
certificering verbonden. Wat betreft de handhaving moet worden opgemerkt dat de
opleidingsinstellingen tevens verleners van luchtvaartnavigatiediensten zijn. In dat kader
wordt door IVW al toezicht op deze instellingen uitgeoefend. Het toezicht op de
---
HDJZ/LUV/2007-81
opleidingen zal worden meegenomen in bestaande inspecties en audits, waardoor de
lasten voor betrokkenen beperkt zullen blijven.
- De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven welke definitie
zij zal hanteren voor het begrip grove nalatigheid en op welke wijze en door wie
beoordeeld zal worden of sprake is van grove nalatigheid.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk een bewijs van bevoegdheid in te
trekken ingeval van grove nalatigheid tijdens de uitoefening van het verlenen van
luchtverkeersdiensten. Het gaat hierbij om een bestuursrechtelijke procedure. Het
intrekken van het bewijs van bevoegdheid is een bevoegdheid van Onze Minister. Het
uitgangspunt hierbij is dat intrekking van een bewijs van bevoegdheid het uiterste middel
is en enkel in extreme gevallen zal geschieden. In overige gevallen of bij twijfel zal
schorsing een beter middel zijn. Tevens zal een zorgvuldige procedure worden gevolgd
voordat tot intrekking wordt overgegaan. Alle feiten en omstandigheden zullen hierbij
worden meegenomen. Hoewel het hier dus gaat om een bestuursrechtelijke sanctie, en
niet om een strafrechtelijke, zal waar mogelijk in beginsel worden aangesloten bij de
definitie van het begrip grove nalatigheid zoals dit in strafrechtelijke procedures door het
Openbaar Ministerie en in de strafrechtelijke jurisprudentie gehanteerd wordt. Dit houdt
in dat er sprake moet zijn een aanmerkelijke mate van verwijtbare onvoorzichtigheid en
dat enkel onachtzaamheid hiervoor niet voldoende is.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat