Kamerbrief inzake inzet marine voor bescherming humanitaire hulp Somalië
tegen piraterij
07-03-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Op 26 februari jl. informeerden wij uw Kamer over het onderzoek naar
de mogelijkheid en wenselijkheid van inzet van de Koninklijke marine,
voor beperkte duur, in de wateren van en in de nabijheid van Somalië.
Gelet op artikel 100 van de Grondwet informeren wij u hierbij over het
besluit van de regering om van eind maart tot eind juni 2008 een
luchtverdedigings- en commandofregat (LCF), de Hr. Ms. Evertsen, in te
zetten voor de bescherming, met name tegen piraterij, van humanitaire
hulp-transporten van het World Food Programme (WFP) over zee naar
Somalië.
Gronden voor deelname
Op 22 februari jl. heeft het VN-Wereldvoedselprogramma Nederland
verzocht om de mogelijkheden te onderzoeken om zeetransporten van
humanitaire hulpgoederen naar Somalië te beschermen tegen piraterij.
Somalië wordt al decennialang geteisterd door instabiliteit en
onveiligheid, waardoor de Somalische bevolking rechtstreeks wordt
getroffen; mede omdat het aanleveren van humanitaire hulp wordt
belemmerd. Zoals de VN-Veiligheidsraad in resoluties 1772 (2007) en
1801 (2008) signaleert, verergert de toenemende piraterij langs de
kust van Somalië deze situatie. Piraterij is een schending van het
internationale zeerecht en vormt een bedreiging voor het verlenen van
humanitaire hulp aan Somalië en voor de hulpverleners zelf. Vanwege
het grote aantal kapingen van schepen in de Somalische territoriale
wateren en op de open zee in de regio, hebben hulporganisaties voor
transport van humanitaire hulp behoefte aan maritieme bescherming.
De omvang van de humanitaire nood in Somalië noopt tot actie.
Nederland levert in de eerste plaats een bijdrage in de vorm van
financiële steun voor het verstrekken van humanitaire hulp door daarin
gespecialiseerde organisaties. Dit betrof in 2007 ongeveer 9 miljoen
euro. In deze context bezocht de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking op 6 maart jl. Somalische vluchtelingen in
Jemen. Humanitaire hulp kan effectiever zijn als in internationaal
verband op geï ntegreerde wijze aandacht wordt besteed aan de
problemen van Somalië. Dat wil zeggen dat humanitaire, diplomatieke en
militaire inspanningen elkaar wederzijds ondersteunen en versterken.
Op grond van de overtuiging van de noodzaak van een dergelijke aanpak
en de prioriteiten van het Nederlandse Afrikabeleid, heeft de regering
besloten in te gaan op het verzoek van het WFP en de Koninklijke
marine in te zetten om zeetransporten van humanitaire hulpgoederen
naar Somalië te beschermen tegen piraterij.
Politieke aspecten
Somalië kampt al jaren met conflicten en rivaliteit tussen (sub-)
clans en belangengroeperingen onder leiding van elkaar bestrijdende
krijgsheren. De situatie werd sinds 2005 complexer door de opkomst van
de Unie van Islamitische Rechtbanken (UIC) die zich verzet tegen de
internationaal erkende overgangsregering (TFG). In de loop van 2006
groeide de UIC uit tot de grootste gewapende, politieke groepering in
Somalië en veroverde grote delen van het land op de overgangsregering
(TFG) en krijgsheren. In de tweede helft van dat jaar liep de spanning
tussen de UIC en de overgangsregering hoog op. Diplomatieke
initiatieven van de Arabische Liga en de regionale organisatie IGAD om
een politieke oplossing voor het conflict te vinden, liepen op niets
uit. Daarop volgde een militaire interventie; in verrassend korte tijd
heroverden de overgangsregering en het Ethiopische leger, begin
januari 2007 grote delen van Somalië op de UIC. Ethiopië staat achter
de overgangsregering omdat het verwacht dat de TFG de beste kans op
duurzame stabiliteit biedt. De veiligheidssituatie verslechtert
sindsdien echter verder en de TFG heeft vrijwel geen controle over het
kustgebied ten zuiden van Mogadishu, tot aan de Keniaanse grens.
Sinds 2007 is de door de VN gemandateerde AMISOM-missie van de
Afrikaanse Unie (AU) actief in Somalië. Het mandaat van AMISOM is op
20 februari jl. met zes maanden verlengd. Deze AU-missie is bedoeld om
de Somalische TFG te beveiligen en Somalische veiligheidstroepen te
trainen, maar is sterk onderbezet. Nederland steunt AMISOM in
multilateraal kader via onder andere de Africa Peace Facility (APF)
van de EU. De APF heeft tot op heden met meer dan 15 miljoen euro aan
de AMISOM-missie bijgedragen. Daarnaast is uit het nieuwe
EU-stabiliteitsinstrument 2,5 miljoen euro beschikbaar gesteld voor
financiering van de AMISOM Strategic Management and Planning
Capability.
President Yusuf benoemde begin 2007 een nieuwe premier, Nur Adde,
wiens kabinet slagvaardiger oogt dan dat van zijn voorganger Gedi. De
regering is in gesprek met de oppositie, die is verenigd in de
zogenaamde `Asmara-groep'. De Speciale Vertegenwoordiger van de SG VN
voor Somalië, Ould Abdallah, hoopt de twee kampen op informele wijze
bij elkaar te brengen. Premier Nur Adde en zijn kabinet lijken te
beschikken over de politieke wil die nodig is om tot een vergelijk te
komen met de oppositie.
Het fragiele staatsbestel van Somalië, waardoor corruptie en
criminaliteit hoogtij kunnen vieren, zorgt er ondertussen mede voor
dat het probleem van piraterij voor de Somalische kust toeneemt, zoals
de VN-veiligheidsraad in de eerder genoemde resoluties signaleert.
Humanitaire situatie
De humanitaire situatie in Somalië, dat al jaren tot de minst
ontwikkelde landen ter wereld behoort, is sterk verslechterd in 2007.
Vanwege het aanhoudende geweld en de instabiele politieke situatie in
Zuid- en Centraal-Somalië is het aantal ontheemden het laatste half
jaar gestegen van 400.000 tot ongeveer één miljoen. Naar verwachting
zal de ontheemdenstroom verder toenemen en zal het geweld in Mogadishu
niet verminderen. Het merendeel van de ontheemden trekt naar Afgoy,
ten noorden van Mogadishu. Mogadishu is zo goed als verlaten. De noden
in Somalië zijn groot. Het afgelopen jaar is het aantal mensen dat
hulp nodig heeft met ongeveer 50 procent gestegen tot meer dan
anderhalf miljoen mensen. Dit hangt voor een deel samen met de
verslechterde veiligheidssituatie. Daarnaast spelen klimatologische
omstandigheden een rol. In 2007 bleven de regens grotendeels uit,
waardoor de voedselproductie terugliep. Het WFP spreekt van de
slechtste graanoogst in 13 jaar. In delen van het land is momenteel
sprake van ernstige ondervoeding. Onlangs bestempelde John Holmes (UN
Under-Secretary-General for Humanitarian Affairs and Emergency Relief
Coordinator) de situatie in Somalië als `
Nederland heeft in 2007 ongeveer 9 miljoen euro uitgegeven aan
humanitaire hulp voor Somalië. Dit was 4 miljoen euro meer dan
aanvankelijk gepland. Deze verhoging hield verband met de
verslechterde humanitaire situatie en de vluchtelingen- en
ontheemdenproblematiek. De Nederlandse bijgedragen zijn verstrekt via
de VN-organisaties UNHCR, WFP, UNICEF en OCHA. In 2007 ontving
WFP/Somalië 1 miljoen euro van Nederland. Het WFP voorzag in dat jaar
ruim anderhalf miljoen mensen van voedsel. De additionele bijdragen
van Nederland gingen naar UNHCR (1 miljoen euro) voor de opvang en
bescherming van ontheemden in Somalië en OCHA (3 miljoen euro) voor
het Humanitarian Relief Fund. Daarnaast zijn vijf NGO's gefinancierd
die zich in het bijzonder richten op gezondheidszorg. De indicatieve
planning voor humanitaire hulp-activiteiten in 2008 is structureel
verhoogd en bedraagt 8 miljoen euro. Er zal wederom worden bijgedragen
via UNHCR, WFP, UNICEF, OCHA en vijf NGO's. In 2008 zal Nederland in
eerste instantie 1,5 miljoen euro bijdragen aan WFP/Somalië.
Het WFP voert zowel over land als over zee goederen aan. Een ruime
meerderheid, 80 procent, wordt over zee aangevoerd. Dit transport is
voordeliger en sneller. Naast veiligheidsrisico's worden
landtransporten namelijk geplaagd door beperkte capaciteit - er zijn
minder vrachtwagens beschikbaar dan nodig is voor de aanvoer van
goederen -, slechte wegen - bijvoorbeeld als gevolg van weersinvloeden
- en sluiting van de Keniaanse grens voor transporten wanneer zich
zware gewelddadigheden voordoen. Deze problemen zijn minder van
toepassing op zeetransport, dat bovendien een veel grotere capaciteit
heeft en daardoor kosteneffectiever kan opereren. Zeetransport kent
echter wel, net als landtransport, de nodige veiligheidsrisico's. De
wateren voor de Somalische kust behoren tot de gevaarlijkste ter
wereld vanwege de wijdverbreide piraterij. In de eerste helft van 2007
nam het aantal gevallen van piraterij aanzienlijk toe. Diverse
WFP-transporten zijn aangevallen. De TFG heeft nauwelijks middelen om
hiertegen actie te ondernemen. De internationale druk van o.a. het
WFP, de International Maritime Organisation en de VN-Veiligheidsraad
om bewaking van WFP-transporten te realiseren, nam dan ook toe.
Mandaat
Het mandaat voor deze nationale missie berust op een verzoek van het
WFP aan Nederland om de escorte van WFP schepen in de wateren van en
de nabijheid van Somalië van Denemarken over te nemen. Vanaf november
2007 verzorgde Frankrijk deze escorte, waarna Denemarken vanaf begin
februari 2008 deze taak op zich heeft genomen tot begin april 2008.
Tot dergelijke bescherming door VN-lidstaten is door de
VN-Veiligheidsraad opgeroepen in resoluties 1772 van 20 augustus 2007
en 1801 van 20 februari 2008. De nationale inzet van Frankrijk en
Denemarken wordt in de laatstgenoemde resolutie expliciet door de VN
Veiligheidsraad verwelkomd.
Het optreden van VN-lidstaten tegen piraten op open zee vindt zijn
rechtsbasis in het internationale recht, in het bijzonder in het
VN-Zeerechtverdrag. Het optreden tegen piraten in de territoriale
wateren van Somalië, binnen twaalf nautische mijlen van de kust, moet
zijn rechtsbasis vinden in een overeenkomst met de regering van
Somalië. Nadere gesprekken hierover tussen Nederland en de voorlopige
regering van Somalië (TFG) zullen op korte termijn worden gevoerd en
naar verwachting ruim voor de inzet van de Hr. Ms. Evertsen worden
afgerond. De overeenkomsten die Frankrijk en Denemarken met de TFG
hebben gesloten dienen hiervoor als uitgangspunt. Voorts wordt met de
vlaggestaat van ieder individueel te escorteren schip een letter of
intent overeengekomen waarin het land toestemming geeft voor de
stationering van een Nederlands beveiligingsteam aan boord van zijn
schip en waarin de taken en status van het team worden afgebakend.
Indien tijdens het optreden verdachten van zeeroverij worden
aangehouden, zal per geval, afhankelijk van het Nederlandse belang,
worden bezien of de verdachten overgeleverd kunnen worden aan een land
in de regio of dat de verdachten in Nederland worden vervolgd. Indien
overlevering op juridische of humanitaire gronden niet mogelijk
blijkt, zal mede in overleg met het Openbaar Ministerie worden bezien
hoe verder dient te worden gehandeld. Op basis van de ervaringen tot
dusverre van Frankrijk en Denemarken ligt het overigens niet in de
lijn der verwachting dat er personen zullen worden aangehouden. In de
praktijk blijkt de afschrikkende werking van een escorte voldoende.
Deelnemende landen
De inzet van de Hr. Ms. Evertsen ten behoeve van het beschermen van
WFP-zeetransporten voor Somalië is een nationale operatie waaraan
gedurende de inzetperiode, uitgezonderd tijdens de overdracht van de
werkzaamheden, geen andere landen zullen deelnemen. Wel bouwt
Nederland voort op de ervaringen van Frankrijk en Denemarken met het
begeleiden van WFP transporten. Met deze landen is terzake intensief
contact.
Invloed
Nederland is volledig zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop de
operatie wordt uitgevoerd en aangestuurd. Inherent aan de taken van
het fregat is nauwe afstemming met het WFP. Voorts zal het met
partners in de regio informatie uitwisselen.
Militaire aspecten
Haalbaarheid
De militaire opdracht van de Hr. Ms. Evertsen is het beschermen van
WFP zeetransporten van humanitaire hulpgoederen uit Mombasa (Kenia) en
Djibouti (Djibouti) naar Mogadishu (Somalië) of andere havens aan de
kust van Somalië. Deze transporten worden bedreigd door piraten die
met name om losgeld te krijgen willekeurig schepen kapen. De omvang en
kwaliteit van de Somalische kustwacht is zeer beperkt. Hoewel de
deelgebieden Somaliland en Puntland over enige vorm van kustwacht
beschikken, is deze niet afdoende toegerust om piraterij effectief te
kunnen bestrijden.
De organisatie van piraterij in en nabij Somalië
Langs de 3025 kilometer lange kust van Somalië houden zich vier
piratengroepen op. Deze groepen zijn georganiseerd langs stam- en
clanlijnen en worden geleid door krijgsheren, corrupte zakenlieden en
lokale bestuurders. De piraten overvallen schepen met als hoofddoel
losgeld te krijgen voor de schepen en hun bemanning. De piraten zijn
over het algemeen goed georganiseerd vanuit hoofdkwartieren op het
vasteland. Om ver uit de kust te kunnen opereren maken ze steeds vaker
gebruik van grote moederschepen die kleinere schepen te water kunnen
laten. Ten behoeve van het aanvallen van schepen beschikken de piraten
tevens over communicatieapparatuur, radarapparatuur, handvuurwapens,
automatische wapens en granaatwerpers. De piraten proberen met ladders
aan boord te komen van de te kapen schepen, waarbij ze het gebruik van
geweld, soms zelfs dodelijk, niet schuwen.
Vanaf midden 2005 zijn ten minste zes VN-schepen aangevallen of
gekaapt. Na twee kapingen van WFP-schepen heeft het WFP in 2005 zijn
humanitaire hulp aan Somalië opgeschort. In 2007 heeft het de aanvoer
van humanitaire hulpgoederen over zee weer hervat, maar ook in 2007
zijn drie WFP-schepen overvallen. Hierbij is één VN-medewerker
omgekomen. Dit incident, de kaping van het WFP-schip M.V. Rozen en de
forse toename van piraterij-incidenten voor de kust van Somalië heeft
uiteindelijk geleid tot formele WFP-verzoeken om zee escorte aan een
aantal VN-lidstaten, waaronder Nederland.
Het vereiste militaire vermogen
Het WFP transporteert gemiddeld twee keer per maand vanuit Mombasa of
Djibouti humanitaire hulpgoederen naar Mogadishu of andere Somalische
havens. Het escorteren van een WFP-schip neemt heen en terug ongeveer
een week in beslag. Door het inzetten van één Nederlandse fregat
kunnen in principe alle geplande WFP-transporten worden geëscorteerd.
De Hr. Ms. Evertsen telt een bemanning van circa 177 militairen. Deze
bemanning zal worden aangevuld met een beveiligingsteam van mariniers
dat tijdens de escorte door het Nederlandse fregat aan boord van het
WFP-schip zal worden geplaatst. Het team zal zich hierbij beperken tot
het uitvoeren van beschermingstaken. Om de WFP-schepen te kunnen
beschermen beschikt de bemanning van de Hr. Ms. Evertsen over moderne
radar-en communicatieapparatuur, mitrailleurs, zware bewapening zoals
snelvuurkanonnen, zee- en landdoel kanonnen en een Lynx helikopter. De
helikopter heeft een verdedigende taak, maar kan ook verkenningen
uitvoeren. Ten slotte is het fregat op logistiek gebied
zelfvoorzienend.
Geschiktheid en beschikbaarheid
De Hr. Ms. Evertsen is goed toegerust voor het uitvoeren van haar
taak. Zowel de omvang van het fregat als de middelen aan boord zullen
naar verwachting een afschrikwekkend effect hebben, waardoor de kans
groot is dat piraten het WFP-schip bij voorbaat al niet zullen
naderen. Frankrijk en Denemarken zijn tot op heden tijdens het
escorteren van de WFP schepen niet met piraten in aanraking gekomen.
Mocht dit het Nederlandse fregat wel gebeuren, dan is zijn bemanning
en het beveiligingsteam afdoende toegerust om hierop adequaat te
kunnen reageren.
Het Nederlandse fregat is inzetgereed en bevindt zich momenteel in de
Middellandse Zee in het kader van een regulier nationaal
oefenprogramma. De CDS heeft het fregat opdracht gegeven om dit
oefenprogramma te beëindigen en door te varen naar Somalië. Gedurende
de voorziene inzetperiode is het fregat niet toegezegd voor het
uitvoeren van andere taken in nationaal of internationaal verband.
Wijze van optreden
Het fregat zal de WFP-schepen begeleiden vanaf het laden in Djibouti
of Mombasa, naar de Somalische haven van bestemming, tot terugkeer in
de haven waar ze wederom zullen worden volgeladen. Tijdens het lossen
neemt de Hr. Ms. Evertsen het beveiligingsteam tijdelijk aan boord en
wacht het circa twee nautische mijlen van de haven op het WFP-schip.
Tijdens het lossen onderhoudt het Nederlandse fregat voortdurend
contact met het WFP-schip. De WFP-contractanten brengen in een
gewapende escorte de humanitaire hulpgoederen naar een WFP-opslag. Via
vrachtwagenkonvooien gaan de goederen vervolgens door naar opslag- of
distributieplaatsen. Partners van het WFP zijn verantwoordelijk voor
de uiteindelijke distributie van de humanitaire hulpgoederen.
Tijdens de escorte hanteert de Hr. Ms. Evertsen een veiligheidszone
rondom de WFP-schepen. Indien een ander schip zich binnen deze zone
begeeft, zal het worden verzocht de zone te verlaten. In de eerste
instantie zal dit via reguliere scheepscommunicatie geschieden. Als
hierop niet wordt gereageerd, zal het schip op een andere manier,
bijvoorbeeld door middel van waarschuwingslichten en
waarschuwingsschoten, worden gemaand de zone te verlaten.
Geweldsinstructie
Voor de operatie zullen specifieke nationale Rules of Engagement (RoE)
worden opgesteld, die binnen de grenzen van het toepasselijke
nationale en internationale recht optreden tegen de piratendreiging
mogelijk maken. Vanzelfsprekend zullen deze RoE voorzien in de
vereiste bevoegdheden voor zelfverdediging en de verdediging van de te
escorteren schepen.
Bevelsstructuur
Aangezien de Hr. Ms. Evertsen in het kader van een nationale missie
wordt ingezet, valt het fregat onder de nationale bevelsstructuur.
Risico's
Van maart tot en met juni is de zee langs de kust van Somalië kalm,
waardoor piraten naar verwachting frequenter actief zullen zijn op
zee. Hierdoor neemt de kans op een confrontatie met piraten toe.
Voorts vormen tropische ziekten als malaria en gele koorts risico's
voor de Nederlandse militairen. Aan boord van het schip is
bedrijfskundige en spoedeisende eerstelijns zorg aanwezig. Indien er
behoefte is aan meer geavanceerde medische zorg, kan evacuatie
plaatsvinden naar onder andere Djibouti, Kenia, Oman of de Seychellen.
Duur van de uitzending
De inzet van de Hr. Ms. Evertsen voor het WFP zal eind maart ingaan en
eind juni 2008 worden beëindigd. Een langere inzet is niet wenselijk
in verband met het vaarprogramma van het fregat waarbij onder andere
rekening wordt gehouden met het onderhoud van het schip.
Nederland is voornemens om in VN-verband de mogelijkheid te verkennen
van een toekomstige omvorming van deze inzet van opeenvolgende landen
tot een formele VN-operatie.
Financiën
De additionele uitgaven die gemoeid zijn met de Nederlandse bijdrage
aan de missie in Somalië, met een maritieme component inclusief de
inzet van een helikopter, worden bij een inzetduur van 3 maanden
geraamd op circa 2,5 miljoen euro. Hierbij is rekening gehouden met
inverdieneffecten doordat geplande activiteiten geen doorgang vinden.
Binnen de HGIS komen deze additionele uitgaven ten laste van het
non-ODA budget voor humanitaire hulp op de begroting van het
ministerie van Buitenlandse Zaken.
De minister van Buitenlandse Zaken,
drs. M.J.M. Verhagen
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
drs. A. G. Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken