Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Verkenning bestuurlijke boete archeologie
Inleiding:
In de Monumentenwet 1988 bestaat de sanctiemogelijkheid van het intrekken van de
opgravingsvergunning, indien de vergunninghouder naar het oordeel van de minister niet langer
bekwaam is tot het doen van opgravingen, zich niet houdt aan de geldende beperkingen of de gestelde
voorschriften niet naleeft. Aangezien dit een zwaar middel is, het alleen in uiterste gevallen te
overwegen is en er verder alleen strafrechtelijke mogelijkheden zijn die kunnen leiden tot ongewenste
kaalslag van uitvoerders, worden sancties in de praktijk niet of nauwelijks uitgedeeld.
De vraag is of het noodzakelijk is om binnen het huidige handhavingsbeleid meer nuance aan te
brengen door toepassing van andere sanctie-instrumenten zoals bestuurlijke boete, bestuursdwang of
last onder dwangsom binnen de bredere context van de OCW visie op toezicht Toezicht in vertrouwen,
vertrouwen in toezicht.
Eerst worden kort de kaders van de OCW-visie op toezicht uiteengezet, daarna wordt aangegeven hoe
het toezicht binnen de sector archeologie is geregeld om uiteindelijk antwoord te geven op de vraag of
het handhavingsbeleid meer nuance behoeft.
Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht
De OCW nota toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht vloeit voort uit de kabinetsnota
Kaderstellende visie op toezicht . De basiskeuzes voor het OCW toezicht
kennen de volgende uitgangspunten en gelden voor zowel onderwijs- en cultuurinstellingen1:
- Toezichtfunctie OCW: Het ministerie van OCW houdt altijd een toezichtfunctie omdat de minister de
burgers het vertrouwen wil bieden dat het publieke belang afdoende wordt behartigd. In dit geval
gaat het om het publieke belang van cultureel erfgoed.
- Toezicht op maat: Het toezicht van het ministerie van OCW is risico-gestuurd, sluit aan bij
zelfregulering, en de vorm ervan past bij de gevraagde borging.
- Minder toezichtlasten: Deze visie bevat voorstellen die bijdragen aan de politieke wens om te komen
tot een substantiële vermindering van toezichtlasten. Minder regels, en dan vooral op hoofdlijnen,
vertrouwen op systemen van de instellingen zelf waar dat kan, en de verdergaande samenwerking
van toezichthouders leveren hier forse winst op. In 2005 zijn vier OCW-inspecties gefuseerd tot de
Erfgoedinspectie (EGI).
- Lichtere sturing, lichter toezicht: In ons beleid kiezen we voor minder regels en leggen we het
accent op een goede governance door instellingen. Als de governance op instellingsniveau goed
functioneert, kan de toezichthouder volstaan met minder intensief extern toezicht.
- Vertrouwen gebaseerd op informatie: het ministerie van OCW streeft naar verhoudingen met
onderwijs- en cultuurinstellingen waarin `high trust' de overhand heeft. Een dergelijke grondhouding
impliceert gerechtvaardigd vertrouwen in de instellingen, waarbij het vanzelf spreekt dat zij de
regels naleven, daarop ook gecontroleerd worden en zonodig sancties opgelegd krijgen. Immers, niet
gedogen, maar handhaven en wel op effectieve wijze. Dat is de uitleg van één van de 6 principes van
goed toezicht in de OCW-sectoren namelijk slagvaardigheid. Het toezicht kan afnemen naarmate er
meer vertrouwen is dat de instellingen de kwaliteit goed op orde hebben en de regels naleven.
1 Visie op toezicht OCW 2007-2011, Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht, Den Haag 2006,
---
- Passende en effectieve interventies: het ministerie van OCW moet kunnen ingrijpen in het
handelen van instellingen als een publiek belang in het gedrang komt. De handhavinginstrumenten
moeten voldoende gevarieerd zijn om in alle mogelijke situaties effectief te kunnen optreden.
Toezicht sector archeologie:
Op het terrein van de archeologie zal de komende jaren moeten blijken of de kaders waarbinnen recent
het Verdrag van Malta in de Monumentenwet is geïmplementeerd2, het archeologisch erfgoed
adequaat kunnen beschermen tegen verstoring door personen of instellingen die daartoe niet bevoegd
zijn. Het succes van het nieuwe bestel zal in belangrijke mate moeten blijken uit de bereidheid van
commerciële partijen om verantwoord om te gaan met de kwaliteitsnormen die de branche heeft
opgesteld , en de bereidheid van gemeentelijke overheden om invulling te geven aan hun
verantwoordelijkheid ten aanzien van de omgang met het lokale erfgoed3.
De erfgoedinspectie ziet er op toe dat de opgravingen uitgevoerd worden volgens de geldende
voorschriften en kwaliteitsnormen, opdat er verantwoord wordt omgegaan met de vondsten en de
opgravingsdocumentatie, en dat de kwaliteit van bijvoorbeeld rapporten in orde is. Om toezicht te
houden op de geldende kwaliteitsnormen hanteert de Erfgoedinspectie vanaf 2004 een vastgestelde
interventiestrategie. Deze in 2004 geformuleerde interventiestrategie voldoet ook nu nog volledig aan
de eisen van de Kaderstellende Visie op Toezicht van het kabinet en past ook goed binnen de visie op
toezicht van het ministerie van OCW. Steeds wordt begonnen met zachte interventies die zijn gericht
op herstel of bijsturing van het gedrag met als belangrijkste oogmerk het versterken en niet het
frustreren van de zelfregulering. Tevens is vastgelegd aan welke voorwaarden moet worden voldaan
voordat uiteindelijk tot een escalatie in de vorm van handhaving kan worden overgegaan.
Toepassing en mogelijkheden tot uitbreiding van de Interventiestrategie
Aan de hand van de interventiepiramide voor de sector archeologie4 zijn de bestaande
interventiemogelijkheden in onderlinge samenhang gepresenteerd en uitgebreid met eventuele nieuwe
interventiemogelijkheden die meer nuance in het handhavingsbeleid kunnen brengen. De interventie
piramide is met een uitgebreide toelichting opgenomen in bijlage 1 bij deze verkenning.
In de afgelopen vijf jaar is veelvuldig gebruik gemaakt van de interventiemogelijkheden die de
erfgoedinspectie ten dienste staan. Hieruit blijkt dat bij sommige voorschriften met zachte
interventiemiddelen een aanmerkelijke verhoging van het nalevingsniveau kan worden bereikt. Bij
andere voorschriften lukt dit echter onvoldoende. Daarnaast zijn er als gevolg van de recent in werking
getreden Wet archeologische monumentenzorg (Wamz) enkele voorschriften bijgekomen, waarop nog
niet alle zachte interventiemiddelen toegepast zijn. De twee sanctie-instrumenten, het doen van
aangifte en het intrekken van de opgravingsvergunning zijn de afgelopen 5 jaar beperkt tot niet
toegepast. Het intrekken van de vergunning is voor een aantal overtredingen, zoals het herhaald niet
tijdig doen van meldingen of het herhaald te laat indienen van een rapport een zwaar middel.
Om meer nuance aan te brengen in het handhavingsbeleid zou het instrumentarium uitgebreid kunnen
worden met de bestuurlijke boete of bestuursdwang (met als variant last onder dwangsom).
2 De Wet Archeologische monumentenzorg is op 1/9/2007 in werking getreden.
3 Erfgoedinspectie, meerjarenplan erfgoedinspectie 2008-2012, Den Haag, oktober 2007
4 Gebaseerd op de interventiepiramide uit OCW-visie op toezicht, vertrouwen in toezicht, toezicht in vertrouwen,
Den Haag, 2006, blz. 30
---
In het bestuursrecht zijn sancties overwegend gericht op herstel: waar niet is nageleefd, dient dit zo
mogelijk alsnog te geschieden5. De bestuurlijke boete is qua aard zodanig dat er geen enkel herstel
mee wordt beoogd. Ook maakt het opleggen van een bestuurlijke boete de overtreding niet ongedaan.
Het heeft zodoende vooral waarde in situaties waarin handhaving door middel van het opleggen van
herstelsancties zonder meer of praktisch niet mogelijk is.
De toepassing van bestuursdwang (met als variant de last onder dwangsom) is primair gericht op
herstel van de onregelmatigheid en wordt vaak als `straf' ervaren. Ook bij deze maatregel zijn de
juridische en procedurele consequenties fors. Echter, indien geconcludeerd wordt dat het huidige
instrumentarium meer nuance behoeft dan valt de bestuursdwang te prefereren boven de bestuurlijke
boete. Het instrument bestuursdwang is gericht op herstel van de onregelmatigheid en dit zal het
publieke belang alleen maar ten goede komen. Immers, cultureel erfgoed dat verloren gaat, is definitief
verloren voor het nageslacht.
Conclusie:
Er is al een hoop gebeurd op het gebied van interventiestrategie in de archeologiesector. Uit
bovenstaande kan worden afgeleid dat de interventiestrategie nog niet op alle voorschriften uitputtend
is toegepast. Zo is een aantal vergunningvoorschriften nieuw en wordt het intrekken van de
opgravingsvergunning beperkt tot niet toegepast. De verwachting is dat als deze sanctie eenmaal een
keer met succes is opgelegd, hiervan een stevige generaal preventieve werking zal uitgaan. Instellingen
zullen daarna meer geneigd zijn te reageren op de `milde' interventies.
De vraag of het noodzakelijk is om binnen het huidige handhavingsbeleid meer nuance aan te brengen
door toepassing van andere sanctie-instrumenten zoals bestuurlijke boete, bestuursdwang of last
onder dwangsom binnen de bredere context van de OCW visie op toezicht Toezicht in vertrouwen,
vertrouwen in toezicht, beantwoord ik negatief. Vastgesteld wordt dat de sector meer baat heeft om
het reeds ter beschikking staande interventie instrumentarium vaker en beter toe te passen, dan over
te gaan tot uitbreiding daarvan met andere sanctie-instrumenten zoals de bestuurlijke boete. Dit
betekent wel dat als, na herhaald waarschuwingen en verscherpt toezicht de vergunningvoorschriften
en de kwaliteitsnorm zoals die door de branche zelf is opgesteld niet nagekomen worden, er
daadwerkelijk overgegaan zal worden tot het intrekken van de vergunning. Immers, niet gedogen,
maar handhaven.
Naast het toepassen van de bestaande sanctiemogelijkheid, namelijk het intrekken van de vergunning
zal de nuance gezocht worden in het verder ontwikkelen en toepassen van de huidige
interventiestrategie zodat het een consequent stelsel vormt van maatregelen die tot
gedragsbeïnvloeding moet leiden. Mogelijkheden hiervoor zijn:
· In de vergunningverlening zelf expliciet aangeven dat indien de vergunningvoorschriften niet
worden nageleefd de vergunning zelf ter discussie gesteld zal worden.
· Zachte interventiemethoden verder benutten/ontwikkelen
5 Verg. F.C.M.A. Michiels, a.w., p. 68.
---
Bijlage 1: Uitleg bij de interventiepiramide archeologiesector
Hoe hoger in de piramide, hoe ingrijpender en zwaarder de interventie. Dat geldt ook voor de eisen die
gesteld worden aan de kwaliteit van het toezichtproces dat tot de interventie leidt. Dossiervorming ,
het geheugen van de toezichthouder moet in orde zijn. Een zware sanctie is uiteraard niet per definitie
beter voor de naleving dan een slimme, gedragsbeïnvloedende interventie. Omdat zware sancties een
afschrikwekkende werking hebben, zullen instellingen daarna wel geneigd zijn te reageren op mildere
interventies. Maar dan moet deze zware sanctie wel effectief toegepast kunnen worden.
Strafrecht
(tijdelijk) Interventies met juridische
intrekken Vergunning
consequenties
Bestuurlijke boete ?
Bestuursdwang, dwangsom ?
Verscherpt toezicht
`Zachte' beïnvloedende
Waarschuwing interventies
Voorlichting
Strafrechtelijk (rood)
In de artikelen 61 en 62 van de Monumentenwet 1988 zijn strafbepalingen opgenomen. Van een
misdrijf is echter alleen sprake wanneer opzettelijk is gehandeld. De verplichting tot het doen van
aangifte bestaat niet bij overtredingen.
Bestuursrechtelijk (groen)
· Tijdelijk intrekken van de vergunning: Het tijdelijk intrekken van een vergunning voor een bepaalde
periode betekent dat een bedrijf geen enkele opgravingactiviteit mag verrichten. Daarmee zal het
bedrijf ten opzicht van een aantal opdrachtgevers met wie het overeenkomsten heeft, wanprestatie
leveren. Dit kan tot financiële gevolgen leiden.
· Intrekken van de vergunning: De vergunning kan ingetrokken worden (tijdelijk of permanent) als
vergunninghouder:
- Niet langer bekwaam is tot het doen van opgravingen
- Zich niet houdt aan de gestelde beperkingen
- De gestelde voorschriften niet naleeft.
Gedragsbeïnvloeding Interventies (blauw)
· Gerichte voorlichting: De mildste vorm van preventieve interventie is de voorlichting. Door
voorlichting wordt op fouten gewezen en kan een bewustwordingsproces in gang worden gezet.
Voorlichting voorkomt onnodige escalatie en sterkt het zelfreinigende vermogen van een
---
onderneming of organisatie. Als dit middel op stelselniveau wordt ingezet kan het deze werking
binnen de archeologiesector hebben.
· Waarschuwing: verschil met voorlichting is de toonzetting en de vermelding van de consequenties.
(weergave van het handhavingstraject), Deze interventie kan preventief en repressief worden
ingezet.
· Verscherpt toezicht: er gaat een waarschuwende werking van uit en de pakkans wordt ermee
verhoogd.
---