Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
hoofdlijnen van het programma Vernieuwing Toezicht Rijksinspecties
30 01 2008
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
Aan de Voorzitter der Tweede Kamer der Staten-
Generaal Inlichtingen
Postbus 20018
2500 EA Den Haag T
---
Uw kenmerk
Blad
1 van 9
Onderwerp
Programma Vernieuwing Toezicht Aantal bijlagen
---
Bezoekadres
Schedeldoekshaven 200
2511 EZ Den Haag
Postadres
Hierbij presenteer ik u de hoofdlijnen van het programma Vernieuwing Toezicht, Postbus 20011
2500 EA Den Haag
dat de ambities van het kabinet bevat ten aanzien van het toezicht door
(rijks)inspecties. Bij deze brief zijn drie bijlagen bijgevoegd: Internetadres
www.minbzk.nl
- (1) het Werkprogramma 2008 van de Inspectieraad;
- (2) de Eindrapportage implementatie Kaderstellende Visie op
Toezicht 2005 (met bijlagen);
- (3) de Eindejaarsrapportage Eenduidig Toezicht (met bijlagen).
In het kader van het programma Vernieuwing Toezicht wordt onder andere
uitvoering gegeven aan hetgeen in de nota Vernieuwing Rijksdienst is
opgenomen ten aanzien van de vormgeving van het inspectieapparaat. Met het
programma Vernieuwing Toezicht doe ik de toezegging aan de Tweede Kamer
gedaan tijdens het AO over de nota Vernieuwing Rijksdienst van 27 november
2007 gestand en wordt onder andere uitvoering gegeven aan de motie Van der
Burg1.
Het programma Vernieuwing Toezicht staat niet op zichzelf, maar ligt in het
verlengde van de inspanningen van vorige kabinetten op het terrein van toezicht
door (rijks)inspecties. Het belang van overheidstoezicht is gelegen in het
verhogen van de naleving van de wetten en regels die de pijlers vormen van
onze rechtsstaat. Wetten en regels vormen de kaders waarbinnen de door de
maatschappij gewenste doelen worden bereikt, onderlinge verhoudingen eerlijk
geregeld, (kwetsbare) belangen worden beschermd en risico's beperkt. Met het
verhoging van de naleving van deze wetten en regels draagt overheidstoezicht
zodoende bij aan de kwaliteit van de samenleving en wordt het gevoel van
veiligheid en vertrouwen bij individuele burgers bevorderd.
1 Tweede Kamer, Vergaderjaar 2007-2008, 29 515, nr. 212
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
Na de ramp in Enschede kwam er steeds meer aandacht voor toezicht. Dit leidde
in 2001 tot de eerste kaderstellende visie op toezicht (KVoT), die in 2005 werd Blad
uitgebreid en geactualiseerd tot de tweede KVoT met het motto: `minder last, 2 van 9
meer effect'. Deze laatste KVoT ging gepaard met een aantal acties die zouden
lopen tot en met 2007. De eerste actie hield in dat iedere minister de KVoT zou
implementeren voor en binnen de eigen toezichthouders, en dat de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daar eind 2006 en 2007 over zou
rapporteren aan uw Kamer. Bijgaande rapportage (bijlage 1) markeert dus het
einde van deze actie.
De andere implementatie-acties werden als gevolg van de motie Aptroot
gebundeld en geïntensiveerd in het programma Eenduidig Toezicht (TK 2006-
2007, 29 362 nr. 107), met doelstellingen als: 25% minder toezichtlasten in een
aantal domeinen, maximaal 2 inspecties per jaar voor ondernemingen uit het
midden- en kleinbedrijf. Bijlage 2 is de voortgangsrapportage over dit programma
(stand van zaken per november 2007). Het kader hieronder geeft een
samenvatting van de belangrijkste resultaten tot nu toe. Als gevolg van diezelfde
motie werd ook de Inspectieraad ingesteld. Het Werkprogramma 2008 van de
Inspectieraad, dat grotendeels gericht is op uitvoering van het programma ET,
gaat hierbij als bijlage 3.
· Meting toezichtlasten afgerond in 16 domeinen, gaande in 3 domeinen
· Maximaal 2 reguliere rijksinspecties per jaar in MKB gerealiseerd in 5 domeinen,
gepland in 2 domeinen, was al zo in 7 andere
· Front offices gerealiseerd in 10 domeinen, in voorbereiding in 8 andere
· Werkwijze en houding: incorporatie van nieuwe werkwijze en houding in 6
domeinen; afstemming tussen bestaande opleidingsprogramma's bij inspecties
· Samenwerking tussen inspecties: gemeenschappelijke jaarplannen gerealiseerd
in 9 domeinen en in voorbereiding in 9 andere; risicoanalyses gerealiseerd in 4
domeinen, gepland in 10 andere
· Samenwerking met andere toezichthouders: 50 gemeenten, 8 provincies en 4
waterschappen betrokken bij lopende of komende pilots in 17 domeinen
· Taakoverdracht: in 6 domeinen enkele controletaken overgedragen tussen
rijksinspecties; taakoverdracht in studie in 9 domeinen; privatisering
inspectietaken in de plantaardige sector
· ICT: 8 voorzieningen voor digitaal samenwerken ontwikkeld en getest, deels met
gemeenten
· Randvoorwaarden gegevensuitwisseling: juridische voorwaarden in beeld
gebracht en omgezet in praktisch handvat; convenanten tussen inspecties in
voorbereiding
Het programma Vernieuwing Toezicht
Terugkijkend naar de eindrapportage over de implementatie van de KVoT en
naar de resultaten tot heden van het programma Eenduidig Toezicht, concludeer
ik dat de KVoT de afgelopen jaren handen en voeten in de praktijk heeft
gekregen. Het kabinet stelt vast dat de KVoT richtinggevend moet blijven voor
alle voornemens ten aanzien van rijkstoezicht.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
In de nota Vernieuwing Rijksdienst is daarnaast aangekondigd dat met name de
Blad
rijksinspecties verdere gerichte actie gaan ondernemen om doeltreffender en 3 van 9
doelmatiger toezicht te bereiken. Hierna volgt de eerste uitwerking hiervan,
namelijk het programma Vernieuwing Toezicht. Dit programma zal zich net als
eerder het programma Eenduidig Toezicht - beperken tot het toezicht zoals dat
wordt uitgeoefend door rijksinspectiediensten. Dit toezicht bepaalt in belangrijke
mate het gezicht van de rijksoverheid, doordat juist inspecteurs direct contact
hebben met bedrijven, instellingen, professionals en burgers. Inspecties staan
daarom - al dan niet terecht - te boek als veroorzakers van toezichtlast. Buiten
beschouwing blijft dus onder andere het markttoezicht. Overigens dient bij het
beleid op het gebied van inspecties bedacht te worden dat niet alle inspecties
gelijksoortig zijn of hetzelfde typen taken en verantwoordelijkheden hebben. Dit
zal bij de uitvoering van het programma mee moeten wegen.
Ambitie met betrekking tot inspectie voor 2010
Het kabinet wil inspectietoezicht op een moderne leest schoeien, die uitgaat van
vertrouwen, stevig optreden waar nodig, een betere dienstverlening, een
intensieve samenwerking tussen inspecties binnen en buiten de rijksoverheid en
een goede interactie tussen inspectie en beleid. Weliswaar hebben inspecties al
diverse vormen van modernisering op gang gebracht in het programma
Eenduidig Toezicht, maar voor meer merkbare verbeteringen in het
inspectietoezicht is een bredere tweede generatie aanpak nodig onder het motto
`meer effect, minder last'. Uitgangspunt hierbij is de leidraad van het Kabinet: `Je
gaat erover of niet'. Met andere woorden: verantwoordelijkheid voor toezicht en
toezichtstaken volgt uit beleidsverantwoordelijkheid. Dat laat onverlet dat beleid
en toezicht van elkaar gescheiden zijn om onafhankelijkheid te garanderen.
De ambitie is dat bedrijven, instellingen en professionals het inspectietoezicht
anno 2010 als volgt zullen ervaren:
"Inspecteurs beginnen met vertrouwen dat we ons aan de regels willen houden.
Bedrijfsprocessen met grote risico's worden intensiever gecontroleerd dan
vroeger en processen met weinig risico juist veel minder.
De manier van controleren is ook veranderd. De inspecties maken optimaal
gebruik van onze kwaliteitssystemen en onze gegevens. Als die goed zijn, kan de
inspectie zich grotendeels beperken tot systeemtoezicht. De inspectiediensten
vanuit het rijk, de gemeente enz. werken onderling goed samen, zodat we door
minder instanties benaderd worden en geen vragen meer dubbel hoeven te
beantwoorden. De inspecteurs zijn deskundig en hebben oog voor onze
bedrijfsprocessen. Ze zijn duidelijk over hun taak en over de inspectieresultaten.
De regels zijn eenvoudiger geworden en het zijn er minder. Het kost geen
onevenredige moeite om je eraan te houden. Inspecteurs maken duidelijk welke
regels voor ons gelden, hoe die in elkaar zitten en hoe je ermee moet omgaan.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
Wie met opzet de regels overtreedt, wordt snel en streng aangepakt."
Blad
Hoofddoel is een inspectieapparaat dat effectief is, professioneel optreedt, 4 van 9
tanden laat zien als het nodig is maar geen overbodige last veroorzaakt. Dat gaat
gepaard met een inspectieapparaat dat in totaal genomen kleiner is maar met
hoogwaardige methoden en deskundigheid de inspectiefuncties vervult. Dit wordt
bereikt langs vier streeflijnen. Twee daarvan zijn een voortzetting en intensivering
van wat in gang gezet is door programma ET, en bevinden zich overwegend in
het domein van de rijksinspecties. De derde en vierde lijn zullen een meer
fundamentele vernieuwing mogelijk maken door hun verbinding met de bron van
de toezichtstaken: de onderliggende regels, het beleid en de maatschappelijke
opvattingen over de rol van inspectie.
Streeflijn 1: Modernisering en kwaliteit
Met de eerste lijn in het programma Vernieuwing Toezicht worden de volgende
resultaten geboekt (zie ook § 83-84 nota Vernieuwing Rijksdienst).
Inspectie wordt gereorganiseerd in robuuste domeinen en/of ketens met per
domein één frontoffice waarachter meerdere inspecties in de backoffice
samenwerken. De domeinen en ketens zijn herkenbaar vanuit het perspectief van
de gecontroleerde en zijn goed afgebakend.
Overheids- of rijksbrede analyses die (rijks)inspecties gezamenlijk opstellen,
geven zicht op de reële prioritaire risico's in de onderscheiden domeinen.
Er is optimale uitwisseling van gegevens tussen (rijks)inspecties, daartoe
ondersteund met ICT-voorzieningen. Structurele belemmeringen zullen worden
weggenomen, zonodig met behulp van wetgeving.
De (rijks)inspecteurs benaderen de onder toezicht gestelde primair vanuit
vertrouwen in zijn nalevingsbereidheid en met oog voor zijn bedrijfsvoering. De
inspecteurs handelen professioneel, deskundig en proportioneel; zij
communiceren helder en geven waar gewenst en mogelijk advies. De benodigde
cultuuromslag voorziet tevens in borging van kwaliteit en continuïteit door
intercollegiale toetsing.
De (rijks)inspecties maken zo veel mogelijk gebruik van controlesystemen in
domeinen en ketens, bijvoorbeeld kwaliteitszorgsystemen van bedrijven
(certificering, accreditatie) en codes voor good governance à la Tabaksblatt voor
publieke instellingen. In dergelijke situaties schakelen de (rijks)inspecties zo veel
mogelijk over naar systeemtoezicht. Deze andere manier van toezicht geeft per
saldo een reductie van toezichtlast.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
De inspecties werken toe naar een nieuwe balans tussen de inzet van
preventieve en correctieve interventie-instrumenten, vanuit het adagium `zacht Blad
waar het kan, hard waar het moet', zodat het toezicht doeltreffender en efficiënter 5 van 9
wordt.
De internationale dimensie vormt een soms beperkend kader voor de
modernisering van het inspectietoezicht. Enerzijds omdat er vooral binnen de
Europese Unie sprake is van harmonisatie op het niveau van wet- en
regelgeving, anderzijds omdat het toezicht is gericht op het bereiken van een
gelijk speelveld voor bedrijven, instellingen en burgers binnen de EU.
Vereenvoudiging van regelgeving en nieuwe toezichtarrangementen moeten
worden getoetst aan de Europese en overige internationale vereisten. Daarnaast
stellen inspecties zich proactief op om samen met de beleidsdepartementen een
agendabepalende rol te kunnen vervullen in internationaal verband. Bovendien
intensiveren de inspecties hun grensoverschrijdende samenwerking.
Streeflijn 2: Taakoverdracht en expertisebundeling
De tweede streeflijn spitst zich toe op de onderstaande aspecten (zie ook § 84-85
en 75 nota Vernieuwing Rijksdienst).
Effectiviteit, efficiency en vermindering van toezichtlasten zijn leidende criteria
voor de organisatorische vormgeving van inspectietoezicht. Dit leidt zo nodig tot
taakoverdracht tussen rijksinspecties en daarmee tussen vakdepartementen.
Binnen ieder domein/keten werken alle inspecties (ook van andere overheden)
intensief samen. Zo nodig is er een functionele bundeling naar maatschappelijke
sectoren (bv. MKB, risicovolle industrie, jeugd). Waar mogelijk worden de
rijksinspecties van hoogwaardige en complexe installaties gebundeld, en
voorzien van een mandaat namens toezichthouders bij andere overheden. Dit is
werk dat gedaan wordt door onder meer de Arbeidsinspectie, de VROM-
Inspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de Inspectie voor het
Staatstoezicht op de Mijnen. Winst wordt geboekt als hier ook de
inspectiewerkzaamheden van andere overheden, bijvoorbeeld in de vorm van
gemeenschappelijke regelingen, bij worden betrokken met als resultaat een
eenduidig en geïntegreerd landelijk toezicht met mandaat van betrokken
instanties voor integrale handhaving.
Bij toezichtarrangementen is het best werkbare schaalniveau leidend. Daardoor
is binnen de bestaande verantwoordelijkheden herallocatie van uitvoerende taken
mogelijk tussen inspecties, zoals bij de overdracht aan gemeenten van
inspectietaken op grond van de Drank- en Horecawet. Ook kunnen rijksinspecties
werken in opdracht van andere overheden.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
De verschillende overheden hanteren een duidelijke verdeling van
verantwoordelijkheid voor het toezicht. Rijkstoezicht is dus altijd gebaseerd op Blad
beleidsverantwoordelijkheid op rijksniveau. Ten behoeve van een grotere 6 van 9
efficiëntie of effectiviteit kan het rijk verantwoordelijkheden (inclusief toezicht)
overdragen aan gemeenten of provincies, vooral als de inspecties een
grootschalig en min of meer routinematig karakter hebben. Ook privatisering van
dergelijke taken wordt onderzocht.
Het interbestuurlijk toezicht wordt uiteraard aangepast conform het nog uit te
brengen kabinetsstandpunt over het rapport `Van specifiek naar generiek' van de
commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen van 21
september 2007 (de commissie Oosting).
Streeflijn 3: Regelgeving en beleid
Programma VT heeft een derde lijn met deze kernresultaten. Zie ook § 37-38 en
Zie het origineel
60 nota Vernieuwing Rijksdienst.
De bestaande wet- en regelgeving is doorgelicht met de vraag of andere
instrumenten dan wet- en regelgeving ingezet kunnen worden om het
onderliggend publieke belang te borgen. De doorlichting geschiedt vanuit het
perspectief van gecontroleerden, dus per domein, maar uiteraard door de
beleidsonderdelen van desbetreffende departementen.
Waar mogelijk en nuttig kennen de regels doelnormen en worden
middelvoorschriften vermeden. Een gevolg van het werken met doelnormen is
discretionaire ruimte voor inspecteurs. Inspecties zullen, na overleg met
betrokkenen, eventueel de doelnormen kunnen operationaliseren met behulp van
checklists, prestatie-indicatoren en dergelijke, en deze openbaar maken. Deze
operationaliseringen vervangen dus nooit de wet zelf: de ruimte voor bedrijven
om maatregelen te nemen die aansluiten bij de specifieke (bedrijfs)situatie, blijft
ongeschonden. Meerwaarde is dan een kwalitatief hoogwaardiger en sterker
toezicht, dat beter aansluit bij de specifieke (bedrijfs)situatie van de
gecontroleerde.
Voor elk domein of wetgevingscluster is de noodzaak van een inspectiefunctie
onderbouwd en de bijdrage van inspectie aan te bereiken maatschappelijke
doelen zichtbaar gemaakt. Op basis hiervan is inspectie verder gemoderniseerd
en ge(re)organiseerd, met inachtneming van het kabinetsstandpunt over het
rapport van de commissie Oosting.
De beleidscyclus en de toezichtcyclus zijn aan elkaar verbonden. Sturing vindt
plaats op basis van te bereiken maatschappelijke effecten. De ervaringen en
expertise van de (rijks)inspecties worden optimaal benut, zodat regelgeving beter
en effectiever wordt.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
Streeflijn 4: De reikwijdte van de verantwoordelijkheid van de overheid Blad
Toezicht bevindt zich vaak in een spanningsveld tussen strijdige 7 van 9
maatschappelijke en politieke wenselijkheden. Enerzijds moet toezicht de
kwaliteit van publieke belangen bewaken, anderzijds mag het niet teveel lasten
veroorzaken. Na incidenten vragen politiek en samenleving doorgaans om
versterking van het toezicht. Die vraag wordt vaak gesteld zonder aandacht voor
de effectiviteit en lasten van dat versterkte toezicht. De vierde streeflijn van het
programma richt zich dan ook op de maatschappelijke en beleidsmatige
opvattingen over de rol van het inspectietoezicht. Zie verder § 72 nota
Vernieuwing Rijksdienst.
Duidelijk zal daardoor moeten worden dat de samenleving accepteert dat niet alle
risico's afgedekt kunnen worden door de overheid. In de communicatie over het
beleid zal dat een plaats moeten krijgen.
Relatie met andere programma's
Het programma is onderdeel van het programma Vernieuwing Rijksdienst, en
draagt bij aan een kleinere en betere rijksdienst doordat inspecties effectiever
worden en zich meer gaan richten op de voornaamste risico's. Daarnaast zal een
interne cultuuromslag ertoe leiden dat inspecteurs de geïnspecteerde niet
benaderen vanuit een grondhouding van wantrouwen. Mede dankzij vermindering
en vereenvoudiging van regels bezorgen de inspecties aan bedrijven en
instellingen minder last en meer service. Verder worden inspecties efficiënter
door intensievere samenwerking, zowel onderling als met gemeenten en
provincies. Ten slotte zal bezien worden of een deel van de
inspectiewerkzaamheden kan worden gedecentraliseerd of overgelaten aan de
private sector.
Het programma Vernieuwing Toezicht staat in nauwe verbinding met andere
regeldrukprogramma's. Vooral het programma Regeldruk Bedrijven maakt
gebruik van instrumenten en resultaten die ontwikkeld worden in het programma
Vernieuwing Toezicht en vice versa. Het programma Integraal wetgevingsbeleid
is belangrijk voor streeflijn 3. Andere verbindingen zijn er met de programma's
Regeldruk Burgers en Regeldruk Overheden en professionals.
Bij decentrale overheden ligt nog een enorm potentieel voor verlichting van
regeldruk, zoals herhaaldelijk opgemerkt is vanuit het bedrijfsleven. Dat ook
gemeenten zich hiervan bewust zijn, blijkt uit het bestuursakkoord VNG-rijk en de
bijbehorende uitvoeringsagenda. Actief op dit vlak is de interbestuurlijke taskforce
Regeldruk Gemeenten o.l.v. de heer drs. J. Wallage, die zich onder meer richt op
ruim 90 pioniergemeenten waarmee de regeldrukprogramma's van het rijk (ook
Vernieuwing Toezicht) op gecoördineerde wijze samenwerken en experimenten
uitvoeren. Dit sluit aan bij de motie-Van der Burg over uitbreiding naar lokaal
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
toezicht (29 515, nr. 212). De samenwerking met gemeenten zal vooral merkbaar
worden voor het midden- en kleinbedrijf, waarmee overlegd wordt over de Blad
thema's van samenwerking. Overigens zijn gemeenten ook betrokken bij de 8 van 9
bundeling van inspectietoezicht op risicovolle industrie.
Aanpak om de ambitie te realiseren
De aanpak zal de komende maanden worden uitgewerkt. De geschetste ambitie
met de vier streeflijnen wordt in ieder geval gerealiseerd met inbreng van de
volgende partijen.
De staatssecretarissen van EZ, Financiën en BZK dragen bij vanuit hun
verantwoordelijkheid voor de onderscheiden regeldrukprogramma's (bedrijven,
burgers en professionals). De minister van Justitie draagt vooral bij aan streeflijn
3, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het programma Integraal
wetgevingsbeleid, en aan streeflijn 1 vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid
voor de rechtshandhaving. De inbreng van de vakministers is gebaseerd op hun
ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid en toezicht, en komt vooral naar
voren in de streeflijnen 2 en 3. Mijn rol in het programma bij o.a. streeflijn 2 en 4
is gebaseerd op mijn algemene verantwoordelijkheid voor toezicht, en op mijn
coördinerende taken met betrekking tot gemeenten en provincies.
Bestuurlijk draagvlak bij andere overheden voor een herinrichting van
inspectietaken van `de overheid' (zie streeflijn 2) vindt zijn fundament in
bestuursakkoorden. Bedrijfsleven en publieke instellingen worden actief
betrokken, o.a. bij experimenten in gemeenten en bij het opstellen van
toezichtarrangementen.
De coördinatie van het programma Vernieuwing Toezicht ligt in handen van de
Inspectieraad en de daarin vertegenwoordigde inspecties, met uitzondering van
de activiteiten zoals de doorlichting van regelgeving die door de
beleidsonderdelen van de ministeries worden georganiseerd. Een klein
programmabureau wordt ingesteld ter ondersteuning van de verbrede
voortzetting van het programma.
Datum
25 januari 2008
Ons kenmerk
2008-0000023196
Onderdeel
De voortgang van het programma Vernieuwing Toezicht wordt bewaakt door het
SG-overleg Regeldruk, geleid door de programma-SG Vernieuwing Rijksdienst. Blad
De Commissie Regeldruk, waarin de taskforce Eenduidig Toezicht opgaat, houdt 9 van 9
het oog gericht op de voortgang van de lastenreductie voor bedrijven, inclusief de
toezichtlasten. De Kamer zal regelmatig worden geïnformeerd over de voortgang
van de werkzaamheden, onder andere in het jaarverslag van de Inspectieraad.
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,
Mevrouw dr. G. ter Horst
---- --