Rapport Commissie van wijzen RAD en beleidsadvies
09 juni 2008 - kamerstuk
Kamerbrief waarin de minister de kamer informeert over het rapport
inzake de Regeling Aggressieve Dieren. De minister neemt vrijwel alle
aanbevelingen van de commissie over, maar treft ook nieuwe
maatregelen.
Meer informatie:
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
DL. 2008/1351 9 juni 2008
Rapport Commissie van wijzen RAD
en beleidsadvies
Directie Landbouw
Geachte Voorzitter,
Op 30 mei jl heeft de commissie van wijzen haar rapport over de Regeling agressieve
Dieren aan mij aangeboden. De Commissie bestaat uit prof. dr. Freek J. van Sluijs
(voorzitter), prof. Dr. Paul H.A. Frissen en prof. Arie H. Havelaar.
Met deze brief zend ik u het rapport van de Commissie van Wijzen RAD toe en geef ik u
mijn reactie hierop.
Problematiek RAD
In 1993 is de RAD ingesteld. De directe aanleiding was dat in de periode daarvoor een
aantal ernstige bijtincidenten had plaatsgevonden die werden veroorzaakt door honden
van het type pitbull. Het beleid had tot doel het risico van bijtincidenten door pitbulls sterk
te beperken. Dit doel is nagestreefd met behulp van een registratieplicht en muilkorfplicht
van toen aanwezige pitbulls en maatregelen gericht op het laten uitsterven van honden
van het pitbulltype in Nederland. Deze maatregelen zijn een fokverbod en een houdverbod
voor pitbulls die in 1994 niet geregistreerd waren. Gezien het gegeven dat jaarlijks
nog steeds enkele honderden pitbulls in beslag genomen worden en dat dit aantal groeit,
heb ik moeten vaststellen dat het fok- en houdverbod van pitbulls niet voldoende wordt
nageleefd.
Het gevolg van het niet naleven van dit verbod, namelijk dat pitbulls en honden met
kenmerken van pitbulls die in beslag zijn genomen, worden geëuthanaseerd, maakt
gevoelens van verontwaardiging los, vooral bij de houders van die dieren, omdat veel van
de in beslag genomen honden niet bij bijtincidenten zijn betrokken. Om deze reden
bestaan ook uit hoofde van dierenwelzijn bezwaren tegen de RAD. Ook is er kritiek op de
regeling vanwege de eenzijdige focus op honden van het pitbulltype.
Een geheel ander aspect is de zorg voor de veiligheid van de burgers. Het beperken van
het risico van ernstige hondenbeten waarvan relatief vaak kinderen het slachtoffer zijn, is
een belangrijke opgave. Hierbij geldt dat elk ernstig bijtincident er één te veel is.
Het zijn deze vraagstukken die mij hebben gebracht tot het instellen van de commissie van
wijzen. Er is behoefte aan een evenwichtige, op feiten gebaseerde beoordeling van alle
relevante aspecten die spelen rondom dit vraagstuk.
De resultaten van de Commissie
Het werk van de commissie valt uiteen in een uitvoerige analyse met veel feitenmateriaal
en een advies.
Voor het eerst zijn de, vaak lastig te verzamelen, feiten over agressieve honden bij elkaar
gebracht en met elkaar in verband gebracht. De commissie geeft inzicht in de ernst van
het probleem (dodelijke slachtoffers, ziekenhuisopnames). Bijtincidenten komen veel voor
en hebben in een aantal gevallen ernstige gevolgen, vooral voor kleine kinderen.
Tegelijkertijd zet de commissie de omvang hiervan in perspectief in relatie tot andere
risico's; die omvang blijkt dan zeer gering in relatie tot die andere risico's.
Een belangrijk gegeven is dat de meeste bijtincidenten voorkomen in huiselijke kring.
De eigen hond veroorzaakt het bijtincident bijvoorbeeld doordat kinderen alleen worden
gelaten met een hond.
De commissie toont helder aan dat het aantal bijtincidenten na de invoering van de RAD
niet is afgenomen. Hoewel alle honden bijtincidenten kunnen veroorzaken is er een groot
verschil waar te nemen tussen de verschillende rassen of types. Onder de honden van het
pitbulltype komen relatief de meeste honden voor die betrokken zijn bij bijtincidenten,
maar er zijn ook andere rassen en typen die veel bijten. Bij beide categorieën beperkt het
aantal bijtincidenten zich tot een klein deel van die honden.
Ten aanzien van de RAD geeft de commissie aan dat de doelen van de regeling, namelijk
terugdringen van het aantal bijtincidenten en uitsterven van honden van het type pitbull
terriër, niet gehaald zijn. Ook wijst de commissie op de problemen met de handhaafbaarheid
van de regeling en de proportionaliteit. Lang niet alle pitbulls bijten en ook andere
typen honden kunnen ernstig agressief gedrag vertonen.
In het rapport is ruim aandacht besteed aan de situatie in andere landen. Hieruit blijkt dat
het probleem van bijtincidenten door agressieve honden in veel Europese landen voorkomt.
In een aantal landen heeft dat geleid tot regelgeving. Sommige landen hebben
rasspecifieke wetgeving; dit zijn Canada, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Groot-
Brittannië, Ierland, Roemenië, Spanje en Verenigde Staten.
In hoofdlijnen komt de wetgeving erop neer dat diverse typen/rassen worden verboden en
dat voorwaarden worden gesteld voor het houden van gevaarlijke honden zoals een
houdervergunning, WA-verzekering en een bewijs van deskundigheid. Tevens dient de
eigenaar een bewijs van goed gedrag te hebben en minimaal 18 jaar te zijn.
Daarnaast zijn er landen zonder rasspecifieke wetgeving. Dit betreft onder andere België,
Zwitserland, Finland, Italië, Letland, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije
en Tsjechië.
Veelal wordt de betreffende wetgeving ondersteund met voorlichting, het uitreiken van
opvoedrichtlijnen voor nieuwe hondeneigenaren en het tegengaan van impulsaankopen.
Met verschillende landen is ook gesproken over de handhaafbaarheid. Daarbij wil ik
aantekenen dat er geen gegevens beschikbaar zijn in andere landen over de effectiviteit
van de betreffende regelingen.
Het advies van de Commissie heeft de volgende conclusies:
1. intrekken van de RAD;
2. stimuleren en faciliteren van voorlichting over (de gevaren van) het houden van
honden;
3. opnemen van regels voor het houden van honden in de gemeentelijke algemene
plaatselijke verordeningen (APV's);
4. uitbreiden van de strekking van artikel 425 Strafrecht tot mensen en dieren;
5. actieve handhaving van APV's in gebieden met veel overlast door agressieve
honden;
6. verplichte I&R van honden die betrokken waren bij een bijtincident;
7. verdere ontwikkeling van de MAG-test naar een grotere positief voorspellende
waarde. De huidige MAG-test wordt door de commissie als beperkt doeltreffend
beoordeeld;
8. ontwikkeling van bijtincidenten elke vijf jaar evalueren en op uniforme wijze
registreren.
Inhoudelijke reactie
Het advies van de Commissie acht ik bijzonder gedegen, deugdelijk onderbouwd en
waardevol. Het geeft een helder inzicht in de achterliggende problematiek en de feiten. Ik
onderschrijf dan ook ten algemene het advies van de Commissie. De huidige RAD voldoet
niet en dient daarom te worden ingetrokken.
Ik zal hierna in dit licht de verschillende onderdelen van het advies bespreken. Daarbij
staan voor mij de volgende uitgangspunten centraal.
Allereerst is het van belang dat het gevoel van veiligheid bij burgers met betrekking tot
agressief gedrag van honden genoegzaam dient te zijn verzekerd. Ik zie hier allereerst een
verantwoordelijkheid voor de houder van de hond. De houder van een hond moet voorkomen
dat gedrag van zijn hond anderen een onveilig gevoel geeft. Dat laat onverlet dat
er een blijvende plicht rust op de overheid zich hiervoor in te spannen en ik voel dat ook
als een verplichting voor mij. De wetgever heeft die immers met de GWWD deels ook bij
de minister van LNV belegd. Ook andere overheidsorganen dragen hiervoor verantwoordelijkheid,
in het bijzonder de burgemeesters. Een goede gezamenlijke strategie is daarvoor
van belang.
Overheidsingrijpen moet doelmatig zijn, dat wil in dit geval zeggen dat inspanningen
gericht op het terugdringen van ernstige hondenbeten handhaafbaar en proportioneel,
kortom uitvoerbaar en redelijk dienen te zijn.
Ad 1. Intrekken van de RAD
De Commissie concludeert dat de RAD niet voldoet. Ik neem deze conclusie over en trek
de RAD in.
Ad 2. Voorlichting
De Commissie vindt voorlichting met name van belang om incidenten in de eigen omgeving,
bijvoorbeeld in huiselijke kring, te voorkomen. Ik deel deze visie van de Commissie.
Het Landelijke Informatie Centrum Gezelschapsdieren (LICG) kan hier een naar mijn
oordeel nuttige rol vervullen.
Ik zal het LICG vragen dit op te pakken en hiervoor een project te starten. Uiteraard zal ik
hiervoor ook de nodige financiële ondersteuning verlenen.
Ad 3.5. Regels over het houden van honden in APV's en actieve handhaving van APV's
Ik zal in overleg treden met de VNG over de aanbevelingen van de Commissie over de
APV's. Veel APV's bevatten al bepalingen over het laten verblijven of laten lopen van
honden in de openbare ruimte. Eigenaren kunnen verplicht worden honden kort aan te
lijnen of te muilkorven. Aanpak van de problematiek van agressieve honden via de APV
kent echter beperkingen. Zo kunnen in de APV geen regels opgenomen worden voor de
aanpak van agressieve honden in de huiselijke kring. Juist daar doen zich de meeste
bijtincidenten voor. Een aanpak uitsluitend via de APV schiet mijns inziens daarom tekort.
Ad 4. Artikel 425 Wetboek van Strafrecht
Uit jurisprudentie blijkt dat de zorgplicht in het tweede lid van artikel 425 Wetboek van
Strafrecht de mogelijkheid biedt om op te treden, ook als honden dieren aanvallen. Deze
zorgplicht houdt in dat iedereen gehouden is voldoende zorg te dragen voor het onschadelijk
houden van een onder zijn hoede staand gevaarlijk dier. In ernstige gevallen kan
teruggegrepen worden op artikel 350, tweede lid, Wetboek van Strafrecht. Dat artikel stelt
het opzettelijk en wederrechtelijk doden of beschadigen van een dier dat aan een ander
toebehoort strafbaar.
Overtredingen van artikel 425 Wetboek van Strafrecht zijn in sommige gevallen echter
lastig te bewijzen. Bovendien is de doorlooptijd van zaken die strafrechtelijk worden
aangepakt lang. De oorzaak hiervoor ligt volgens de Commissie in het grote aantal
mogelijkheden om bezwaar te maken in het strafrechtelijke traject. De eigenaar kan een
klaagschrift indienen bij de Raadkamer van de Rechtbank. Ook kan hij tijdens de zitting
alsnog vragen om een nieuwe contra-expertise.
Ad 6. Verplichte identificatie en registratie van honden
Zoals u weet wordt identificatie en registratie van honden per 2011 verplicht. Die tijd is
nodig om een werkbaar en effectief systeem op te zetten en hier wil ik zorgvuldig mee om
gaan.
Ad 7. Verder ontwikkelen van de MAG-test
De Commissie pleit ervoor om de MAG-test verder te ontwikkelen tot een test met een
grotere voorspellende waarde. Het gebruik van een dergelijke test kan er op de lange
termijn toe bijdragen dat 'gevaarlijke rassen' minder gevaarlijk worden.
Ik neem dit advies over. Ik zal een gevalideerde gedragstest laten ontwikkelen op grond
waarvan honden getest kunnen worden. Daarnaast zal ik criteria ontwikkelen voor de
deskundigen die de test kunnen afnemen.
Ad 8. Ontwikkeling van bijtincidenten elke vijf jaar evalueren en op uniforme wijze
registreren
Ik vind dit een nuttige en goede gedachte en zal dit met de betrokken partijen nader
bekijken. Daarbij wijs ik er wel op dat een registratie van bijtincidenten op voorhand
moeilijk realiseerbaar lijkt.
Nieuw beleid
In het licht van de uitgangspunten die ik hiervoor heb beschreven, meen ik dat ik dan ook
niet kan volstaan met het louter volgen van het advies van de Commissie. Ik vind het
daarom belangrijk dat aanvullende maatregelen worden getroffen. Maatregelen die
bijdragen aan het veiligheidsgevoel van de burger en waarbij geen honden worden
gedood uitsluitend op basis van uiterlijke kenmerken.
Ik ben daarom voornemens om een extra voorziening te treffen die aanpak van de
problematiek kan bevorderen. Hiertoe zal ik op basis van artikel 73 van de Gezondheidsen
welzijnswet voor dieren een regeling voorbereiden die het mogelijk maakt honden in
beslag te nemen met een schofthoogte van ten minste 35 cm die abnormaal agressief
gedrag vertonen. Honden die in beslag genomen worden, ondergaan een test die
afgenomen wordt door gedragsdeskundigen. Zoals ik hiervoor heb aangegeven zal dit een
gevalideerde gedragstest zijn, die ik zal laten ontwikkelen.
De gedragsdeskundigen dienen te voldoen aan door mij te ontwikkelen kwaliteitscriteria.
Als uit de test blijkt dat de abnormale agressiviteit in de aard van het beestje zit, wordt de
hond gedood worden.
Ik kies voor een regeling als aanvullende maatregel omdat ik een bijdrage wil leveren aan
de veiligheid van burgers op straat. Het grote voordeel van een regeling in plaats van de
RAD is dat burgemeesters een instrument behouden om slagvaardig te kunnen optreden.
Dat instrument is een speciale bestuursdwangbevoegdheid op basis van artikel 74
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Deze bestuursrechtelijke bevoegdheid geeft
burgemeesters de mogelijkheid honden in beslag te nemen en te doden. De burgemeesters
van de gemeenten Groningen en Assen maken gebruik van dit artikel voor
handhaving van de RAD. Zij verkiezen deze weg boven het strafrechtelijke traject omdat
zaken sneller afgehandeld kunnen worden, honden korter in de opslag zitten en de kosten
daardoor lager zijn. Een zodanige regeling draagt dus bij aan een effectieve handhaving.
Ik zet mij ervoor in dat de voorgenomen regeling via het bestuursrecht wordt gehandhaafd.
Daartoe zal ik met de burgemeesters van de gemeenten waarin de meeste honden
in beslag worden genomen in overleg treden om te bekijken of zij bereid zijn de alternatieve
regeling via artikel 74 GWWD te handhaven. Als vangnet of bij zeer ernstige incidenten
kan strafrechtelijk opgetreden worden op basis van artikelen 350 en 425 van het
Wetboek van Strafrecht.
Met een dergelijke regeling worden honden dus niet langer uitsluitend op basis van
uiterlijke kenmerken gedood. Bepalend zijn het gedrag dat de hond vertoont èn een test
aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of het gedrag eigen is aan de hond.
De Kamer heeft mij door middel van de aangenomen motie van het lid Ormel (Kamerstukken
II 2006/07, 28 286, nr. 54) verzocht om inbeslagname van een potentieel gevaarlijke
hond mogelijk te maken en de mate van agressiviteit te bepalen door een nog te valideren
gedragstest.
Ik heb begrip voor de wens van de Kamer om preventief te kunnen optreden. Op basis van
de voorgenomen regeling worden ook honden in beslag genomen die dreiggedrag
vertonen (optrekken bovenlip, laten zien van tanden, verstijven etc.).
Daarnaast bieden APV's mogelijkheden tot preventief optreden. De eigenaar kan verplicht
worden tot het kort aanlijnen en muilkorven van gevaarlijke honden.
Overgangsbeleid in aanloop naar inwerkingtreding alternatieve regeling
Sinds het moment dat ik het rapport van de Commissie van Wijzen in ontvangst genomen
heb, worden op grond van de RAD in beslag genomen honden niet meer gedood. Het is
mijn streven om vanaf heden geen honden meer uitsluitend op basis van uiterlijke
kenmerken in beslag te laten nemen. Ik heb hiervoor de nodige communicatie in gang
gezet.
Het voorgaande betekent niet dat in het geheel geen honden meer in beslag worden
genomen. Inbeslagname zal nog geschieden op basis van de RAD en op basis van artikel
350 en 425 Wetboek van Strafrecht. Op basis van de RAD zullen echter alleen honden in
beslaggenomen worden die voldoen aan de in de regeling beschreven uiterlijke kenmerken
èn betrokken zijn bij een bijtincident. Als sprake is van een bijtincident, verricht
door welke hond dan ook, is het mogelijk om op te treden via artikel 350 en 425 Wetboek
van Strafrecht.
Momenteel zitten er honden in opslag die onder de RAD in beslag zijn genomen.
De honden die in beslag zijn genomen louter vanwege hun uiterlijk, en die niet hebben
gebeten, worden geretourneerd aan de eigenaren. De teruggave gebeurt zo spoedig
mogelijk. Aangezien ik dit uiterst zorgvuldig wil aanpakken, zal ik daar enkele maanden
voor nodig hebben.
Het is mijn voornemen om de honden die in beslag zijn genomen met uiterlijke kenmerken
van een pitbullachtige en die bij een bijtincident zijn betrokken, en de honden die in
de komende periode in beslag worden genomen op grond van bijtincidenten, aan een
gedragstest te onderwerpen. Deze test wordt afgenomen door een gedragsdeskundige.
In overleg met gedragsdeskundigen zal ik de komende weken een aanpak formuleren
voor deze honden als overbrugging totdat er een gevalideerde gedragstest beschikbaar is.
Is de hond abnormaal agressief dan zal hij alsnog geëuthanaseerd worden. Is dat niet het
geval dan wordt hij teruggegeven aan de eigenaar.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Landbouw
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK 's-Gravenhage
Telefoon: 070 - 3786868
Fax: 070 - 3786100
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit