Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer dr. R.H.A. Plasterk
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
datum: 19 mei 200S
uw kenmerk: MLB/LB/200S/9.551
ons kenmerk: bib-200S.04SS4/l
onderwerp: Aanbieding advies Bibliotheekvernieuwing 2009 - 2012
Zeer geachte heer Plasterk,
Met veel genoegen bieden wij u het advies Bibliotheekvernieuwing 2009-2012 aan.
Hiermee beantwoordt de Raad voor Cultuur uw adviesaanvraag van 7 april jongstleden. Dit
advies is mede gebaseerd op het recente onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) naar de toekomst van de openbare bibliotheek en het eindrapport van de Stuurgroep
Bibliotheken over de jaren 2002-2007.
Tien jaar geleden bracht de Raad op verzoek van de toenmalige staatssecretaris voor
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap advies uit over de herstructurering van het openbaar
bibliotheekwerk. Er is in de tussenliggende jaren veel gebeurd, niet alleen binnen de
openbare bibliotheeksector maar ook daarbuiten. Ontwikkelingen op het gebied van ICT en
nieuwe media hebben zich in sneller tempo voltrokken dan gedacht en de gevolgen daarvan
voor de openbare bibliotheken zijn ingrijpender dan bij de start van het vernieuwingsproces
in 2002 voorzien kon worden.
De Raad onderschrijft de conclusie van de Stuurgroep Bibliotheken dat de resultaten van
het vernieuwingsproces broos zijn. Er is een grote innovatieslag nodig om de bibliotheek
daadwerkelijk toekomstbestendig te maken. De Raad meent dat de benodigde
innovatiekracht alleen met meer centrale sturing vorm kan krijgen, resulterend in meer
focus, effectiviteit en tempo. In het nu voorliggende advies zal hij nader ingaan op de wijze
waarop dit inhoudelijk, bestuurlijk en financieel gestalte kan krijgen.
De vraag ofde sector de nodige slagkracht kan ontwikkelen reikt deels ook over de grenzen
van het vernieuwingsproces heen. Het hangt namelijk mede afvan de kwaliteit van het
stelsel in termen van samenhang en efficiency. De Raad beschouwt bezinning op de
besturing van het stelsel als een noodzakelijke stap om de volgende fase van
bibliotheekvernieuwing in te gaan. Duidelijk is dat een deel van de brancheauto-
pagina: 2
bib-2008.04884/1
nomie ingeleverd zal moeten worden, zeker in de relatie tussen het sectorinstituut met de
provinciale netwerken, maar ook met het oog op digitale innovatie. De Raad acht het van
groot belang dat u vanuit uw stelselverantwoordelijkheid met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg tot afspraken komt over de
functies en taken die de diverse lagen in het bibliotheekwerk dienen uit te oefenen en hoe
zij zich tot elkaar verhouden in netwerkenverband, gekoppeld aan afspraken over
verantwoordelijkheden en financiën. Het resultaat hiervan moet een overeenkomst zijn
waarin alle overheden een afgebakende en goed herkenbare rol hebben. Raad doet in zijn
advies een aantal handreikingen en aanbevelingen hiertoe.
Met dit advies hoopt de Raad voor Cultuur een constructieve bijdrage te leveren aan de
voortgang van bibliotheekvernieuwing.
Els H. Swaab Kees Weeda
Voorzitter Algemeen secretaris
Advies
Bibliotheekvemieuwing
2009-2012
tUel 008
Inhoud
Vooraf
Samenvatting 2
Advies Bibliotheekvernieuwing 2009 - 20 12 5
I. Focus infimcties 5
2. Meer centrale regie en meer tempo IJ
3. Innovatiestimulering en branche- en besteltaken 12
4. De bestuurlijke rollen 16
5. Wetgeving 21
6. Financiën 21
Bijlage:
Adviesaanvraag
pagina I
Vooraf
Democratisch en cultureel burgerschap staat of valt met goedgeïnformeerde, zich
ontwikkelende en participerende burgers. Het openbaar bibliotheekwerk vervult
daarin een essentiële rol door onbelemmerd toegang te bieden tot een pluriform en
betrouwbaar aanbod van kennis en cultuur. De maatschappelijke positie van de
openbare bibliotheken staat echter onder druk. Veranderingen in demografie en in de
omloopsnelheid van informatie en in mediagebruik - veroorzaakt door de opkomst
van nieuwe media en communicatietechnieken - hebben grote gevolgen voor
functioneren en bereik van de openbare bibliotheken.
Al in de jaren negentig werd geconstateerd dat het stelsel van openbare bibliotheken
te weinig organisatorische slagkracht bezat om de snel voltrekkende ontwikkelingen
bij te kunnen houden. Tien jaar geleden vroeg de toenmalige Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hierover advies aan de Raad voor Cultuur.I
Gebaseerd op de analyse van de Raad bracht vervolgens de commissie Meijel' in
samenspraak met de betrokken overheden het rapport Open poort tot kennis uit, dat
in 2001 de basis vormde van de vernieuwingsoperatie. Aan dit proces van
bibliotheekvernieuwing hebben alle betrokken overheden - rijk, provincies en
gemeenten - zich gecommitteerd.
Het proces van bibliotheekvernieuwing is begin 2008 formeel afgerond met een
omvangrijk onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) naar de
toekomst van de openbare bibliotheek en een eindrapport van de Stuurgroep
Bibliotheken over de jaren 2002-2007.2 Op basis van deze twee rapporten is de Raad
voor Cultuur op 7 april jongstleden advies gevraagd over de wijze waarop innovatie-
en innovatiestimulering in de toekomst dienen te worden georganiseerd en
gefinancierd. Ook is de vraag voorgelegd welke bestuurlijke consequenties moeten
worden verbonden aan de roep om meer centrale regie vanuit het Rijk.
De opbouw van het nu voorliggende advies is gebaseerd op het betoog en de
volgorde van de vragen uit de adviesaanvraag. Het advies gaat achtereenvolgens in
op 1) focus in functies voor bibliotheken; 2) meer centrale regie en meer tempo; 3)
innovatiestimulering en branche- en besteltaken; 4) bestuurlijke rollen; 5) wetgeving
en 6) financiën. Aan het advies gaat een samenvatting vooraf.
I De bestuurltïke organisatie van het openbare bibliotheekwerk, Raad voor Cultuur, 12
november 1998.
2 De openbare bibliotheek tienjaar van nu, Sociaal en Cultureel Planbureau (2008),
E'indrapport Stuurgroep Bibliotheken 2002-2007 (2008).
pagina 2
Samenvatting
De drie kernfuncties op het gebied van informatie, educatie en lezen geven bij
uitstek vorm aan het culturele en sociale belang van het openbaar bibliotheekwerk.
Het zijn echter tevens de functies die momenteel door demografische,
sociaaleconomische en IeT-ontwikkelingen het meest onder druk staan en daarom
aandacht behoeven in de vorm van centrale sturing op vernieuwing door het Rijk.
Een van de gevolgen van digitalisering is dat bibliotheken steeds meer taken niet
langer individueel kunnen uitvoeren, omdat die een bovenlokale, landelijke of zelfs
bovensectorale aanpak vereisen. Deze tendens staat op gespannen voet met de
decentrale inrichting van het stelsel, waarin het ontbreekt aan een instantie die zich
als bestuurlijk'eigenaar' of regisseur manifesteert en als zodanig wordt erkend. Dit
heeft te grote vrijblijvendheid als gevolg en te weinig gemeenschappelijke richting
ten aanzien van inhoudelijke vernieuwing. De Raad doet in dit kader de volgende
aanbevelingen:
.. De prioriteit van innovatiestimulering ligt bij digitale dienstverlening. De
bibliotheek zal bij uitstek op het digitale vlak een duidelijke meerwaarde
moeten bieden. Daartoe zullen beredeneerde en scherpe keuzes gemaakt
moeten worden. De Raad ziet voor de bibliotheken een gerichte gidsfunctie
weggelegd, geconcentreerd op maatschappelijk relevante informatie,
mogelijk toegespitst op speciale doelgroepen.
.. Thema's die zich lenen voor meer centrale regie zijn de digitale
bibliotheek, marketing en landelijk collectiebeleid. Twee randvoorwaarden
zijn daarbij van belang. Ten eerste de realisatie van een
informatiearchitectuur, met inbegrip van één gezamenlijke digitale
infrastructuur waardoor bibliotheken en verwante instellingen eenvoudig
met elkaar kunnen communiceren en uitwisselen. Ten tweede is intensieve
samenwerking met derden noodzakelijk. Er is een koppeling nodig van
nationale, wetenschappelijke en openbare bibliotheken, waarmee een
overkoepelende infrastructuur wordt gevormd. Om dit te realiseren moet
het rijksoverheidsbeleid ten aanzien van bibliotheken - nu nog
hoofdzakelijk ingebed in het cultuurbeleid - de komende jaren
nadrukkelijker aansluiting vinden bij het beleid ten aanzien van (overheids-
)informatievoorziening, media en kenniseconomie.
.. Gezien het tempo en de omvang waarmee de uitdagingen zich aandienen op
het gebied van inhoudelijke bibliotheekvernieuwing, is een slagvaardig en
flexibel sectorinstituut, dat verbindend en richtinggevend opereert, van
groot belang. Onafhankelijkheid en eenduidige zeggenschap zijn daarbij
essentiële voorwaarden. De Raad acht daarom een helder onderscheid
tussen branche- en besteltaken gewenst. Daarbij dienen zij naar de
pagina 3
overtuiging van de Raad ook organisatorisch gescheiden van elkaar te
worden ondergebracht in/belegd bij een branchevereniging en een
onafhankelijk sectorinstituut. De besteltaken - uit te voeren door het
sectorinstituut - moeten vooraf opnieuw gedefinieerd en afgebakend
worden en afgestemd op het publieke karakter van de bibliotheeksector. De
Raad adviseert de minister de oprichting van een branchevereniging te
faciliteren.
.. Innovatiestimulering wordt op termijn bij het sectorinstituut belegd. Voor
de komende vier jaar wordt daartoe een innovatieplatform ingesteld.
Leidraad vormen de drie kernfuncties informatie, educatie en lezen -
geconcretiseerd in een aantal beleidsprogramma's - en de noodzaak tot
samenwerking met andere sectoren. Vanuit dit perspectief ligt het voor de
hand de sectoren erfgoed, onderwijs, media, letteren en de diverse soorten
en typen bibliotheken in het curatorium van het platform vertegenwoordigd
te laten zijn, evenals betrokkenen bij het openbaar bibliotheekwerk. De
Raad adviseert zo min mogelijk uitvoerende organisaties zitting te laten
nemen in het curatorium en te kiezen voor organisaties die in genoemde
sectoren een stevige vertegenwoordigende positie en een goede kennis- en
expertisebasis bezitten. Kaderstellend zijn afspraken met de andere
overheden over werkwijze en financiering, zoals vastgelegd in het
Bibliotheekcharter.
.. De Raad meent dat het van groot belang is de beschikbare financiële impuls
de komende jaren meer gericht en geconcentreerd in te zetten. Hij
onderschrijft derhalve het voorstel van de Stuurgroep Bibliotheken om de
verdeling van vernieuwingsgelden geheel te beleggen bij het
innovatieplatform. Deze investeringsmethode levert het meeste rendement
op, wat een belangrijk aspect is gezien de kostbare investeringen die
digitale innovatie vraagt.
.. De ontwikkeling en uitvoering van vernieuwingsprojecten verloopt volgens
een tenderprocedure, die voor alle partijen open staat. Vanuit de wens
lokale, provinciale en landelijke gelden zoveel mogelijk geconcentreerd in
te zetten, stelt de Raad voor om vernieuwingsgelden ter beschikking te
stellen volgens het principe van matching.
.. Voor de matchingsbijdrage, maar ook voor de uitrol van succesvolle
vernieuwingsprojecten is mogelijk extra geld nodig. Hiervoor moet op
provinciaal en gemeentelijk niveau ruimte worden gevonden. Dit kan door
de beschikbaarstelling van extra middelen, maar een oplossing kan ook
gelegen zijn in de invoering van een omslagstelsel, dan wel een andere
vorm van gewijzigde prioriteitstelling.
pagina 4
De vraag of de sector de nodige innovatieve slagkracht kan ontwikkelen, hangt
mede af van de kwaliteit van het stelsel, in termen van samenhang en efficiency. In
theorie is er sprake van een netwerkenstructuur in de bibliotheeksector, maar de
activiteiten binnen en ten behoeve van de netwerken zijn niet verplichtend. Gevolg
is dat de huidige netwerkenstructuur eerder vertragend dan stimulerend werkt op het
vernieuwend vermogen van de sector. Bezinning op de besturing van het stelsel is
dan ook een noodzakelijke stap om de volgende fase van vernieuwing in te gaan.
Duidelijk is dat een deel van de lokale en provinciale autonomie moet worden
ingeleverd om centrale regie door het sectorinstituut mogelijk te maken. De Raad
acht het van groot belang dat de minister vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid tot
afspraken komt met VNG en IPO over de taken en functies die de diverse lagen in
het bibliotheekwerk dienen uit te oefenen en hoe zij zich tot elkaar verhouden in
netwerkenverband, gekoppeld aan verantwoordelijkheden en financiële afspraken.
Het resultaat hiervan moet een overeenkomst zijn waarin alle overheden een
afgebakende en goed herkenbare rol hebben. Deze afspraken kunnen voor de korte
termijn worden vastgelegd in het Bibliotheekcharter. Dit kan vervolgens de opmaat
zijn tot een minder vrijblijvende verankering van taak- en
verantwoordelijkheidsverdeling op langere termijn in wetgeving. De Raad geeft
hierbij de volgende handreikingen en aanbevelingen:
.. De rijksoverheid moet minimumeisen voor de bibliotheekvoorziening
vaststellen, zowel voor de voorziening op lokaal als provinciaal niveau.
Hiermee krijgt het Rijk een instrument in handen om zowel de kwaliteit
van het stelsel te bewaken als enige sturing te geven. De minimumeisen
kunnen in het afte sluiten Bibliotheekcharter worden vastgelegd.
.. Om het minimumniveau van het bibliotheekwerk te bewaken, stelt het Rijk
eenmalig certificeringsnormen vast. Deze normen betreffen allereerst het
kwaliteitsniveau. Afspraken hierover met de andere overheden worden
vastgelegd in het Bibliotheekcharter. Certificering blijft in deze constructie
een zelfregulerend instrument en een brancheactiviteit, maar door het te
koppelen aan minimumeisen heeft de rijksoverheid een instrument in
handen om het certificeringsproces te monitoren.
.. De Raad adviseert om minimumeisen en certificeringsnormen te koppelen
aan differentiatie in service- en dienstverleningsniveaus. Daarmee zijn de
consequenties van de verschillen in de financiering door de onderscheiden
overheden inzichtelijk en bespreekbaar. De spreiding van de serviceniveaus
over de regio, de provincie en het land dient te worden afgestemd, zodat
een meer eenduidig en uniform netwerk ontstaat. De globale normen voor
het spreidingsbeleid kunnen worden vastgelegd in het Bibliotheekcharter,
het differentiatiemodel vormt tevens de basis voor de volgende cyclus van
de certitïceringsnormen.
pagina 5
Advies Bibliotheekvemieuwing 2009 2012
1. Focus injuncties
In de adviesaanvraag benadrukt de minister het maatschappelijk belang van de
functie van de openbare bibliotheek en stelt hij dat deze naar zijn mening nog vele
jaren zeer relevant zal blijven. Ook de Raad heeft in zijn advies Innoveren,
participeren!) het belang onderstreept van het openbaar bibliotheekwerk.
Tegelijkertijd is het onmiskenbaar dat de sector in een onzekere fase verkeert. De
sector ziet zich geconfronteerd met een snel veranderende en dynamische omgeving
die weliswaar uitdaagt tot vernieuwing, maar ook een onzeker toekomstperspectief
meebrengt. Het openbaar bibliotheekwerk verliest in snel tempo zijn
vanzelfsprekendheid, in ieder geval onder jongeren, en de monopoliepositie als
distributiekanaal staat onder druk. Dat is een zorgelijke tendens die raakt aan de
bestaansgrond van het bibliotheekwerk. Het roept vragen op over de
maatschappelijke positie die de bibliotheek inneemt en afgeleid daarvan, over de
ondersteuning van het bibliotheekwerk door de overheid. Dit zijn lastige vragen, die
echter niet uit te weg mogen worden gegaan. De visie van de rijksoverheid op de
positie en publieke functie van de bibliotheek in de samenleving bepaalt immers
voor een belangrijk deel de bestuurlijke betrokkenheid en vormt het uitgangspunt
voor bestuurlijke inrichting en financiering.
Vanuit zijn verantwoordelijkheid als Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap kiest de minister ervoor de aandacht binnen de vijfkernfuncties4 van
het bibliotheekwerk te concentreren op de functies informatie, educatie en lezen.
De Raad onderschrijft deze keuze. De lacunes die de bibliotheek opvult en de
meerwaarde die zij heeft ten opzichte van marktpartijen - ook in het huidige
tijdsbestek - bevinden zich binnen het werkterrein van deze drie kernfuncties. In
Innoveren, participeren! stelde de Raad dat de ontwikkeling van cultureel
burgerschap een onbelemmerde toegang vergt tot kwalitatief goede en waardevrije
bronnen van informatie, wetenschap en cultuur. De vrijheid van expressie en de
mogelijkheid tot uitwisseling liggen ten grondslag aan onze creativiteit en aan het
geheel van onze cultuuruitingen. Daarmee vormen zij een wezenlijke voorwaarde
voor het functioneren van de democratische samenleving. Het is van belang dat
burgers in staat worden gesteld zich te uiten, zich te ontplooien en zich goed te
informeren; alleen dan kunnen zij hun democratische rechten uitoefenen. In het feit
dat het openbaar bibliotheekwerk mensen hierin ongeacht afkomst en achtergrond
ondersteunt, ligt in de ogen van de Raad zijn essentie en bestaansgrond.
3 Innoveren, participeren! Agenda cultuurbeleid en culturele basisinfrastructuur, 6 maart
2007.
4 Deze kernfuncties zijn door branche en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
vastgelegd in de Richtlijn voor Basisbibliotheken. De vijf functies zijn: (warenhuis van)
kennis en informatie, (centrum voor) ontwikkeling en educatie, (encyclopedie van) kunst en
cultuur, (inspiratiebron van) lezen en literatuur, en (podium voor) ontmoeting en debat.
pagina 6
Democratisch en cultureel burgerschap staat of valt met goed geïnformeerde, zich
ontwikkelende en participerende burgers, en in het verlengde daarvan met
instellingen die onbelemmerd toegang bieden tot een pluriform en betrouwbaar
aanbod van kennis en cultuur. Als de bibliotheek niet bestond, zou zij daarvoor
uitgevonden (moeten) worden.
Daarnaast heeft de openbare bibliotheek een sterk verbindende eigenschap: zij
mobiliseert kennis en creativiteit, al dan niet vanuit een lokale context, en heeft een
functie als schakel in het samenbrengen van mensen. Zij vormt een verlengstuk van
de publieke ruimte waar mensen uit alle geledingen van de samenleving
samenkomen. De bibliotheken kunnen goed inspelen op behoeften in een
gemeenschap en spelen zodoende een belangrijke rol spelen in 'lokale
revitalisering': het stimuleren van de leefbaarheid en het tegengaan van de
verschraling van voorzieningen in kleine woonkernen, zowel op het platteland als in
de stad. Daarbij geldt de bibliotheek ook als veilige plaats, met name voor
allochtone doelgroepen, die relatiefgezien veel gebruikmaken van de bibliotheek.
Voor veel nieuwkomers is de bibliotheek een vrijplaats, waar ze onbelemmerd
kunnen lezen, leren en zich informeren. Zonder al te veel beleidsbemoeienis en
intenties vindt bijna ongemerkt een proces van integratie en emancipatie plaats in de
bibliotheken.
De drie kernfuncties op het gebied van informatie, educatie en lezen geven bij
uitstek vorm aan het culturele en sociale belang van het openbaar bibliotheekwerk.
Het zijn echter tevens de functies die momenteel door demografische,
sociaaleconomische en ICT-ontwikkelingen het meest onder druk staan en daarom
aandacht in de vonn van centrale sturing op vernieuwing, hard nodig hebben. Dit
sluit aan bij de analyse die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) eerder maakte in zijn advies Focus op Functies. Hierin stelt de WRR
maatschappelijke functies en waarden als uitgangspunt voor het beleid ten aanzien
van de media. Als fundamentele waarden in het geding zijn, is overheidsbeleid (in
de vorm van borging en facilitering) gerechtvaardigd. Het gaat dan om waarden als
pluriformiteit, onafhankelijkheid, kwaliteit en toegankelijkheid van media, sociale
cohesie en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De analyse van de WRR
betrof de media en het mediabeleid, maar gaat wat de Raad betreft ook op voor de
bibliotheeksector.
De minister constateert in zijn adviesaanvraag, in navolging van de Stuurgroep
Bibliotheken en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), een (te) grote variëteit
van diensten en activiteiten in de bibliotheken. Hij citeert in dit verband de
Stuurgroep Bibliotheken, die waarschuwt voor verbreding tot een "onherkenbaar
inloopcentrum". Met de aanvulling op het Koepelconvenant in 2004 is gestreefd
naar een verbreding van functies, waarbij de bibliotheek werd gepositioneerd als
instrument van gemeentelijk beleid. De vertroebeling die mogelijk hier en daar is
ontstaan, vindt naar de mening van de Raad niet zozeer zijn oorsprong in de
breedheid van de vijf kemfuncties, maar eerder in het opdrachtgeverschap van
pagina 7
gemeenten. Dat laat helaas soms nog te wensen over omdat gemeenten nog
zoekende zijn naar een visie op het bibliotheekwerk die het instellingsgerichte
perspectiefoverstijgt.
De overige twee kernfuncties 'ontmoeting en debat' en 'kunst en cultuur' zijn
eveneens van groot belang voor de bibliotheken, vooral voor de lokale verankering,
leefbaarheid en sociale cohesie. Deze functies laten zich het beste lokaal invullen en
de Raad is het met de minister eens dat zij weinig sturing ofstimulans door
rijksbeleid nodig hebben. Wel kan ondersteuning met provinciale middelen hier een
zinvolle bijdrage leveren.
Ten aanzien van de drie kernfuncties wil de Raad graag de volgende overwegingen
meegeven.
Kernfunctie Lezen
In het geheel aan functies van bibliotheken wordt het uitlenen van boeken steeds
minder dominant. Tegelijkertijd geeft het boek het bibliotheekwezen echter zijn
eigen en unieke karakter. De Raad onderschrijft de handreiking die het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP) in dit verband geeft aan de branche, namelijk ontlezing
en ontlening niet als onvermijdelijk gegeven te beschouwen en het boek niet afte
schrijven. Elke generatie heeft zijn eigen mediagebruik en leesgedrag, maar het
mogelijke proces van substitutie ten opzichte van andere media is moeilijk te
voorspellen en verloopt in de regel traag. Momenteel is de mobiele generatie sterk in
opkomst, maar het boek zal zeker nog enkele decennia meegaan. Daarnaast heeft
ook het aanbod grote invloed op mediagebruik en leesgedrag. Mochten er
ebookreaders op de markt verschijnen waarmee aangenaam van een scherm gelezen
kan worden, dan kan dit een nieuwe impuls geven aan het lezen, ook aan het
recreatieve en culturele lezen. Daarnaast spelen bibliotheken een rol in de
beschikbaarhouding van boeken; zij bieden een brede collectie waarin ook plaats is
voor boeken die niet (meer) veelgevraagd zijn.5
Leesbevordering is al langere tijd een van de speerpunten in het cultuurbeleid van de
rijksoverheid. Binnen het voornemen van de minister zijn aandacht te concentreren
op de kernfunctie' lezen' past naar de mening van de Raad ook een sterkere
aansturing van het leesbevorderingsbeleid. In de adviesaanvraag 'Fondsen &
sectorinstituten,6 in het kader van de basisinfrastructuur 2009-2012 geeft de minister
aan een eventuele fusie van de letterenfondsen te overwegen. In het denken daarover
zouden ook het takenpakket en de activiteiten van andere instellingen die op
hetzelfde terrein als de fondsen werken in beschouwing moeten worden
genomen. Het gaat dan onder andere om de taken en activiteiten van Stichting Lezen
5 Dit vormt de essentie van de longtail-theorie. Het begrip 'long tail' wordt gebruikt om
aanbod te beschrijven dat slechts een klein publiek of een niche dient, maar in zijn totaliteit
een groot (markt)potentieel heeft.
6 Adviesaanvraag d.d. 25 maart 2008.
pagina 8
en de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB), die overeenkomsten vertonen
op het terrein van coördinatie, afstemming en het functioneren als kenniscentrum.
Kernjîmctie Informatie
Bibliotheken krijgen met name in het uitoefenen van de informatiefunctie steeds
meer te maken met mondiale ontwikkelingen die boven hun eigen macht reiken en
soms zelfs boven de macht van de nationale overheid. Met de groei van de
informatie-economie en de mogelijkheden van digitalisering tot massaontsluiting en
-distributie nemen commerciële belangen en concurrentie rond informatie toe.
Klassieke bibliotheektaken als ontsluiting, selectie en beschikbaarstelling worden in
snel tempo overgenomen door marktpartijen. Dit dwingt de bibliotheken om keuzes
te maken.? De Raad ziet voor bibliotheken vooral een rol weggelegd in het bieden
van toegang tot een basisaanbod aan informatie en kennis dat van belang is voor
mensen om zich maatschappelijk te kunnen redden en ontwikkelen. Hierbij valt te
denken aan materiaal ten behoeve van educatie en ontwikkeling, studiemateriaal en
overheidsinformatie.8 De bibliotheek kan daarin een pluriform en onafhankelijk
aanbod verzorgen, eventueel toegespitst op speciale doelgroepen zoals ouderen,
leesgehandicapten, nieuwkomers en laaggeletterden. Burgers, ook in hun
hoedanigheid als consumenten, hebben in toenemende mate behoefte aan gidsen om
hun weg te kunnen vinden in de wereldomvattende informatiestructuur.9
Bibliotheken kunnen voor hen een belangrijke, betrouwbare gidsfunctie vervullen.
Kernfunctie Educatie
De opkomst van internet en de toenemende medialisering hebben aan de
educatiefunctie een belangrijke dimensie toegevoegd. Veel burgers vinden relatief
gemakkelijk hun weg tot informatie en cultuur, maar daarnaast is er een groep voor
wie dat minder vanzelfsprekend is. De bibliotheek kan als laagdrempelige publieke
instelling een voorname rol spelen in het tegengaan van die tweedeling. Daarnaast
worden aan burgers steeds meer vragen gesteld die het nodige vragen van de
? Er bestaan goede voorbeelden uit het buitenland van bibliotheken die, nadat zij een
duidelijke keuze voor een bepaald concept hadden gemaakt, hun gebruik weer zagen stijgen.
Zo is de Idea Store in Londen succesvol door de studiefunctie plus een veelvoud aan
activiteiten voor de lokale bevolking. In de bibliotheek van Winchester, het Winchester
Discovery Centre, is gekozen voor een sterk vraaggestuurde aanpak en is men vooral gericht
op de lokale behoefte en lokale geschiedenis.
8 Zie ook het bestaande 'Handboek van de Samenleving' waarin digitale en fysieke informatie
wordt gebundeld op het gebied van onder meer gezondheid, WMO, inburgering, sport,
cultuur.
9 'Overheid overschat internetvaardigheden burgers': uit onderzoek van de Universiteit van
Twente (april 2008) blijkt dat zoekers op overheidssites weinig informatie- en strategische
vaardigheden hebben. Opvallend is dat de jongere intemetgeneratie niet hoger scoort op
zoekvaardigheden dan de oudere generaties. De stelling dat het probleem met digitale
vaardigheden vanzelfverdwijnt met het uitsterven van de oudere generaties, bl~ikt onjuist,
aldus de onderzoekers (bron: www.ictenoverheid.utwente.nl)
pagina 9
intellectuele competentie. Er worden steeds hogere eisen gesteld aan het vermogen
om vanuit een eigen referentiekader uit het overstelpend aanbod bewuste keuzes te
maken. Wanneer de burger niet in staat is gerichte vragen te stellen, blijft het aanbod
van informatie een 'gegevenswoestijn', die hij niet kritisch kan hanteren en waarin
hij de weg kwijt raakt. 10 Bibliotheken kunnen een belangrijke rol spelen in het
aanleren van vaardigheden en de mentaliteit die mensen nodig hebben om hun weg
te vinden in het informatieaanbod, om het gevondene te kunnen wegen en ook zelf
producerend actief te zijn. De Raad heeft dit in zijn gelijknamig advies uit 2005
omschreven als mediawijsheid, waarbij de nadruk sterk ligt op mediawijsheid als
voorwaarde voor maatschappelijk functioneren. Het belang van bibliotheken ten
aanzien van mediawijsheid is onlangs door de minister bevestigd in een brief aan de
Tweede Kamer waarin hij samen met de Minister voor Jeugd en Gezin de start
aankondigt van het Mediawijsheid Expertisecentrum.11 Dit centrum bevordert de
samenhang tussen initiatieven op het terrein van mediawijsheid, brengt ze voor het
voetlichten wil ze beter laten aansluiten bij de maatschappelijke vraag. De lokale
openbare bibliotheken zijn hierbij aangewezen als fysieke aanspreekpunten, in de
vorm van loketten, waar de activiteiten bereikbaar worden gemaakt voor de
doelgroep.
Prioriteit digitale dienstverlening en daarbij te hanteren criteria
Voor de functies informatie en educatie is de digitale invalshoek de meest relevante.
Voor het lezen kan de digitale bibliotheek ondersteunend zijn. De ontwikkelingen op
IeT-gebied hebben voor de bibliotheeksector zowel positieve als negatieve
gevolgen. Enerzijds biedt digitalisering mogelijkheden tot een enorme verbreding
van het aanbod (collectie) en een uitbreiding van gebruik en participatie. Daarmee
groeit het potentiële publieksbereik van bibliotheken. Anderzijds leidt de met
digitalisering gepaard gaande machtsconcentratie aan de aanbod- en beheerderszijde
tot een beperking van het aanbod en toenemende concurrentie. De bibliotheek zal
dus bij uitstek op het digitale vlak een duidelijke meerwaarde moeten bieden.
Bibliotheken moeten zich afvragen welke informatie voor welk doel, in welke
samenhang en voor welke doelgroep toegankelijk wordt gemaakt. Gebaseerd op het
antwoord zullen beredeneerde en scherpe keuzes gemaakt moeten worden.
Digitalisering dwingt bibliotheken een visie te ontwikkelen op hun positionering en
hun collectiebeleid, met sterke nadruk op samenwerkingsmogelijkheden. Zoals
gezegd ziet de Raad voor de bibliotheken een gerichte gidsfunctie weggelegd,
geconcentreerd op maatschappelijk relevante informatie, mogelijk toegespitst op
speciale doelgroepen. De prioriteit in het aanbod zou daarbij moeten liggen op
informatie waarvan de kosten voor individuele raadpleging verhoudingsgewijs hoog
zijn, in relatie tot de frequentie van de raadpleging. Daarnaast moet in de digitale
informatievoorziening door bibliotheken zelf gegenereerde informatie een
\0 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Beleid inzake media, cultuur en
kwaliteit (2005)
II Brief mediawijsheid, 18 april 2008, kenmerk MLB/M/5242
pagina 10
vooraanstaande plek krijgen, bijvoorbeeld de Gids, lokale informatie, en culturele en
erfgoedinformatie.
Criteria
De minister noemt als criteria voor digitale dienstverlening de toegevoegde waarde
vanuit de publieke missie, een vraaggestuurde aanpak, kwaliteit en
onafhankelijkheid. Wat de Raad betreft zijn de laatste twee criteria, kwaliteit en
onafhankelijkheid, wezenlijke onderdelen van de toegevoegde waarde die de digitale
bibliotheek vanuit zijn publieke missie bezit. Een meer vraaggestuurde aanpak is
daarbij essentieel, vanuit de optiek dat het bibliotheekwerk niet in staat is 'alles' aan
te bieden.
Voor alle functies die de bibliotheek vervult, geldt dat deze nadrukkelijk - in beleid
en in uitvoering - gerelateerd moeten worden aan de diversiteit en convergentie die
zich zowel bij (media)dragers en communicatiemiddelen als in het gebruik daarvan
voordoen. Het boek is slechts één drager van ideeën en lezen is slechts één van de
vele manieren om gedachtegoed en kennis uit te wisselen en op te nemen. Deze
benadering, waarbij de hegemonie van de drager wordt losgelaten, vraagt bij uitstek
een vraaggestuurde aanpak. Een aanbodgerichte benadering, gekenmerkt door
eenrichtingsverkeer, wringt met het huidige gedrag en de behoeften van burgers, die
actiever willen deelnemen aan betekenisgeving van informatie en deels zelf
producenten zijn geworden. Duidelijk is dat een vraaggestuurde aanpak een meer
flexibele publieksbenadering inhoudt, gericht op het actieffaciliteren van expressie
en uitwisseling, en op het leggen van verbindingen tussen mensen, ideeën en
bronnen. Dit vergt van bibliotheken een andere inzet van middelen, een verandering
in mentaliteit en investering in deskundigheid, onder andere op het gebied van ICT.
Ten aanzien van kwaliteit en onafhankelijkheid doet de paradoxale situatie doet
zich voor dat terwijl het belang van de bibliotheek als betrouwbare en toegankelijke
poort tot kennis en cultuur toeneemt, de centrale, bemiddelende en onafhankelijke
positie van bibliotheken onder druk komt te staan. Informatie is altijd al handelswaar
geweest, waarbij rechtdoening aan de maker of afzender van informatie een groot
goed is. Digitalisering en de daarmee gepaard gaande mogelijkheden van
reproductie en verspreiding leidt er echter toe dat het gebruik van informatie in
toenemende mate technisch beschermd wordt of dat informatie slechts voor beperkt
gebruik beschikbaar wordt gesteld (licenties). Deze beschermingsmaatregelen
maken dat datgene wat technisch mogelijk is, namelijk brede deling en betere
toegankelijkheid van informatie, in de praktijk juist heel lastig en vaak ook kostbaar
wordt. De Raad onderschrijft in dit verband de handreiking van het SCP om
diversificatie aan te brengen in aanbod en prijs van digitale content. Aan het toegang
bieden tot specialistische informatie zijn voor bibliotheken immers hogere kosten
verbonden en daar kan eventueel een extra vergoeding voor worden gevraagd.
Daarnaast kent het huidige auteursrecht voor bibliotheken een belemmering om de
digitale bibliotheek ook thuis voor gebruikers beschikbaar te stellen, waardoor de
dubbelzinnige situatie ontstaat dat digitale informatie gebonden is aan een specifieke
pagina II
locatie. 12 Deze auteursrechtelijke implicaties, die ook voor andere sectoren relevant
zijn, vallen buiten het bestek van deze aanvraag. De Raad zal er nader op ingaan in
zijn verkenning van het publiek domein die later dit jaar zal verschijnen.
2. Meer centrale regie en meer tempo
Een van de gevolgen van digitalisering is dat bibliotheken steeds meer taken niet
langer individueel kunnen uitvoeren, omdat die een bovenlokale, landelijke of zelfs
bovensectorale aanpak vereisen. Deze tendens staat op gespannen voet met de
decentrale inrichting van het stelsel waarin het ontbreekt aan een instantie die zich
als bestuurlijk 'eigenaar' of regisseur manifesteert en als zodanig wordt erkend, met
te grote vrijblijvendheid als gevolg en te weinig gemeenschappelijke richting ten
aanzien van inhoudelijke vernieuwing. Het gevolg is dat bibliotheekorganisaties
momenteel onvoldoende bij machte zijn om te komen tot nieuwe vormen van
productontwikkeling en dienstverlening die recht doen aan de veranderende
omgeving en behoeften van klanten.
De Raad is met de minister, de Stuurgroep en het SCP van mening dat de benodigde
innovatiekracht alleen met meer centrale sturing vorm kan krijgen. Het is een
misvatting dat daarmee vernieuwing op lokaal niveau afgeremd of zelfs uitgesloten
zou worden. De Raad heeft vertrouwen in het piramidemodel waarin innovatie op
overkoepelend niveau wordt aangestuurd, gecoördineerd en gefinancierd, met als
doel de resultaten vervolgens voor bibliotheekorganisaties op alle niveaus
beschikbaar te stellen. Juist ICT-ontwikkelingen maken deze werkwijze uitermate
geschikt. Een goed voorbeeld hiervan is de manier waarop de Centrale Discotheek
Rotterdam met Muziekweb, LeenDirect en Digileen de lokale bibliotheken
ondersteunt in het muziekdomein. Gezien de inspanning die nodig is ten aanzien van
digitale innovatie, ook op financieel gebied, is dit model het meest effectiefen
efficiënt.
Thema's
Als thema's die zich lenen voor meer centrale regie noemt de minister de digitale
bibliotheek, marketing en landelijk collectiebeleid. De Raad onderschrijft deze
thema's. Twee randvoorwaarden zijn daarbij van belang. Ten eerste moet de sector
ten aanzien van ICT meer verplichtende afspraken maken, op basis van een
gezamenlijk ICT-beleid. Het is van groot belang dat er één informatiearchitectuur
wordt gerealiseerd, waarbinnen een gezamenlijke digitale infrastructuur bibliotheken
en verwante instellingen in staat stelt om eenvoudig met elkaar te communiceren en
uit te wisselen. Dit vormt de basis voor de landelijke digitale bibliotheek en
gezamenlijke marketinginstrumenten, maar bewerkstelligt ook in hoge mate dat
12 Artikel 15h van de Auteurswet regelt het 'ter raadpleging beschikbaarstellen' van werken
binnen besloten netwerken door publiek toegankelijke bibliotheken, archieven en musea.
Echter, het artikel stelt dat men geen inzage mag geven in de digitale collectie van een andere
instelling (bijv. een andere bibliotheek). Bovendien geldt de vrijwaring alleen binnen de
leeszaal, niet voor gebruikers die van buitenaf: op afstand willen raadplegen.
pagina 12
landelijk ontwikkelde centrale diensten en voorzieningen relatief eenvoudig lokaal
geïmplementeerd kunnen worden. Naar analogie met mijnoverheid.nl, waarbij er één
interface bestaat met daarachter ruimte voor gepersonaliseerde dienstverlening,
ontstaat zo mijnbibliotheek.nl; een concept dat overigens op kleinere schaal al wordt
toegepast door BiblioNet Groningen.
De tweede randvoorwaarde is intensivering van de samenwerking met derden.
Digitalisering maakt een enorme verbreding van het aanbod mogelijk. Om dit te
realiseren is de openbare bibliotheeksector sterk afhankelijk van zowel een sterk
intern netwerk en digitale infrastructuur als van samenwerking met andere typen
bibliotheken (wetenschappelijk, Koninklijke Bibliotheek), erfgoedsectoren (musea
en archieven), media, omroepen, onderwijs en de letterensector. Momenteel werken
diverse typen bibliotheken echter veelal gescheiden van elkaar, evenals instellingen
uit de archief-, letteren- en museumsector. Koninklijke Bibliotheek,
universiteitsbibliotheken en openbare bibliotheken worden uiteenlopend
gefinancierd (wetenschaps/cultuurbudget) en werken dientengevolge vooral voor
'eigen' doelgroepen (studenten, wetenschappers/onderzoekers).13 Hierdoor blijft
verkokering in stand en ontbreekt het aan synergie en onderlinge aansluiting. Er is
een koppeling nodig van nationale, wetenschappelijke en openbare bibliotheken,
waarmee een overkoepelende infrastructuur wordt gevormd. Om dit te realiseren zal
het rijksoverheidsbeleid ten aanzien van bibliotheken - nu nog hoofdzakelijk
ingebed in het cultuurbeleid - de komende jaren nadrukkelijker aansluiting moeten
vinden bij het beleid ten aanzien van (overheids-)informatievoorziening, media en
kenniseconomie.
3. Innovatiestimulering en branche- en besteltaken
De Stuurgroep noemt als uitgangspunten voor innovatiestimulering dat deze zich
onafhankelijk van het veld voltrekt, gestuurd vanuit een brede, sectoroverstijgende
blik en met speciale aandacht voor koplopers. De Raad onderschrijft deze
uitgangspunten, maar wil er graag enkele kanttekeningen bij plaatsen, evenals bij de
voorgestelde organisatievorm in een tijdelijk platform, onderverdeeld in een
curatorium en werkorganisatie.
Voor de Raad staat vast dat snelle voortgang in innovatie nodig is en dat een aantal
grote slagen gemaakt moet worden, zoals de realisatie van een gezamenlijke digitale
infrastructuur en de opbouw van een nationale digitale bibliotheek. Zoals gezegd
overstijgt dit streven de grenzen van de branche en zijn bibliotheken hierin sterk
afhankelijk van samenwerking met externe partijen. Daarnaast vraagt innovatie om
sterke centrale sturing onder duidelijke zeggenschap, in dit geval van de
rijksoverheid. Vanuit het oogpunt van sturing en verbreding staat de Raad dan ook
positief tegenover het voorstel van de Stuurgroep om innovatiestimulering onder te
brengen in een apart, tijdelijk platform, dat een coördinerende rol heeft. Leidraad
13 Dit uit zich ook in verschillen in de regeling van leenrecht(afdracht). Deze afdracht is voor
wetenschappelijke bibliotheken afgekocht door de rijksoverheid, voor openbare bibliotheken
is dit niet het geval.
pagina 13
vormen de drie kernfuncties informatie, educatie en lezen - geconcretiseerd in een
aantal beleidsprogramma's - en de noodzaak tot samenwerking met andere sectoren.
Kaderstellend zijn de afspraken met de andere overheden over werkwijze en
financiering, zoals vastgelegd in het Bibliotheekcharter. De taken van het platform
moeten na vier jaar overgaan naar het sectorinstituut, waarmee vernieuwing verder
wordt aangestuurd door uw ministerie.
Gezien de noodzaak tot verbreding ligt vertegenwoordiging in het curatorium van de
sectoren erfgoed, onderwijs, media en de diverse soorten en typen bibliotheken voor
de hand. Ook betrokkenen bij het openbaar bibliotheekwerk zouden in het
curatorium vertegenwoordigd moeten zijn. Dit hoeft de onafhankelijkheid van het
veld niet in de weg te staan. De samenstelling en inrichting van het platform mogen
de benodigde snelheid en slagkracht niet dwarsbomen. De Raad adviseert daarom zo
min mogelijk uitvoerende organisaties zitting te laten nemen in het curatorium en te
kiezen voor organisaties die in genoemde sectoren zowel een stevige
vertegenwoordigende positie als een goede kennis- en expertisebasis bezitten.
Aangezien de grootste innovatieslag zal moeten plaatshebben op het terrein van ICT,
denkt de Raad bij de inrichting van het platform bijvoorbeeld aan stichting SURF,
het samenwerkingsverband tussen universiteitsbibliotheken, hogescholen en
onderzoeksinstellingen voor ICT-innovaties, en aan stichting DEN, het nationaal
kenniscentrum voor ICT dat voor de erfgoedsectoren een vergelijkbare functie
vervult. Ook beveelt de Raad aan om, uitgaand van lezen als kernfunctie, de
letterensector bij het platfonn te betrekken, bijvoorbeeld de Digitale Bibliotheek
voor de Nederlandse Letteren. Zodoende kan de omvang van het curatorium worden
beperkt tot een aantal partijen, die wel dicht bij de openbare bibliotheeksector staan,
maar onafhankelijk kunnen opereren. Dankzij de ICT-expertise die genoemde
organisaties bezitten kan het platform bovendien snel van start gaan. Ook kan de
wederzijdse bevruchting ertoe leiden dat de openbare bibliotheeksector eveneens op
langere termijn beter in beeld komt bij de betrokken partijen.
Het curatorium zal een kleine werkorganisatie ter beschikking moeten staan. De
Raad beveelt aan hiervoor zo mogelijk aansluiting te zoeken bij een bestaande
organisatie, bijvoorbeeld een van de partners in het platform. Zodoende hoeft niet
een apart bureau te worden ingesteld voor een tijdelijk doel en wordt ook geen
concurrentie opgebouwd met het oog op de toekomstige integratie van het platform
in het sectorinstituut.
De Raad geeft voor de uitvoering en ontwikkeling van innovatieprojecten de
voorkeur aan een tendermodel14 waarbij niet alleen de sector zelfmaar ook andere
,
publieke en private partijen kunnen inschrijven. Door ook de bibliotheekorganisaties
bij de uitvoering te betrekken wordt zowel draagvlak gecreëerd als recht gedaan aan
de waardevolle innovatieve ideeën en initiatieven die daar ontstaan en reeds bestaaJ1.
Daarbij kan intensief gebruik worden gemaakt van de expertise die al aanwezig is
bij de Provinciale Serviceorganisaties (PSO's), de Nederlandse Bibliotheek Dienst
14 Dit tendermodel gaat niet uit van een aanbestedingsprocedure maar van programmalijnen
waarop kan worden ingeschreven binnen een vooraf vastgesteld bedrag.
pagina 14
(NBD) en andere partijen. De suggestie om speciale aandacht te schenken aan
koplopers past hierin. Het valt te verwachten dat vooral zij belangstelling zullen
tonen voor de ontwikkeling en uitvoering van vernieuwingsprojecten. Zeker waar
het gaat om digitale innovatie geldt, dat de resultaten vervolgens relatief eenvoudig
over alle lagen uitgerold kunnen worden, op voorwaarde evenwel dat er een
gezamenlijke digitale infrastructuur is gerealiseerd. Aandacht voor koplopers
betekent in de ogen van de Raad derhalve niet dat de geldelijke innovatiestimulans
bij een beperkte groep bibliotheken en PSO's terecht zal komen. De Raad is zich
ervan bewust dat vernieuwing en ontwikkeling zich onder de bibliotheken in
verschillende snelheden voltrekken. Dit hoeft echter geen probleem te zijn als
differentiatie wordt aangebracht in de indeling van bibliotheken naar
dienstverlenings- en serviceniveau en niet langer van alle bibliotheken wordt
verwacht dat zij als gelijksoortige basisbibliotheken, alle op het hoogste niveau,
deelnemen aan het innovatieproces. Alle bibliotheken kunnen mee in de
vernieuwing, zij het binnen de context van hun eigen niveau. In de beantwoording
van de vraag over bestuurlijke rollen gaat de Raad nader in op dit
differentiatiemodel.
Compartimenten
Voor een doelgerichte inzet van middelen stelt de Stuurgroep Bibliotheken voor een
beperkt aantal compartimenten te benoemen: 'Innovatie', 'Verbreding en
implementatie' en 'Faciliteren van processen'. De Raad kan zich hierin vinden, al
beschouwt hij 'Verbreding en implementatie' en 'Faciliteren van processen'
onlosmakelijk verbonden met het eerste compartiment, 'Innovatie'.
Overdraagbaarheid is een van voorwaarden waaraan alle innovatie-initiatieven
moeten voldoen. Vervolgens is de zorg voor daadwerkelijke implementatie van een
nieuw product of dienst in het netwerk een integraal en cruciaal onderdeel van een
project. Daarbij verdient ook de praktische facilitering op lokaal niveau aandacht,
zoals lT-ondersteuning. De coördinatie van implementatie vormt dan ook bij uitstek
een van de toekomstige taken van het platform. Tevens kan het platform beoordelen
of initiatieven goed bij elkaar passen en wellicht gekoppeld kunnen worden, ook aan
reeds bestaande projecten, zowel binnen als buiten de bibliotheeksector. Naar
aanleiding van de invulling die de Stuurgroep voorstelt voor het compartiment
'Faciliteren van processen' wil de Raad nog opmerken dat de geldelijke
innovatiestimulans naar zijn mening niet is bestemd om bestuurlijke processen te
ondersteunen.
Branche- en besteltaken
Gezien het tempo en de omvang waarmee de uitdagingen op het gebied van
inhoudelijke bibliotheekvernieuwing zich aandienen, is een slagvaardig en flexibel
sectorinstituut dat verbindend en richtinggevend opereert van groot belang. Op dit
moment worden overkoepelende besteltaken uitgevoerd door de Vereniging van
Openbare Bibliotheken, de branchevereniging waarvan alle openbare bibliotheken
lid zijn en die hun belangen behartigt. Het ledenaspect geeft de VOB als organisatie
pagina 15
weliswaar draagkracht, maar daar staat bestuurlijke verlamming tegenover.15 De
Raad acht het derhalve wenselijk dat een helder onderscheid wordt gemaakt tussen
branche- en besteltaken. Daarbij dienen deze naar de overtuiging van de Raad ook
organisatorisch gescheiden van elkaar te worden ondergebracht in een
branchevereniging en een onafhankelijk sectorinstituut. Onafhankelijkheid en
eenduidige zeggenschap zijn naar de mening van de Raad twee essentiële
voorwaarden om met de nodige slagvaardigheid, snelheid en flexibiliteit te kunnen
opereren.
In principe is naar analogie met andere (erfgoed)sectoren de ondersteuning van
bibliotheken op het gebied van beleids- en bedrijfsvoering aan te merken als een
brancheaangelegenheid. De Raad is zich er echter van bewust dat de ondersteuning
van de afzonderlijke bibliotheken nauw samenhangt met de kwaliteit van het stelsel,
en andersom. De bestuurlijk-organisatorische en financiële gevolgen van een
scheiding in bestel- en branchetaken zijn vanwege het decentrale stelsel en het
publieke karakter van de sector complex. Een zeer zorgvuldige behandeling van dit
vraagstuk is dus gewenst. In ieder geval zal het geheel aan ondersteunende bestel- en
branchetaken voor de gehele sector opnieuw tegen het licht moeten worden
gehouden. De besteltaken uit te voeren door het sectorinstituut - moeten vooraf
opnieuw worden gedefinieerd en afgebakend en afgestemd op het publieke karakter
van de bibliotheeksector. De Raad adviseert hier nader onderzoek naar te laten
uitvoeren. Ook moet bij de inrichting van een sectorinstituut goed rekenschap
worden gegeven van wat er al aan ondersteuning plaatsvindt in de sector, onder
andere door de PSO's. De Raad wil hierover graag nader adviseren, op basis van de
uitkomsten van genoemd onderzoek.
Het ministerie van OCW zal een zware rol in de aansturing van het sectorinstituut
moeten krijgen, gebaseerd op scherp geformuleerde besteltaken en duidelijk
gescheiden geldstromen. Het sectorinstituut zal onderworpen worden aan visitatie;
de Raad voor Cultuur kan op basis van de visitatie adviserend optreden.
Complicerende factor is dat het onderscheid tussen branche- en besteltaken ook een
gescheiden financiering van taken impliceert, door respectievelijk de gemeenten (als
opdrachtgevers van de bibliotheken) en de rijksoverheid. Er moet voor gewaakt
worden dat het onderscheid noodzakelijke investeringen in de kwaliteit en
samenhang van het hele stelsel in de weg staat. De Raad wijst in dit verband op de
mogelijkheid om overstijgende brancheaangelegenheden als opdrachttaak onder
tijdelijke verantwoordelijkheid van het ministerie en het sectorinstituut te laten
vallen. Met andere woorden: het ministerie kan in eerste instantie een scheiding in
taken aanbrengen, maar deze zal in de praktijk blijvend (at)gewogen moet worden.
De branchevereniging heeft daarin een signalerende rol. Op het moment dat een
bepaalde kwestie het belang van de individuele leden overstijgt en de kwaliteit van
het gehele stelsel aantast (bijvoorbeeld in de vorm van een lacune oftekort) heeft de
minister de mogelijkheid om vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid een
15 De Raad heeft dit eerder geconstateerd in de Cultuurnota-adviezen 2005-2008 over de VOB
en het advies Evaluatie Stelseltaken VOB uit 2006.
pagina 16
opdrachttaak aan het sectorinstituut te verstrekken.
Formeel heeft het ministerie van OCW geen rol bij de oprichting en vormgeving van
een branchevereniging. In de gegeven situatie verdient het naar het oordeel van de
Raad echter de voorkeur dat hiervoor eenmalig van rijkswege professionele
ondersteuning ter beschikking wordt gesteld.
4. De bestuurlijke rollen
De vraag of de sector de nodige innovatieve slagkracht kan ontwikkelen, hangt
mede af van de kwaliteit van het stelsel in termen van samenhang en efficiency. De
minister stelt terecht de huidige decentralisatie als kaderstellend uitgangspunt.
Decentralisatie betekent immers lokale verscheidenheid van het bibliotheekwerk en
dat moet beslist gewaarborgd blijven. De minister ziet daarbij voor de drie
overheidslagen een substantiële rol weggelegd. Dit impliceert een duidelijke visie op
de functies en taken die de diverse lagen in het bibliotheekwerk dienen uit te
oefenen, hoe zij zich in netwerkenverband tot elkaar verhouden en welke
bestuurlijke verantwoordelijkheden daarbij horen. Helaas echter, zo heeft de Raad
eerder geconstateerdl6 , leidt de huidige decentrale inrichting van de sector tot diffuse
bestuurlijke verhoudingen ten aanzien van het bibliotheekwerk en tot een onheldere
taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. De Raad wijst in dit verband ook op de
uitspraak van de Stuurgroep Bibliotheken dat binnen de bestuurslagen grote
verschillen in benadering bestaan, waarbij eigenheid eerder wordt benadrukt dan
samenhang.17 Hierdoor lukt het in onvoldoende mate om bibliotheken duidelijk te
positioneren en een herkenbaar gezicht te geven. En belangrijker nog, het werkt
belemmerend op de implementatie van producten en diensten die landelijk worden
ontwikkeld. Dit is zorgelijk want de voortgang van de inhoudelijke vernieuwing valt
of staat met een goede implementatie. In theorie is er sprake van een
netwerkenstructuur in de bibliotheeksector, maar de activiteiten binnen en ten
behoeve van de netwerken zijn niet verplichtend. Gevolg is dat de huidige
netwerkenstructuur eerder vertragend dan stimulerend werkt op het vernieuwend
vermogen van de sector. In dit licht onderschrijft de Raad de noodzaak tot meer
centrale regie met als doel versnippering te voorkomen en daarmee de efficiency van
het geheel te versterken.
In de ogen van de Raad ligt hier allereerst een zorg voor de rijksoverheid, die
immers verantwoordelijkheid draagt voor de structuur en ontwikkeling van het
stelsel. De minister geeft aan zich terdege te willen beraden op de invulling van zijn
stelselverantwoordelijkheid in de komende jaren. Dit verheugt de Raad maar hij
constateert tegelijkertijd dat de minister geen middelen heeft om deze
verantwoordelijkheid vorm te geven, te meten dan wel af te dwingen, anders dan in
vrijblijvende convenants- of charterafspraken met de andere bestuurslagen. De
huidige Wet op het specifiek cultuurbeleid is dermate algemeen dat er nauwelijks
16 Advies Evaluatie Stelseltaken VOS (2006) en de Agenda Bibliotheken, onderdeel van
Innoveren. participeren' (2007).
17 Eindrapport Stuurgroep Bibliotheken 2002-2007, pagina 14
pagina 17
kwalitatieve of kwantitatieve verantwoordelijkheden voor de overheden zijn
vastgelegd en er geen afdwingbaarheid is ingebouwd.
De Raad beschouwt bezinning op de besturing van het stelsel als een noodzakelijke
stap om de volgende fase van bibliotheekvernieuwing in te gaan. Duidelijk is dat,
ook met het oog op digitale innovatie, een deel van de lokale en provinciale
autonomie moet worden ingeleverd om centrale regie door het sectorinstituut
mogelijk te maken. De verschillen in benadering waar de Stuurgroep aan refereert,
moeten het hoofd worden geboden. De Raad acht het van groot belang dat de
minister vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) tot afspraken komt over de
functies en taken die de diverse lagen in het bibliotheekwerk dienen uit te oefenen
en hoe zij zich tot elkaar verhouden in netwerkenverband, gekoppeld aan
verantwoordelijkheden en financiële afspraken. Het resultaat hiervan moet een
overeenkomst zijn waarin alle overheden een afgebakende en goed herkenbare rol
hebben. Deze afspraken kunnen voor de korte termijn worden vastgelegd in het
Bibliotheekcharter. Dit kan vervolgens de opmaat zijn tot een minder vrijblijvende
verankering van taak- en verantwoordelijkheidsverdeling op langere termijn in
wetgeving. In dit licht wil de Raad graag een aantal concrete handreikingen geven.
Om de actieve bijdrage van bibliotheekorganisaties aan de ontwikkeling van het
bibliotheek(net)werk aantoonbaar te maken, is vrij recent een stelsel van
branchecertificering ingesteld. De normen waaraan voldaan moet worden zijn door
de branche zelf vastgesteld, met instemming van de VNG. Certificering biedt
enerzijds de minimumgarantie voor een constant niveau van producten en
dienstverlening op lokaal niveau, anderzijds de voorwaarde om te kunnen (blijven)
functioneren in het netwerk van openbare bibliotheken. De huidige
certificeringsnorm en de daaraan verbonden eisen dragen bij aan de
kwaliteitsverbetering van basisbibliotheken. De Raad is echter wel van mening dat
de norm en eisen aangescherpt dienen te worden. Zo ontbreken in de huidige
beoordeling onderdelen waarover op bestuurlijk niveau afspraken zijn gemaakt
(zoals de instapniveaus) en onderdelen waarover de branche zelf afspraken heeft
gemaakt (bijvoorbeeld bibliotheekautomatiseringspakketten). In een aantal gevallen
zijn de eisen te vrijblijvend geformuleerd, zodat er geen kwaliteitsoordeel over het te
beoordelen resultaat kan worden uitgesproken. Er staan bovendien geen sancties op
het niet halen van certificering. Hoewel de Raad positiefstaat tegenover certificering
als zelfregulerend instrument, concludeert hij dat het huidige systeem van
branchecertificering op de langere termijn niet bijdraagt aan het door alle partijen
gewenste resultaat van kwaliteitsverbetering. Debet hieraan is het ontbreken van
essentiële afspraken met de lokale overheid in de certificeringeisen en van sancties
voor zowel de bibliotheek als de lokale overheid.i8
i8 Door de relatief lange geldigheid van het behaalde certificaat (vier jaar) en de
onmogelijkheid om na al\vijzing opnieuw 'herexamen' aan te vragen, kunnen bibliotheken
pagina 18
De Raad is van mening dat de rijksoverheid de minimumeisen voor de
bibliotheekvoorziening moet vaststellen, niet alleen voor de voorziening op lokaal
niveau, maar ook op provinciaal niveau. De minimumeisen kunnen in het afte
sluiten Bibliotheekcharter worden vastgelegd. Zo kan een vorm van
stelselcertitïeering worden gerealiseerd waarmee u een instrument in handen heeft
om zowel de kwaliteit van het stelsel te bewaken als enige sturing te geven. De Raad
biedt aan deze minimumeisen verder uit te werken.
Het instellen van minimumeisen is tevens een noodzakelijke voorwaarde om te
garanderen dat alle bibliotheken deel kunnen nemen aan het innovatieproces.
Momenteel is nergens vastgelegd wat een basisbibliotheek minimaal inhoudt en
bestaat er geen enkel oorzakelijk verband tussen de omvang van
bibliotheekorganisaties en de subsidie die zij ontvangen. Het instapbedrag waar
gemeenten zich toe verplichten is een weinig doeltreffend instrument als het niet
wordt gespiegeld aan de omvang en complexiteit van bibliotheekorganisaties. De
Raad pleit daarom voor het aanbrengen van differentiatie in de niveaus van
dienstverlening.19 Dit sluit aan bij de handreiking van het SCP de fysieke
vestigingen te diversifiëren: "Landelijke herkenbaarheid, maar lokale
veelvormigheid,,20. De gedachte hierachter is dat er een algemene indeling wordt
gemaakt in diverse soorten service- en dienstverleningsniveaus die bibliotheken
kunnen bieden, gekoppeld aan kwaliteitsnoties over personeel, gebouw, omvang,
samenstelling van de collectie en netwerkdeelname. De verantwoordelijkheid voor
de concrete indeling op lokaal niveau ligt uiteraard bij de betreffende overheid, maar
de spreiding van de serviceniveaus over de regio, de provincie en het land dient wel
te worden afgestemd. Zodoende ontstaat een meer eenduidig en uniform netwerk,
waarbinnen makkelijker afspraken gemaakt kunnen worden. De globale normen
voor het spreidingsbeleid kunnen worden vastgelegd in het Bibliotheekcharter, het
differentiatiemodel vormt tevens de basis voor de volgende cyclus van de
certificeringsnormen.
Om het minimumniveau van het bibliotheekwerk te bewaken, stelt het Rijk eenmalig
certificeringsnormen vast. Afspraken hierover met de andere overheden worden
vastgelegd in het Bibliotheekcharter. De certificeringsnormen betreffen allereerst het
kwalitatieve niveau van de bibliotheekvoorziening en dienstverlening als geheel. Het
certificeringssysteem zou gekoppeld kunnen worden aan de drie kernfuncties
(informatie, educatie, lezen), concreet uitgewerkt in een aantal landelijke
beleidsprogramma's. Vervolgens kunnen hiervan afgeleide verplichtingen worden
acht jaar ongccertificeerd blijven, zonder sancties in het vooruitzicht bij een derde afwijzing
van het bibliotheekcertificaat.
19 Er bestaan tal van indelingen, veel gemeenten gebruiken momenteel al een indeling om
differentiatie aan te brengen binnen de eigen vestigingen. Richtinggevend kan de benadering
zijn van de commissie Meijel', die in Open poort tot kennis (2000) onderscheid maakte tussen
Adviesbibliotheken, Informatiebibliotheken, Servicebibliotheken en Servicepunten.
20 De openbare bibliotheek tienjaar van nu, Sociaal en Cultureel Planbureau (2008), pagina
194.
pagina 19
vastgelegd in de certificeringsnormen, vanuit de gedachte dat de netwerkdeelname
van een bibliotheek ook zekere verplichtingen meebrengt. Gecertificeerde
bibliotheken moeten bijvoorbeeld deelnemen aan landelijke beleidsprogramma's,
marketingactiviteiten en de digitale infrastructuur, aangesloten zijn bij Zoek&Boek
en de landelijke bibliotheekkaart, en gebruikmaken van gecertificeerde
automatiseringssystemen. Het is niet ondenkbaar dat eveneens een enkele meer
kwantitatieve eis wordt opgenomen, bijvoorbeeld ten aanzien het aantal uren dat een
bibliotheek minimaal geopend moet zijn.
Het uitvoeren en bewaken van de certificering van basisbibliotheken is momenteel
in handen van de Stichting Certificering Openbare Bibliotheken. Het bestuur bestaat
uit vijf leden, waarvan drie voorgedragen door de VOB en twee door de VNG. De
Raad beveelt de minister aan om het bestuur uit te breiden met vetiegenwoordigers
namens, dan wel aangewezen door het Rijk, en te bevorderen dat er trend- en
uitzonderingsrapportages worden verstrekt op basis waarvan gestuurd kan worden.
Daarnaast kan overwogen worden de resultaten van certificering landelijk openbaar
te maken. Voor dit soort gegevens, maar ook voor de gegevens uit het
benchmarksysteem, geldt dat openbaarmaking niet alleen de onderlinge concurrentie
tussen bibliotheken bevordert, maar ook voor bestuurders een stimulans kan
betekenen.21 De Raad is gecharmeerd van de Engelse aanpak waarbij bibliotheken
jaarlijks een rapport moeten uitbrengen over het voldoen aan de certificering- en
kwaliteitseisen, wat bijdraagt aan verdere professionalisering van de organisatie en
verbetering van de beleidscyclus met de lokale overheid. Speciaal van belang zijn de
'Core Standards' die gericht zijn op het nakomen van de verplichtingen aan het
publiek.22 Ook de 'Public Library Service Standards' bieden bibliotheken en
overheden handvatten en doelen met betrekking tot performance management: het
bereiken van hoofddoelen, en het realiseren van een samenhangende en efficiënte
dienstverlening. Het openbaar maken van de uitkomsten van deze survey draagt bij
tot competitiefgedrag tussen bibliotheken en overheden, en geeft de lokale overheid
ook inzicht in 'value for money'.
Certificering blijft in deze constructie een zelfregulerend instrument en een
brancheactiviteit, maar door het te koppelen aan minimumeisen - ook ten aanzien
van het provinciale niveau - heeft de rijksoverheid een instrument in handen om het
certificeringsproces te monitoren. Daarmee toetst de overheid feitelijk ook of het
innovatiebeleid dat zij ten aanzien van de drie kernfuncties voorstaat, wordt
gerealiseerd. Gecombineerd met het visitatiemodel voor het sectorinstituut, dat is
gebaseerd op prestatieafspraken, kan de overheid zowel de kwaliteit van het stelsel
21 De politiek van de open coördinatie is een vorm van beleidsafstemming voor het bepalen en
evalueren van gczamenlijke beleidsdoelstellingen. Dit is gebaseerd op peer pressure, niet op
sanctioneren.
22 De aandachtspunten van de rapportage zijn: 'Leadership, advocacy and service
positioning', 'Change management', 'Performance management', 'Workforce (skilis and
roles)' en 'Customer focus'.
pagina 20
bewaken als een zekere sturing geven, ook om te garanderen dat de noodzakelijke
branehetaken daadwerkelijk worden uitgevoerd. De Raad adviseert om de huidige
vorm van (zelf)certificering tot branchetaak te benoemen, met financiering door de
deelnemende bibliotheken. De afspraken met betrekking tot (stelsel)certificering
moeten een plaats krijgen in het Bibliotheekcharter. De nieuwe celiificeringsnormen
krijgen een plaats in de volgende certificeringscyclus. De Raad adviseert de huidige,
eerste cyclus grondig te evalueren, om een goede doorstart naar de tweede cyclus te
kunnen maken.
De Stuurgroep Bibliotheken stelt voor ook de Provinciale Serviceorganisaties aan
een vorm van kwaliteitstoetsing te onderwerpen. Dat is naar het oordeel van de Raad
(nog) een stap te ver. De Raad is het eens met de stelling van de Stuurgroep dat de
rol van de provincies en van de PSO's niet gemist kan worden in de volgende fase
van het vernieuwingsproces. De PSO's hebben een belangrijke rol in het
coördineren binnen het netwerkverband, door de afstemming en samenwerking
tussen basisbibliotheken te bevorderen. Daarnaast vormt de provinciale
ondersteuning de verbindende factor tussen landelijk en lokaal niveau, dat van groot
belang is voor de implementatie van diensten en producten. Veel PSO's hebben zich
bovendien in de afgelopen jaren tot kennisinstituten gevormd.
Ondanks deze duidelijke rol zitten aan de invulling ervan de nodige haken en ogen,
zowel binnen de eigen provincies als ten opzichte van elkaar en in relatie tot het
landelijk bibliotheekwerk. Onderlinge aansluiting tussen PSO's is lastig omdat er
veel ongelijkheid tussen provincies bestaat, met name in taakopvatting over wat een
PSO ten opzichte van de basisbibliotheken doet ofzou moeten doen. Vanwege dit
gebrek aan eenvormigheid kunnen PSO's in dit stadium niet als organisaties worden
onderworpen aan kwaliteitstoetsing, zoals de Stuurgroep suggereert. Wel kunnen in
het Bibliotheekchatier minimumeisen worden vastgesteld met betrekking tot de
ondersteuning die PSO's moeten bieden. Daartoe moet allereerst met de betrokken
overheden helderheid worden geschapen welke ondersteuning PSO's kunnen
aanbieden binnen hun publiekrechtelijke ruimte, zodat daarover tussen de provincies
eenduidigheid bestaat,23 Dit ook met het oog op de mogelijke deelname aan tenders.
Voorwaarde voor het slagen van tenderprocedures is dat vaststaat waar provinciale
subsidie voor mag worden ingezet en dat daarin uniformiteit bestaat binnen de
Nederlandse provincies.24 Vervolgens dienen afspraken te worden gemaakt over
welke ondersteuning de PSO's ten minste moeten bieden, concreet geformuleerd in
23 Duidelijk moet zijn welke ondersteuning PSO's kunnen aanbieden binnen hun
publiekrechtelijke taak die (deels) gefinancierd wordt door de provincie of binnen het kader
van privaatrechtelijke dienstverlening, waarvoor geen subsidie beschikbaar is en die door de
PSO - in concurrentie met ander aanbieders - tegen minimaal de kostprijs wordt aangeboden.
24 Op dit moment tekent zich een duidelijk beeld af dat PSO's zich voor hun publieke taken
bewegen binnen de provinciegrenzen en voor de taken die door hun provincies zijn
bestempeld (en die dus per provincie verschillen) als privaatrechtelijk, over de
provinciegrenzen heengaan en de concurrentie met andere PSO's aangaan.
pagina 21
taken en processen. Ten slotte is duidelijkheid nodig over relatie van het provinciale
netwerk (PDO en PSO) met het sectorinstituut en met het tijdelijke
innovatieplatform. Helder is dat de provinciale netwerken zich dienen te
conformeren aan de afspraken over inhoudelijke prioriteiten die in het Charter
worden gemaakt en aan de beleidsprogramma's waar het platform zich de komende
jaren op richt.
5. Wetgeving
Zoals eerder opgemerkt zijn het openbaar bibliotheekwerk en de bijbehorende
bestuurlijke verantwoordelijkheden slechts summier omschreven en verankerd in de
Wet op het specifiek cultuurbeleid. Bovendien is dit wettelijke kader inmiddels
verouderd en deels achterhaald. De Raad is echter met de minister en de Stuurgroep
van mening dat verandering van wetgeving niet het juiste instrument is voor het
actuele sturingsprobleem waaraan u refereert. Het pleidooi van de Raad in het
voorafgaande voor het vaststellen door de rijksoverheid van minimumeisen, vereist
dat op korte termijn nieuwe bestuurlijke afspraken worden gemaakt, welke worden
vastgelegd in het Bibliotheekcharter. Voor de langere termijn geldt echter dat de
bestuurlijke verantwoordelijkheden voor een publieke voorziening als het openbare
bibliotheekwerk in een minder vrijblijvend kader neergelegd moeten worden. Te
denken valt aan een kaderwet waarin de primaire waarde en functie van de openbare
bibliotheek als publieke voorziening zijn verankerd en die een duidelijk,
samenhangend raamwerk schept voor de bestuurlijke verantwoordelijkheden, met
voldoende ruimte voor invulling van het bibliotheekwerk op regionaal en lokaal
niveau. De afspraken die zullen worden gemaakt in het Charter kunnen daarvoor
richtinggevend zijn. Een goed moment om dit te overwegen is - zoals de Stuurgroep
voorstelt - als in 2011 een evaluatie plaatsheeft van het functioneren van de
afspraken uit het Charter. De Raad blijft van mening dat een zo cruciale publieke
voorziening als de openbare bibliotheek, die raakt aan de democratische
burgerrechten, goede wettelijk borging en verankering vereist en verdient. Daarbij
kan tevenS overwogen worden het bibliotheekwerk - vanuit het belang van vrije
toegang tot informatie - in een breder wettelijk kader onder te brengen, gekoppeld
aan informatiewetgeving.
6. Financiën
Budgetten alle overheidslagen
Het pleidooi van de Raad voor het instellen van een minimumniveau en -eisen voor
het bibliotheekwerk komt mede voort uit de overtuiging dat een gezonde financiële
positie van bibliotheken een voorwaarde is om deel te kunnen nemen aan het
innovatieproces. Deze voorwaarde is ook van belang voor de samenhang van het
stelsel als geheel, en daarmee voor het vermogen van de sector een substantiële
vernieuwingsslag te kunnen maken.
De Raad constateert dat ondanks de schaalvergroting die in de afgelopen jaren heeft
plaatsgevonden er (te) veel bibliotheken zijn die te weinig slagkracht bezitten. Ook
pagina 22
staat de vermogenspositie van een aantal bibliotheken onder druk?j Het effect van
de vermindering van het aantal zelfstandige bibliotheekeenheden tot 180 grotere
bibliotheekclusters wordt in de ogen van de Raad te rooskleurig afgeschilderd door
de Stuurgroep Bibliotheken en het SCP. De huidige opschaling van
basisbibliotheken heeft in veel gevallen wel geleid tot grotere clusters (in
inwonertal), maar door het ontbreken van het bijbehorende budget niet altijd tot
krachtige organisaties. Dit geldt vooral voor bibliotheken die voorheen bij een
Provinciale Bibliotheekcentrale waren aangesloten en die zich onder het
instapniveau bevonden. Zij hebben een deel van de geboden dienstverlening zien
verdwijnen, zonder toereikende financiële compensatie. Zo ontbrak veelal een
volwaardige backoffice en kan deze door beperkte middelen evenmin alsnog worden
gevormd. Daarnaast geldt voor de basisbibliotheken die zijn ontstaan uit fusies van
louter kleine bibliotheken dat zij gesubsidieerd worden op het minimale niveau (het
instapbedrag), waardoor zelfs het volgen van innovatief beleid niet mogelijk is.
Tevens constateert de Raad dat er bij een aantal fusiebibliotheken wel één
organisatie is gevormd, maar dat het meervoudig gemeentelijk opdrachtgeverschap
- van de deelnemende gemeenten - ertoe leidt dat de ontwikkelkracht van de
bibliotheek weglekt naar beheer vanwege omvangrijke administratie van gescheiden
subsidieaanvragen, begrotingen, en jaarrekeningen, in plaats van naar ontwikkeling.
Er is zelfs sprake van financiële schotten tussen de ingebrachte vermogens van de
afzonderlijke bibliotheken/gemeenten, hetgeen de innovatiekracht en het cultureel
ondernemerschap ernstig hindert.
Door keuzes die worden gemaakt in gemeentelijk beleid ontstaan dus verschillen
tussen de budgetten die de lokale overheden ter beschikking stellen aan
basisbibliotheken. Deze verschillen werken door in het niveau waarop bibliotheken
opereren en zich kunnen manifesteren, ook waar het gaat om innovatie. Het is echter
niet realistisch te veronderstellen dat de middelen voor bibliotheekvernieuwing
substantieel zullen toenemen26 . De Raad herhaalt in dit kader daarom zijn advies om
uit te gaan van differentiatie in service- en dienstverleningsniveaus en deze deel uit
te laten maken van de certificeringsnormen. Daarmee zijn de consequenties van de
verschillen in de financiering door de onderscheiden overheden inzichtelijk en
bespreekbaar.
25 Zie onder andere het onderzoeksrapport 'De kost gaat voor de baat uit' van DSP-groep over
de kosten van bibliotheekvernieuwing in Noord-Brabant (29 november 2007) en de recente
brief van een aantal basisbibliotheken uit Zuid-Holland aan de Tweede Kamer (17 april
2(08).
26 De Raad neemt hierbij als leidraad de beraming van 100 in Open poort tot kennis: de
kosten (2001) dat de kosten voor het gehele proces van bibliotheekvernieuwing f1 446 miljoen
zouden bedragen. Daarnaast raamde 100 dat jaarlijks structureel ft 172 miljoen extra nodig
zou zijn om het bibliotheekwerk uit te rusten voor vernieuwing.
pagina 23
Verdeling vernieuwingsgelden - omslagstelsel
De Raad is zeer verheugd over de toezegging van de minister ook de komende jaren
bibliotheekverniellwing financieel met een extra impuls te willen stimuleren en
ondersteunen. Bij de vraag hoe de vernieuwingsgelden het beste kunnen worden
ingezet, staat voor de Raad een bestendig rendement uit deze gelden en een zo
efficiënt mogelijke inzet voorop. Een inventarisatie van de wijze waarop de
vernieuwingsimpuis de afgelopen jaren is verdeeld levert een zeer geschakeerd
beeld op en roept vragen op over het verhogen van efficiency en effectiviteit. De
Raad meent dat het van groot belang is de beschikbare impuls voor de komende
jaren meer gericht en geconcentreerd in te zetten. Hij onderschrijft derhalve het
voorstel van de Stuurgroep de verdeling van vernieuwingsgelden geheel te beleggen
bij het platform. Deze investeringsmethode levert het meeste rendement op, wat een
belangrijk aspect is, gezien de kostbare investeringen die digitale innovatie vraagt.
De beschikbare gelden voor bibliotheekvernieuwing zijn, hoe noodzakelijk en
welkom ook, relatief bescheiden als zij worden afgemeten tegen de investeringen die
nodig zijn om digitaal te innoveren. De bibliotheeksector zal dan ook veel meer dan
ze tot nu toe heeft gedaan, allianties moeten aangaan met andere partijen, waaronder
commerciële organisaties als KPN, Bol.com, I1se en Googie.
Vanuit de wens lokale, provinciale en landelijke gelden zoveel mogelijk
geconcentreerd in te zetten, stelt de Raad voor om vemieuwingsgelden ter
beschikking te stellen volgens het principe van matching. Organisaties die de
vernieuwingsprojecten uitvoeren, dragen bij uit eigen budget. Deze methode wordt
vaak toegepast momenteel ook al door een aantal provincies in het kader van
bibliotheekverniellwing - en genereert verhoogde betrokkenheid, met als bijkomend
effect dat het totale budget voor vernieuwing stijgt. Voorwaarde hiertoe is wel dat in
het Bibliotheekcharter wordt opgenomen dat bibliotheken en PSO's door de
financierende overheden wordt toegestaan een deel van hun reguliere budget in te
zetten voor het ontwikkelen van innovatieprojecten. De Raad herhaalt in dit verband
zijn advies helderheid te scheppen over datgene wat alle PSO's binnen hun
publiekrechtelijke ruimte kunnen ondernemen, zodat daar tussen de provincies
eenduidigheid in bestaat.
Voor de matchingsbijdrage, maar ook voor de uitrol van succesvolle
vernieuwingsprojecten is mogelijk extra geld nodig. Hiervoor moet op provinciaal
en gemeentelijk niveau ruimte worden gevonden. Dit kan door de
beschikbaarstelling van extra middelen, maar een oplossing kan ook gelegen zijn in
de invoering van een omslagstelsel, dan wel een andere vorm van gewijzigde
prioriteitstelling.
Dit raadsadvies is voorbereid door de commissie Bibliotheken van de Raad voor
Cultuur, bestaande uit Bas Savenije (voorzitter), Tineke van Ham, Anne Rube, Huub
Leenen en Cile Schulz (secretaris).
ij lage
Adviesaanvraag
Raad voor Cultuur
Postbus 61243
2506 AE DEN HAAG
Den Hoog Ons kenmerk
7 april 2008 MLB/LB/2008/9. 551
Onderwerp
Bibliotheekvernieuwing 2009-2012
Geachte raad,
In december 2007 heb ik de Tweede Kamer een brief gestuurd over de bibliotheekvernieuwing1 Eind
april 2008 vindt er een algemeen overleg plaats met de Kamer over onder meer deze brief. De
aandacht van de Kamer voor de openbare bibliotheek verheugt mij en doet mijns inziens recht aan het
maatschappelijk belang van deze sector. De bibliotheek is een publieke voorziening met een grote
sociaal-culturele betekenis en het kabinet hecht veel waarde aan een kwalitatief sterk stelsel van
openbare bibliotheken. Het overleg met de Kamer komt op een goed moment: medio 2008 moet er
immers besluitvorming plaatsvinden over het vervolg van de bibliotheekvernieuwing.
Zeer onlangs is de eerste fase van de bibliotheekvernieuwing 2002-2007 formeel beëindigd tijdens een
grootschalige slotmanifestatie in de openbare bibliotheek van Amsterdam. Bij die gelegenheid ontving
ik een eindrapportage van de Stuurgroep Bibliotheken. Een omvangrijk SCP-rapport over De openbare
bibliotheek tien jaar van nu maakt deel uit van deze rapportage. Met name op basis van deze stukken
leg ik uw raad een adviesaanvraag voor over het vervolg van de bibliotheekvernieuwing in de komende
jaren. Uw advies vormt een belangrijke bouwsteen voor de aanstaande politieke besluitvorming.
Volgens velen is voor de bibliotheeksector een cruciale periode aangebroken. De bibliotheek is van
oorsprong een instrument voor volksontwikkeling en -verheffing. De hamvraag is nu hoe de bibliotheek
in een tijdperk waarin digitalisering blijvend van invloed is, zijn zinvolle rol op het terrein van lezen,
leren en informeren kan blijven vervullen? De stuurgroep meent dat het voor het bestaansrecht van de
bibliotheek van groot belang is dat de sector zich snel en in gezamenlijkheid opnieuw maatschappelijk
positioneert. Omdat ik von mening dat de functie van de openbare bibliotheek nog vele jaren
maatschappelijk zeer relevant zal blijven, wil ik op grond van mijn stelselverantwoordelijkheid actief
bijdragen aan de vernieuwing van de sector.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008,28330, nr. 26.
Ministerie van Onderwijs. Cultuur en Wetenschap
Rijnstroat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Hoog T +31-70-4123456 F+31-70-4123450 W www.minocw.ni
Contactpersoon: Th.A.P. Bijvoet T +31-70-412 42711PC 3400 th.o.p.bijvoet@lminocw.nl
o N DER
blad 2/6 n:) S f. 1"1
L T U U R
N 3 ! :3 1"1
S C HAP
Focus in functies
In het vernieuwingsproces is een richtlijn voor basisbibliotheken opgesteld waarin vijf kernfuncties zijn
omschreven: warenhuis van kennis en informatie, centrum voor ontwikkeling en educatie,
encyclopedie van kunst en cultuur, inspiratiebron van lezen en literatuur en podium voor ontmoeting
en debat. Deze functies hebben, terugkijkend op het vernieuwingsproces, geleid tot een zeer
gevarieerd en diffuus samenstel van activiteiten en diensten. Zowel het SCP als de stuurgroep
signaleert dit probleem. In het eindrapport wordt daarover het volgende opgemerkt: 'Niets is zo
bedreigend voor de bibliotheek als de ambitie zich steeds verder te verbreden L wat] leidt tot een
onherkenbaar inloopcentrum.' Het SCP-rapport stelt dot het onontkoombaar is 'om scherpe keuzes te
maken in de diensten die vanuit de expertise en opdracht van de bibliotheek belangrijk zijn en waarin
de bibliotheek toegevoegde waarde kon leveren'. Het SCP stelt voor de fysieke vestigingen nader te
diversifiëren wat betreft de dienstverlening en wijst daarbij op het supermarktmodel met verschillende
soorten filialen.
De geconstateerde variëteit aan diensten en activiteiten dreigt afbreuk te doen aan een herkenbare
missie van de openbare bibliotheek als publieke instelling. Noor mijn mening dient daarom een
scherpere focus in de feitelijke invulling van de functies te worden aangebracht. Als minister van OCW
hecht ik van de vijf genoemde kernfuncties vooral aan die op het terrein van informatie, educatie en
lezen. De invulling van deze functies is van wezenlijk belang voor de toekomst van de sector, juist
omdat de bedreigingen op dit vlok groot zijn. In de afgelopen jaren is het informatiegedrag van burgers
ingrijpend en snel veranderd. Dit maakt wat mij betreft het verder ontwikkelen van de digitale
dienstverlening tot een absolute prioriteit. waarbij toegevoegde waarde passend bij de publieke missie,
een vraaggestuurde aanpak, kwaliteit en onafhankelijkheid belangrijke criteria zijn.
Wat is de opvatting van de road over de functies van het bibliotheekwerk en naar welke functies moet
in de komende jaren de meeste aandacht (beleid & middelen) uitgaan? Is de raad met mij van mening
dat de verdere ontwikkeling van de digitale dienstverlening hoge prioriteit verdient? Ook vraag ik de
raad te reflecteren op de criteria die bij de digitale dienstverlening gehanteerd zouden moeten worden.
Meer centrale regie en meer tempo
In het eindrapport van de stuurgroep en het SCP-rapport wordt ingegaan op de waardevolle resultaten
van het vernieuwingsproces in de bibliotheeksector. Tegelijkertijd constateert men dot het proces
kenmerken heeft vertoond van 'de Nederlandse overlegcultuur'. Beide partijen adviseren voor het
vervolg een strakkere, centrale regievoering en meer tempo. Ook uw rood heeft zich in het advies
Innoveren, participeren! uitgesproken voor onderzoek naar meer centrale sturing. De geconstateerde
haperingen klemmen - aldus de rapportages te meer, omdat hierdoor niet alleen de kansen van de
sector onvoldoende worden benut, moor ook een passend en overtuigend antwoord op de serieuze
bedreigingen nagenoeg uitblijft of zeer gevarieerd wordt gegeven (waardoor de verbrokkeling in de
bibliotheeksector alleen moor toeneemt).
o N 0 E R
blad 3/6 n:> s r. M
L T U UR
N :3 1. :3 M
S C HAP
Ik herken het geschetste beeld en ben met de stuurgroep van mening dat - wil de bibliotheekinnovatie
kans van slagen hebben er meer focus, effectiviteit en tempo moet komen. Thema's waarop die
centrale regie zich wat mij betreft zou moeten richten zijn in elk geval de verdere ontwikkeling van de
digitale bibliotheek, het landelijk collectiebeleid en marketing. Hierbij merk ik nadrukkelijk op dat de
bestaande bestuurlijke decentralisatie van het bibliotheekwerk voor mij als kaderstellend uitgangspunt
blijft gelden. Voor alle drie de overheidslagen zie ik dan ook in de komende jaren een substantiële rol
weggelegd.
Onderschrijft de raad dat de bibliotheekvernieuwing gebaat is bij meer centrale regie? Zo ja, welke
thema's, naast de drie door mij voorgestelde thema's, lenen zich in de ogen van de rood voor meer
centrale regie?
/nnovatiestimu/ering en branche- en beste/taken
De stuurgroep beveelt een nieuwe bestuurlijke afspraak aan over het vervolg van de
bibliotheekvernieuwing. Hij introduceert daarbij het begrip Bibliotheekcharter. Ik vind het
vanzelfsprekend dat er een nieuwe afspraak over de bibliotheekvernieuwing wordt gemaakt. Van
primair belang lijkt mij daarbij de inhoud van de afspraak en minder het etiket dat we er uiteindelijk
opplakken. Wat mij betreft behelst het bestuurlijk akkoord aan de ene kant een vastlegging van rollen
en (financiële) verantwoordelijkheden en aan de andere kant een set van concrete afspraken over
inhoudelijke prioriteiten, met als uitgangspunt de dienstverlening aan het publiek.
De stuurgroep doet nog twee voorstellen ter verbetering van de regie en slagkracht.
Ten eerste bepleit hij bij het stimuleren van innovatie in de komende jaren een drietal uitgangspunten
te hanteren. De stimulering zou onafhankelijk van het veld tot stand moeten komen, aangestuurd
moeten worden vanuit een brede, sectoroverstijgende scope en zich bij uitstek moeten richten op de
koplopers. Deze uitgangspunten spreken mij aan.
De stuurgroep bepleit, uitgaande van deze criteria, de oprichting van een tijdelijk platform voor
bibliotheekvernieuwing. Het platform moet gezaghebbend en onafhankelijk zijn. Tegelijkertijd moet dit
platform verbonden zijn met het bibliotheekveld, verbindingen kunnen leggen met verwante sectoren
en zich richten op koplopers. Als allereerste taak krijgt het platform het opstellen van een plan voor
bibliotheekvernieuwing en de uitwerking ervan in beleidsprogramma's, binnen de kaders van het
bestuurlijk akkoord. De verdeling van de vernieuwingsgelden is belegd bij dit platform. De stuurgroep
stelt tevens voor een beperkt aantal compartimenten binnen de werkzaamheden van het platform te
onderscheiden: I) innovatie, 11) verbreding en implementatie en 111) faciliteren van processen.
Ondersteunt de rood de uitgangspunten voor de innovatiestimulering (onafhankelijk,
sectoroverstijgend, speciale aandacht voor koplopers)? Welke organisatievorm acht de rood het meest
geëigend; ziet de rood eventueel alternatieven voor een platform? Hoe oordeelt de rood over de
voorgestelde compartimenten?
o N 0 E R
blad 4/6 n J S f. M
l T U ij R
N:3 1 3 M
S C HAP
Ten tweede bepleit de stuurgroep de branche- en besteltaken, die beide thans door de VOB worden
uitgevoerd, beter te onderscheiden en de besteltaken afzonderlijk binnen de VOB te beleggen. De
stuurgroep merkt verder op: 'De stuurgroep heeft zich uitgebreid georiënteerd op ontwikkelingen in
andere beleidssectoren en heeft daarbij vastgesteld dot belangenbehartiging als verenigingstook en
vernieuwing als onderdeel van de opdrachttaak voor het stelsel niet goed samengaan.' Ook uw rood
wees in Innoveren, participeren! op het hybride karakter van de VOB dot 'belemmerend op hoor
besturende kracht' werkt.
Terugkijkend op de eerste fase van de bibliotheekvernieuwing en gelet op de discussies in de branche
zelf, kon ik me goed voorstellen dot de scheiding van branche- en besteltaken weer als thema wordt
geagendeerd. Bij een splitsing van branche- en besteltaken doen zich afbakeningsvragen voor: hoe
verhouden de reguliere besteltaken zich tot de branche-activiteiten? En hoe verhouden beide taken
zich weer tot een eventuele onafhankelijke innovatiestimulering door een platform? Ook verdient bij
een gehele of gedeeltelijke splitsing van branche- en besteltaken de verbintenis met het bibliotheekveld
expliciete aandacht.
Meent de rood, net als de stuurgroep, dot de bronche- en besteltaken beter onderscheiden dienen te
worden? Zo jo, is dot, zoals de stuurgroep aangeeft. mogelijk binnen de VOB? Hoe ziet de rood de
bovengenoemde afbakeningsproblematiek en welke aanbevelingen doet hij op dit terrein?
De bestuur/ljke rollen
De stuurgroep adviseert de drie overheden in het nieuwe bestuurlijk akkoord de specifieke rollen en
verantwoordelijkheden te definiëren. In zijn eindrapportage neemt de stuurgroep alvast een voorschot
hierop. Ik vind dit een belangrijk thema. In de oude convenantsafspraken zijn overigens de taken en
verantwoordelijkheden van de drie overheidslagen en de VOB uitvoerig beschreven, zij het vanuit de
toenmalige, procesmatige aanpak. In het nieuwe akkoord zou het accent noor mijn opvatting
overwegend op de inhoudelijke vernieuwing moeten liggen. Daarbij post een programmatische
benadering.
Uitgaande van de ervaringen met het proces tot dusver zullen alle partijen zich serieus moeten
bezinnen op de meest geëigende invulling van hun rol. Op basis van het voorliggende eindrapport zie ik
daarbij verschillende, urgente aandachtspunten: de roep om meer centrale regie vanuit het Rijk, de
versteviging van het gemeentelijk opdrachtgeverschop, de gemeentelijke plicht tot adequate
financiering van de lokale bibliotheek, de rol van provincies in de bovenlokale bibliotheekvernieuwing
en de verdere bestuurlijke verankering van het stelsel.
De Stuurgroep Bibliotheken acht het wenselijk dot de rijksoverheid hoor stelselverantwoordelijkheid
voor het bibliotheekwerk herneemt. Ik vind het begrijpelijk dot de stuurgroep aandacht vraagt voor de
invulling van mijn stelselverantwoordelijkheid in de komende jaren en ik zal mij door ook ter dege op
beraden. Elke fase vraagt overigens om een eigen invulling. Zo heeft op grond van de
stelselverantwoordelijkheid mijn ambtsvoorganger Van der Ploeg destijds het initiatief genomen tot de
bibliotheekvernieuwing. Ook is toen het Procesbureau Bibliotheekvernieuwing door het Rijk opgezet en
vervolgens zes jaar long bekostigd. Verder zijn er vanuit de rijksoverheid substantiële extra middelen
I) lil 0 E R
blad 5/6 n:J S f, M
l T U UR
N 3 1 :3 M
S C HAP
voor de bibliotheekvernieuwing ter beschikking gesteld (een intensivering die sectorbreed gezien niet
gematcht is door de andere overheidslagen).
Welke bestuurlijke consequenties moeten volgens de raad worden verbonden aan de roep om meer
centrale regie vanuit het Rijk in de bibliotheeksector? Wat betekent dit voor de rollen van gemeenten
en provincies?
Wetgeving
In de afgelopen jaren is in de bibliotheeksector veel gesproken over de wenselijkheid van nieuwe
wetgeving. De argumenten daarvoor verschillen. Aan de ene kont vindt men een meer principiële.
wettelijke verankering van de primaire waarde en functie van de openbare bibliotheek als publieke
voorziening wenselijk. Aan de andere kant wil men de bestuurlijke en vooral financiële zorgplicht van
de overheden wettelijk verankeren. De Stuurgroep Bibliotheken is van mening dat voor de komende
jaren met kaderstellende afspraken kon worden volstaan en acht wetgeving nu niet aan de orde. Ik sluit
me hierbij aan. Ik denk dat wetgeving. waar - zoals bekend - veel tijd mee gemoeid is. geen oplossing
biedt voor de actuele problemen waarmee de sector wordt geconfronteerd. Bovendien zijn de sector
en rolverdeling van bestuurlagen nog volop in beweging.
Deelt de raad de visie dat wetgeving niet het geëigende instrument is voor de doelen die in de komende
tijd bereikt moeten worden?
Financiën
De Stuurgroep Bibliotheken stelt vost dat zijn voorstellen alleen uitgevoerd kunnen worden als de
thans beschikbare gelden gecontinueerd worden. Voorgesteld wordt de verdeling van de
vernieuwingsgelden (E20 mln.) geheel te beleggen bij het eerder genoemde platform. Daarnaast wordt
een verhoging van de budgetten voor de bibliotheekvernieuwing bepleit. Dat geldt voor de middelen
van het Rijk, moor ook voor die van gemeenten en provincies.
Ik ben van plan mijn intensivering van E 20 mln. in de komende jaren opnieuw beschikbaar te stellen
voor de bibliotheekvernieuwing. Met de Stuurgroep ben ik van mening dot de bereidheid van een aantal
provincies en gemeenten tot het inzetten van extra middelen een impuls heeft gegeven aan de
bibliotheekinnovatie en navolging verdient.
Bij het komend bestuurlijk overleg zal ik de andere overheden aanspreken op hun financiële
inspanningen. Daarbij wil ik ook de mogelijkheid bespreken om een gedeelte van de lokale middelen via
een omslagstelsel in te zetten voor de inhoudelijke versterking van het bibliotheeknetwerk. Verder wil
ik in het bestuurlijk overleg het manifest van IPO, VNG en VOB ter sprake brengen. In dit manifest
wordt gesteld dot er E 111 mln. extra noodzakelijk is voor de bibliotheekvernieuwing. De stuurgroep
merkt terecht op dot deze claim betrekking heeft op het optimaliseren van de lokale
bibliotheekvoorziening. Aangezien het hier om een lokaal probleem goot. lijkt mij dit een
vera ntwoordelijkheid va n gemeenten.
o N 0 E R
blad 6/6 n:> S f. ,.,
L T Uij R
N :3 ! :3 ,.,
S C HAP
Hoe oordeelt de rood over de door de stuurgroep bepleite verhoging van de budgetten van alle
overheidslagen? Wat vindt de raad van een omslagstelsel om meer middelen te verkrijgen voor
inhoudelijke vernieuwing? Dient de verdeling van de vernieuwingsmiddelen te worden belegd bij het
eventuele platform of elders?
Met uw raad heb ik afgesproken dat uw advies uiterlijk medio mei beschikbaar is. Ik realiseer me
terdege dat dit een korte termijn is en ik ben daarom de raad erkentelijk voor de toegezegde
adviesdatum.
Hoogachtend,
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronaid H.A. Plasterk