Ministerie van Buitenlandse Zaken
Kamerbrief inzake uitkomst Dublin Conferentie over clustermunitie
20-06-2008
Graag informeren wij u met deze brief over de uitkomst van de diplomatieke
conferentie in Dublin over een internationaal verdrag over clustermunitie die
onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt.
Op 23 februari 2007 onderschreven 46 landen, inclusief Nederland, de
zogenaamde Oslo Verklaring. Deze verklaring riep op tot de totstandkoming, in
2008, van een juridisch-bindend instrument over clustermunitie die
onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Ruim vijftien maanden later, op 30
mei 2008, hebben 111 Staten in Dublin overeenstemming bereikt over de tekst van
een Conventie over Clustermunitie. Op 3 december a.s. zal de Conventie in Oslo
worden ondertekend.
De regering is verheugd over het in Dublin bereikte resultaat, waarmee een
goede balans is gevonden tussen enerzijds de reikwijdte van het verbod op
clustermunitie en anderzijds een zo groot mogelijk draagvlak voor het nieuwe
verdrag, conform de wens die op 21 mei jongstleden door de Tweede Kamer is
uitgesproken.
De Conventietekst biedt een adequaat antwoord op de humanitaire zorgen over
het gebruik van clustermunitie. Met de verdragstekst die na intensieve
onderhandelingen op 30 mei jongstleden is overeengekomen worden nieuwe,
vergaande normen gesteld die een eind maken aan het gebruik van clustermunitie
die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt.
Het menselijke leed dat door het gebruik van clustermunitie in het verleden
is veroorzaakt, kan niet meer worden teruggedraaid, maar met het nieuwe verdrag
worden alle mogelijke maatregelen genomen om toekomstig leed te voorkomen.
Bovendien worden landen verplicht extra inspanningen te plegen op het gebied van
detectie, ruiming en vernietiging van clustermunitie. Ook op het gebied van
slachtofferhulp zijn belangrijke bepalingen opgenomen. De regering verwelkomt
deze bepalingen en beschouwt het nieuwe verdrag als een belangrijke nieuwe
internationaalrechtelijke norm.
Ter voorbereiding van de Dublin conferentie vonden drie bijeenkomsten plaats
in achtereenvolgens Lima, Wenen en Wellington, die de basis legden voor dit
resultaat. Voorafgaand aan en tijdens de conferentie in Dublin heeft de regering
verschillende malen met de Tweede Kamer van gedachten gewisseld over de
Nederlandse inzet bij de onderhandelingen, waaronder in het Algemeen Overleg van
15 mei en bij het Verslag Algemeen Overleg van 21 mei jongstleden. In het licht
van de zich in Dublin aftekenende overeenstemming over het verdrag als geheel,
inclusief de bepalingen over interoperabiliteit, heeft de regering besloten
akkoord te gaan met de verdragstekst.
Het uitgangspunt van de onderhandelingen in Dublin, de Verklaring van
Wellington, heeft uiteindelijk geresulteerd in een vergaand verbod op
clustermunitie met explosieve submunities. Alle typen clustermunitie die - voor
zover bekend - tot op heden in conflicten zijn ingezet zullen onder de
verbodsbepaling gaan vallen.
De verdragstekst bevat verreikende bepalingen, onder andere op het gebied van
slachtofferhulp, en is daarmee een belangrijke stap vooruit in de ontwikkeling
van het humanitair oorlogsrecht. Ook het artikel aangaande ruiming en
vernietiging van ongeëxplodeerde clustermunitie heeft een brede strekking.
Daarnaast is een bepaling opgenomen waardoor militaire samenwerking met
niet-Partijstaten mogelijk blijft (het zogenaamde interoperabiliteitsartikel).
Opname van een dergelijke bepaling was voor Nederland en voor een groot aantal
gelijkgezinde landen een belangrijke voorwaarde om met het eindresultaat te
kunnen instemmen. Het verdrag bevat geen overgangsperiode en stelt tevens
uitdrukkelijk dat geen voorbehouden kunnen worden gemaakt.
Teneinde een overzicht te verschaffen van de reikwijdte van het nieuwe
verdrag, worden in deze brief de meest relevante bepalingen nader toegelicht. De
regering zal zo spoedig mogelijk een goedkeuringswetsvoorstel met een Memorie
van Toelichting inclusief een uitputtende artikelgewijze behandeling aanbieden
aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal. De volledige verdragstekst is
reeds in het Engels, Spaans en Frans beschikbaar op
www.clustermunitionsdublin.ie (document CCM/77). Ook wordt in deze brief een
toelichting gegeven op de directe consequenties van de Conventie van Dublin voor
de twee typen clustermunitie CBU-87 en M-261 in bezit vt van de Nederlandse
krijgsmacht.
Verbodsbepaling
De kern van het verdrag is de verbodsbepaling in artikel 1. Dit artikel
bepaalt onder andere dat het verboden is voor landen die zich bij het verdrag
aansluiten om clustermunitie in te zetten, te ontwikkelen, te produceren of
anderszins te verwerven, op te slaan of over te dragen. Soortgelijke
verbodsbepalingen zijn eerder opgenomen in andere ontwapeningsverdragen, zoals
bijvoorbeeld de Ottawa Conventie over antipersoneelsmijnen.
De verbodsbepaling ten aanzien van clustermunitie strekt zich ook uit tot het
assisteren bij, aanmoedigen van of aansporen tot een activiteit die op grond van
het verdrag verboden is. Dit brengt bijvoorbeeld in de praktijk met zich mee dat
het voor Staten, die partij zijn bij dit verdrag, niet is toegestaan om anderen
te assisteren in de ontwikkeling, productie of verwerving van clustermunitie.
De verbodsbepaling geldt ook voor kleine bommen die specifiek ontworpen zijn
om vanuit aan vliegtuigen bevestigde containers of houders te worden verspreid.
Samenwerking met niet-Partijstaten
Een aantal landen dat clustermunitie produceert en/of bezit, waaronder China,
India, Pakistan, Rusland, Israël en de Verenigde Staten, heeft niet deelgenomen
aan het Osloproces, noch aan de onderhandelingen in Dublin. Het is niet de
verwachting dat deze landen op korte termijn zullen toetreden tot het nieuwe
verdrag. Met het oog hierop bevat het nieuwe verdrag een artikel om enerzijds
aanvaarding van deze norm te bevorderen en anderzijds militaire samenwerking met
niet-Partijstaten te kunnen continueren.
Het uitgangspunt van dit artikel is dat Staten die partij zijn bij het
verdrag, niet-Partijstaten zullen aanmoedigen om toe te treden tot het nieuwe
verdrag. Bovendien zullen Staten die partij zijn bij het verdrag trachten om
niet-Partijstaten te ontmoedigen om clustermunitie te gebruiken.
Met deze inspanningsverplichting als uitgangspunt en niettegenstaande de
verbodsbepaling zoals vastgesteld in artikel 1 van het verdrag, blijft militaire
samenwerking met niet-Partijstaten toegestaan, ook in operaties waarbij de inzet
van clustermunitie niet kan worden uitgesloten. Hierbij geldt wel een aantal in
het verdrag nader omschreven randvoorwaarden.
Aan de ene kant waren er landen zoals Indonesië en Mexico, maar ook
bijvoorbeeld Oostenrijk, die teleurgesteld waren over de opname van dit artikel,
terwijl er aan de andere kant landen waren, waaronder het Verenigd Koninkrijk,
Japan, Australië en Canada, voor wie het artikel niet ver genoeg ging. In het
algemeen werd begrip getoond voor landen die veel optreden in gezamenlijke
militaire operaties met landen die waarschijnlijk niet spoedig partij bij het
verdrag zullen worden. Zonder een dergelijke bepaling zou militaire
samenwerking, inclusief gezamenlijke militaire operaties niet goed mogelijk zijn
en zouden Partijstaten het risico lopen het verdrag te schenden. Hierdoor zou
men vatbaar zijn voor de internationale regels inzakestaatsaansprakelijkheid en
eventuele nationale wetgeving inzake individuele strafrechtelijke
aansprakelijkheid.
Ook voor Nederland was een adequate bepaling inzake interoperabiliteit een
essentiële voorwaarde om akkoord te gaan met de verdragstekst. De regering is
van mening dat met de thans opgenomen bepaling een juiste balans is gevonden
tussen de plicht van Partijstaten om de verbodsbepaling uit te dragen en na te
leven én de noodzaak voor landen om in het kader van crisisbeheersingsoperaties
en bondgenootschappelijk optreden de militaire samenwerking met
niet-Partijstaten te kunnen continueren.
Definitie
Over de definitie van clustermunitie hebben intensieve discussies
plaatsgevonden in Dublin. Immers, op basis van de definitie wordt de reikwijdte
van het verbod bepaald. De uiteindelijk in de onderhandelingen overeengekomen
definitie van clustermunitie omvat vrijwel alle bekende typen clustermunitie en
komt daarmee dicht in de buurt van een totaalverbod.
In de verdragstekst wordt onder clustermunitie alle conventionele munitie
verstaan die is ontwikkeld om explosieve submunities te verspreiden die elk
minder wegen dan
20 kg. Daarbij gaat het uitdrukkelijk niet om munitie die is ontwikkeld om
bijvoorbeeld rook of antiradarsneeuw te verspreiden, om elektrische effecten te
bereiken of om munitie die is ontwikkeld voor luchtverdediging. Het verdrag
richt zich daarmee op die clustermunitie die na inzet explosieve oorlogsresten
op de grond kan achterlaten en zodoende humanitair leed kan veroorzaken.
Om de definitie van de te verbieden clustermunitie duidelijk af te bakenen,
is met de effecten van deze wapens in het achterhoofd besloten om munitie die
voldoet aan alle volgende cumulatieve criteria niet onder de definitie van
clustermunitie te laten vallen en dus ook niet onder de verbodsbepaling:
Munitie met bovenstaande eigenschappen wijkt op essentiële punten af van de
meeste bestaande typen clustermunitie, die de potentie hebben humanitair leed te
veroorzaken, doordat zij bij inzet grote aantallen kleine submunities al dan
niet willekeurig over een groot oppervlak verspreiden, waarbij afhankelijk van
het gebruikte type de kans bestaat dat aanzienlijke aantallen submunities niet
ontploffen. Deze onontplofte submunities vormen vaak nog jaren na afloop van het
conflict een gevaar voor de burgerbevolking.
In het licht van de zich in Dublin aftekenende overeenstemming over het
verdrag als geheel, inclusief de bepaling over interoperabiliteit, acht de
regering bovenstaande definitie van te verbieden clustermunitie aanvaardbaar en
in overeenstemming met de Oslo-verklaring die leidend was voor de Nederlandse
inzet in Dublin.
De clustermunitie van de Nederlandse krijgsmacht
De Nederlandse krijgsmacht beschikt op dit moment over de CBU-87 vliegtuigbom
voor de F-16 en de M261 raketkop voor de Apache gevechtshelikopter. Beide typen
clustermunitie worden door het nieuwe verdrag verboden. De krijgsmacht zal deze
clustermunitie daarom niet meer inzetten.
Bij iedere aanschaf van munitie wordt zorgvuldig de operationele meerwaarde
beoordeeld. Ook de Nederlandse clustermunitie is bij de aanschaf op deze wijze
beoordeeld en is operationeel noodzakelijk geacht. Het wegvallen van deze typen
heeft negatieve gevolgen voor de slagkracht van de krijgsmacht.
Clustermunitie is een gebiedsdekkend wapen en heeft als operationeel kenmerk
dat in korte tijd en met een geringe logistieke inspanning meerdere
tegenstanders in een groot gebied kunnen worden uitgeschakeld. Bovendien is
clustermunitie bij uitstek geschikt voor conflicten met een hoog geweldsniveau.
De komende periode zal worden bezien hoe de operationele consequenties als
gevolg van het wegvallen van de huidige typen clustermunitie het beste kunnen
worden ondervangen.
Opslag en vernietiging
Artikel 3 verplicht Staten die partij zijn bij het verdrag om de
clustermunitie die onder de verbodsbepaling valt te scheiden van munitie voor
operationele inzet en binnen acht jaar na inwerkingtreding te vernietigen.
Wanneer de eerste termijn voor vernietiging niet gehaald kan worden, kan een
partij, in uitzonderlijke situaties, nog tweemaal verlenging aanvragen bij de
Bijeenkomst van Partijstaten of de Herzieningsconferentie van het verdrag. Bij
ieder verzoek kan maximaal vier jaar verlenging worden aangevraagd.
Met het oog op de training van onder meer detectie en ruiming van onontplofte
oorlogsresten, kan onder het verdrag een beperkte voorraad clustermunitie en
submunities onder strenge voorwaarden worden aangehouden. De komende periode zal
worden bezien of en zo ja, hoeveel van de huidige voorraad clustermunitie
Nederland met dit oogmerk zal willen behouden. De regering zal zich inspannen om
de rest van de Nederlandse voorraad clustermunitie zo spoedig mogelijk en binnen
de door het verdrag gestelde termijn te laten vernietigen.
De regering is voornemens de te vernietigen clustermunitie aan te melden bij
de NATO Maintenance and Supply Agency (NAMSA). Via de NAMSA kunnen meerdere
NAVO-landen hun clustermunitie gezamenlijk laten vernietigen. De clustermunitie
zal voor vernietiging eerst worden gedemilitariseerd, zodat deze niet meer als
munitie kan worden ingezet. Het energetisch materiaal wordt daarbij gescheiden
van de andere onderdelen en vervolgens verbrand of eventueel hergebruikt. Indien
voor verbranding wordt gekozen zijn de Europese milieurichtlijnen van
toepassing.
Ruiming
In artikel 4 nemen alle Staten die partij zijn bij het nieuwe verdrag de
verplichting op zich om clustermunitie die als onontplofte oorlogsresten op het
grondgebied onder hun rechtsmacht of zeggenschap is achtergebleven op het moment
dat het verdrag in werking treedt, binnen tien jaar te ruimen en te vernietigen.
Hierbij is, zo nodig, uitstel met maximaal vijf jaar mogelijk. Daarnaast dienen
de Partijstaten onder andere alles te doen wat binnen hun vermogen ligt om de
betreffende gebieden waar zich onontplofte oorlogsresten bevinden in kaart te
brengen en de lokale bevolking voor te lichten over de gevaren van
niet-ontplofte clustermunitie.
Dit artikel bevat tevens een bepaling met terugwerkende kracht. Partijstaten
worden uitdrukkelijk aangemoedigd om alle mogelijke assistentie te verlenen bij
het ruimen en vernietigen van onontplofte clustermunitie op het grondgebied van
een andere Staat, partij bij het verdrag, die is ontstaan door toedoen van de
eerstgenoemde Partijstaat nog voordat die Partij bij deze Conventie was.
Nederland is een grote donor op het terrein van ruiming en vernietiging en
zal deze inspanningen continueren. In 2007 heeft Nederland in totaal meer dan ¤
17 miljoen aan gespecialiseerde organisaties gedoneerd. Deze middelen worden
ingezet voor de ruiming en detectie van alle onontplofte oorlogsresten,
inclusief mijnen. Bovendien heeft de Nederlandse regering ruime donaties ter
beschikking gesteld aan HALO-trust ten behoeve van de ruiming van explosieve
oorlogsresten in Servië (zie ook de antwoorden op Kamervragen van 1 oktober 2007
met kenmerk 2070800970 over clustermunitie).
Slachtofferhulp
Het nieuwe verdrag bevat vergaande bepalingen betreffende slachtofferhulp en
kan worden gezien als een verdere stap in de ontwikkeling van het humanitair
oorlogsrecht. Veel deelnemende landen alsook het ICRC en de NGO-gemeenschap,
hebben hier hun tevredenheid over geuit. Niet alleen vanwege de brede definitie
van het begrip slachtoffer (min of meer een ieder die op enigerlei wijze
geschaad is door clustermunitie, alsmede geschade families en gemeenschappen),
maar ook vanwege de gedetailleerde en veelomvattende uitwerking en omschrijving
van de slachtofferhulp zelf en de verplichtingen voor Partijstaten. In eerste
instantie liggen deze verplichtingen bij de Staten onder wiens jurisdictie de
slachtoffers zich bevinden, maar in het kader van internationale samenwerking is
er ook een verantwoordelijkheid voor andere Staten die daartoe de mogelijkheid
hebben.
Internationale samenwerking en assistentie
In artikel 6 van het verdrag zijn gedetailleerde bepalingen opgenomen ten
aanzien van internationale samenwerking en het verlenen en ontvangen van assi
stentie. Deze assistentie is met name van belang in de context van de
verplichtingen ten aanzien van de vernietiging van voorraden, ruiming en
vernietiging van explosieve overblijfselen van clustermunitie en
slachtofferhulp. Op aandringen van onder andere Nederland, Duitsland en een
aantal andere grote donoren is in dit artikel tevens vastgelegd dat ontvangende
landen assistentieverlening zoveel mogelijk moeten faciliteren.
Overgangsperioden en inwerkingtreding
Het verdrag bevat geen overgangsperiode. Tevens stelt het verdrag
uitdrukkelijk dat geen voorbehouden kunnen worden gemaakt. Het verdrag wint
hiermee duidelijk aan kracht. Tegelijkertijd moet worden erkend dat het
ontbreken van een overgangsperiode een aantal gelijkgezinde landen voor
praktische problemen stelt. Nederland houdt er dan ook rekening mee dat niet
alle landen hun ratificatieproces op korte termijn na ondertekening in Oslo
kunnen afronden, omdat zij nog niet meteen aan hun verplichtingen kunnen
voldoen.
Het verdrag treedt in werking zes maanden nadat 30 landen geratificeerd
hebben. Hoewel een aantal landen momenteel de resultaten van Dublin nog
bestudeert, is het de verwachting dat naast Nederland, het overgrote deel van de
in Dublin aanwezige landen in Oslo zal tekenen op 3 december en vervolgens de
ratificatieprocedure start.
Convention on Certain Conventional Weapons
Een verbod op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt,
zoals in Dublin overeengekomen, zou sterk aan effectiviteit winnen als
belangrijke producenten en/of gebruikers partij zouden worden. Omdat dit in de
nabije toekomst niet te verwachten is, zal de Nederlandse regering zich blijven
inzetten in het kader van de 'Convention on Certain Conventional Weapons'
(CCW). Deze inzet zal niet alleen gericht zijn op de totstandkoming van een
nieuw Protocol over clustermunitie, maar ook op de universalisatie van Protocol
V over Explosieve Oorlogsresten.
De Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties en de President van het
Internationale Rode Kruis verwelkomden het nieuwe verdrag als een nieuwe
internationale standaard in het humanitair oorlogsrecht. Nederland hoopt dat
alle 111 in Dublin aanwezige landen in staat zullen zijn om in Oslo op 3
december het verdrag te ondertekenen en zal zich hiervoor in bilaterale
contacten inspannen.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken