Mededeling inzake grenscontrole in de Europese Unie
Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee
of the Regions - Preparing the next steps in border management in the
European Union (Nederlandse titel nog niet beschikbaar)
* Basisgegevens
* Essentie voorstel
* Proportionaliteit en subsidiariteit
* Nederlandse positie
Basisgegevens
Nr. Commissiedocument: COM(2008) 69
Datum Commissiedocument: 13 februari 2008
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=196746
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
(http://ec.europa.eu/governance/impact/practice): SEC (2008) 153
Behandelingstraject Raad: Informele ministeriële conferentie over
EU-buitengrensbeheer (Brdo, 11-12 maart 2008), Raadswerkgroep Grenzen
en Visa, SCIFA, JBZ-Raad.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Essentie voorstel
Deze mededeling maakt deel uit van een pakket van drie voorstellen
gericht op het verbeteren van de veiligheid van de buitengrenzen van
de Unie en op het vergemakkelijken van reizen voor burgers, toeristen
en legale migranten .
In onderhavige mededeling stelt de Commissie voor (1) om
grensoverschrijdingen voor bepaalde bonafide derdelanders,
EU-onderdanen en voor andere personen die recht hebben op vrij verkeer
binnen de EU te vergemakkelijken én (2) dat de lidstaten nader bezien
of het wenselijk is om een in- en uitreissysteem op te zetten voor
derdelanders. Tevens (3) stelt de Commissie voor een
haalbaarheidsstudie te verrichten naar de oprichting van een Europees
Electronic System of Travel Authorisation (ESTA). De systemen moeten
voldoen aan de EU wet- en regelgeving op het gebied van
privacybescherming.
Bona fide reizigers / geautomatiseerde grenspassage
Voor bepaalde bonafide reizigers uit derde landen, uitgesplitst in
bona fide derdelanders mét visumverplichting en bonafide derdelanders
zónder visumverplichting, stelt de Commissie voor de status
"geregistreerde reiziger" te introduceren. Deze status zal voorafgaand
aan vertrek naar de EU op vrijwillige basis worden toegekend aan de
hand van een aantal gemeenschappelijke criteria. Het aanmelden als
"geregistreerde reiziger" zal moeten geschieden bij de consulaire
posten of bij toekomstige gemeenschappelijke aanvraagkantoren. Voor
"geregistreerde reizigers", alsook voor EU-onderdanen en voor andere
personen die recht hebben op vrij verkeer binnen de EU en die in het
bezit zijn van een paspoort met biometrische kenmerken, wordt
voorgesteld de formaliteiten aan de buitengrenzen te vergemakkelijken
door een geautomatiseerde buitengrenscontrole.
In- en uitreissysteem
Het in- en uitreissysteem zou volgens de Commissie moeten omvatten een
automatische registratie van de tijd en plaats van in- en uitreis, de
duur van het toegestane verblijf en het geautomatiseerd doorgeven van
alarmering aan de relevante immigratieautoriteiten in geval een
derdelander langer in het Schengengebied verblijft dan is toegestaan.
De geautomatiseerde alarmering zal bevoegde autoriteiten in staat
stellen om gepaste maatregelen te treffen en bevorderen dat
derdelanders niet langer in de EU verblijven dan hen is toegestaan.
Tevens zal de geautomatiseerde alarmering informatie verschaffen over
patronen van overschrijdingen van toegestaan verblijf en over
migratiestromen. Het systeem zou moeten gelden voor derdelanders met
een visum voor verblijf tot drie maanden alsook voor derdelanders die
zijn vrijgesteld van een visumplicht. Voor visumplichtige derdelanders
worden de biometrische gegevens afgenomen bij de visumaanvraag en deze
kunnen aan de grens worden gecontroleerd: van niet-visumplichtige
derdelanders zullen de biometrische gegevens bij hun eerste
binnenkomst aan de grens afgenomen moeten worden. De Commissie geeft
aan dat het wenselijk is dat een nieuw systeem wordt ontwikkeld voor
het opslaan van de in- en uitreisdata en biometrische gegevens en dat
het nieuwe systeem dezelfde technische architectuur zou moeten hebben
als het Schengen Informatie Systeem II (SIS II) en het Visum
Informatie Systeem (VIS). De Commissie zal een gedetailleerde
technische analyse opstellen voor de wijze waarop een dergelijk
systeem geïmplementeerd zou kunnen worden.
EU Electronic System of Travel Authorisation (ESTA)
De Commissie geeft enkele parameters voor een mogelijk Europees
Electronic System of Travel Authorisation (ESTA). Een dergelijk
systeem, dat van toepassing is op derdelanders die zijn vrijgesteld
van de visumplicht, verplicht de derdelander middels het elektronisch
beschikbaar stellen van zijn paspoort- en reisgegevens vóórafgaand aan
zijn reis een reisautorisatie aan te vragen. Pas nadat deze gegevens
elektronisch zijn vergeleken met bepaalde databanken zal worden
besloten tot het al dan niet afgeven van een reisautorisatie. De
Commissie stelt voor een haalbaarheidsstudie te verrichten naar de
oprichting van een Europees ESTA.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Ja, de Commissie geeft aan dat indien de lidstaten het wenselijk
achten er wetgevende voorstellen dienen te komen ten aanzien van een
in- en uitreissysteem voor alle derdelanders aan wie verblijf tot drie
maanden is toegestaan én ten aanzien van een "geregistreerde
reiziger"-status voor bepaalde derdelanders en automatische
grenspassage voor deze doelgroep alsmede voor EU-onderdanen en andere
personen die recht hebben op vrij verkeer binnen de Unie.
Verder kondigt de Commissie aan dat zij nader onderzoek zal doen naar
de meerwaarde van een ESTA voor Europa.
Het voorlopige Nederlandse oordeel over de bevoegdheid is positief.
Ook het voorlopige Nederlandse oordeel over de subsidiariteit en
proportionaliteit is positief: een geïntegreerd beheer van de
buitengrenzen (door Nederland ondersteund beleid) kan alleen vorm
krijgen in Europees verband en de voorgestelde maatregelen gaan niet
verder dan nodig om dat te bereiken.
De financiële gevolgen voor de Rijksoverheid, bedrijfsleven en burger
schat Nederland als zeer aanzienlijk in. De kosten zullen voornamelijk
voortkomen uit de aanschaf van apparatuur, ICT- systemen en de nodige
aanpassingen van de infrastructuur (ten behoeve van de inrichting van
automatische grenspassages) op de grensdoorlaatposten. Deze financiële
gevolgen dienen ingepast te worden op de begrotingen van de beleids-
verantwoordelijke departementen, conform de regels budgetdiscipline.
Ook zullen er kosten gepaard gaan met het inrichten van consulaire
posten in niet-visumplichtige landen ten behoeve van het registreren
en controleren van " geregistreerde reizigers". De Commissie vermeldt
dat de hiervoor nodige investeringen kunnen worden gedekt door het
Europees buitengrenzenfonds.
Nederlandse positie
Nederland is van mening dat het grenstoezichtsproces zo dient te
worden georganiseerd dat sprake is van een goede balans tussen het
veiligheidsbelang enerzijds en het economisch belang van een vlotte en
klantgerichte afhandeling van passagiersstromen anderzijds, met een zo
beperkt mogelijke inbreuk op rechten zoals dat op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Bij het vinden van die juiste balans tussen
beide belangen heeft Nederland zich voor de komende jaren de volgende
ambitie gesteld: het creëren van een effectief en efficiënt
grenstoezichtsproces dat ten goede komt aan de mobiliteit van bonafide
reizigers, illegale migratie tegengaat en maximaal bijdraagt aan de
veiligheid in het Schengengebied. Nederland onderstreept het belang
van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen voor de vrijheid en
veiligheid in de EU en sluit zich bij de Commissie aan voor wat
betreft de instrumenten die dit belang kunnen dienen: de toepassing
van nieuwe technologieën, een in- en uitreissysteem en
geautomatiseerde grenscontrolesystemen. Nederland meent dat in deze
mededeling ambitieuze en vergaande scenario's worden geschetst. De
mededeling is met name politiek en strategisch van aard; er wordt niet
of nauwelijks ingegaan op de juridische, technische, organisatorische
of maatschappelijke gevolgen van de voorliggende voorstellen. Terwijl
de Commissie wel nadrukkelijk aangeeft dat de voorstellen vergaande
gevolgen voor de uitvoerende diensten hebben. Nederland acht het van
belang dat voordat er wetgeving wordt voorgesteld er eerst een
grondige effectenbeoordeling, mede op veiligheids- en privacyeffecten
en op mobiliteit van bonafide reizigers, plaatsvindt van de
voorstellen. Daarbij moet grondig worden gekeken naar de (te
verwachten) resultaten van en raakvlakken met andere bestaande of
geplande instrumenten, zoals het VIS, SIS II, de richtlijn inzake
Advanced Passenger Information (API-)gegevens en het EU Passenger Name
Records (PNR)-initiatief. Daarnaast zal moeten worden bezien of deze
voorstellen niet leiden tot onacceptabel hoge administratieve lasten
voor reizigers uit derde landen die de EU willen betreden.
Bona fide reizigers / geautomatiseerde grenspassage
Het voorstel van de Commissie met betrekking tot het differentiëren in
passagiersstromen en het toepassen van automatische grenspassage op
door de lidstaten zelf te bepalen grensdoorlaatposten wordt door
Nederland ondersteund. Nederland is van mening dat de introductie van
automatische grenscontrole, naast de bestaande grenscontrolemethodiek,
een essentiële bijdrage kan leveren aan een effectief en efficiënt
grenscontroleproces doordat differentiatie van passagiers de focus kan
leggen op die passagiers met een verhoogd/hoog risico in het kader van
illegale immigratie en anderzijds de grenspassage van lage risico
passagiers kan worden gefaciliteerd, wat weer een positieve uitwerking
heeft op de aantrekkelijkheid van Europa als zakelijke en toeristische
bestemming. Voor risicogestuurd controleren is het wel essentieel dat
de autoriteiten tijdig kunnen beschikken over geanalyseerde
informatie. Zoals de Commissie ook in haar voorstel aangeeft, kan door
middel van de informatie die voorafgaand aan de fysieke controle wordt
verkregen, immers sneller en doelmatiger controle plaatsvinden met
minimale privacyinbreuken. Nederland acht het hierbij wel van groot
belang dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de bestaande
veiligheidswaarborgen. Nederland ondersteunt het standpunt dat
systemen voor automatische grenspassage zoveel mogelijk gekoppeld
moeten worden aan en moeten aansluiten bij de bestaande systemen en
nieuwe initiatieven. In dit licht is van belang dat in het voorstel
van de Commissie niet duidelijk naar voren komt in hoeverre de
Commissie de informatie verkregen op grond van de richtlijn
API-gegevens en het EU PNR-initiatief voor dit doeleinde wenst te
gebruiken.
De Commissie heeft drie reizigersgroepen benoemd die gebruik zouden
kunnen maken van een geautomatiseerde grenspassage, te weten:
- EU-onderdanen (met een e-passport) en andere personen voor wie het
recht op vrij verkeer geldt;
- derdelanders zonder visumverplichting met de status `geregistreerd
reiziger';
- bepaalde derdelanders met visumverplichting met de status
`geregistreerd reiziger'.
Nederland acht het verder faciliteren van EU-onderdanen om op een
veilige, snelle en betrouwbare geautomatiseerde wijze de buitengrens
te kunnen passeren, wenselijk. De Europese Commissie geeft in haar
voorstel aan dat zodra in alle EU lidstaten biometrische
reisdocumenten worden uitgegeven, EU-onderdanen gebruik kunnen maken
van geautomatiseerde grenspassage. Nederland merkt hierbij op dat
biometrie in de chip op het reisdocument een extra echtheidskenmerk is
naast de andere echtheidskenmerken, die tezamen houder en document aan
elkaar verbinden. Vanuit het oogpunt van de bestrijding van document-
en identiteitsfraude vindt Nederland dat (geautomatiseerde)
grenscontrole daarom niet uitsluitend op basis van biometrische
kenmerken in het reisdocument dient te geschieden, maar dat ook op de
andere echtheidskenmerken in het reisdocument dient te worden
gecontroleerd. Een maximaal niveau van beveiliging van het
reisdocument en het grenscontroleproces is voor Nederland het
uitgangspunt. Daarom is vooralsnog een geheel geautomatiseerde
grenscontrole niet wenselijk. Nederland acht het van belang dat er
naast de controle van de biometrische kenmerken ook altijd een
controle van het document plaatsvindt door een grensbewakingsambtenaar
indien de situatie dat vereist. In tegenstelling tot wat de Commissie
voorstelt (random checks) acht Nederland het ook ten aanzien van deze
groep reizigers van belang dat in het kader van de nationale
veiligheid een systematische check kan plaatsvinden in de nationale en
Europese databanken. Dat is thans op basis van de Schengengrenscode
juridisch niet mogelijk.
Nederland staat in beginsel positief ten opzichte van het voorstel om
ook bepaalde groepen derdelanders gebruik te laten maken van
geautomatiseerde grenspassage, hierbij dient wel sterk rekening
gehouden te worden met daadwerkelijke effecten op administratieve
lasten voor deze groepen derdelanders. Voorts acht Nederland het,
evenals de Commissie, van groot belang dat er eerst criteria worden
uitgewerkt waaraan derdelanders moeten voldoen voordat zij gebruik
kunnen maken van geautomatiseerde grenspassage. Uit de mededeling
blijkt nog onvoldoende aan welke criteria de derdelanders moeten
voldoen en om welke nationaliteiten en personen het precies gaat.
Nederland streeft ernaar in elk geval de criteria te hanteren die door
de Commissie zijn voorgesteld. Daarnaast dient in ieder geval geen
sprake te zijn van criminele antecedenten.
In- en uitreissysteem
Het opzetten van een geautomatiseerd in- en uitreissysteem aan de
buitengrenzen van de EU vindt Nederland een interessante gedachte.
Nederland vindt dat zo'n systeem met name moet worden bezien in het
kader van het voorkomen en monitoren van illegale migratie, door
middel van efficiënte en effectieve grensbewakingsmechanismen, terwijl
dit geen negatieve effecten dient te hebben op de mobiliteit van
bonafide reizigers.
Een (groot) deel van de illegaal verblijvende vreemdelingen in de EU
is ooit legaal ingereisd, maar heeft vervolgens zijn periode van
legaal verblijf laten verstrijken zonder te vertrekken. Het is deze
categorie van illegaal verblijvenden (de overstayers) die de doelgroep
vormt van dit voorstel. Nederland meent dat deze groep vreemdelingen
door dit systeem beter kan worden geïdentificeerd. Ook kunnen -als
afgeleide- met de geregistreerde gegevens analyses worden gemaakt en
eventuele trends inzichtelijk worden gemaakt welke kunnen bijdragen
aan een geïntegreerde benadering van de bestrijding van illegale
migratie en van illegaal verblijf.
Nederland vindt een belangrijke tekortkoming van het huidige voorstel
dat het weliswaar aangeeft dat na alarmering passende maatregelen
kunnen worden genomen, maar geenszins aangeeft welke dit dan zouden
kunnen zijn. Daarnaast is het ook niet duidelijk of passende
maatregelen ook het gewenste resultaat zullen hebben in de praktijk.
Het is namelijk goed mogelijk dat een vreemdeling via bijvoorbeeld
Nederland inreist en dat hij op het moment dat de termijn van verblijf
is verstreken op het grondgebied is van een andere lidstaat. Nederland
acht het dan ook van belang dat er juist ten aanzien van de handhaving
(beleid en uitvoering) duidelijke afspraken op Europees niveau worden
gemaakt. Alleen dan heeft het voorstel echt een meerwaarde en kan het
ook de door de Commissie beoogde werking hebben ter bestrijding van
illegaal verblijf.
Uit het voorstel blijkt weliswaar dat voor dit op te zetten systeem
gebruik zou kunnen worden gemaakt van dezelfde technologische
infrastructuur als voor het VIS en SIS II wordt gebruikt, maar daaruit
blijkt nog niet in hoeverre sprake zal zijn van -en meerwaarde zal
zitten in- een koppeling tussen de systemen. De biometrische gegevens
van een deel van de betreffende doelgroep wordt immers al voorafgaand
aan inreis geregistreerd en opgeslagen in het VIS-systeem.
Daarnaast is er op dit moment geen nationale en Europese wettelijke
grondslag om derdelanders in een in- en uitreissysteem te registreren.
Hiertoe dient een wettelijk kader te worden opgesteld. Ook is de vraag
of er afdoende wettelijke grondslag bestaat voor het treffen van
passende maatregelen na een alarmering dat een vreemdeling zijn
termijn van rechtmatig verblijf heeft overschreden zonder te
vertrekken. Met andere woorden: zijn lidstaten bevoegd om op basis van
die alarmering de vreemdeling op te sporen en, indien nodig, van haar
grondgebied te verwijderen?
Hoewel Nederland in beginsel positief staat tegenover het idee van een
in- en uitreissysteem dient te worden opgemerkt dat een in- en
uitreissysteem ook een enorme organisatorische stap is, die duur zou
kunnen uitvallen. Ook met het oog hierop, dient de ontwikkeling van
een in- en uitreissysteem goed te worden bezien in het licht van
activiteiten die reeds in gang zijn gezet ten behoeve van de
implementatie van het VIS, SIS II, de richtlijn inzake API-gegevens en
het EU PNR-initiatief. Wat betreft het opzetten van een in- en
uitreissysteem voor niet visumplichtigen moet als uitgangspunten
gelden dat deze categorie niet meer oponthoud heeft aan de grens dan
nu het geval is.
EU ESTA
Voor wat betreft het idee van het opzetten van een EU ESTA is
Nederland van mening dat kritisch bezien moet worden welke gegevens
nodig zijn voor het beveiligen van de buitengrenzen (zowel in het
kader van terrorismebestrijding alsook met het oog op het bestrijden
van illegale immigratie). Relevant zijn dan in ieder geval het VIS,
het SIS II, API-richtlijn en het EU PNR-initatief. Nederland juicht
het voornemen van de Commissie dan ook toe om eerst nader onderzoek te
doen naar de meerwaarde van een EU ESTA alvorens wetgevingsvoorstellen
op dit terrein te doen. Nederland acht het op dit moment namelijk van
groter belang dat voorrang wordt gegeven aan een spoedige
implementatie van grootschalige projecten zoals het VIS en SIS II.
Privacyaspecten
Zoals de Commissie ook aangeeft is het van groot belang dat de
privacyaspecten in acht worden genomen. Nederland vindt het van belang
dat er een goed evenwicht moet worden gevonden tussen de belangen die
gediend worden met de voorstellen (zoals veiligheid, efficiency en
mobiliteit van bonafide passagiers) enerzijds en de bescherming van de
persoonsgegevens anderzijds. De ontwikkeling van de wet- en
regelgeving alsook de technische voorzieningen voor het gebruik van
biometrie dient vanzelfsprekend plaats te vinden in overeenstemming
met het juridische kader inzake privacybescherming.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl