Huur- en zorgtoeslag, problematisch ICT-project overheid

31/01/2008 17:01



Algemene Rekenkamer



Oorzaken passen bij veelvoorkomende valkuilen automatiseringsprojecten

Anderhalf jaar nadat de Belastingdienst het ICT-systeem voor het uitkeren van huur- en zorgtoeslagen in gebruik neemt, valt het besluit een geheel nieuw systeem te bouwen. Het automatiseringssysteem blijkt in de praktijk niet robuust genoeg. Invoering onder hoge tijdsdruk, onderschatting van de complexiteit van dit project en de werkwijze van de projectorganisatie blijken de belangrijkste redenen.

Dit stelt de Algemene Rekenkamer vast in het onderzoek 'ICT-project huur- en zorgtoeslag' dat op 31 januari 2008 is gepubliceerd. De Belastingdienst start het toeslagenproject in 2003 en voert het eind 2005 in. De huurtoeslag vervangt de oude huursubsidie die voorheen door het Ministerie van VROM werd verzorgd, de zorgtoeslag is nieuw. De dienst keert voor het eerst massaal (6 miljoen aanvragers) twee weken na aanvraag toeslagen uit. Eind 2005 ontvangen 52.000 burgers hun huur- of zorgtoeslag niet op tijd. Dit is krap 1 procent van de aanvragers, maar vanwege het individuele belang regent het klachten. Verder krijgen 460.000 burgers een te laag of te hoog voorschot uitgekeerd. De hiermee samenhangende bedragen heeft de Algemene Rekenkamer al in 2006 als onrechtmatig betiteld.

Bij dit ICT-project manifesteren zich dezelfde veelvoorkomende problemen die de Algemene Rekenkamer in november 2007 in het algemeen vaststelde bij grote ICT-projecten bij de overheid (zie toelichting). Ook bij het project voor huur- en zorgtoeslag is de bestuurlijke ambitie groot, de technische complexiteit onderschat en kent de projectaanpak risico's. Het toeslagenproject van de Belastingdienst staat onder politieke druk, omdat het kabinet per se in januari 2006 een nieuw zorgstelsel wil invoeren. Er vindt geen herbezinning van het zorgtoeslagsysteem plaats. Herbezinning voor het onderdeel huurtoeslag is er wel; in april 2005 oordelen de minister van VROM en de staatssecretaris van Financiën positief.

Vanwege de tijdsdruk wordt het systeem 'dakpansgewijs' gebouwd; beginnen met de volgende bouwfase, terwijl de vorige nog niet is afgerond. Dit vergroot het risico op fouten. Er wordt met grote teams gewerkt, wat volgens internationale normen tot afstemmingsproblemen kan leiden. Er is relatief veel verloop onder projectleiders. De samenwerking tussen opdrachtgever en -nemer is niet optimaal. Verder blijkt het systeem technisch complexer dan voorzien. Zo moeten veel uitzonderingen voor de huurtoeslag ingebouwd worden. In het gebruik moeten vele mutaties (verhuizingen, overlijden van aanvragers) ingevoerd worden. Dit is de achilleshiel van dit ICT-project. Het systeem blijkt onvoldoende opgewassen tegen de vele mutaties. Als in de uitbetaling van voorschotten aan bijna 1 miljoen aanvragers vertraging dreigt, wordt in december 2005 een noodscenario in werking gesteld. Dit functioneert. De keerzijde is dat met dit noodprogramma niet met alle persoonlijke omstandigheden van aanvragers rekening wordt gehouden. De gevolgen hiervan zijn tot nu merkbaar en maken het systeem instabiel. Dit is reden voor de Belastingdienst om een nieuw ICT-systeem voor toeslagen te bouwen.

Kosten verdubbeld
De kosten van het toeslagenproject zijn in 2003 geraamd op 38 miljoen euro. Medio 2007 blijkt dat het project over de kop is gegaan. Tussenstand: 78 miljoen euro. Dit is exclusief de kosten voor een vervangend systeem dat vanaf 2009 moet functioneren. Inclusief opleiding personeel, voorlichting en call centres zijn de kosten opgelopen van (geraamd) 77 miljoen euro naar 153 miljoen euro per eind 2006.

Aanbevelingen en reactie staatssecretaris
De Algemene Rekenkamer beveelt de staatssecretaris van Financiën aan voortaan het ontwikkelingsproces te vereenvoudigen en in fases op te knippen, zodat tussentijds bijsturen of vroegtijdig stoppen mogelijk is. De fasegewijze planning en begroting dienen vooraf door een onafhankelijke deskundige getoetst te worden. De aansturing van dergelijke projecten dient direct onder de top van de Belastingdienst te vallen. De staatssecretaris onderschrijft de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Hij maakt de kanttekening dat een formele herbezinning in 2005 van de zorgtoeslag is uitgebleven, maar dat de leiding (politiek en ambtelijk) overtuigd was van de noodzaak van een goede invoering.

Toelichting
Op 29 november 2007 heeft de Algemene Rekenkamer het rapport 'Lessen uit ICT-projecten van de overheid, deel A' gepubliceerd. Hoofdoorzaken waarom automatiseringsprojecten (deels) mislukken zijn: te complex, onrealistische eisen door het politiek bestuur, ICT te vaak gezien als quick fix voor complexe maatschappelijke problemen. In juni 2008 volgt een verdiepend onderzoek over ICT-problemen bij de overheid.





http://www.rekenkamer.nl




Algemene Rekenkamer