Rapportage Audit Berenschot Fusie VWA, AID en PD
20 juni 2008 - kamerstuk
Kamerbrief waarmee de minister de Rapportage Audit Fusie VWA, AID en
PD aan de Kamer aanbiedt. Bureau Berenschot is gevraagd een audit uit
te voeren naar het fusieproces en de omstandigheden waarin dit plaats
moet vinden.
Meer informatie
* Rapportage Audit Berenschot Fusie VWA, AID en PD
Kamerstuk | 20-06-2008 | PDF-Document, 225 kB
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
+ Rapportage Audit Fusie VWA, AID en PD
Rapport | 20-06-2008 | PDF-Document, 270 kB
Geachte Voorzitter,
Hierbij bied ik u mede namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
de rapportage 'Audit fusie AID, PD en VWA' d.d. 18 juni 2008 aan. Parallel hieraan heeft u
ontvangen het rapport van de heer Vanthemsche en mijn reactie hierop. Uit dat rapport
wordt duidelijk dat bij de VWA ingrijpende veranderingen nodig zijn ten aanzien van de
organisatie, de communicatie en de informatievoorziening en ICT.
Zoals u weet, ben ik voornemens om de VWA, AID en PD te fuseren. Daarmee kom ik voor
de vraag te staan of de beoogde fusie bijdraagt aan de noodzakelijke verbeteringen bij de
VWA.
Mijn voornemen tot de fusie van AID, PD en VWA is ingegeven door de kabinetsvisie op
een 'andere en betere overheid en de Operatie efficiëncy Rijksdienst', zoals die in de zesde
pijler van het coalitieakkoord is verwoord en de Kaderstellende visie op toezicht. Ik beoog
te komen tot een nieuwe autoriteit die in zijn geheel effectiever en efficiënter is dan de
som der delen. De fusie van de drie organisaties biedt mogelijkheden tot reductie van
overhead en management, een effectieve inzet van professionele medewerkers, de
bundeling van expertise, korte aansturingslijnen, een ketengerichte aanpak en een op
risico gebaseerde programmatische handhaving, die meer doelgroepgericht is.
Ik heb Bureau Berenschot gevraagd een audit uit te voeren naar het fusieproces en de
omstandigheden waarin dit plaats moet vinden.
Zoals gezegd, is het voornemen tot fusie ingegeven door een aantal overwegingen.
Ten eerste vertonen het takenpakket van de drie afzonderlijke diensten en de wijze van
uitvoering (werkprocessen) inhoudelijk grote overeenkomsten. Op dit punt hebben de
diensten elkaar 'best practices' te bieden. Ik verwacht een kwaliteitsslag te kunnen maken
door het samenbrengen van specialistische kennis die nu nog verspreid is over de
diensten.
Ten tweede werken de drie diensten voor een belangrijk deel voor dezelfde doelgroepen,
waarbinnen bedrijven steeds groter worden en vragen om een integrale benadering
(bedrijfsinspecties en ketenbenadering). Door samenvoeging kan deze vernieuwing beter
worden gerealiseerd.
Ten derde zal door de fusie synergiewinst ontstaan, die door de drie afzonderlijke
diensten niet behaald kan worden. Deze winst zit met name in de samenvoeging van de
bedrijfsvoering, staf, management en ondersteuning van de drie fusiepartners en door het
versterken van de samenwerking in het primaire proces.
Ten vierde maken de drie afzonderlijke diensten in veel opzichten dezelfde ontwikkeling
door. Daarbij gaat het om zaken als de wijze van aansturing van de medewerkers, besturing
van de organisatie en de handhavings- en toezichtsfilosofie (programmatisch en
risicogebaseerd).
Organisatiestructuur, sturing en handhavingsfilosofie Nieuwe autoriteit
Door de fusie komt een nieuwe organisatiestructuur tot stand, waarin een sterkere
inhoudelijke verbondenheid ontstaat met de werkterreinen van de nieuwe autoriteit.
De indeling van de primaire divisies, met als werktitels Plant, Dier, Industrie,
Horeca/Ambacht/Retail en Productveiligheid is ingegeven door beleidsdoelen op het
gebied van:
- het toezicht (bijvoorbeeld vermindering van de toezichtslast, één loket benadering,
integrale ketenbenadering);
- benutten van de krachten van de afzonderlijke diensten;
- organisatorische en managementvereisten (zoals minimale omvang van een divisie en
effectiviteit van aansturing).
Het is voor een effectieve aansturing belangrijk dat het wat en het hoe van de uitvoering
in één hand wordt gebundeld. De divisiedirecteur is daarmee binnen de voor de nieuwe
Autoriteit als geheel bepaalde prioriteiten in het meerjarige handhavingsprogramma,
verantwoordelijk voor de uitvoering van die meerjarenplanning, de organisatie van het
werk in programma's en de uiteindelijke uitvoering door de inspecteurs.
De divisie-indeling is gebaseerd op het feit dat kennis van doelgroepen en producten in
een keten essentieel is om effectief toezicht te kunnen houden.
Vanuit de divisies zal in de nieuwe organisatie worden gewerkt met één handhavingsfilosofie,
waardoor een hoger kwaliteitsniveau kan worden behaald dan met de afzonderlijke
diensten. Daarmee wordt ook een knelpunt in de interne sturing van de VWA
opgelost, waarin de functionele aansturing (vaak belegd in de regio) en de hiërarchische
aansturing (centraal vanuit het hoofdkantoor) de effectiviteit belemmert.
Om inspecties met zo min mogelijk last voor de individuele ondernemer mogelijk te
maken, wordt toegewerkt naar integrale bedrijfsinspecties. Iedere divisie bestrijkt dan ook
een voor het bedrijfsleven en voor de consument herkenbare doelgroep of domein.
Informatievoorziening en ICT
Op het gebied van informatievoorziening en ICT heb ik al naar aanleiding van het rapport
van Hoekstra de eerste verbetermaatregelen in gang gezet. Berenschot en Vanthemsche
ondersteunen deze lijn. In het kader van de fusie wil ik komen tot een structurele en
fundamentele verbetering van de bestuurlijke informatievoorziening van de VWA. Dit is
echter niet op korte termijn gerealiseerd. Deze verbeteringen zijn nodig om de integrale
wijze van sturing en management goed te ondersteunen.
De fusie maakt het mogelijk dat de VWA door hergebruik van de management ICTsystemen
van de AID en de PD de eerste noodzakelijke aanpassingen op kortere termijn
door kan voeren. Aansluitend zal vanuit een gemeenschappelijke visie aan een nieuwe
gegevens- en ICT-architectuur worden gewerkt. Berenschot geeft op dit punt aan dat het
gezamenlijk ontwikkelen van passende systemen voordelen heeft, niet alleen omdat van
elkaar kan worden geleerd, maar ook omdat de gehele handhavingsketen kan worden
ondersteund, inclusief het bestuurs- en strafrechtelijk optreden.
Onafhankelijkheid Divisie Opsporing (AID) en Bureau Risicobeoordeling (VWA)
In de motie Waalkens-Ormel d.d. 3 april 2008 (26 991, nr. 191) wordt gevraagd aan te
geven op welke wijze de opsporingsactiviteiten van de AID enerzijds en de borging van
voedselveiligheid, dierenwelzijn en volksgezondheid anderzijds gestalte krijgen in de
nieuwe organisatie.
Berenschot concludeert dat de opsporingsactiviteiten in de nieuwe organisatie onafhankelijk
en herkenbaar worden gepositioneerd. Onafhankelijk, omdat het direct wordt
aangestuurd door de Raad van Bestuur en herkenbaar doordat het een plek krijgt
in een aparte divisie.
De versterking van de Nieuwe Autoriteit met de Algemene Inspectiedienst zie ik als een
verbetering ten opzichte van de huidige individueel aangestuurde toezichtspraktijk.
Zo functioneren binnen de drie regionale inspecties van de AID ruim 500 toezichthouders
als bijzondere opsporingsambtenaren. Hun opsporingswerkzaamheden variëren van het
uitschrijven van processen-verbaal als gevolg van een "heterdaadconstatering" tot het, in
nauwe samenwerking met het Openbaar Ministerie en onder leiding van een Officier van
Justitie, verrichten van zogenaamde lichte opsporingsonderzoeken.
De opsporingsonderzoeken zijn exclusief ondergebracht bij het Dienstonderdeel
Opsporing van de AID, de bijzondere opsporingsdienst en zal in de fusie organisatie als
zodanig terugkeren. Dit conform de wet Bijzondere Opsporingsdiensten.
Zowel de lichte opsporing als de zwaardere opsporing die momenteel is ondergebracht bij
het dienstonderdeel opsporing van de AID worden bijeengebracht in een aparte divisie die
zich verder kan professionaliseren als bijzondere opsporingsdienst. Daarnaast blijft het
van belang dat ook in de divisies die belast zijn met het toezicht sprake blijft van een
instrumentarium waarbij "doorpakken waar nodig" kan plaatsvinden. Om die reden is het
voornemen om binnen de divisies "plant" en "dier" de inspecteurs tevens Bijzondere
opsporingsambtenaar (BOA's) te laten worden. Dit om ook in de nieuwe situatie bij heterdaadcontroles
een proces-verbaal te kunnen uitschrijven indien noodzakelijk. Ook in de
overige divisies zullen BOA's blijven. Samenwerking met andere organisaties die ook
BOA's in dienst hebben, zoals de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming, zal door
de fusie van de drie organisaties ongewijzigd blijven.
Ten aanzien van de drie belangen, te weten, voedselveiligheid, dierenwelzijn en volksgezondheid,
bevestigt Berenschot dat deze belangen alle een herkenbare plek in de
nieuwe fusieorganisatie krijgen. Naar aanleiding van de in voornoemde motie gestelde
vraag of het belang van de voedselveiligheid, dierenwelzijn en de volksgezondheid
voldoende gewaarborgd is in de nieuwe organisatie merk ik op dat deze, zoals door
Berenschot ook wordt geconcludeerd, voldoende herkenbaar in de nieuwe organisatie
gestalte gegeven wordt in alle betrokken divisies.
Als gevolg hiervan worden op centraal niveau alle belangen samengebracht binnen de
nieuwe autoriteit. Dit stelt het management in staat steeds te komen tot een effectieve
afweging van de inzet van mensen en stelt het management beter dan in drie afzonderlijke
diensten in staat om goed gewogen leiding te geven aan toezicht en handhaving.
Het Bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering (BuRO) van de VWA heeft
als wettelijke opdracht, het uitvoeren van risicobeoordelingen op het gebied van voeding,
voedsel en op het gebied van andere consumentenproducten, het verrichten of doen
verrichten van wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van de uitvoering van risicobeoordelingen
en het gevraagd en ongevraagd verstrekken van adviezen naar aanleiding
hiervan.
Het is de onafhankelijke beoordelingseenheid in de zin van de Wet onafhankelijke risicobeoordeling
VWA. Deze wet gaat over risico's voor de volksgezondheid op het gebied van
voedsel- en productveiligheid en regelt de scheiding tussen de risicobeoordeling en de
handhaving binnen de 'nieuwe autoriteit'. In de Nieuwe Autoriteit zal dit bureau in
verband met de onafhankelijke positie direct gepositioneerd worden onder de Raad van
Bestuur, zoals ook nu bij de VWA het geval is.
Zo beoogt de fusie synergie in de toezichttaken van de AID, de VWA en de PD, waarbij
de onafhankelijkheid van de opsporing (AID) en de Risicobeoordeling (VWA) geborgd
blijft.
De medewerker centraal
Handhaving en toezicht is mensenwerk. Het rapport van de heer Vanthemsche alsmede
het rapport Berenschot bevestigen het beeld dat meer aandacht moet uitgaan naar de
medewerkers op de werkvloer.
Dit past in de aanpak die mij voor ogen staat. Een grote betrokkenheid van medewerkers
is cruciaal voor de slagingskans van het fusieproces. Zo hebben inspecteurs behoefte aan
training, ruimte voor intervisie, het uitwisselen van bevindingen, dossieropbouw etc. Dit
vanuit de positieve ambitie de kwaliteit van het toezicht en handhaving te verbeteren. Ik
zie dit als een kans voor de 'nieuwe autoriteit' die we moeten benutten. In het belang van
het personeel en in het belang van de kwaliteit van het toezicht. Juist de fusie schept
hiervoor de mogelijkheden.
Tot slot
De fusie van de AID, de PD en de VWA is een complexe operatie waarin inhoudelijke
vernieuwing en organisatorische veranderingen plaats zullen vinden, terwijl de dagelijkse
toezichts- en handhavingswerkzaamheden doorgang vinden. Berenschot stelt dat de
fusiepartners aan de hand van een aantal maatregelen (prioritering van de inzet in overleg
met de opdrachtgevers LNV en VWS) de impact van de fusie op het toezichtniveau kunnen
beheersen. Ik zal de noodzakelijke inzet voor de fusie bewaken.
Berenschot heeft de voorwaarden voor en de kansen van deze fusie nader onderzocht en
bevestigt dat de fusie zondermeer kansen biedt. De synergie als gevolg van de fusie van
de AID, de PD en de VWA wordt bereikt door:
* de samenvoeging van de bedrijfsvoering, staf, management en ondersteuning van de
drie fusiepartners;
* een effectievere inzet van medewerkers die op professionaliteit worden aangesproken
in een organisatie die personeelsontwikkeling stimuleert;
* één heldere management- en sturingsvisie;
* de implementatie van één uniforme handhavingsfilosofie, vanuit één geïntegreerde
doelgroepgerichte risicobenadering;
* de bundeling en benutting van de kennis en de expertise van de medewerkers uit de
drie organisaties;
* het hergebruik van ICT-systemen en de ontwikkeling van een gezamenlijke gegevensen
ICT-architectuur;
* de drie diensten die vanuit één doelgroepgerichte benadering werken.
Alles afwegende stel ik vast dat de noodzakelijke verbeteringen bij de VWA beter en
sneller worden geëffectueerd bij het zorgvuldig in gang zetten van de beoogde fusie.
Alleen dan zullen op afzienbare termijn de voordelen van de synergie volledig kunnen
worden benut.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit