Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
EERSTE KAMER DER STATEN-GENERAAL
Vergaderjaar 2007-2008
31 310 Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij
scholen
Nr. MEMORIE VAN ANTWOORD
Ontvangen
Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en
Wetenschapsbeleid danken voor de opmerkingen die zij in het voorlopig verslag hebben
gemaakt en voor de vragen die zij hebben gesteld.
In het onderstaande ga ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, in op de vragen en opmerkingen in het voorlopig verslag. Bij de
beantwoording van de vragen van de commissie zal zoveel mogelijk de volgorde worden
aangehouden die zij zelf hanteert.
1. Tegenmacht
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het niet passend wordt gevonden om in
de wet een "hardheidsclausule"op te nemen indien de kleinschaligheid, leefbaarheid
en kwaliteit in gevaar komen.
Er is veel ervaring opgedaan met regionale arrangementen. Die ervaringen waren
gunstig. Er zijn geen signalen dat de kleinschaligheid en de leefbaarheid door de
regionale arrangementen in het gedrang gekomen zijn.
Bij de grotere eigen verantwoordelijkheid van samenwerkende schoolbesturen in de
regio past geen algemene hardheidsclausule. Zo'n open clausule zou bovendien snel
kunnen nopen tot het ontwikkelen van nieuwe en ingewikkelde criteria. Dat is strijdig
met de beoogde vereenvoudiging van regelgeving.
Voor de kwaliteitsbewaking bevat de Wet op het onderwijstoezicht voldoende
waarborgen.
De leden van de PvdA-fractie vragen op welke termijn de regering met maatregelen
komt om tegenwicht aan de schoolbesturen te bieden conform de motie van november
2006 (EK 30 414, G). Ook vragen zij hoe het staat met de uitvoering van deze motie en
W3771.MVA 1
hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot deze motie.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet medezeggenschap
op scholen heeft de Eerste Kamer in de door u genoemde motie de regering
opgeroepen tot het realiseren van een "countervailing power" in verband met de
grotere bevoegdheden die schoolbesturen de laatste jaren hebben gekregen. Dit
omdat de ontwikkelingen in de richting van de "governance" in het onderwijs nog niet
uitgekristalliseerd waren. Minister Van der Hoeven heeft aangegeven dat zij de motie
een ondersteuning vond van haar beleid en dat zij verwachtte dat een volgende
regering een wetsvoorstel over goed bestuur zou indienen waarin de horizontale
verantwoording een plaats krijgt. De voorbereiding van de indiening van dat
wetsvoorstel is thans in volle gang.
2. Positie gemeenten
De leden van de VVD-fractie vragen wat de rol van een gemeentebestuur blijft. Dit kan
immers door het opzetten van nevenvestigingen voor flinke kosten komen te staan.
Deze leden vragen voorts welke mogelijkheden gemeenten hebben om op processen
als het opzetten van nevenvestigingen invloed uit te oefenen. Nu is er een termijn van
vijf jaar waarin de gemeenten maatregelen kunnen nemen, maar een
doorslaggevende stem hebben de gemeenten niet. Het amendement Heijnen is naar
de mening van de leden van de VVD-fractie niet voldoende om de stem van de
gemeente voldoende gewicht te geven.
De gemeente heeft met dit wetsvoorstel een belangrijke stem als het gaat om de
huisvestingsgevolgen van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen (RPO). Immers
de bevoegde gezagsorganen zijn verplicht om over het concept RPO op
overeenstemming gericht overleg met de gemeente te voeren (zie artikel 72, tweede
lid, onder aa). Voorts heeft de gemeente maximaal vijf jaar de tijd om in de huisvesting
te voorzien als het om een nevenvestiging of een verplaatsing gaat; dat is een lange
periode die aansluit bij de bepalingen rondom de vestiging van een nieuwe school. Ook
heeft de gemeente als het gaat om het vormen van een nevenvestiging van een school
binnen een en dezelfde gemeente met de huisvestingsverordening en de
weigeringsgronden van artikel 76k WVO voldoende instrumenten in handen om te
voorkomen dat er enerzijds leegstand ontstaat en anderzijds nieuwbouw moet worden
gepleegd. Overigens wordt een nevenvestiging veelal gevormd als de huidige
huisvesting te krap wordt door groei van het aantal leerlingen. Ook in dat geval is er
geen sprake van huisvestingskosten, die zonder het RPO niet op zouden treden. Alleen
in het uitzonderlijke geval dat er sprake is van een nieuwe nevenvestiging in een
andere gemeente zonder groei van het aantal leerlingen van de school, kan er sprake
---
W3771.MVA
zijn van kosten, die zonder een RPO niet op zouden treden. Echter ook dan hebben de
betrokken gemeenten een belangrijke stem via het op overeenstemming gericht
overleg.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het beginsel van wie betaalt, bepaalt ook niet
ten aanzien van de bekostiging van de huisvesting moet gelden net als bij de
schoolboeken. De leden van de PvdA-fractie zijn vooral verbaasd omdat bij de
invoering van het onderhavige wetsvoorstel de regering meermalen heeft verwezen
naar de ervaringen die met de Regionale Arrangementen VMBO zijn opgedaan.
Daarbij was wél sprake van een instemmingsrecht van gemeenten. Zou het niet zo
kunnen zijn, zo vragen deze leden, dat juist daardoor de Regionale Arrangementen
goed verlopen zijn. Wat is de reden dat de regering nu van dit instemmingsrecht wil
afzien?
De verantwoordelijkheidsverdeling die wij binnen de voorzieningenplanning kennen is
als volgt. Het initiatief voor aanpassingen in het onderwijsaanbod gaat uit van de
schoolbesturen. De minister beslist over de bekostiging van het onderwijsaanbod.
Daarbij let de minister erop dat geen onevenwichtige spreiding van
onderwijsvoorzieningen tot stand komt. Dit komt in dit wetsvoorstel tot uitdrukking in
de bepaling, dat de minister een voorziening niet bekostigt, als daardoor bij een
vestiging van een omliggende school meer dan 10% leerlingverlies op zou treden. Dit
geldt ook voor nevenvestigingen en verplaatsingen (in het kader van een RPO).
De gemeente heeft een zorgplicht ten aanzien van de huisvesting. Om deze taak uit te
kunnen voeren, ontvangen gemeenten middelen uit het Gemeentefonds. Daarbij geldt
dat het budget de leerling volgt. De uitkering uit het Gemeentefonds hangt af van het
aantal in de gemeente ingeschreven leerlingen. Als een vestiging naar een andere
gemeente wordt verplaatst, of als een school in een andere gemeente een nieuwe
nevenvestiging vormt, dan krijgt de "ontvangende" gemeente dus budget voor de
betreffende leerlingen.
Vanuit de verantwoordelijkheidsverdeling die ik zojuist heb geschetst, geldt dat
gemeente bij stichting geen instemmingsrecht heeft. Dat is nu zo en dat verandert
niet in dit wetsvoorstel.
Het instemmingsrecht op de huisvestingsgevolgen van een regionaal arrangement
vmbo in de beleidsregel hield verband met het experimentele karakter van de
regionale arrangementen. Dit hield ook verband met de herschikking van afdelingen
bij de invoering van het vmbo en de vrees van de VNG voor een sterke toename van
het aantal nevenvestigingen. Uit onderzoek van BMC is gebleken dat die vrees
ongegrond is, zodat evenals bij stichting geen instemmingsvereiste nodig is.
---
W3771.MVA
Als de lijn wie betaalt, bepaalt zou worden gevolgd, is wat mij betreft de vraag aan de
orde of bij de grotere planningsvrijheid van schoolbesturen in het bepalen van het
onderwijsaanbod niet tevens past dat zij zelf ook de kosten daarvan op moeten
vangen. Met andere woorden of het huisvestingsbudget niet beter naar de
schoolbesturen kan gaan in plaats van naar de gemeente. Momenteel loopt een
onderzoek om die mogelijkheid te verkennen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de redenering dat scholen heel goed in staat
zijn om zelf oplossingen te vinden wel voldoende rekening houdt met de bestaande
machtsverschillen tussen schoolbesturen. Deze leden vragen zich dit vooral af omdat
het wetsvoorstel het mogelijk maakt om scholen van een RPO uit te sluiten als de
overige schoolbesturen minimaal 60% van de in de gemeente ingeschreven leerlingen
vertegenwoordigen.
De vraagstelling lijkt er van uit te gaan dat bevoegde gezagsorganen er op uit zijn om
een of meer andere bevoegde gezagsorganen uit te sluiten van deelname aan een
RPO. De ervaring met de huidige RA's ondersteunen nu juist het vertrouwen dat
bevoegde gezagsorganen inzien met elkaar meer te kunnen bereiken dan afzonderlijk.
Van uitsluiten is in het algemeen geen sprake.
Voorts kan een bevoegd gezag dat wordt uitgesloten bezwaar aantekenen bij een
leerlingverlies van groter dan 10%. Daarbij komt dat in de beleidsregel voor de RA's
nog niet verlangd werd dat 60% van de leerlingen en 65% van de bevoegde
gezagsorganen per gemeente deel zouden moeten nemen. Dat is nu wel in het
wetsvoorstel opgenomen en voorkomt daarmee al te lichtvaardige besluitvorming.
Overigens zou het voorschrijven van 100% deelname kunnen leiden tot onredelijke
eisen van een (klein) bevoegd gezag.
3. Financiële verantwoordelijkheid
De leden van de PvdA-fractie vragen of het Rijk zich niet ook medeverantwoordelijk
moet voelen dat gemeenten in staat worden gesteld hun uitgaven te beheersen.
Uiteraard voelt het Rijk zich er mede voor verantwoordelijk dat de gemeente hun
uitgaven voor de onderwijshuisvesting kunnen beheersen. Voor zover het gaat om
extra vestigingen is er overigens niet per definitie sprake van kosten die er zonder een
RPO niet zouden zijn. Immers, uitbreiding van het aantal leerlingen zal in het
algemeen leiden tot uitbreiding van de huisvesting, hetzij bij een bestaande vestiging
van een school of door de vorming van een nieuwe nevenvestiging. Ook heeft de
gemeente als het gaat om het vormen van een nevenvestiging van een school binnen
de gemeente met de huisvestingsverordening en de weigeringsgronden van artikel 76k
---
W3771.MVA
WVO voldoende instrumenten in handen om te voorkomen dat er enerzijds leegstand
ontstaat en anderzijds nieuwbouw moet worden gepleegd. Voorts dragen de volgende
bepalingen in het wetsvoorstel belangrijk bij aan de beheersbaarheid van de uitgaven
voor onderwijshuisvesting:
- het op overeenstemming gericht overleg over het concept RPO;
- dat de gemeente niet direct, maar binnen vijf jaar moet voorzien in de huisvesting bij
een verplaatsing of een nieuwe nevenvestiging.
4. Nevenvestigingen
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering ook vindt dat het onderscheid
tussen een bestaande en een nieuwe vestiging onduidelijk is voor ouders en kinderen,
omdat op een tijdelijke nevenvestiging ook eerstejaarsleerlingen worden toegelaten.
Ook vragen zij zich af hoe de regering oordeelt over de vrees dat dit tot een
aanzienlijke kostenstijging kan leiden.
In het wetsvoorstel is de bepaling opgenomen dat een tijdelijke nevenvestiging
mogelijk is binnen 3 kilometer hemelsbreed van een vestiging. Op een tijdelijke
nevenvestiging is instroom van eerstejaarsleerlingen toegestaan. Dit was al sinds jaar
en dag toegestaan op grond van de beleidsregel scholenplanning voor een dislocatie
binnen 3 kilometer. Ik begrijp dan ook de vrees vanuit de grote gemeenten niet dat dit
tot een aanzienlijke kostenstijging kan leiden. Het is immers, conform dit
wetsvoorstel, de gemeente die vaststelt of de huisvestingsbehoefte tijdelijk is en die
aangeeft op welke afstand tijdelijke huisvesting eventueel beschikbaar is. Dat voor
een tijdelijke nevenvestiging, net als voor een hoofd- of nevenvestiging, instroom in
het eerste leerjaar wordt toegestaan, is mede wenselijk met het oog op de eenvoud en
controleerbaarheid van regels.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de regel van 10% leerlingverlies niet erg
rigide is en of het er niet toe leidt dat een goed functionerende school geen nevenvestiging
mag beginnen omdat een andere school dan 10% van zijn leerlingen verliest. Deze leden
informeren hoe de regering tegen dit risico aankijkt.
De grens van 10% is getrokken om te voorkomen dat er kapitaalvernietiging plaatsvindt.
Een bestaande kwalitatief goede school kan haar aantal leerlingen uitbreiden ook als dat
ten koste van het aantal leerlingen van een andere bestaande school zou gaan. Uiteraard
zal de school die het aantal leerlingen ziet groeien op een gegeven moment uitbreiding van
de huisvesting nodig hebben. Dan zal moeten worden bezien of de huisvesting ter plekke
kan worden uitgebreid of binnen geringe afstand (binnen 3 kilometer) van het huidige
hoofdgebouw. Bij de vorming van een nevenvestiging op geringe afstand van de
---
W3771.MVA
hoofdvestiging zal een andere school zelden of nooit een verlies van 10% voor een
vestiging kunnen aantonen. Dat zou wel het geval kunnen zijn als er een nieuwe
nevenvestiging op grotere afstand van het hoofdgebouw van de school wordt gerealiseerd.
Immers dan gaan meer vestigingen putten uit hetzelfde leerlingpotentieel in het gebied
rond de nieuwe vestigingsplaats.
5. Artikel 23 Grondwet
De leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven het oordeel van de regering dat het
betrekken van de bestuurskracht bij stichting van scholen op gespannen voet zou
staan met artikel 23 van de Grondwet, niet goed te begrijpen. Als aan alle school-
besturen eisen worden gesteld met betrekking tot de bestuurskracht, is er volgens
deze leden sprake van gelijke behandeling. De leden van de PvdA-fractie zijn van
mening dat in andere sectoren aan de besteding van publieke middelen kwaliteitseisen
kunnen worden gesteld en hebben de regering gevraagd te beargumenteren waarom
dit in het onderwijs niet het geval zou kunnen zijn.
In de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2007/08, 31 310, nr. 6,
blz. 7) is gewezen op de vrijheid van stichting, die besloten ligt in artikel 23 van de
Grondwet. De vrijheid om (bijzondere) scholen op te richten is geen absolute vrijheid;
zekere beperkingen zijn aanvaardbaar. Zo is in artikel 49 WVO bepaald dat de
bijzondere school onder het bestuur dient te staan van een rechtspersoon met
volledige rechtsbevoegdheid. Dit is een waarborg voor de financiële degelijkheid van
de school. Afhankelijk van de invulling van het criterium bestuurskracht, kan het
stellen van eisen aan een bestuur dat een school wil stichten echter zeer wel in strijd
met artikel 23 komen. In het Verslag gaven de leden van de PvdA-fractie in de Tweede
Kamer aan dat het aanbieden van verschillende vormen van bijzonder onderwijs
alleen zou moeten worden toegestaan aan "rechtspersonen die gebleken
bestuurskracht hebben" (Kamerstukken II 2007/08, 31 310, nr. 5, blz. 4). Dit kon zo
gelezen worden dat alleen besturen die al een of meer scholen in stand houden en
daarbij blijk hebben gegeven van bestuurskracht, over zouden kunnen gaan tot
stichting van een nieuwe school. Dit zou dus de oprichting van een nieuw bevoegd
gezag onmogelijk maken. Ook riep de beperking van het criterium bestuurskracht tot
aanbieders van vormen van bijzonder onderwijs de vraag op of voldoende rekenschap
gegeven werd van de eis van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs.
In dat licht moet de opmerking in de Nota naar aanleiding van het verslag over de
spanning tussen het criterium bestuurskracht en artikel 23 gelezen worden.
---
W3771.MVA
Bij nieuwe besturen lijkt het mij, nog los van de grondwettelijke aspecten, overigens
moeilijk uitvoerbaar om de bestuurskracht voorafgaand aan de stichting op een moment
waarop de school nog geen personeel of leerlingen heeft vast te stellen.
6. RPO
De leden van de PvdA-fractie hebben de vraag gesteld of een school die tegen zijn zin geen
deel meer uitmaakt van een RPO, afdelingen zal moeten opheffen.
Een geschil tussen bevoegde gezagsorganen die een RPO hebben vastgesteld, heeft als
zodanig geen onmiddellijk gevolg voor de bekostiging van vbo-afdelingen. Als een RPO is
vastgesteld, kunnen op basis daarvan gedurende een periode van 5 jaar voorzieningen
worden aangevraagd, waaronder vbo-afdelingen. Een bevoegd gezag dat tegen zijn zin
door de andere partijen bij het RPO wordt buitengesloten kan de betreffende afdelingen
aanvragen bij de minister. Ontstaat een geschil nadat een vbo-afdeling door de minister
voor bekostiging in aanmerking is gebracht, dan heeft dat evenmin onmiddellijke gevolgen.
De bekostiging van de betreffende afdeling blijft ten minste tot het eind van het RPO
gehandhaafd.
Een geschil kan er toe leiden dat een van de bevoegde gezagsorganen na afloop van
het oorspronkelijke RPO niet tot een volgend RPO toetreedt. De bekostiging van
afdelingen die in het kader van het oorspronkelijke RPO tot stand zijn gekomen, wordt
dan beëindigd. Dit met inachtneming van de overgangsregeling die in artikel 109 WVO
is opgenomen, die inhoudt een afbouwperiode van twee jaar.
De maatregel van beëindiging van de bekostiging is erop gericht te voorkomen dat de
samenwerking voor het bestuur van een school slechts een middel is om het
onderwijsaanbod uit te breiden en er daarna niets meer mee te doen.
Voor alle duidelijkheid merk ik nog op dat het aflopen van een RPO alleen
consequenties heeft voor vbo-afdelingen die op grond van dat RPO tot stand zijn
gekomen. Vbo-afdelingen die bij een school al aanwezig waren voor de start van het
RPO, alsook vbo-afdelingen die tijdens de looptijd van het RPO zijn toegevoegd via de
aparte procedure van artikel 68 WVO, worden door het aflopen van het RPO niet
geraakt.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of dit naar het oordeel van de regering kan
leiden tot een leerlingverlies van meer dan 10% en zo ja, welke beroepsmogelijkheden er
voor de school dan open staan.
Het verlies van de mogelijkheid om één of enkele vbo-afdelingen te mogen aanbieden zal
slechts in een zeer uitzonderlijke situatie tot een leerlingverlies van 10% leiden.
---
W3771.MVA
Wanneer de minister op grond van artikel 109 WVO de bekostiging van een vbo-afdeling
beëindigt, kan tegen dat besluit bezwaar en beroep ingesteld worden. Potentieel
leerlingverlies kan in een bezwaar- of beroepsprocedure echter geen rol spelen omdat
artikel 109 WVO de minister een gebonden bevoegdheid toekent om de bekostiging te
beëindigen bij het verstrijken van de looptijd van een RPO. Alleen wanneer de afdeling op
grond van een volgend RPO voor bekostiging in aanmerking is gebracht, gaat de aanspraak
op bekostiging niet verloren bij het verstrijken van de looptijd van het eerste RPO.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het klopt dat als een school tegen zijn zin geen
onderdeel uitmaakt van een RPO en de overige schoolbesturen wel 60% van de leerlingen
vertegenwoordigen, de uitgesloten school geen recht kan doen gelden op RPO-
voorzieningen.
Bevoegde gezagsorganen die niet aan een RPO deelnemen, kunnen een aantal RPO-
voorzieningen langs andere weg realiseren.
Een bevoegd gezag dat een bestaande vestiging wil verplaatsen over een afstand van
drie kilometer of meer, maar niet deelneemt aan een RPO, kan in plaats daarvan
kiezen voor het stichten van een nieuwe school en het gelijktijdig opheffen van de
bestaande vestiging. Dan hoeft geen overeenstemming met andere scholen in de regio
te worden bereikt, want voor stichting is slechts bepalend of er voor een school van de
verlangde richting een voldoende leerlingpotentieel is, rekening houdend met andere
scholen van dezelfde richting (artikel 65).
Ook de vorming van een nevenvestiging is mogelijk buiten een RPO, door stichting van
een school gevolgd door samenvoeging, waarbij een van de hoofdvestigingen tot
nevenvestiging wordt omgevormd. Samenvoeging kan buiten een RPO plaatsvinden
(artikel 71).
Uitbreiding van een nevenvestiging met afsluitend onderwijs kan eveneens worden
gerealiseerd door, uitgaande van het vestigingsadres van die nevenvestiging, een
school aan te vragen en te stichten en deze vervolgens samen te voegen met de
bestaande school.
Een vbo-afdeling kan, behalve via een RPO, ook via een aanvraag op grond van artikel
68 WVO aan een school worden toegevoegd. Verschil met een RPO is dat dan een
leerlingpotentieel moet worden aangetoond.
Toevoeging van de gemengde leerweg aan het onderwijsaanbod kan plaatsvinden op
grond van een RPO. Onderwijs in de gemengde leerweg kan daarnaast worden
verzorgd door scholengemeenschappen vbo-mavo en AOC's die deel uitmaken van een
---
W3771.MVA
scholengemeenschap AOC-mavo, ongeacht of deze deel uitmaken van een RPO.
Grondslag hiervoor is artikel 10, eerste lid, WVO.
Het afsplitsen van een of meer scholen van een scholengemeenschap (artikel 72,
derde lid, onderdelen c en d) is alleen mogelijk via een RPO.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het in strijd met de vrijheid van onderwijs (artikel
23 Grondwet) is, als schoolbesturen die in een RPO vertegenwoordigd zijn een andere
denominatie hebben dan de uitgesloten school of scholen.
Naar mijn mening is de vrijheid van onderwijs niet in het geding. Een RPO doet niet af aan
de mogelijkheid van stichting van een school van de verlangde richting (indien wordt
voldaan aan de stichtingsnorm). De vrijheid van stichting blijft dus gewaarborgd. Ook aan
de andere "deelvrijheden" van de vrijheid van onderwijs, de vrijheid van richting en de
vrijheid van inrichting, kan een RPO geen afbreuk doen, ook al zijn daarin niet alle
richtingen in de regio vertegenwoordigd.
De leden van de PvdA-fractie vragen nog eens nader in te gaan op de vraag of het RPO op
gelijksoortige wijze voor het havo en vwo zal gaan gelden als dat in het vmbo is gebeurd. Is
er niet veel minder sprake van een mogelijke uitruil en staat dat niet op gespannen voet
met de onderlinge concurrentie?
De verwachting dat het merendeel van het havo en vwo deel zal gaan nemen aan een RPO
berust op de volgende pijlers:
- havo en vwo scholen maken voor 80% deel uit van scholengemeenschappen waarin
ook mavo of vbo is opgenomen; door deelname van havo en vwo nemen de
uitruilmogelijkheden die er al waren voor mavo en vbo verder toe,
- er zijn nu al diverse voorbeelden, waarbij - op aandringen van het veld - havo en
vwo meedoen in de regionale samenwerking, en
- bij raadpleging van een panel uit het veld waarin gemeenten, bevoegde
gezagsorganen, directeuren en ouders waren vertegenwoordigd, kwam naar voren
dat de gerichtheid op samenwerking via een RPO als oplossing werd gezien voor
eventuele conflicten tussen instellingen met havo en vwo.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
---
W3771.MVA