Partij van de Arbeid

Den Haag, 4 maart 2008

Bijdrage lid Putters (PvdA) aan debat Nota Vernieuwing Rijksdienst, Toekomst van de advies- en kennisinfrastructuur

Gesproken woord geldt!

'De analyse van de problemen die werden aangepakt schoten in belangrijke mate tekort. De problematiek werd onderschat. Het onderwijsbeleid sloot niet meer aan bij de veranderde maatschappelijke werkelijkheid.Verantwoordelijke bewindslieden vertoonden een tunnelvisie. De kring van beleidsmakers stond onvoldoende open voor kritiek en waarschuwingen. Eigen ervaringen in plaats van wetenschappelijk onderzoek vormden de onderbouwing van de ingezette vernieuwingen. Er was sprake van een gesloten beleidsproces.' MdV, dit citaat uit het rapport van de Cie Dijsselbloem laat zien hoe cruciaal het is dat de overheid beschikt over adequate kennis en informatie om maatschappelijke vraagstukken inzichtelijk te maken, én dat tegelijk een spiegel wordt voorgehouden om tunnelvisies en verambtelijking van de politiek te voorkomen. Parlementaire onderzoeken en enquêtes laten zo steeds opnieuw zien dat tijdige en onafhankelijke informatievoorziening tekortschieten. Precies daarover spreken wij vandaag.

In de Nota Vernieuwing Rijksdienst domineert de opvatting dat er teveel adviseurs en kennisinstituten zijn, dat het té verkokerd is, dat het teveel geld kost en dat er meer ambtelijke en centrale coördinatie moet plaatsvinden. Maar waarom dit beheersingsdenken? De roep om stroomlijning en centrale sturing komt vooral voort uit het willen reduceren van de kosten en de bureaucratie. In dat opzicht is de voorgestelde sanering van het adviesstelsel echter pennywise poundfoolish, omdat het betrekkelijk weinig oplevert. Er wordt over het algemeen met weinig mensen veel kennis gegenereerd. Het risico is eerder dat de kosten van externe en commerciële advisering toenemen. Echter, het probleem zit 'm niet in de kosten - zoals ook weer blijkt uit het rapport Dijsselbloem - maar in het ontbreken van georganiseerde tegenspraak en de politieke wil om daarmee om te gaan. De discussie over het aantal adviescolleges, planbureaus en kennisinstituten en de daarmee verbonden kosten zou eigenlijk pas gevoerd moeten worden nadat we weten wat voor soort informatievoorziening adequaat is en hoe via onafhankelijke en ongevraagde advisering tegenwicht voor tunnelvisies kan worden gecreëerd. Alvorens te komen met voorstellen over structuren en procedures over kaartenbakmodellen, clusterraden en centrale aansturing, moeten we eerst willen en durven onderkennen dat we ons in toenemende mate gesteld zien voor ingewikkelde en diffuse maatschappelijke problemen, die niet met één druk op de knop op te lossen zijn. Duurzaamheid, veiligheid en vergrijzing vragen om acties van vele departementen en sectoren tegelijk. Een veel geziene reactie van overheden voor wie deze problemen boven het hoofd groeien is de complexe werkelijkheid te versimpelen. Evelien Tonkens stelde onlangs nog in de Volkskrant dat complexe problemen, zoals het stimuleren van participatie van kansarme groepen in de samenleving, worden versimpeld tot getallen, het aantal mensen dat aan werk wordt geholpen. Onafhankelijke en goed onderbouwde informatievoorziening is cruciaal om dat soort tunnelvisies tegen te gaan. Het doordenken van de wijze waarop beschikbare wetenschappelijke en ervaringskennis bruikbaar gemaakt kan worden voor beleidsvragen, en het doordenken van de wijze waarop ervaringen die elders zijn opgedaan kunnen worden benut voor nieuwe kwesties, is dwingender dan ooit. Dit is in de Nota niet gedaan en dat maakt hem op dat onderdeel flinterdun en voor ons niet acceptabel. Juist omdat de beleidsvragen hardnekkig zijn en moeilijk oplosbaar hebben we een overheid nodig die leert, reflecteert en die zich voortdurend laat voeden door de inzichten die voorhanden zijn.

De hoorzitting die wij met de 2e

kamer organiseerden in november jl., en eerdere analyses van deze Kamer over de relatie tussen beleid en uitvoering, bevestigen ons daarin. Vandaar dat wij alle begrotingen met financiële consequenties voor de adviescolleges aan hebben gehouden, en vragen met de 2e Kamer om een onderbouwd voorstel waar een fundamentele analyse onder ligt. Wij zullen vandaag aangeven waar die analyse in onze ogen aan zou moeten voldoen.

Functionele benadering van de kennisinfrastructuur ontbreekt

De vraag die we ons allereerst moeten stellen is die naar de functies van de kennisinfrastructuur. Adviescolleges hebben een wezenlijk andere functie dan het CPB, RIVM of NWO, Zon-Mw en de kenniskamers. De WRR is de 'freischwebende Intelligenz' die wezenlijke trends in de samenleving signaleert en daarop reflecteert en zich op de lange termijn richt, waar de Kaderwet Adviescolleges meer op het beleid gerichte adviezen produceren. De planbureaus zijn essentieel voor het financieel, ruimtelijk of sociaal doorrekenen en monitoren van overheidsbeleid. Het is van belang al die functies precies in kaart te brengen. De keuze om planbureaus samen te voegen en adviescolleges te saneren en clusteren oogt nu tamelijk willekeurig. Als departementale innovatieplatforms, kenniscentra en tijdelijke commissies daarnaast grotendeels buiten schot blijven is de analyse ook nog incompleet. Het is opmerkelijk dat terwijl wij deze discussie voeren de Minister van VWS een Innovatieplatform Zorg opricht. De vraag is of de RVZ, het SCP of Zon-Mw hierin niet een rol hebben te spelen in plaats van een nieuw platform. Minder adviescolleges leiden bovendien ook niet automatisch tot minder advies. Commerciële advisering neemt eerder toe, omdat de adviesbehoefte niet afneemt. Wij vragen het kabinet daarom om de toezegging op alle begrotingen aan te geven hoe de uitgaven aan commercieel advies zich verhouden tot uitgaven aan de vaste adviescolleges. Daarnaast vragen we de minister in de door haar aangekondigde notitie een samenhangende analyse te geven over de functies van al deze instituten en organisaties, over hun nut en noodzaak en de consequenties van het afschaffen ervan.

Onevenwichtige benadering van de planbureaus

Bij de adviescolleges en planbureaus willen wij nog wat meer stilstaan. Ten aanzien van de planbureaus oogt ons het verschil in budget tussen bijvoorbeeld het SCP (5,6 miljoen euro), CPB (13,5 miljoen euro) en RPB/MNP (6,7 + 35 miljoen euro) willekeurig. Daarnaast drukken de budgetten op slechts enkele departementen terwijl de planbureaus werk verrichten voor de Rijksdienst in brede zin. Met name de bezuinigingen op het SCP leiden ertoe dat het de taken niet langer allemaal kan vervullen, terwijl de vraagstukken op sociaal-cultureel gebied enkel groter worden. Het lijkt ons niet reëel het SCP met 20% bezuiniging te confronteren, temeer daar het niet zo is dat er minder gebruik wordt gemaakt van de adviezen en rapporten. We vragen het kabinet om die bezuiniging te heroverwegen en de planbureaus meer in evenwicht te benaderen. We zien dat ook graag nader onderbouwd. Wij menen dat voorkomen moet worden dat de planbureaus steeds speelbal van bezuinigingen zijn en afhankelijk worden gemaakt van het beleid van het departement waar zij onder vallen, terwijl ze voor de hele rijksdienst taken vervullen. In ons gesprek met de directeuren van de planbureaus werd bovendien duidelijk hoe belangrijk hun onafhankelijkheid is. Zij stelden onomwonden dat de departementen de uitkomsten van rapporten proberen te sturen: "Het liefst willen ze dat wij doen wat zij zeggen. We moeten onze onafhankelijkheid steeds bevechten". Alhoewel wij begrijpen dat instituties die in hun budget gekort worden, of met opheffing bedreigd, gekleurd kunnen zijn in hun uitingen, versterkt het bij ons de overtuiging dat borging van onafhankelijkheid wezenlijk is. Wat zou de Minister ervan vinden als we het opdrachtgeverschap en het eigenaarschap van de planbureaus meer van elkaar zouden scheiden? Dat zou betekenen dat zij gezamenlijk op een aparte begroting terechtkomen die bijvoorbeeld bij het Ministerie van AZ wordt ondergebracht. Individuele departementen kunnen al dan niet gezamenlijk het opdrachtgeverschap op zich nemen als dat nodig is. We vragen de Minister om een reactie hierop en om deze optie in haar notitie nader te verkennen.

Teveel beheersingsdenken richting de adviescolleges

Ten aanzien van de adviescolleges constateert de Nota Vernieuwing Rijksdienst dat er te weinig over de sectorale kokers heen wordt samengewerkt en dat clustering nodig is. In de afgelopen jaren is het aantal gezamenlijke adviezen echter toegenomen. In plaats van clustering kan dus ook samenwerking nadrukkelijker geprikkeld worden. Enige clustering kan nuttig zijn, maar moet inhoudelijker beargumenteerd worden.Wat levert samenwerking tussen raden bovendien financieel en organisatorisch op ten opzichte van clustering? Graag de toezegging dat dit in de notitie wordt uitgewerkt. Centrale regie door de WRR is daarbij overigens niet zinvol. Kennis over technisch specialistische vraagstukken rond technologie, gevaarlijke stoffen of vaccins wordt op heel andere wijze gegenereerd dan kennis over strategische vraagstukken rond duurzaamheid of vergrijzing. Het risico bestaat dat er bij centrale aansturing opnieuw sectorale kamers moeten worden ingericht die het wiel opnieuw moeten uitvinden. Elke indeling roept bovendien nieuwe vragen over afstemming op. Het lijkt ons daarom onwenselijk om 5 mini-WRR's te creëren die via kaartenbakmodellen moeten werken. Het kaartenbakmodel van de Gezondheidsraad is zinvol voor technisch specialistische colleges die te maken hebben met heel gerichte vragen en zoeken naar bijpassende deskundigheden. Voor strategische vraagstukken is het zinvoller te werken met een vaste groep raadsleden die gedurende een periode enige consistentie in de advisering kan brengen. Een adequate mix van strategische en technisch specialistische adviescolleges met variatie in type samenstelling blijft dus nodig. Opmerkelijk is overigens dat die raden die wel intersectoraal werken, zoals de RMO, de AWT en de AGS, als eerste lijken te sneuvelen. Het kan toch niet zo zijn dat vanwege de ontkokering de verkokerde raden hun positie versterken ten koste van intersectorale raden? Wij vragen het kabinet daarom toe te zeggen de besluiten tot opheffing van RMO en AGS te heroverwegen en in de notitie aan te geven hoe bij clustering verschillende soorten adviesvragen worden bediend.

Versterking van de bruikbaarheid van adviezen

Het is ons inziens wel terecht dat zowel de effectiviteit als de legitimiteit van het adviesstelsel bediscussieerd worden. Uit evaluaties van de adviescolleges blijkt dat adviseurs en opdrachtgevers onvoldoende met elkaar communiceren over prangende adviesvragen en over het gebruik van resultaten. Er is sprake van onduidelijke vraagformulering door departementen. Dat is niet enkel de adviescolleges te wijten, want departementen moeten betere vragen formuleren. Het is dus ook hand in eigen boezem. Het kan immers niet liggen aan de complexiteit van problemen waar zij advies goed bij kunnen gebruiken. Daarnaast zijn de reacties op adviezen ook vaak weinigzeggend. Soms komt dat doordat adviescolleges te weinig over de kokers samenwerken en niet altijd meebewegen op politieke en beleidscycli, waardoor de adviezen voor departementen te laat of te vroeg komen. Daardoor kunnen adviezen ook vele jaren later nog wel effect hebben. Departementen blijken weinig zin te hebben om op adviezen te reageren, vooral als daarbij interdepartmentale afstemming nodig is, terwijl die door de politiek nu juist gevraagd worden. Inhoudelijk komen bovendien internationale en uitvoeringskwesties nog te beperkt aan bod, terwijl we ons in toenemende mate realiseren dat de uitvoerbaarheid van beleid een enorm probleem is. Tot slot komen er ook nauwelijks adviesvragen vanuit het parlement. Er valt dus nog wel iets te verbeteren. Onze vraag aan de Minister is of zij enig idee heeft wat de oorzaken van al deze knelpunten zijn. Onze conclusie is dat het samenspel tussen politiek, adviescolleges en de uitvoering beter moet om de bruikbaarheid van adviezen te vergroten. Onze fractie ziet graag een nadere analyse van de oorzaken van deze tekortkomingen en daaraan gekoppelde verbetervoorstellen.

We hebben daar ook enkele gedachten over. Ziet de Minister aanleiding om bijvoorbeeld het benoemingenbeleid aan te passen, zodat uitvoerders, ervaringsdeskundigen en ook internationale stakeholders meer betrokken worden? Is het daarnaast mogelijk om de vraagformulering op departementen te verbeteren? En zijn er manieren die ervoor zorgen dat adviesraden beter en meer gaan samenwerken, terwijl er tegelijkertijd ruimte blijft voor concurrerende inzichten? Wellicht is het ook zinvol de reactietermijn van 3 maanden voor het kabinet te heroverwegen, zodat er tijd is voor meerzeggende en interdepartementale reacties. Daarnaast verandert ook de doelgroep van veel adviezen in sneltempo. Ze hebben vaak meer gevolgen voor gemeenten en maatschappelijke organisaties dan voor departementen. Werkprogramma's zouden daarom meer tot stand kunnen komen via betrokkenheid van stakeholders dan in onderonsjes tussen de ambtelijke top en de voorzitter van een adviescollege. Aan het parlement richten wij de vraag of kabinetsreacties op adviezen niet vaker zouden moeten worden besproken. Wij pleiten voor het opnemen van kabinetsreacties op relevante commissieagenda's. Kortom, wij horen graag welke mogelijkheden de Minister binnen de Kaderwet Adviescolleges ziet om de bruikbaarheid van de adviezen te vergroten. De brief van de AWT aan onze Kamer d.d. 29-2-08 staat op dit punt vol van waardevolle suggesties die we daarbij graag meegenomen zien. De PvdA-fractie vindt het overigens bemoedigend dat de Minister in de begroting heeft opgenomen dat in 2008/09 de Kaderwet geëvalueerd wordt. Een goede zaak, maar het roept ook de vraag op waarom we de uitkomsten daarvan niet afwachten in plaats van nu een ondoordachte sanering door te voeren. Graag een reactie daarop.

Borging van countervailing power door het adviesstelsel

De vraag die vervolgens opkomt is of de adviescolleges vooral ten dienste van de beleidsvorming staan of ook de functie van tegenkracht vervullen om politiek en bestuur scherp te houden. De Vice-President van de Raad van State zei het als volgt: "De overheid moet oog hebben voor de onafhankelijke positie van de adviseurs en het belang van hun adviezen op waarde waarderen en daar serieus en goed beargumenteerd op ingaan, ook al komen haar die even niet uit". Wij delen de mening dat een sterke wetgever gebaat is bij soms lastige adviseurs en vinden het van grote waarde dat bestaande kaders en definities af en toe ter discussie gesteld worden. De Cie Dijsselbloem laat het belang daarvan zien. Overigens heeft de Onderwijsraad jarenlang wel degelijk kritische adviezen uitgebracht. Het feit dat hun rapporten niet altijd overgenomen werden kan in de redenering van de Nota Vernieuwing Rijksdienst snel tot de conclusie leiden dat er sprake was van onbruikbare en onnodige advisering. Het rapport van de Cie Dijsselbloem laat wat ons betreft juist tegenovergesteld zien dat regering en parlement die rapporten wel eens beter hadden mogen bediscussiëren en doordenken, zodat de adviezen ook tot beleidsleren aanzetten! Adviescolleges moeten daarom voldoende ruimte behouden om ongevraagd te adviseren en meerjarige werkprogramma's te maken om te voorkomen dat de waan van de dag postvat. Het scheiden van eigenaarschap en opdrachtgeverschap zou ook hier een optie kunnen zijn om de countervailing power te versterken. Het onderbrengen van adviescolleges in een aparte kennis- en adviesbegroting kan ertoe leiden dat de adviescolleges niet langer budgettair van individuele departementen afhankelijk zijn, terwijl in de adviesopdrachten de samenwerking met vakdepartementen behouden blijft. Dit geldt met name bij intersectorale advisering waar het een conflictpunt blijft welk departement voor de kosten opdraait. Er zou zo tegelijk meer ruimte kunnen komen voor een flexibele kern van medewerkers, bijvoorbeeld in de functie van 'onderzoeker in Rijksdienst', waarop adviescolleges (en planbureaus) een beroep kunnen doen. Graag een reactie op deze voorstellen en de toezegging deze mee te wegen in de notitie.

Samenvattend, alvorens ingrepen in de kennisinfrastructuur door te zetten moet er volgens ons een analyse worden gemaakt van de resultaten van eerdere ingrepen en van de functies die geborgd moeten worden. Die analyse moet beter aangeven wat de problemen zijn en voor wie, en waarom het parlement nauwelijks een beroep op de adviescolleges doet, alsmede hoe dat zich verhoudt tot het inschakelen van commerciële adviesbureaus. Ook vinden we dat de onevenwichtigheid tussen de planbureaus moet worden weggenomen. We verzoeken de regering de bezuinigingen op met name het SCP te heroverwegen. Ten aanzien van de nieuwe analyse voor het adviesstelsel die al is toegezegd willen wij graag dat daarin de volgende uitgangspunten worden gehanteerd:


- de variëteit in functies van technisch-specialistische, strategische en tijdelijke adviescolleges;
- de variëteit aan sectoren en beleidsvraagstukken;
- de versterking van onafhankelijk deskundig advies aan het parlement;
- het vergroten van de bruikbaarheid van adviezen, naast het versterken van tegenspraak;
- substantiële ruimte voor ongevraagde advisering;
- analyse van reeds uitgevoerde evaluaties van de adviescolleges om de mogelijkheden van de Kaderwet Adviescolleges maximaal te benutten, bijvoorbeeld in benoemingenbeleid, het formuleren van meerjarige werkprogramma's en het verbeteren van kabinetsreacties. Afhankelijk van de antwoorden van de Minister overwegen we op deze punten een motie in 2e termijn.

Voor bruikbare adviezen én kritische tegenspraak is geen centrale aansturing nodig, maar een gevarieerd en onafhankelijk stelsel van kennisleveranciers. Dat werd in 1922 al erkend toen een afzonderlijk artikel voor de vaste adviescolleges in de Grondwet werd opgenomen, het huidige artikel 79. Het daaraan ten grondslag liggende door de 2e Kamer aangenomen amendement Troelstra kwam voort uit parlementaire onrust over de vele adviesinstanties waarmee de regering zich omringde. Men vreesde een adviescircuit van door de regering aangezochte belanghebbenden die bovenmatig veel invloed op het beleid zouden hebben en zo de positie van het parlement zouden ondermijnen. Net als Troelstra maken wij ons zorgen, nu om het wegsaneren van dit tegenwicht ten opzichte van alle externe en ambtelijke adviseurs die de regering ten dienste staan. Het behoud van onafhankelijke informatievoorziening aan het parlement én tegenspraak zijn cruciaal voor óns functioneren. Wij roepen de Kamers, maar ook de Minister, op om in de traditie van Troelstra te gaan staan.

Wij wachten met belangstelling de reactie van de Minister af.

Persvoorlichting Tweede Kamer-fractie Partij van de Arbeid Plein 2
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
T 070 318 2694
E s.boting@tweedekamer.nl