Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bestuurlijke praktijken
in het islamitisch onderwijs
Bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting
1 Achtergrond en onderzoeksvraag 11
1.1 Inleiding 11
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen 12
1.3 Bestuurlijke professionaliteit, onderwijskwaliteit en integratie 13
1.4 Opbouw van het rapport 14
2 Opzet en verantwoording 17
2.1 Aanleiding 17
2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 17
2.3 Afbakening van het onderzoek 19
3 Aanstelling bestuurders en personeel 21
3.1 Onderzoeksvraag 21
3.2 Algemeen 21
3.3 Bestuursleden op de loonlijst 21
3.4 ISBO-medewerkers op de loonlijst 22
3.5 Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden 22
3.6 Onderzoek niet-islamitische scholen 25
4 Besteding onderwijsbekostiging 29
4.1 Onderzoeksvraag 29
4.2 Algemeen 29
4.3 Uitgaven aan leerlingenvervoer 29
4.4 Leningen aan stichtingen voor leerlingenvervoer 30
4.5 Uitgaven voor huisvesting 32
4.6 Uitgaven voor excursies 32
4.7 Overige uitgaven 33
4.8 Onderzoek niet-islamitische scholen 33
5 Realisering randvoorwaarden voor
medezeggenschap 37
5.1 Inleiding 37
5.2 Onderzoeksvraag 37
5.3 Onderzoeksopzet en kader 38
5.4 Bevindingen 40
5.5 Naleving door schoolbesturen 43
6 Onderwijskundige kwaliteit 47
6.1 Stand van zaken 47
6.2 Actueel beeld 48
6.3 Sociale integratie 50
6.4 Bestuurlijke en onderwijskundige kwaliteit 51
7 Samenvatting en conclusies 53
7.1 Aanstelling bestuurders en personeel 53
7.2 Besteding onderwijsbekostiging 55
7.3 Medezeggenschap 57
7.4 Onderwijskundige en bestuurlijke kwaliteit 57
Bijlage(n)
I Conclusies per bestuur (basisonderwijs) 61
6
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Managementsamenvatting
Aanleiding
Op verzoek van de staatssecretarissen van OCW hebben de Auditdienst van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Inspectie van het On-
derwijs1 een thematisch onderzoek uitgevoerd naar bestuurlijke praktijken in het
islamitisch onderwijs. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die
de inspectie en Auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader
van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstel-
ling van het onderzoek is vaststellen of deze onregelmatigheden op grotere schaal
voorkomen binnen het islamitisch onderwijs.
Onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen zijn:
1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders
en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door
aanspraak op formatie te maximaliseren en/of is er sprake van onrechtmatig-
heid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers?
2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt inge-
zet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden of die wordt ingezet voor
uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school?
3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd?
Daarnaast wordt een beknopt beeld geschetst van de onderwijskundige kwaliteit
van islamitische scholen en de bijdrage aan bevordering van de condities voor de
sociale integratie van de leerlingen.
De scholen voor islamitisch basisonderwijs gaan uit van twintig stichtingen die
optreden als het bevoegd gezag van deze scholen. De islamitische scholen voor
voortgezet onderwijs vallen onder twee stichtingen.
Vanwege de beperkte omvang van het islamitisch voortgezet onderwijs en het
gegeven dat over beide scholen voor voortgezet onderwijs recent werd gerap-
porteerd2 ligt het accent in dit rapport bij het basisonderwijs. Waar van belang zijn
ook de resultaten voor het voortgezet onderwijs opgenomen.
Aanstelling van bestuurders en personeel
Het onderzoek naar de aanstelling van bestuurders en medewerkers leidt tot de
constatering dat bij zeven po-besturen geen onrechtmatigheden zijn vastgesteld.
Bij vijf po-besturen is sprake van een relatief klein aantal onrechtmatigheden. Per
bestuur zijn er een of twee uitbreidingen van dienstverbanden van personeelsle-
den, waarvan het bestuur niet kan aantonen dat sprake is van het daadwerkelijk
uitvoeren van werkzaamheden.
1 Op het moment waarop dit rapport verschijnt is de auditdienst als Directie Rekenschap onderdeel van de Inspectie
van het Onderwijs. Bij de start van het onderzoek vormden beide instellingen aparte diensten, die het onderzoek
in samenwerking hebben uitgevoerd. In de tekst van het rapport wordt aangesloten bij de toenmalige situatie en
gesproken van de Auditdienst van het Ministerie van OCW en de Inspectie van het Onderwijs.
2 Voor deze rapporten, zie www.onderwijsinspectie.nl.
---
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
Bij vijf po-besturen is sprake van relatief veel onrechtmatigheden. Er zijn veel uit-
breidingen van dienstverbanden van personeelsleden, waarvan het bestuur niet kan
aantonen dat sprake is van het daadwerkelijk uitvoeren van werkzaamheden.
Het onderzoek naar onrechtmatigheden bij de aanstelling van bestuurders en me-
dewerkers leidt ten slotte tot de constatering dat bij drie po-besturen sprake is
van ernstige onrechtmatigheden. Het betreft besturen die niet kunnen aantonen
dat als personeel aangestelde bestuurders daadwerkelijk werkzaamheden hebben
verricht, besturen waar familieleden van bestuursleden op de loonlijst staan zonder
dat is aangetoond dat deze personen werkzaamheden hebben verricht en een be-
stuur dat niet heeft kunnen aantonen dat meerdere personeelsleden daadwerkelijk
werkzaamheden hebben verricht.
Een vo-bestuur heeft niet kunnen aantonen dat twee personen die op de loonlijst
staan daadwerkelijk werkzaamheden hebben verricht. Deze bevindingen komen
uit een eerder uitgebracht rapport van de inspectie en Auditdienst. Bij het andere
vo-bestuur zijn geen onrechtmatigheden geconstateerd.
Tabel 1. Aantal po-besturen naar onrechtmatige aanstellingen (N=20)
Ernstige onrechtmatigheden 3 15%
Onrechtmatigheden: 5 of meer 5 25%
Onrechtmatigheden: minder dan 5 5 25%
Geen onrechtmatigheden 7 35%
Besteding van onderwijsbekostiging
Het onderzoek naar gebruik van onderwijsbekostiging die afwijkt van de wettelijk
toegestane bestedingsmogelijkheden, leidt tot de constatering dat sprake is van
verschillende categorieën uitgaven die afhankelijk van de toepassing van de be-
treffende regelgeving mogelijk in strijd zijn met de wettelijke voorschriften. Het
betreft de uitgaven voor leerlingenvervoer, voor leningen ten dienste van leerlingen-
vervoer, voor huisvesting, voor excursies en een categorie `overige uitgaven'.
Het onderzoek laat zien dat zes besturen géén uitgaven hebben gedaan in een van
de genoemde categorieën. Voor de andere zestien besturen is dat wel het geval. De
tabel laat per categorie zien bij hoeveel po-besturen in 2006 en 2007 uitgaven in de
betreffende categorieën zijn geconstateerd, die zijn bekostigd uit de rijksbijdrage.
Tabel 2. Aantal po-besturen naar categorieën en omvang van uitgaven strijdig met regelgeving
Leerlingen- Lening Huisvesting Excursies Overige
vervoer leerlingen- uitgaven
vervoer
Aantal besturen 12 6 7 6 7
Totaal bedrag 961.593 296.742 218.990 101.299 398.026
Noot: besturen kunnen in meerdere categorieën tegelijk voorkomen
De uitgaven in de categorie `overige' betreffen met name uitgaven voor verlangd
onderwijs, uitgaven voor juridische ondersteuning van het bestuur, uitgaven voor
schoonmaak, uitgaven voor projecten waarbij sprake is van belangenverstrengeling
en uitgaven voor vergoedingen en toelagen.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is sprake van forse uitgaven voor zo-
wel leerlingenvervoer als excursies die ten laste van de rijksbijdrage zijn gebracht.
Voor het leerlingenvervoer gaat het om 193.588 in 2006 en 315.294 in 2007.
8
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Aan excursies is in de jaren 2001 t/m 2007 in totaal 235.983 ten laste van de
rijksbijdrage gebracht. Deze bevindingen zijn in eerdere rapporten van inspectie en
Auditdienst gerapporteerd. Bij het andere vo-bestuur zijn geen uitgaven in een van
de categorieën aangetroffen.
Medezeggenschap
Het onderzoek naar de randvoorwaarden voor het adequaat functioneren van me-
dezeggenschap maakt duidelijk dat de betreffende voorschriften door ongeveer
de helft van de besturen overwegend wordt nageleefd.
Voor een kwart van de schoolbesturen is vastgesteld dat deze beperkt normcon-
form handelen. Hoewel deze besturen nog voor tenminste de helft van de beoor-
deelde voorwaarden voldoen, zijn niettemin tekorten vastgesteld op twee of drie
aspecten. Het resterende kwart van de besturen scoort op meer dan de helft van
de onderzochte criteria onvoldoende.
Tabel 3. Aantal po-besturen naar naleving regelgeving medezeggenschap (N=20)
overwegend normconform (0-1 afwijkingen) 10 50%
beperkt normconform (2-3 afwijkingen) 5 25%
weinig normconform (4-6 afwijkingen) 5 25%
Onderwijskundige kwaliteit
Hoewel de kwaliteit en opbrengsten van ruim de helft van de islamitische scholen
als voldoende beoordeeld zijn, moet tevens worden geconstateerd dat de kwaliteit
van relatief veel islamitische scholen niet voldoet aan de minimale eisen die de
inspectie daar aan stelt. Circa tien procent van de islamitische basisscholen is door
de inspectie als zeer zwak beoordeeld. Dat is voor ongeveer anderhalf procent van
alle basisscholen in Nederland het geval. Ook zijn islamitische scholen beduidend
vaker dan andere scholen beoordeeld als zwak (36 procent vs. 9 procent).
Vervolg van het toezicht
Inspectie en Auditdienst hebben de bewindslieden van OCW over de bevindingen
van het onderzoek geïnformeerd.
Besturen waar tekortkomingen of onrechtmatigheden zijn geconstateerd zullen
daar vanuit het onderwijstoezicht op worden aangesproken. Afhankelijk van de
situatie dienen verbetertrajecten te worden ingezet, waarvan de voortgang door
de inspectie wordt gemonitord.
In een aantal gevallen zijn de bevindingen zodanig dat bestuurlijke afspraken en/
of sanctionering aan de orde kunnen zijn. Het toezicht van de inspectie zal in der-
gelijke gevallen aansluiten bij eventuele maatregelen die de bewindslieden zullen
treffen.
Opbouw van het rapport
Hoofdstuk 1 en 2 geven een verantwoording van de achtergrond, onderzoeksvraag
en opzet van het onderzoek. Een gedetailleerde weergave van de bevindingen is te
vinden in hoofdstuk 3 (aanstellingen), hoofdstuk 4 (besteding bekostiging) en hoofd-
stuk 5 (medezeggenschap). Hoofdstuk 6 gaat in op de onderwijskundige kwaliteit
en het onderwerp integratie. De conclusies worden beschreven in hoofdstuk 7.
---
10
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
1 Achtergrond en onderzoeksvraag
1.1 Inleiding
Stand van zaken
Islamitische scholen staan regelmatig in de belangstelling. Berichten in de media,
publicaties in tijdschriften of boeken, vragen in het parlement; het islamitisch on-
derwijs in Nederland is geregeld onderwerp van gesprek.
Ook de Inspectie van het Onderwijs heeft de afgelopen jaren meerdere keren aan-
dacht geschonken aan het islamitisch onderwijs en gerapporteerd over de kwaliteit
van islamitische scholen. Dat betrof zowel rapporten naar aanleiding van onderzoek
naar de kwaliteit van scholen (zoals die ook over andere scholen verschijnen3) als
rapporten over het islamitisch onderwijs als groep.
Het laatste omvangrijke inspectierapport over de islamitische onderwijsrichting in
Nederland verscheen eind 2003. Dit rapport, dat werd gepubliceerd naar aanlei-
ding van vragen over de bijdrage van islamitische scholen aan de integratie van
leerlingen in de Nederlands samenleving, bevatte meerdere conclusies. Enerzijds
constateerde de inspectie dat het onderwijs niet in strijd is met de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat en dat de onderzochte scholen de condities die
de integratie van leerlingen ten goede komen in meer of mindere mate bevorderen.
Anderzijds werd vastgesteld dat een aantal scholen daarbij weinig initiatiefrijk is.
Het onderzoek liet tevens zien dat de onderwijskansen die islamitische scholen
hun leerlingen bieden niet veel anders zijn dan op vergelijkbare scholen met veel
achterstandsleerlingen, maar dat de verschillen in leerprestaties en kwaliteitsken-
merken van scholen in vergelijking met de gemiddelde Nederlandse school aan-
zienlijk zijn.
Een belangrijke constatering uit het rapport uit 2003 was verder dat veel islamiti-
sche scholen in bestuurlijk opzicht kwetsbaar zijn. De inspectie wees onder meer
op het risico van bestuurlijke instabiliteit en onvoldoende bestuurlijke slagvaardig-
heid rond het onderkennen en oplossen van problemen en incidenten. Ondanks
de waardering voor de ontwikkeling die de, vaak nog jonge, scholen hebben door-
gemaakt en de voortgang die wordt geboekt is, zo constateerde de inspectie,
versterking van de bestuurskracht wenselijk.4
Onderzoek naar bestuurlijke praktijken
De constateringen van de inspectie uit 2003 lijken nu, vijf jaar later, nog weinig aan
betekenis te hebben ingeboet. Hoewel de kwaliteit van veel islamitische scholen
voldoet aan de eisen die de inspectie daaraan stelt, moet tevens worden vastge-
steld dat de onderwijskwaliteit relatief vaak tekort schiet (zie hoofdstuk 6). Regel-
matig moet dan worden vastgesteld dat ook de kwaliteit van bestuur en school-
leiding te wensen overlaat. Daarnaast kan worden geconstateerd dat met enige
3 De inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van scholen. De resultaten van onderzoek naar de kwaliteit van het on-
derwijs worden gepubliceerd in openbare rapporten per school, die toegankelijk zijn via de website van de inspectie
(www.onderwijsinspectie.nl). Naast deze reguliere kwaliteitsonderzoeken voert de inspectie ook zogenaamde inci-
dentele onderzoeken uit, wanneer een specifieke situatie of vraag daartoe aanleiding geeft. Ook de resultaten van
incidentele onderzoeken worden vastgelegd in een (in beginsel) openbaar rapport.
4 Zie: Inspectie van het Onderwijs (2003), Islamitische scholen nader onderzocht. Inspectierapport 2003-17. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
---
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
regelmaat sprake is van al dan niet vermeende5 incidenten en/of problemen
rond het handelen van schoolbesturen. De aard en frequentie van deze problemen
waren voor de bewindslieden van OCW in de afgelopen periode meerdere keren
aanleiding voor rapportages aan de Tweede Kamer.6 In een geval was de situatie
reden voor de staatssecretaris om een gerechtelijke procedure in gang te zetten,
die ondertussen heeft geleid tot het ontslag van bestuursleden, iets wat in de
bestuurlijke verhoudingen binnen het Nederlandse onderwijsbestel niet eerder
het geval was.7
Het is tegen deze achtergrond dat de staatssecretarissen van OCW de Tweede
Kamer in september 2007 informeerden over het voornemen onderzoek te laten
doen naar mogelijke onregelmatigheden binnen het islamitisch onderwijs. In de
formulering van de bewindslieden: `De opeenvolging van onderzoeken in het isla-
mitisch onderwijs, waarbij vergelijkbare onregelmatigheden worden geconstateerd,
rechtvaardigt de vraag of deze onregelmatigheden breder verspreid zijn'.8
Dit voornemen heeft geleid tot een onderzoek van de Auditdienst en de inspectie
naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Dit rapport beschrijft de
resultaten daarvan.
Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is vaststellen of bedoelde onregelmatigheden op grotere
schaal voorkomen binnen het islamitisch onderwijs. Indirect kunnen de resultaten
bijdragen aan een geactualiseerd beeld over de breedte van het islamitisch onder-
wijs, zodanig dat tekorten worden vastgesteld én zichtbaar wordt waar dergelijke
problemen zich niet voordoen. Daarmee wordt niet alleen bevorderd dat de laatste
groep uit de sfeer van incidenten kan komen, maar ook dat de randvoorwaarden
voor goed onderwijs aan alle leerlingen in het islamitisch onderwijs gerealiseerd
kunnen worden.
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen
Het verzoek van de staatssecretarissen van OCW vormde daarmee de rechtstreek-
se aanleiding voor Auditdienst en inspectie voor uitvoering van een themaonder-
zoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs.
In het licht van dit verzoek is het onderzoek toegespitst op de belangrijkste be-
stuurlijke terreinen waarop inspectie en Auditdienst in de afgelopen jaren onregel-
matigheden hebben geconstateerd. Dit zijn de aanwending van de bekostiging en
aanstellingen van bestuurders en personeel.
5 Onderzoek van de inspectie maakt duidelijk dat signalen soms op onjuiste beeldvorming zijn gebaseerd en/of inciden-
ten niet in alle gevallen aan het management of bestuur zijn toe te schrijven. Het islamitisch onderwijs heeft, zo heeft
de inspectie bij herhaling aangeven, ook te maken met onjuiste of negatieve beeldvorming. Deze nuancering doet
echter niet af aan de tekorten en problemen die wél zijn vastgesteld en het relatief frequent voorkomen daarvan.
6 Zie brieven van de staatssecretarissen van OCW aan de Tweede Kamer, onder meer: Kamerstukken II, 2006-2007,
30 800 VIII, nr. 97; idem nr. 102; idem nr. 104; idem nr. 114; idem nr. 133; Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII,
nr. 9; idem nr. 148.
7 Zie: Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 148.
8 Brief van de staatssecretarissen van OCW aan de Tweede Kamer, 25 september 2007 (PO/BB/07/35017).
12
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
De algemene probleemstelling in het onderzoek van Auditdienst en inspectie
luidt:
In hoeverre is sprake van niet toelaatbare of onwenselijke praktijken voor wat betreft
het beheer en bestuur van islamitische scholen?
Deze probleemstelling is uitgewerkt in drie toegespitste onderzoeksvragen:
1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders
en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door
aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatig-
heid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers?
2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt inge-
zet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor
uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school?
De inrichting van het beheer en bestuur in het Nederlandse onderwijsbestel voor-
ziet in een systeem van checks and balances in de vorm van wettelijk geregelde
medezeggenschap. Dit systeem komt er in essentie op neer dat relevante partijen
binnen en rond de school, zoals leraren en ouders, geïnformeerd worden over
en een zekere medezeggenschap hebben op belangrijke beleidsterreinen, zoals
de inzet van middelen en personeel en de inrichting van het onderwijs. Daarmee
wordt onder meer bereikt dat belangen van geledingen worden gehoord en wordt
een verbinding gelegd tussen (de uitwerking van) beleid en de positie van rele-
vante partijen. Goed functionerende medezeggenschap biedt de schoolorganisatie
bovendien corrigerend vermogen, dat kan bijdragen aan de totstandkoming van
uitgebalanceerd beleid.
Voor een goed beeld van bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs is
daarmee ook inzicht in het functioneren van de medezeggenschap zoals bedoeld
door de wetgever van belang. De derde onderzoeksvraag richt zich daarom op de
condities die nodig zijn voor adequaat functionerende medezeggenschap:
3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd?
In aanvulling op deze vragen naar het functioneren van het beheer en bestuur van
islamitische scholen zal, zoals in de volgende paragraaf wordt toegelicht, zijdelings
aandacht worden geschonken aan de onderwijskundige kwaliteit van scholen en
de bijdrage aan de bevordering van integratie en cohesie.
1.3 Bestuurlijke professionaliteit, onderwijskwaliteit en
tegratie
in
In paragraaf 1.1 wordt gerefereerd aan eerdere opmerkingen van de inspectie over
de bestuurlijke kwetsbaarheid van islamitische scholen en de risico's die dat met
zich brengt voor onder meer het onderkennen en oplossen van problemen. Deze
signaleringen vloeiden voort uit onderzoeken naar de onderwijskundige kwaliteit
en de rol van islamitische scholen bij de bevordering van de condities voor de
sociale integratie van leerlingen. De eerdere aandacht voor de bestuurlijke kwali-
teit in het islamitisch onderwijs had een instrumenteel karakter en richtte zich op
13
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
bestuurlijke kenmerken als belangrijke randvoorwaarde voor verdere ontwikkeling
en kwaliteitsverbetering. De in paragraaf 1.2 genoemde onregelmatigheden, die
nadien bij een aantal islamitische schoolbesturen zijn vastgesteld, roepen thans
de vraag op in hoeverre bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs ook als
zodanig problematisch zijn. Het gaat in dit verband dus niet zozeer om bestuurlijk
handelen als conditie voor onderwijskwaliteit, maar niet toelaatbaar of onwenselijk
bestuurlijk handelen in zichzelf.
Om daarnaast een beeld te geven van de relatie tussen eventuele bestuurlijke
problemen en de onderwijskundige kwaliteit van islamitische scholen, worden op
beknopte wijze ook de leerprestaties van leerlingen op islamitische scholen, de
onderwijskundige kenmerken van scholen en de bijdrage aan sociale integratie in
het onderzoek betrokken. Daarmee wordt enerzijds een actueel en totaal beeld
gegeven van de stand van zaken in het islamitisch onderwijs bestuurlijk, onder-
wijskundig en voor wat betreft de bijdrage aan integratie en is anderzijds een
integrale analyse mogelijk van de relatie tussen eventuele bestuurlijke tekorten,
onderwijskundige kwaliteit en de bijdrage aan de integratie van leerlingen.
1.4 Opbouw van het rapport
In hoofdstuk 2 wordt de opzet van het onderzoek toegelicht en verantwoord. Het
antwoord op de kernvragen aanstellingen van personeel en bestuur, aanwending
van bekostiging en medezeggenschap is te vinden in de hoofdstukken 3, 4 en 5.
In hoofdstuk 6 wordt aan de hand van recente inspectiegegevens kort ingegaan op
de onderwijskundige kwaliteit van het islamitisch onderwijs. Als onderdeel daarvan
komt ook de bijdrage van islamitische scholen aan de condities voor de sociale
integratie van leerlingen aan de orde. Hoofdstuk 7 vat de bevindingen samen en
formuleert de conclusies.
14
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
15
16
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
2 Opzet en verantwoording
2.1 Aanleiding
In 2006 en 2007 hebben de inspectie en Auditdienst incidentele onderzoeken uit-
gevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatig-
heden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en
Auditdienst daarom gevraagd een breder onderzoek uit te voeren naar bestuurlijke
praktijken in het islamitisch onderwijs. De staatssecretarissen hebben de Tweede
Kamer hierover op 25 september 2007 geïnformeerd (zie noot 8). De doelstelling
van het onderzoek is het vaststellen of bedoelde onregelmatigheden breder spelen
in het islamitisch onderwijs.
2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze
Onderzoeksvragen
Het onderzoek heeft zich primair gericht op de volgende onderzoeksvragen:
1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders
en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door
aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid
bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?
2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt inge-
zet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor
uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school?
3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd?
Daarnaast is aandacht geschonken aan de onderwijskundige kwaliteit van islami-
tische scholen en de condities om een bijdrage te leveren aan de integratie van
leerlingen in de Nederlandse samenleving. De gegevens voor beide onderwerpen
zijn ontleend aan recente, bij de inspectie beschikbare gegevens.
De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de Auditdienst en vraag
3 tot dat van de inspectie.
Methode
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen 1, 2 en 3 hebben inspectie en de
Auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten:
· dministratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006
(a
en 2006/2007;
· administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen,
die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst
op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren
geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor).
· documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of
andere geledingen binnen de scholen, gericht op het vaststellen van naleving
van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd
17
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de
bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek
richtte zich op de actuele situatie (schooljaar 2007/2008) en werd waar van
belang uitgebreid tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007).
In januari en februari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en heeft
de Auditdienst de administratiekantoren bezocht waar de schoolbesturen hun ad-
ministratie hebben ondergebracht. Bij het onderzoek naar het onderdeel medezeg-
genschap heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd:
· de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens;
· het jaarverslag;
· het managementstatuut;
· het medezeggenschapsstatuut;
· het medezeggenschapsreglement;
· het schoolplan;
· het formatieplan.
In de periode maart tot en met mei 2008 hebben de inspectie en Auditdienst
gesprekken gevoerd met de besturen. Daarnaast heeft de Auditdienst meerdere
besturen schriftelijk bevraagd. Verder heeft de Auditdienst een onderzoek bij drie
besturen uitgevoerd, waarbij aan personeelsleden vragen zijn gesteld. In dezelfde
periode heeft de inspectie nadere gesprekken gevoerd met de medezeggenschaps-
raden van scholen of nadere informatie ingewonnen over de medezeggenschaps-
raden.
Het onderzoek van de Auditdienst heeft zich voor onderzoeksvraag 2 beperkt tot
(de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de betref-
fende stichting. Bij haar onderzoek heeft de Auditdienst de volgende bronnen
geraadpleegd:
· financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006
de
en over 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten
tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor);
· de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007;
· de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor.
Vergelijkend onderzoek islamitisch onderwijs en andere scholen
De Auditdienst heeft onder circa tachtig niet-islamitische scholen quickscans uit-
gevoerd naar verschillende onderdelen van de eerste twee onderzoeksvragen.
Het doel van deze quickscans was na te gaan in hoeverre het aannemelijk is dat,
ondanks het ontbreken van signalen, de betreffende problemen ook elders op
grotere schaal voorkomen. Daarnaast is onderzoek uitgevoerd onder alle admini-
stratiekantoren in het primair onderwijs.
Uit de quickscans zijn over het algemeen geen aanwijzingen naar voren gekomen
die er op wijzen dat de onregelmatigheden die in dit onderzoek worden onderzocht,
ook buiten het islamitisch onderwijs voorkomen. Er bestond derhalve geen reden
voor verdere voortzetting van onderzoek onder niet-islamitische scholen naar de
betreffende vragen. Een beschrijving van deze quickscans is te vinden in paragraaf
3.6 en paragraaf 4.8.
18
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Ook voor het onderzoek naar de condities voor medezeggenschap en onderwijs-
kwaliteit zijn vergelijkende gegevens gebruikt. In paragraaf 5.5 worden de resultaten
voor het islamitisch onderwijs gerelateerd aan de uitkomsten van recent landelijk
onderzoek naar de condities voor medezeggenschap. In hoofdstuk 6 wordt een ver-
gelijking gepresenteerd van de onderwijskundige kwaliteit van islamitische scholen
en die van andere Nederlandse scholen.
Rapportage
De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in rapporten per bestuur. De
conceptrapporten zijn voor hoor- en wederhoor aangeboden aan de besturen. Na
verwerking van eventuele opmerkingen zijn de rapporten vastgesteld en ter kennis
van het bestuur gebracht. De instellingsrapporten worden conform de bepalingen in
de Wet op het Onderwijstoezicht openbaar gemaakt door plaatsing op de website
van de Inspectie van het Onderwijs (www.onderwijsinspectie.nl). Behalve de rap-
porten per bestuur is een overall analyse uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn in
onderhavig rapport beschreven.
De inspectie en Auditdienst hebben het totaalrapport en de instellingsrapporten
ter kennis van de bewindslieden van OCW gebracht.
2.3 Afbakening van het onderzoek
De Auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole
uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek
bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant
zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van
conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van de Auditdienst te
rapporteren over de bevindingen in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het
behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de be-
vindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden.
Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke
werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing.
19
20
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
3 Aanstelling bestuurders en personeel
3.1 Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag is: is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling
van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te
krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrecht-
matigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?
3.2 Algemeen
De aanleiding voor het themaonderzoek zijn de incidentele onderzoeken die de
inspectie en Auditdienst in 2006 en 2007 hebben uitgevoerd bij een aantal islami-
tische schoolbesturen, waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd.
In dit hoofdstuk wordt een totaaloverzicht gegeven van de bevindingen over de
schooljaren 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Dit is de onderzoeksperiode
voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag. De bevindingen uit rapporten
die de Auditdienst in het verleden heeft uitgebracht over islamitische besturen
en de bovengenoemde onderzoeksperiode betreffen, zijn in dit rapport meege-
nomen.
3.3 Bestuursleden op de loonlijst
Bij negen besturen in het basisonderwijs hebben in totaal dertien bestuursleden als
personeelslid op de loonlijst gestaan. Vier personen hebben de functie van voorzit-
ter van het bestuur, drie personen de functie van penningmeester, een persoon de
functie van secretaris en vijf personen de functie van bestuurslid. De gemiddelde
periode dat deze bestuursleden op de loonlijst hebben gestaan is ongeveer 3,5
jaar. De functies die zij hebben vervuld variëren sterk. De functies zijn: algemeen
directeur, interim-manager, hoofd administratie, stafmedewerker, fi nancieel mede-
werker, beleidsmedewerker, bestuursondersteuner, leraar en conciërge.
Bij één bestuur hebben zowel de voorzitter, de penningmeester als een bestuurslid
op de loonlijst gestaan voor 1,2 fte. Opvallend hierbij is dat de voorzitter voor een
periode van 12 jaar op de loonlijst heeft gestaan. Bij een ander bestuur hebben zo-
wel de voorzitter als secretaris op de loonlijst gestaan voor 1,2 fte. Deze laatste be-
vinding komt uit een eerder uitgebracht rapport van de inspectie en Auditdienst.
De bovenbedoelde bestuursleden hebben feitelijk twee functies vervuld. Als be-
stuursleden, naast hun bestuurstaak, betaalde werkzaamheden verrichten bij een
school die is aangesloten bij dat bestuur, bestaat het risico dat taken en verant-
woordelijkheden zich vermengen, dat onduidelijkheden hierover ontstaan en dat
deugdelijke (interne) toezichtverhoudingen vertroebelen. Het bestuur dient zich
bezig te houden met de hoofdlijnen van beheer en bestuur en toe te zien op het
functioneren van de directie. De directie geeft dagelijks leiding aan de school en
het personeel. Overlap in de samenstelling van het bestuur en het personeel is
ongewenst voor een adequate taakvervulling binnen de betreffende geleding. Te-
vens wordt de combinatie van een bestuursfunctie met een onderwijsfunctie of
21
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
ondersteunende functie in strijd geacht met de code goed bestuur PO. Inmiddels
hebben de besturen een groot aantal gevallen waarbij sprake is van functievermen-
ging, ongedaan gemaakt.
Voor vier bestuursleden bij twee besturen is niet aangetoond dat zij in hun functie
van personeelslid daadwerkelijk werkzaamheden hebben verricht.
3.4 ISBO-medewerkers op de loonlijst
De Islamitische Besturenorganisatie (ISBO) is de landelijke koepel voor het islami-
tisch onderwijs. De ISBO heeft personeel in dienst genomen dat op de loonlijst
is gezet van diverse islamitische basisscholen. Zij hebben echter werkzaamheden
verricht voor de ISBO.
Bij vijf besturen in het basisonderwijs hebben in totaal dertien medewerkers van de
ISBO op de loonlijst gestaan. Bij één bestuur zijn zes ISBO medewerkers werkzaam
geweest. Van de dertien ISBO-medewerkers hebben er zes als beleidsmedewer-
ker op de loonlijst gestaan. Andere functies zijn: interim-manager, administratief
medewerker, pedagoog/onderwijskundige en voorlichter. Een ISBO-medewerker
heeft gemiddeld ongeveer 1,5 jaar op de loonlijst gestaan. De ISBO heeft voor
tien van zijn medewerkers, waarvan een medewerker met een aanstelling van
1,2 fte, bij vier besturen de salariskosten gedeeltelijk via voorschotten betaald.
Drie besturen hebben de ISBO in 2008 verzocht de openstaande bedragen van in
totaal 74.461 over 2006 en 2007 alsnog over te maken. Een bestuur heeft voor
drie medewerkers van de ISBO echter geen voorschotten overgemaakt gekregen
en heeft de salariskosten over 2005 en 2006 van in totaal 56.453 zelf gedragen.
Voor de drie medewerkers heeft de salarisbetaling plaatsgevonden na afloop van de
aanstellingsperiode. De bevindingen van dit laatste bestuur komen uit een eerder
uitgebracht rapport van de inspectie en Auditdienst.
In die gevallen waarin werkzaamheden voor de ISBO zijn verricht en de salariskos-
ten niet door de ISBO zijn gecompenseerd, komen deze salariskosten ten laste
van de rijksbijdrage.
Dat ISBO-medewerkers op de loonlijst van schoolbesturen staan werd reeds eerder
vastgesteld. De ISBO heeft laten weten deze situatie te zullen veranderen en een
andere manier te zoeken om personeel in dienst te hebben.9
3.5 Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte
werkzaamheden
Uit de eerdere onderzoeken bij islamitische scholen is gebleken dat het aanstellen
en betalen van personeelsleden waarvan niet aangetoond kan worden dat er daad-
werkelijk werkzaamheden zijn verricht, in veel gevallen samenhangt met het feit
dat deze scholen in eerste instantie minder formatie hebben gebruikt, dan waarop
zij op basis van de leerlingkenmerken recht zouden hebben. Deze resterende for-
matieruimte betekent dat de betreffende school een zogenaamd fre-overschot
heeft. Dit overschot konden deze scholen gebruiken om bovengenoemde perso-
neelsleden te bekostigen.
9 Zie: Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 9.
22
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
In dit onderzoek blijkt dat bij dertien besturen in het basisonderwijs in totaal 123
dienstverbanden zijn geconstateerd die qua omvang niet in relatie staan tot de
daadwerkelijk verrichte werkzaamheden. Bij vijf van de dertien besturen is sprake
van in totaal 109 dienstverbanden.
Uitbreidingen van dienstverbanden
Van de 123 dienstverbanden is er bij 99 dienstverbanden sprake van (tijdelijke)
uitbreidingen. Van deze 99 uitbreidingen van dienstverbanden zijn er 77 uitge-
breid met 0,2 fte. In de meeste gevallen betreft het een uitbreiding tot een totale
betrekkingsomvang van 1,2 fte. Daarnaast zijn er vijf uitbreidingen geconstateerd
die groter zijn dan 0,2 fte. Bij twee van de vijf uitbreidingen komt de totale betrek-
kingsomvang uit boven de 1,2 fte. De maximaal toegestane betrekkingsomvang
volgens artikel I-P3, lid 5 RPB WPO/WEC (die gold tot 1 augustus 2006) is echter
1,2 fte. Eén uitbreiding houdt verband met de uitbetaling van ADV-dagen. Deze be-
vinding komt uit een eerder uitgebracht rapport van de inspectie en Auditdienst.
De belangrijkste bevindingen zijn:
·
Bij een bestuur hebben twee beleidsmedewerkers een uitbreiding van hun
dienstverband gehad van respectievelijk 0,2 fte en 0,85 fte (tot een totaal van
1,2 fte) waarbij de uitbetaling heeft plaatsgevonden na afloop van de aanstel-
lingsperiode.
·
Bij een bestuur heeft een locatiedirecteur een uitbreiding van zijn dienstver-
band gehad van 0,2 fte waarbij de uitbetaling heeft plaatsgevonden na afl oop
van de aanstellingsperiode. Tevens heeft de algemeen directeur een uitbrei-
ding van zijn dienstverband gehad van 0,2 fte met een aanstelling in schaal 14
vanaf 1 augustus 2005. De aanstelling in schaal 14 is tot 1 augustus 2006 niet
conform artikel 84, lid 4 RPB WPO/WEC.
·
Bij een bestuur heeft een directeur een uitbreiding van zijn dienstverband
gehad van 0,2 fte waarbij de uitbetaling heeft plaatsgevonden na afl oop van
de aanstellingsperiode.
· Bij een bestuur heeft zich het volgende voorgedaan:
o alle 47 personeelsleden hebben eind 2005 met terugwerkende kracht een
tijdelijke uitbreiding van hun dienstverband gekregen met 0,2 fte vanwege
een groot fre-overschot. Deze bevinding komt uit een eerder uitgebracht
rapport van de inspectie en Auditdienst;
o tien personeelsleden hebben in het schooljaar 2005/2006 met terugwer-
kende kracht een tijdelijke uitbreiding voor zeven maanden gekregen van
diverse omvang met als reden `voorziening in een vacature'. De uitbeta-
ling van de tijdelijke uitbreidingen heeft plaatsgevonden na afloop van de
aanstellingsperiode. Het administratiekantoor heeft aangegeven dat het
bestuur het dienstverband van deze personeelsleden met terugwerkende
kracht heeft uitgebreid om zo rest-fre's uit het schooljaar 2005/2006 te
benutten.
23
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
De aanstellingsperioden van de uitbreidingen zijn zeer divers. In onderstaande tabel
zijn de uitbreidingen en aanstellingsperioden aangegeven.
Tabel 3.5. Uitbreidingen en aanstellingsperioden
Aanstellingsperioden Uitbreidingen
0,2 fte Totaal
1 jaar 3 jaar 5 jaar en langer - - - 5 - 5
Totaal 2 8 7 77 5 99
De Auditdienst heeft bij alle besturen navraag gedaan naar de reden van de uitbrei-
dingen van dienstverbanden en welke werkzaamheden daarvoor zijn verricht. De
besturen hebben de volgende redenen aangevoerd:
· oekenning eenmalige toelage i.v.m. ondersteunende taken en beschikbaar-
t
heid;
· inhoudelijk zwaardere functie;
· takenverzwaring;
· structureel overwerken gedurende meerdere jaren;
· functiedifferentiatie;
· onderwijsassistenten die niet als leraar benoemd konden worden;
· reden onbekend.
De besturen hebben niet aannemelijk gemaakt dat er voor de uitbreiding van dienst-
verbanden daadwerkelijk werkzaamheden zijn verricht omdat:
· ersoneelsleden achteraf op de loonlijst zijn gezet en uitbetaling van de uit-
p
breiding heeft plaatsgevonden na afloop van de aanstellingsperiode;
· uitbreidingen zijn toegekend om fre-overschotten te benutten;
· een duidelijke onderbouwing van de verrichte werkzaamheden ontbreekt.
Overige dienstverbanden
De inspectie en AD hebben, naast de uitbreidingen van dienstverbanden, ook 23
reguliere dienstverbanden in het basisonderwijs geconstateerd die qua omvang
niet in relatie staan tot de daadwerkelijk verrichte werkzaamheden, mogelijk dubbel
bekostigd zijn of niet juist zijn ingeschaald. De bevindingen zijn:
· ij een bestuur hebben elf personeelsleden een tijdelijke uitbreiding van di-
b
verse omvang gekregen voor verschillende aanstellingsperioden. De tijdelijke
uitbreidingen zijn verstrekt in het kader van een project dat is gesubsidieerd
door twee gemeenten. Omdat de loonkosten van deze tijdelijke uitbreidingen
tevens ten laste van de rijksbijdrage zijn gebracht, is sprake van dubbele be-
kostiging;
· ij een bestuur hebben de echtgenotes van de voorzitter en de penningmees-
b
ter voor een periode van vier jaar en twee maanden op de loonlijst gestaan
als administratief medewerker en conciërge. Het bestuur heeft aangegeven
dat zij gedeeltelijk (40 procent) schoonmaakwerkzaamheden hebben verricht
24
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
en dat het restant van uren (60 procent) is gebruikt om het leerlingenvervoer
te bekostigen. Daarnaast heeft bij hetzelfde bestuur de echtgenote van een
directeur voor twee jaar op de loonlijst gestaan als onderwijsassistent. Het be-
stuur heeft aangegeven dat zij is aangesteld om het opgebouwde spaarverlof
van de directeur uitbetaald te krijgen;
· bij een bestuur staat voor acht personeelsleden de omvang van de dienst-
betrekking volstrekt niet in verhouding tot de verrichte werkzaamheden.
Eén personeelslid heeft zelfs in het geheel géén werkzaamheden verricht.
De dienstbetrekkingen waren er op gericht om de aanspraak op formatie te
maximaliseren. Deze bevindingen komen uit een eerder uitgebracht rapport
van de inspectie en Auditdienst;
· ij een bestuur heeft een administratief medewerker op de loonlijst gestaan
b
die een tijdelijke arbeidsovereenkomst had met het administratiekantoor van
het bestuur;
· ij een bestuur staat een lerarenondersteuner op de loonlijst die volgens de
b
schoolgids administratrice is. De inschaling voor lerarenondersteuner is hoger
dan gebruikelijk voor administratief personeel.
Ook bij deze dienstverbanden hebben de besturen niet aannemelijk gemaakt dat
er daadwerkelijk werkzaamheden zijn verricht omdat:
· ogelijk OCW loonkosten dubbel bekostigd heeft ten opzichte van de ge-
m
meente;
· duidelijk is dat er gedeeltelijk of helemaal geen werkzaamheden zijn verricht.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs hebben twee personen op de loonlijst
gestaan die als `maatschappelijk deskundigen' waren aangesteld. Het bestuur heeft
niet kunnen aantonen dat deze twee personen daadwerkelijk werkzaamheden heb-
ben verricht ten dienste van het bestuur. Per 1 augustus 2008 is een van de twee
personen met pensioen gegaan. Daarnaast is bij vier personen sprake van een
betrekkingsomvang die over een aantal jaren groter is geweest dan 120 procent
van de normbetrekking. In de CAO VO is bepaald dat de omvang van de betrekking
van de werknemer niet meer mag bedragen dan 120 procent van de normbetrek-
king. De totale loonkosten van de overschrijding van meer dan 120 procent van
de normbetrekking over de jaren 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 bedragen
124.491. Deze bevinding komt uit een eerder uitgebracht rapport van de inspectie
en Auditdienst.
3.6 Onderzoek niet-islamitische scholen
Basisonderwijs
De Auditdienst heeft twee quickscans uitgevoerd in het basisonderwijs bij in totaal
46 niet-islamitische scholen. Dit is gebeurd om te bepalen of er indicaties zijn dat
de onregelmatigheden bij de personele uitgaven ook buiten het islamitisch onder-
wijs voorkomen.
De twee quickscans betreffen een risicogerichte en een niet-risicogerichte quick-
scan. Bij de risicogerichte quickscan zijn in totaal veertien risicoscholen geselec-
teerd (acht scholen met relatief veel hooggewicht-leerlingen en zes scholen met
25
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
grote schommelingen in het fre-verbruik). Bij de niet-risicogerichte quickscan zijn
willekeurig 32 scholen geselecteerd.
Het totaalbeeld uit de twee quickscans is:
·
er zijn geen indicaties van onrechtmatigheden, met uitzondering van één
school. Deze school betreft een school voor speciaal onderwijs aan zeer moei-
lijk lerende kinderen, met twee aparte afdelingen voor voortgezet speciaal
onderwijs. Deze school zal nog nader worden onderzocht.
Gezien deze conclusie uit beide vergelijkingsonderzoeken en het gegeven dat Audit-
dienst en inspectie niet over signalen beschikken die duiden op vaker voorkomende
tekorten op dit terrein, bestaat er geen aanleiding voor verdere voortzetting van
onderzoek naar de betreffende situatie buiten het islamitisch onderwijs.
Mede naar aanleiding van een eerder uitgevoerd onderzoek naar administratiekan-
toren (AK's) van besturen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs en als
onderdeel van het onderzoek naar niet-islamitische scholen, is aan alle 69 AK's in
het basisonderwijs verzocht schriftelijk antwoord te geven op twee vragen:
1. heeft er in de schooljaren 2002/2003 t/m 2005/2006 bij bevoegde gezagen
waaronder basisscholen ressorteren en waarvoor u administratieve werkzaam-
heden verricht, administratief personeel van uw administratiekantoor op de
loonlijst gestaan?
2. heeft uw administratiekantoor in de schooljaren 2004/2005 en 2005/2006
bij bevoegde gezagen waaronder basisscholen ressorteren, meegewerkt aan
dan wel geconstateerd dat er sprake is van dienstverbanden gericht op het
verzilveren van een overschot aan fre's?
Dit onderzoek heeft uitgewezen dat bij vier AK's sprake is en was van AK-personeel
op de loonlijst van scholen. Hierbij hebben de feitelijke werkzaamheden voor deze
scholen voor slechts een deel van de dienstverbanden plaatsgevonden. Bij twee
van deze vier AK's was bovendien sprake van het overhevelen van overtollige fre's
door besturen naar het bestuur waar het administratief personeel op de loonlijst
stond. Hiervoor werd een creditnota verstuurd voor eerder in rekening gebrachte
AK-werkzaamheden. Bij deze besturen zal nog nader onderzoek plaatsvinden.
Daarna is aan het ministerie van OCW gevraagd om nader aan te geven in hoeverre
bovenstaande situaties al dan niet geoorloofd zijn. Drie van de vier AK's kenmerken
zich namelijk door een sterke, niet commerciële verbondenheid met de besturen.
Bij één van deze vier AK's is sprake van dienstverbanden die de indruk wekken
gericht te zijn op maximalisering van de overheidsbekostiging. De Auditdienst heeft
de betreffende bevindingen gemeld aan het ministerie van OCW. Deze constructie
is voor een beperkt aantal dienstverbanden ook aangetroffen bij een AK uit een eer-
der onderzoek. Voor dit AK was bovendien sprake van een profi jtelijke constructie.
Nader onderzoek zal moeten uitwijzen of ook andere dienstverbanden van mede-
werkers van dit AK bij scholen gericht waren op maximalisatie van bekostiging en
voordeel voor het AK, of dat er sprake is van feitelijke detachering.
26
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Er zijn geen aanwijzingen dat het op de loonlijst plaatsen van AK-personeel op bo-
vengenoemde wijze tot de reguliere praktijk van AK's en besturen heeft behoord.
Waar deze situatie wel is aangetroffen, betreft het ook andere dan islamitische
schoolbesturen.
Bij vier islamitische schoolbesturen hebben in totaal negentien personeelsleden van
administratiekantoren op de loonlijst gestaan. Deze bevinding komt uit vier eerder
uitgebrachte rapporten van de inspectie en de Auditdienst.
Voortgezet onderwijs
De Auditdienst heeft een quickscan uitgevoerd bij vijf willekeurige scholen in het
voortgezet onderwijs. Deze quickscan heeft geen indicaties opgeleverd die dui-
den op onrechtmatigheden. Wel bleek bij twee functies de inhoud en inschaling
niet helder. Gezien deze bevinding en het ontbreken van signalen die duiden op
vaker voorkomende tekorten op dit terrein, bestaat er geen aanleiding voor ver-
dere voortzetting van onderzoek naar de betreffende situatie buiten het islamitisch
onderwijs.
Totaalbeeld quickscans basisonderwijs en voortgezet onderwijs
Er zijn geen aanwijzingen dat de mogelijke onrechtmatigheden bedoeld in onder-
zoeksvraag 1 op grote schaal buiten het islamitisch onderwijs voorkomen.
27
28
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
4 Besteding onderwijsbekostiging
4.1 Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag luidt: is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekos-
tiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of
die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon
van de school?
4.2 Algemeen
Dit hoofdstuk geeft een totaaloverzicht van de bevindingen over de boekjaren 2006
en 2007. Dit was de onderzoeksperiode voor de beantwoording van de bovenge-
noemde onderzoeksvraag.
De bevindingen uit rapporten die de Auditdienst al eerder uitbracht over islamitische
besturen en de bovengenoemde onderzoeksperiode betreffen, zijn in dit rapport
meegenomen.
4.3 Uitgaven aan leerlingenvervoer
Ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en
vice versa heeft het ministerie van OCW in het verleden aangegeven dat uit de
artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve
gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingen-
vervoer in kaart gebracht, die de islamitische scholen voor basisonderwijs in 2006
ten laste van de rijksbijdrage hebben gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn
geboekt.
Bij twaalf besturen in het basisonderwijs is sprake van leerlingenvervoer ten laste
van de rijksbijdrage. Tien besturen hebben zowel in 2006 als in 2007 uitgaven
voor leerlingenvervoer, één bestuur alleen in 2006 en één bestuur alleen in 2007.
Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven aan het leerlingenvervoer.
Tabel 4.3a. Uitgaven leerlingenvervoer in 2006 en 2007
Uitgavenbedrag 2006 2007
Aantal Totaal Aantal Totaal
besturen besturen
29
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
De totale uitgaven over 2006 en 2007 bedragen 961.593. In de volgende tabel
zijn de uitgaven voor leerlingenvervoer gespecificeerd naar kostensoort.
Tabel 4.3b. Leerlingenvervoer naar kostensoort in 2006 en 2007
Kostensoort 2006 2007
Aantal Totaal Aantal Totaal
besturen besturen
Aanschaf busjes 2 41.345 4 154.510
Donatie stichting leerlingenvervoer 2 - 51.750 3 - 60.450
Overige uitgaven 8 - 250.773 3 - 402.765
Totaal 343.868 617.725
Onder `overige uitgaven' zijn uitgaven verantwoord voor onderhoud, benzine, we-
genbelasting, verzekering van de busjes en verkeersboetes.
De meeste besturen zetten voor het leerlingenvervoer busjes in, die ten laste van
de rijksbijdrage zijn aangeschaft. Twee besturen hebben aangegeven dat de bus-
jes zijn aangeschaft met middelen die niet van OCW afkomstig zijn, maar van de
gemeente: de zogenaamde `overschrijdingsmiddelen'. Volgens artikel 148 WPO
moeten deze middelen worden besteed ten behoeve van het onderwijs.
De meeste besturen hebben meerdere busjes tot hun beschikking. Zo heeft een
bestuur 22 busjes tot zijn beschikking en een ander bestuur veertien. De organisatie
en uitvoering van het leerlingenvervoer is in de meeste gevallen ondergebracht bij
een daarvoor specifiek opgerichte stichting `leerlingenvervoer'. Een aantal besturen
heeft aangegeven dat het leerlingenvervoer zowel het vervoer van huis naar school
en vice versa als het vervoer voor onderwijs- en sportactiviteiten betreft.
De besturen geven aan dat leerlingenvervoer noodzakelijk is voor het voortbestaan
van de scholen. Verder geven zij als verklaring voor het aanwenden van de rijksbij-
drage voor het leerlingenvervoer de positionering van de scholen in de gemeenten,
de regiofunctie die de scholen vervullen en de beperkte draagkracht van de ouders
van de leerlingen.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is sprake van leerlingenvervoer ten laste
van de rijksbijdrage. In 2006 is 193.588 uitgegeven en in 2007 315.294. Deze
bevinding is in een eerder rapport van inspectie en Auditdienst gerapporteerd.
4.4 Leningen aan stichtingen voor leerlingenvervoer
Bij zes besturen in het basisonderwijs is sprake van verstrekte leningen aan stich-
tingen die het leerlingenvervoer organiseren en uitvoeren. In 2006 is aan twee
vervoerstichtingen in totaal 91.414 aan leningen verstrekt en in 2007 aan vier
vervoerstichtingen in totaal 215.378. Aan het einde van 2007 staat nog 296.742
open aan verstrekte leningen. In 2006 hebben twee schoolbesturen twee in het
verleden verstrekte leningen ten laste van de rijksbijdrage afgeboekt voor in totaal
54.658.
In de Regeling Beleggen en Belenen van 13 juli 2001 zijn de voorwaarden opgeno-
men waaronder schoolbesturen kunnen beleggen en belenen. In artikel 3 van deze
regeling is aangegeven dat instellingen publieke middelen en overige middelen,
30
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
voor zover deze niet zijn afgescheiden van de publieke middelen, risicomijdend
dienen te beleggen en te belenen. Onder risicomijdend wordt verstaan, transacties
met:
a. financiële instellingen of door financiële instellingen uitgegeven papier met mi-
nimaal een A rating, afgegeven door tenminste één erkende rating agency;
b. rechtspersonen voor wier papier een solvabiliteitsratio van 0 procent geldt;
c. financiële instellingen, met een kredietwaardigheid vergelijkbaar met het ge-
stelde onder a, voor zover vastgelegd en onderbouwd door de instelling.
In de Regeling is verder aangegeven dat het uitgangspunt is en blijft dat publiek geld
wordt verstrekt ten behoeve van het primaire proces van instellingen, te weten het
verzorgen van onderwijs. Dit proces mag niet in gevaar worden gebracht door het
aangaan van risico's die daar niet direct betrekking op hebben, zoals het risicovol
beleggen van tijdelijk overtollig publiek geld.
De leningen aan de vervoersstichtingen kunnen niet worden aangemerkt als cate-
gorie a, b of c leningen.
Ook in dit geval geven besturen aan dat het faciliteren van het leerlingenvervoer
noodzakelijk is voor het voortbestaan van de scholen. Ter illustratie volgt onder-
staand een reactie van een van de besturen op de bevindingen uit het onder-
zoek:
"Onze school heeft een streekfunctie, dit betekent dat een grote groep van leerlin-
gen van ... uit de omringende gemeenten komen. Om het vervoer van deze leerlin-
gen te regelen is er een stichting leerlingenvervoer in het leven geroepen. Omdat de
gemeentes die voor de regeling van het leerlingenvervoer verantwoordelijk zijn, niet
of niet adequaat meewerken aan de realisering hiervan. Gezien het belang dat de
school ... heeft bij de doorstroom van leerlingen en in overeenstemming met haar
missie, is besloten om deze lening te verstrekken. Het is een grondwettelijk recht
van de ouders om aan hun kinderen onderwijs te bieden dat past bij hun identiteit.
Zonder adequate regeling van leerlingenvervoer alsmede de slechte huisvesting
zowel fysiek als geografisch, voor de islamitische kinderen, wordt dit recht slechts
een lege huls.
De overheid is verantwoordelijk voor het toegankelijk maken voor het onderwijs
conform het bepaalde in artikel 23 van de grondwet. Door het opwerpen van obsta-
kels voor de islamitische ouders om hun kinderen naar islamitische scholen te gaan,
wordt de vrijheid van keuze van onderwijs beknot voor dit deel van de bevolking.
Geconfronteerd met deze tegenwerkingen en met de wens van ouders om is-
lamitisch onderwijs te krijgen, heeft het bestuur in alle redelijkheid een bijdrage
geleverd in de vorm van een lening. Dat dit niet strookt met de Regeling Beleggen
en Belening is evident. Omdat ook deze regeling zelf geen oog heeft voor de speci-
fieke eigenheid van het islamitisch onderwijs. Een islamitisch bestuur dat conform
de regeling geld gaat lenen zal spoedig geconfronteerd worden met de religieuze
bezwaren i.v.m. rente doorberekening.
Voor de rechtsgeldigheid van een bijdrage in de kosten van leerlingenvervoer te
bekostigen vanuit de rijksbekostiging heeft het bestuur ter goeder trouw gehandeld
en is deze kwestie naar aanleiding van de bemerkingen aanhangig gemaakt bij de
besturenorganisatie. "
31
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
4.5 Uitgaven voor huisvesting
Het ministerie van OCW heeft ten aanzien van artikel 148 van de WPO, waarin is
bepaald voor welke uitgaven de bekostiging voor personeelskosten en materiële
instandhouding kan worden aangewend, aangegeven dat dit een limitatieve opsom-
ming is. Hiertoe behoort niet het treffen van voorzieningen voor huisvesting in het
basisonderwijs. Het treffen van voorzieningen in huisvesting wordt als exclusieve
taak van de gemeente gezien.
Bij zeven besturen in het basisonderwijs is sprake van uitgaven voor voorzieningen
in de huisvesting ten laste van de rijksbijdrage. In 2006 is in totaal 87.950 uitgege-
ven en in 2007 131.040. Het merendeel van de uitgaven (152.223) betreft kosten
voor huur van (nood)lokalen en bestuurskantoren. Inmiddels heeft een bestuur
overeenstemming bereikt over de betaling door de gemeente van 46.458 aan
huurkosten over 2006 en 2007.
De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de vergoeding van voorzieningen in de
huisvesting. Als deze vergoeding van de gemeenten achterwege blijft, zien de
besturen zich genoodzaakt huisvestingsuitgaven ten laste van de rijksbijdrage te
brengen.
Uit een quickscan bij niet-islamitische basisscholen is gebleken dat het onderwerp
`huisvesting' breder speelt in het basisonderwijs (zie paragraaf 4.8).
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is sprake van uitgaven voor voorzie-
ningen in de huisvesting ten laste van de rijksbijdrage. Zowel in 2006 als in 2007
is 9.600 aan huurkosten uitgegeven. Het betreft de huur van bedrijfsruimte van
de voorzitter van het bestuur om te gebruiken als bestuurskantoor. Inspectie en
Auditdienst hebben hierover eerder gerapporteerd.
4.6 Uitgaven voor excursies
Bij zes besturen in het basisonderwijs is sprake van uitgaven voor excursies. In
2006 is in totaal 34.044 uitgegeven en in 2007 67.255. Het grootste deel van
de excursies zijn buitenlandse reizen. In totaal is 101.299 aan excursies ten laste
van de rijksbijdrage gebracht, waarbij vraagtekens zijn te zetten bij het educatieve
karakter van de reis, gelet op de bestemming en de deelnemers.
De besturen hebben voor de buitenlandse reizen de volgende redenen aangegeven:
het verbeteren van competenties, teambuilding en educatieve en culturele doelen
in het algemeen.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is ook sprake van uitgaven voor reizen
ten laste van de rijksbijdrage waaraan ook deelnemers van buiten de school deelne-
men. In de jaren 2001 tot en met 2007 is in totaal 235.983 uitgegeven aan reizen
naar heilige plaatsen in Saoedi-Arabië. De reizen hebben geen educatief karakter
gehad. Deze bevinding werd reeds gerapporteerd in een eerdere rapportage van
de inspectie en Auditdienst.
32
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
4.7 Overige uitgaven
Zeven besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 398.026 aan overige uit-
gaven ten laste van de rijksbijdrage gebracht die (mogelijk) strijdig zijn met de
wettelijke bestedingsmogelijkheden, dan wel niet passen binnen het normale uit-
gavenpatroon van scholen. Het betreft hier voornamelijk:
· itgaven voor verlangd onderwijs (113.764). Dergelijke uitgaven hebben be-
u
trekking op onderzoek onder ouders naar de voorkeur voor de richting van een
school, als onderdeel van het proces van het stichten van nieuwe scholen;
· gaven voor met name juridische ondersteuning van het bestuur van een
uit
school (99.080);
· itgaven voor schoonmaak (61.491) en uitgaven voor projecten (42.348)
u
waarbij sprake is van belangenverstrengeling bij respectievelijk een bestuurslid
en een directeur;
· uitgaven voor vergoedingen en toelagen (31.140).
4.8 Onderzoek niet-islamitische scholen
Basisonderwijs
De Auditdienst heeft twee quickscans uitgevoerd bij twintig niet-islamitische scho-
len in het basisonderwijs om te bepalen of de onregelmatigheden bij de materiële
uitgaven ook buiten het islamitisch onderwijs voorkomen.
In de eerste quickscan heeft de Auditdienst bij tien willekeurig geselecteerde bestu-
ren de jaarrekening 2006 nader geanalyseerd op mogelijke onrechtmatigheden in de
materiële uitgaven. Bij de tweede quickscan zijn bij tien besturen met scholen met
een relatief groot verzorgingsgebied de jaarrekening en het grootboek 2006 nader
beoordeeld op het aanbieden van leerlingenvervoer. Daarnaast heeft de Auditdienst
van een aantal besturen nog de formatieoverzichten over de jaren 2004/2005,
2005/2006 en 2006/2007 beoordeeld. De conclusies uit de quickscans zijn:
· ij uitgaven voor huisvesting en de brede school zijn er mogelijke onrechtma-
b
tigheden. Er zijn geen aanwijzingen voor onrechtmatigheden bij de uitgaven die
zijn gebleken uit de eerdere onderzoeken bij islamitische scholen (excursies,
buitenschoolse activiteiten);
·
bij het leerlingenvervoer zijn er per saldo geen uitgaven en toegerekende kos-
ten ten laste van de rijksbijdrage 2006 gebracht. Bij één school zijn er echter
wel indicaties van uitgaven voor leerlingenvervoer. Deze school wordt op dit
moment nader onderzocht.
Gezien deze conclusie uit beide vergelijkingsonderzoeken, bestaat er voor het ove-
rige geen aanleiding voor verdere voortzetting van onderzoek naar de betreffende
situatie buiten het islamitisch onderwijs.
Wel kan worden opgemerkt dat de geconstateerde mogelijke onrechtmatigheden
bij de huisvesting en bij bestedingen rond brede scholen samen lijken te hangen
met meer algemene ontwikkelingen in het basisonderwijs, zoals de invoering van
lumpsum financiering, het functioneren van de gemeentelijke vergoeding voor
---
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
huisvesting en de integratie kinderopvang. De Auditdienst heeft deze bevindingen
ter kennis van het ministerie van OCW gebracht, zodat een nadere beleidsbepaling
overwogen kan worden.
Voortgezet onderwijs
De Auditdienst heeft twee quickscans uitgevoerd in het voorgezet onderwijs bij in
totaal tien willekeurig bepaalde scholen.
In de eerste quickscan is bij vijf geselecteerde besturen de jaarrekening 2006 nader
geanalyseerd op mogelijke onrechtmatigheden in de materiële uitgaven.
Bij de tweede quickscan zijn bij vijf besturen met scholen met een relatief groot
verzorgingsgebied de jaarrekening 2006 en het grootboek 2006 nader beoordeeld
op het aanbieden van leerlingenvervoer. De conclusies uit de quickscans zijn:
·
er zijn geen aanwijzingen voor onrechtmatigheden bij de uitgaven die zijn ge-
bleken uit de eerdere onderzoeken bij islamitische scholen (excursies, buiten-
schoolse activiteiten);
· or het leerlingenvervoer treden drie van de vijf onderzochte scholen op als
vo
intermediair tussen de vervoersmaatschappij en de leerlingen/ouders. Bij deze
scholen zijn geen uitgaven voor leerlingenvervoer ten laste van de rijksbijdrage
2006 gebracht. Bij één school was in het geheel geen sprake van leerlingenver-
voer en uitgaven daarvoor. Bij de laatste school is per saldo 3.500 ten laste
van de rijksbijdrage 2006 gebracht voor leerlingenvervoer. Dit is een saldo
van tegemoetkomingen vanuit de school aan leerlingen/ouders en vrijwillige
bijdragen van ouders.
Gezien deze bevindingen en het ontbreken van signalen die duiden op vaker voor-
komende onregelmatigheden op dit terrein, bestaat er geen aanleiding voor ver-
dere voortzetting van onderzoek naar de betreffende situatie buiten het islamitisch
onderwijs.
Totaalbeeld quickscans basisonderwijs en voortgezet onderwijs
Met uitzondering van de huisvesting in het basisonderwijs, is niet gebleken dat de
mogelijke onrechtmatigheden, zoals bedoeld in onderzoeksvraag 2, ook op grote
schaal buiten het islamitisch onderwijs voorkomen.
34
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
35
36
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
5 Realisering randvoorwaarden voor
medezeggenschap
5.1 Inleiding
Om een beeld te krijgen van de bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs
is ook inzicht in het functioneren van de medezeggenschap van belang. Goed
functionerende medezeggenschap leidt ertoe dat belangen van geledingen worden
gehoord, verbindingen worden gelegd tussen (de uitwerking van) beleid en de
positie van relevante partijen in en rond de school, en biedt corrigerend vermogen.
De derde onderzoeksvraag richt zich dan ook op de condities die nodig zijn voor
adequaat functionerende medezeggenschap.
5.2 Onderzoeksvraag
De bepalingen en randvoorwaarden voor medezeggenschap in het basis- en voort-
gezet onderwijs zijn vastgelegd in de Wet medezeggenschap op scholen (WMS)
van 30 november 2006.10
Het onderzoek naar de medezeggenschap in het islamitisch onderwijs richt zich op
vaststelling van de mate waarin besturen van islamitische scholen voor basis- en
voortgezet onderwijs voldoen aan de centrale randvoorwaarden voor functione-
rende medezeggenschap, zoals vastgelegd in de WMS. Het gaat daarbij om de
samenstelling en formatie van de medezeggenschapsraad (MR), de reglementering
van de raad, de beschikbaarstelling van de centrale documenten waarmee de raad
door het bevoegd gezag wordt voorzien van informatie en de uitoefening van het
recht tot instemming met primaire beleidsstukken in de vorm van schoolplan en
formatieplan.
Als centrale vraag is geformuleerd:
Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd?
Deze vraag is uitgewerkt in twee deelvragen:
1. Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor gel-
dende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de
medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeg-
genschapsstatuut?
2. Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de
geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke
documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening
van het instemmingsrecht naar aanleiding daarvan?
10 Wet medezeggenschap op scholen, Stb. 2006, 658. De WMS is op 1 januari 2007 in werking getreden (Stb. 2006,
689).
37
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
Operationele onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen zijn uitgewerkt in zes operationele onderzoeksvragen, die
verband houden met specifieke inrichtingsvoorschriften, vermeld in de artikelen
3, 4, 8, 9, 10, 12, 16, 21 en 23 van de WMS en die leidraad waren bij de uitvoering
van het onderzoek en de verzameling van gegevens bij schoolbesturen en op
scholen:
· Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig?
· Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming?
· eeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 (en/of 2006/2007 indien van
H
toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen een begroting en bijbehorende
beleidsvoornemens, een jaarverslag (vóór 1 juli 2007) en het managementsta-
tuut (voor het begin van het schooljaar)?
· eeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het
H
medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een mede-
zeggenschapsreglement vastgesteld?
· Heeft de MR instemming gegeven aan het geldende schoolplan?
·
Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het gel-
dende formatieplan?
Waar van toepassing heeft het onderzoek zowel betrekking op de medezeggen-
schapsraad als op de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR).
5.3 Onderzoeksopzet en kader
Opzet van het onderzoek
De verzameling van gegevens en analyse bestond in de eerste plaats uit bureau-
onderzoek van bij de inspectie beschikbare documenten.11 Vervolgens is informatie
bij het bevoegd gezag verzameld, gericht op het completeren van ontbrekende
informatie en het verifiëren van het beschikbare materiaal. Daarbij is tevens aan-
dacht geschonken aan de beschikbaarheid en toezending van documenten aan de
medezeggenschapsraad en de uitoefening van het instemmingsrecht door de raad.
Waar van belang zijn tevens gegevens verzameld op de scholen onder het bestuur
en/of via de medezeggenschapsraad, onder meer met betrekking tot beschikbaar-
heid van documenten en de realisering van het instemmingsrecht.
Kader
Toegespitst op de informatie die voor beantwoording van de onderzoeksvragen
nodig is, vormt de WMS het uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en
de beoordeling van de bevindingen.
Het onderzoek richtte zich primair op de actuele situatie (schooljaar 2007/2008).
Waar de bevindingen dat gewenst maakten, is het onderzoek uitgebreid tot het
voorlaatste schooljaar (2006/2007).
11 enkele gevallen hebben inspectie en auditdienst recent onderzoek uitgevoerd naar onder meer het functioneren
In
van de medezeggenschap op islamitische scholen en daarover gerapporteerd. Om de belasting voor scholen te
beperken is zoveel mogelijk van deze gegevens gebruik gemaakt; waar van belang zijn deze geactualiseerd.
38
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Meer specifiek is het onderzoek uitgevoerd binnen het volgende kader. Daarmee
zijn tevens de criteria genoemd aan de hand waarvan de beoordeling van de be-
vindingen heeft plaatsgevonden:
· amenstelling en formatie van de medezeggenschapsraad. Conform artikel 3
S
lid 2, WMS bestaat een MR uit tenminste vier leden. De raad bestaat uit leden
die uit en door het personeel worden gekozen, leden die uit en door de ouders
worden gekozen en, in het voortgezet onderwijs, ook leerlingen (artikel 3, lid
3, WMS). Artikel 3, lid 4, WMS bepaalt dat de aantallen leden uit personeel
en ouders aan elkaar gelijk zijn. Leden van de raad kunnen geen lid zijn van
het bevoegd gezag (artikel 3, lid 7, WMS) of personen zijn die namens het
bevoegd gezag overleg voeren met de medezeggenschapsraad (artikel 3, lid
8, WMS). Verder bepaalt de WMS dat de verkiezing van MR-leden geschiedt
bij een geheime schriftelijke stemming (artikel 3, lid 10, WMS).
·
Reglementering van de medezeggenschapsraad. In de artikelen 21 en 23 van
de WMS is bepaald dat het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste
één maal het medezeggenschapsstatuut heeft vastgesteld, alsmede dat het
bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement heeft vastgesteld.
· eschikbaarstelling van centrale documenten. Ook schrijft de WMS (in artikel
B
8, lid 2) de documenten voor waarmee de medezeggenschapsraad door het
bevoegd gezag van informatie zal worden voorzien. Het betreft tenminste
jaarlijks de begroting en de bijbehorende beleidsvoornemens, jaarlijks voor 1
mei informatie over de berekening die ten grondslag ligt aan de door het Rijk
toegekende middelen, jaarlijks voor 1 juli een jaarverslag, en aan het begin
van het schooljaar schriftelijk de gegevens met betrekking tot de organisatie
binnen de school, het managementstatuut en de hoofdpunten van het reeds
vastgestelde beleid.
·
Instemmingsrecht schoolplan en formatieplan. Tenslotte regelt de WMS onder
meer ook de uitoefening van het recht tot instemming met primaire beleids-
stukken, in de vorm van het schoolplan en het formatieplan. Artikel 10 van
deze wet stelt dat het bevoegd gezag voorafgaande aan de vaststelling, de
instemming van de raad behoeft met betrekking tot onder meer de vaststelling
of wijziging van het schoolplan. Artikel 12 bepaalt dat het bevoegd gezag de
voorafgaande instemming behoeft van de personeelsgeleding van de mede-
zeggenschapsraad met betrekking tot vaststelling of wijziging van de samen-
stelling van de formatie.
· emeenschappelijke medezeggenschapsraad. Volgens artikel 4 WMS moet
G
een bevoegd gezag met meer dan één school een GMR instellen, waarop
krachtens het vierde lid van dat artikel de bovengenoemde voorschriften uit
artikel 3 WMS van overeenkomstige toepassing zijn. Krachtens artikel 9 geldt
hetzelfde voor het van overeenkomstig van toepassing zijn van onder meer
artikel 18 WMS, terwijl artikel 16 WMS onder meer bepaalt dat de GMR de
instemmingsbevoegdheden van de afzonderlijke raden of geledingen uitoefent,
voor zover het aangelegenheden zijn die van gemeenschappelijk belang zijn
voor alle scholen of de meerderheid van de scholen. De genoemde voorschrif-
ten uit artikel 21 en 23 zijn tevens van toepassing op de GMR.
39
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
Condities centraal: voorwaarde voor goed bestuur
Het onderzoek richt zich dus primair op de condities die nodig zijn voor goed func-
tionerende medezeggenschap. Daarmee wordt aangesloten bij de lijn in eerder
onderzoek naar het functioneren van medezeggenschap elders in het Nederlandse
onderwijs, dat in opdracht van de Stuurgroep WMS werd uitgevoerd.12 In dat on-
derzoek is gekozen voor een instrumentele benadering gericht op de kaders (zoals
reglementen en statuten) die nodig zijn voor effectieve medezeggenschap.13 Uit-
spraken over de doeltreffendheid en effecten van de WMS in de praktijk worden,
conform artikel 46 van de WMS, voorzien vijf jaar na inwerkingtreding van de
wet.
Realisering van de condities waaronder effectieve medezeggenschap tot stand kan
komen is een belangrijke randvoorwaarde voor het functioneren van het systeem
van checks and balances als onderdeel van goed bestuur, zodanig dat betrokkenen
in en rond de school in positie zijn om hun rol te kunnen spelen.14 Indien daaraan
niet wordt voldaan, speelt de medezeggenschapsraad zelf een belangrijke rol. De
WMS biedt de medezeggenschapsraad instrumenten om een bestuur dat de voor-
schriften niet of onvoldoende naleeft te corrigeren, zoals via het initiatiefrecht of,
zonodig, door inschakeling van de Landelijke Commissie Geschillen WMS of de
Ondernemingskamer van het gerechtshof in Amsterdam om naleving af te dwin-
gen. Als regel dienen deze mogelijkheden eerst te worden benut, zodat interventies
vanuit de overheid beperkt blijven.
Interventie vanuit de overheid kan hierin bestaan dat een bestuur dat de wettelijke
voorschriften niet nakomt, daarop wordt aangesproken. Indien, onder meer via de
lijn van het toezicht, naar voren komt dat er sprake is van bestuurlijke onwil of be-
stuurlijk onvermogen, kan de overheid tot verder gaande interventies overgaan.15
In onderhavig onderzoek naar de realisering van de condities die nodig zijn voor het
tot stand komen van functionerende medezeggenschap, wordt aan dit toezicht op
verzoek van de staatssecretarissen van OCW invulling gegeven.
5.4 Bevindingen
Samenstelling en formatie medezeggenschapsraad
De analyse van bij de inspectie beschikbare documenten en de verzameling van in-
formatie bij besturen en medezeggenschapsraden laat zien dat verreweg de meeste
besturen in het basisonderwijs voldoen aan de bepalingen rond de samenstelling
van de medezeggenschapsraad, met name in de vorm van een personeels- en
oudergeleding die voldoen aan de eis van pariteit en de verkiezing van de perso-
neels- respectievelijk ouderleden uit de betreffende geledingen. Zoals kan worden
afgelezen in de tabellen 5.4a en 5.4b voldoet driekwart en meer van de besturen
aan deze randvoorwaarden.
De resterende schoolbesturen voldoen daaraan niet. Dit betreft onder meer situa-
ties waarin de leden uit de ouder- en personeelsgeleding in aantal niet gelijk zijn of
12 e Stuurgroep WMS is een initiatief van de onderwijsorganisaties in het basis- en voortgezet onderwijs, ter onder-
D
steuning van de invoering van de WMS.
13 Zie: Brief van de staatssecretarissen van OCW, 29 januari 2008. Kamerstukken II, 2007-2008, 29 736, nr. 47, p. 3.
14 Zie bijvoorbeeld: Brief van de minister van OCW, 1 februari 2008. Kamerstukken II, 2007-2008, 30 183, nr. 21, p. 2.
15 Zie de eerder genoemde brief van de staatssecretarissen van OCW, 29 januari 2008, en: Lijst van vragen en antwoor-
den, vastgesteld 14 mei 2008. Kamerstukken II, 2007-2008, 29 736, nr. 48.
40
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
situaties waarin de personele samenstelling van de medezeggenschapsraad niet
via verkiezing tot stand komt, maar leden worden aangewezen of zonder meer
benoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om benoemingen door de schoolleiding bij
tussentijdse vacatures of het aanwijzen van personeelsleden voor de personeels-
geleding als onderdeel van de taaktoedeling binnen het team, bijvoorbeeld in geval
van onvoldoende animo voor deelname aan de medezeggenschapsraad.
Voor wat betreft de formatie van de medezeggenschapsraad op basis van een
geheime schriftelijke stemming, zoals bepaald in artikel 3.10 van de WMS, maakt
de inspectie bovendien nog de volgende opmerking. Het blijkt regelmatig moeilijk
voldoende personeelsleden of ouders te vinden die bereid zijn om deel uit te maken
van de medezeggenschapsraad. In de praktijk blijkt het aantal kandidaten dan nogal
eens gelijk aan het aantal zetels in de betreffende geleding. In dergelijke gevallen
vindt de verkiezing veelal plaats bij acclamatie of worden de betreffende kandidaten
zonder verdere verkiezing benoemd.16 De inspectie wijst er op dat deze handelwijze
op gespannen voet kan staan met de gedachte achter de bepalingen in de WMS.
Het is van belang dat ouders en personeelsleden die zich beschikbaar willen stellen,
zonder belemmeringen in staat zijn zich te kandideren voor lidmaatschap van de
medezeggenschapsraad en aan de verkiezing kunnen deelnemen. Een schriftelijke
en geheime stemming en de mogelijkheid om daar op actieve en passieve wijze
aan deel te nemen, biedt de daarvoor noodzakelijke waarborgen.
Tabel 5.4a. Naleving regelgeving over samenstelling van de medezeggenschapsraad, per schoolbestuur
islamitische basisscholen (N=20)
Normconform 16 80%
Niet normconform 4 20%
Tabel 5.4b. Naleving regelgeving over formatie van de medezeggenschapsraad, per schoolbestuur islamiti-
sche basisscholen (N=20)
Normconform 15 75%
Niet normconform 5 25%
Reglementering van de medezeggenschapsraad
Randvoorwaarden voor het adequaat functioneren van medezeggenschap zijn on-
der meer, zoals vastgelegd in de artikelen 21 en 23 van de WMS, het tenminste
ééns per twee jaar vaststellen van het medezeggenschapsstatuut door het bevoegd
gezag en het vaststellen van een medezeggenschapsreglement. In tabel 5.4c kan
worden afgelezen dat een grote minderheid (40 procent) van de besturen in het
primair onderwijs niet aan één of beide eisen voldoet. In de meeste van gevallen
is een vastgesteld medezeggenschapsreglement beschikbaar, maar geen (vastge-
steld) medezeggenschapsstatuut. Ook in gevallen waarin sprake is van de vorming
van een GMR blijken besturen er niet altijd in te slagen de nieuwe situatie tijdig te
vertalen in de daartoe vereiste reglementering.
16 Bij de beantwoording van de vraag over de verkiezing voor MR-leden is met deze situatie rekening gehouden door in
gevallen waarin leden van de medezeggenschapsraad bij acclamatie zijn verkozen of waarin van verkiezing is afge-
zien, niet als non-conform te beoordelen wanneer het ontbreken van kandidaten daarvan de reden was.
41
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
Tabel 5.4c Naleving regelgeving over reglementering van medezeggenschapsraad, per schoolbestuur
islamitische basisscholen (N=20)
Normconform 12 60%
Niet normconform 8 40%
Beschikbaarstelling van centrale documenten
Voor invulling van medezeggenschap is tijdige beschikbaarheid van informatie een
belangrijke voorwaarde. Om na te gaan in hoeverre aan deze voorwaarde is voldaan,
is in kaart gebracht wanneer besturen de begroting en bijbehorende beleidsvoor-
nemens voor 2007/2008, het jaarverslag (voor 1 juli 2007) en voor het begin van
schooljaar 2007/2008 het managementstatuut aan de medezeggenschapsraad
hebben toegezonden.
Twee van de drie besturen in het islamitisch basisonderwijs slagen daar niet of
onvoldoende in (zie tabel 5.4d). Het betreft zowel het te laat aanleveren van do-
cumenten als het ontbreken daarvan. Hoewel dit voor alle stukken (begroting,
jaarverslag en managementstatuut) wordt aangetroffen, komt met name het niet
of niet tijdig aanleveren van het jaarverslag vaak voor.
Tabel 5.4d Naleving regelgeving over beschikbaarstelling documenten aan medezeggenschapsraad, per
schoolbestuur islamitische basisscholen (N=20)
Normconform 7 35%
Niet normconform 13 65%
Instemmingsrecht schoolplan en formatieplan
Het schoolplan (waarin uitgangspunten als de uitwerking van het onderwijs en de
werkprocessen op de school zijn vastgelegd) en het formatieplan (dat de jaarlijkse
inzet van het personeel regelt) zijn centrale beleidsdocumenten. De vaststelling
of wijziging van beide documenten behoeft de voorafgaande instemming van de
medezeggenschapsraad; in het geval van het formatieplan gaat het om de instem-
ming door de personeelsgeleding van de MR. Inspectie en Auditdienst hebben
onderzocht in hoeverre de vigerende schoolplannen en formatieplannen inderdaad
door de medezeggenschapsraad zijn vastgesteld. De resultaten zijn samengevat
in de tabellen 5.4e en 5.4f.
Drie van de vier besturen in het basisonderwijs werken met schoolplannen die de
instemming hebben van de medezeggenschapsraad (tabel 5.4e). Voor wat betreft
het formatieplan is dat echter slechts voor een minderheid (40 procent) van de be-
sturen het geval (tabel 5.4f). Meer dan de helft van de besturen beschikt niet over
een formatieplan dat de formele instemming heeft van de personeelsgeleding van
de medezeggenschapsraad. Een aantal besturen tekent daar overigens bij aan dat
het formatieplan wel met het team besproken wordt of aan de medezeggenschaps-
raad wordt voorgelegd, maar de stap naar formele instemming achterwege blijft.
Tabel 5.4e Naleving regelgeving over instemming medezeggenschapsraad met schoolplan per schoolbe-
stuur islamitische basisscholen (N=20)
Normconform 15 75%
Niet normconform 5 25%
42
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Tabel 5.4f Naleving regelgeving over instemming medezeggenschapsraad met formatieplan per schoolbe-
stuur islamitische basisscholen (N=20)
Normconform 8 40%
Niet normconform 12 60%
Voortgezet onderwijs
De hiervoor weergegeven resultaten hebben betrekking op het basisonderwijs.
De situatie op de twee islamitische scholen voor voortgezet onderwijs was in
de afgelopen periode niet zonder problemen. De regelgeving met betrekking tot
reglementering en beschikbaarstelling van stukken werd slechts gedeeltelijk na-
geleefd. De medezeggenschap op beide scholen heeft in de afgelopen jaren niet
goed gewerkt en verliep niet volgens de voorgeschreven regels. De inspectie heeft
vastgesteld dat ten tijde van de uitvoering van het onderzoek op beide scholen een
nieuwe start werd gemaakt met de invulling van medezeggenschap. Een afdoende
beoordeling van de stand van zaken is op dit moment dan ook niet goed mogelijk.
De inspectie houdt op beide scholen toezicht op de ingezette verbetertrajecten.
Een uitgebreide weergave van de bevindingen is te lezen in de instellingsrapporten
van beide scholen.17
5.5 Naleving door schoolbesturen
Weging
Bij de weging van de bevindingen moeten enkele contextgegevens in beschouwing
worden genomen.
Hoewel in het onderwijs reeds lang sprake is van medezeggenschap in 1982 is
de Wet medezeggenschap onderwijs ingevoerd en tien jaar later de Wet medezeg-
genschap onderwijs 1992 is de huidige wettelijke regeling, zoals neergelegd in
de WMS, van recente datum en vanaf 1 januari 2007 geldig. Deze herziene wet-
telijke regeling vraagt op een aantal punten om aanpassing en nieuwe afspraken,
onder meer voor wat betreft het opstellen van een medezeggenschapsstatuut en
medezeggenschapsreglement en, in veel gevallen, het instellen van een GMR. De
WMS veronderstelt dat deze documenten uiterlijk 1 september 2007 zijn vastge-
steld. Hoewel dat betekent dat ten tijde van de uitvoering van het onderzoek aan
deze voorwaarde moest zijn voldaan, is bekend dat dit niet overal in het Neder-
landse onderwijs het geval is. Een algemeen en representatief onderzoek uit 2007
naar de situatie in onder meer het basis- en voortgezet onderwijs laat enerzijds
zien dat 70 tot 80 procent van de medezeggenschapsraden aangeeft documen-
ten tijdig te hebben ontvangen.18 Anderzijds wordt geconstateerd dat een derde
van de schoolbesturen niet heeft voldaan aan de verplichting de voorstellen voor
een statuut en reglement tijdig voor te leggen aan de medezeggenschapsraad.
Daarnaast concluderen de onderzoekers dat onderwijsinstellingen meer tijd nodig
hebben om tot een definitieve vaststelling van statuut en reglementen te kunnen
komen. Ook wordt gewezen op de noodzaak van verdere professionalisering van
inspraakorganen om een rol te kunnen spelen bij de borging van de kwaliteit van
17 ie: www.onderwijsinspectie.nl.
Z
18 mit, F. & Elfering, S. (2007). Van kabbelend beekje naar bruisende waterval? Evaluatie invoering Wet medezeggen-
S
schap op scholen. Nijmegen: ITS.
43
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
het beleid. In de aanbiedingsbrief bij het onderzoek aan de Tweede Kamer geven
de bewindslieden in reactie op deze bevindingen aan, ingenomen te zijn met het
overheersend positieve beeld van de ervaringen met de invoering van de nieuwe
regelgeving, maar ook de zorg te delen over het klaarblijkelijk achterblijven van een
deel van de besturen in het invoeringstraject.19
Wanneer de bevindingen uit het onderzoek onder islamitische scholen in dit wijdere
perspectief worden geplaatst, blijkt dat realisering van de condities voor goed func-
tionerende medezeggenschap ook elders in het Nederlandse onderwijs aandacht
vraagt. Tekorten doen zich op ruimere schaal voor en beperken zich niet tot islami-
tisch onderwijs. Zoals de Stuurgroep WMS op basis van de tussentijdse evaluatie
van de invoering van de WMS constateert, kost het overleg over de invoering van
de WMS bij een aantal scholen meer tijd dan indertijd voorzien.20 Ook het gegeven
dat instellingen waarbij in dit onderzoek tekorten zijn vastgesteld, inmiddels in
meerdere gevallen aan verbetering werken en/of deze hebben gerealiseerd, wijst
op het ontwikkelingsproces waarvan sprake is.
Dat neemt echter niet weg dat de inspectie constateert dat het beeld voor het
islamitisch onderwijs minder gunstig lijkt dan het algemene beeld dat tot nu toe
uit het onderzoek naar de invoering van de WMS naar voren kwam.
Samenvatting en conclusie
In paragraaf 5.4 is antwoord gegeven op de vraag in welke mate de verschillende
randvoorwaarden voor het kunnen functioneren van medezeggenschap door isla-
mitische scholen in het algemeen worden gerealiseerd. In de nu volgende beschrij-
ving verandert het perspectief en wordt een beeld gegeven van de mate waarin
deze elementen in combinatie door schoolbesturen worden nageleefd. In hoeverre
wordt, bezien vanuit de invalshoek van de naleving door één schoolbestuur, voldaan
aan de eisen die de WMS aan scholen stelt?
Om een handzaam overzicht te kunnen geven is per schoolbestuur nagegaan op
hoeveel onderdelen sprake is van onvoldoende of gebrekkige naleving van de eisen,
zoals opgenomen in de WMS. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen enerzijds
besturen die op (vrijwel) alle onderdelen voldoen aan de in het onderzoek betrok-
ken eisen uit de WMS, en besturen waarbij dat niet het geval is. De eerst groep
betreft dus besturen waarvan is vastgesteld dat deze overwegend normconform
handelen en op geen of maximaal één onderdeel tekorten vertonen. De als beperkt
normconform aangeduide groep besturen vertoont twee of drie tekorten. School-
besturen waarvoor op meer dan helft van de onderzochte voorwaarden tekorten
zijn geconstateerd, ten slotte, behoren tot de categorie weinig normconform. Aan
de hand van deze indeling geeft tabel 5.5 een beeld van de mate waarin schoolbe-
sturen in het islamitisch onderwijs de regelgeving rond medezeggenschap naleven.
Bijlage I geeft een overzicht van de situatie per bestuur.
19 ie de eerder genoemde brief van de staatssecretarissen van OCW, 29 januari 2008.
Z
20 Zie eerder genoemde brief van de staatssecretarissen van OCW, 29 januari 2008.
44
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Tabel 5.5 Mate waarin regelgeving wordt nageleefd, per schoolbestuur islamitische basisscholen (N=20)
overwegend normconform 10 50%
beperkt normconform 5 25%
weinig normconform 5 25%
Legenda:
- overwegend normconform: 0-1 afwijkingen
- beperkt normconform: 2-3 afwijkingen
- weinig normconform: 4-6 afwijkingen
Tabel 5.5 laat zien dat de randvoorwaarden voor adequaat functionerende me-
dezeggenschap door de helft van de besturen overwegend worden nageleefd
(overwegend normconform). Deze besturen zijn samen verantwoordelijk voor circa
60 procent van de scholen in het islamitisch basisonderwijs. Voor twee besturen
geldt dat op alle punten aan de onderzochte randvoorwaarden wordt voldaan. Acht
schoolbesturen voldoen op vijf van de zes aspecten. Hoewel van een duidelijk pa-
troon geen sprake is en de vastgestelde tekorten verschillend liggen, komt (tijdige)
beschikbaarstelling van stukken aan de medezeggenschapsraad voor meerdere
besturen als een tekort naar voren.
Voor de andere helft van de besturen vallen de bevindingen minder gunstig uit.
Een kwart van de schoolbesturen valt in de categorie beperkt normconform. Hoe-
wel deze besturen nog voor tenminste de helft van de beoordeelde voorwaarden
voldoen, is niettemin sprake van tekorten op twee of drie aspecten. De resterende
schoolbesturen eveneens een kwart van de besturen in het islamitisch onderwijs
scoren op meer dan de helft van de onderzochte criteria onvoldoende (weinig
normconform). Voor twee besturen is vastgesteld dat geen van de randvoorwaar-
den op orde is, voor de andere drie zijn vier of vijf tekorten geconstateerd.
De besturen die vallen in de categorieën beperkt en weinig normconform fungeren
als bevoegd gezag voor elk zo'n 20 procent van de scholen in het islamitisch on-
derwijs. Dat betekent dat voor één op de vijf scholen in het islamitisch onderwijs
geldt dat aan meer dan de helft van de voorwaarden voor adequaat functionerende
medezeggenschap niet wordt voldaan. De tijdige toezending van stukken aan de
medezeggenschapsraad en de beschikbaarheid van vastgestelde reglementen is
voor alle besturen uit deze groep een probleem. Ook van formeel door de medezeg-
genschapsraad vastgestelde formatieplannen is in geen van de gevallen sprake.
45
46
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
6 Onderwijskundige kwaliteit
6.1 Stand van zaken
Hoewel het onderzoek zich primair richt op de bestuurlijke kwaliteit in het islamitisch
onderwijs, wordt ook de onderwijskundige kwaliteit van islamitische scholen in het
onderzoek betrokken. Immers, de kwaliteit van beheer en bestuur zijn niet alleen
thema's die als zodanig van belang zijn, maar zijn ook noodzakelijke randvoorwaar-
den voor de kwaliteit van islamitische scholen. Zowel de onderwijsprestaties van
leerlingen, de inrichting en het verloop van het onderwijsproces en de condities
waaronder leraren onderwijs geven, vragen om optimale aansturing. Dat maakt
ook de vraag naar de relatie tussen het bestuurlijk functioneren en de kwaliteit van
onderwijs en vorming op islamitische scholen van belang.
Deze paragraaf geeft een korte weergave van eerdere bevindingen van de inspectie
omtrent de onderwijskundige kwaliteit van islamitische scholen in de afgelopen
jaren. In paragraaf 6.2 wordt een beknopt beeld geschetst van de actuele situatie.
Een specifiek element van onderwijskundige kwaliteit betreft de kwaliteit van het
onderwijs gericht op de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie.
Dit komt in paragraaf 6.3 aan de orde. Tot besluit wordt in paragraaf 6.4 ingegaan
op de vraag naar de samenhang tussen tekorten op het bestuurlijke en onderwijs-
kundige domein.
De inspectie heeft in de afgelopen jaren, in aanvulling op het reguliere toezicht op
scholen, meerdere keren onderzoek gedaan naar de onderwijskundige kwaliteit
van het islamitisch onderwijs.
Op basis van vergelijking van de kwaliteit van islamitische basisscholen met die
van andere zwarte scholen21 en in vergelijking met de `gemiddelde' basisschool in
Nederland, stelde de inspectie in 1999 vast dat de kwaliteit van islamitische scholen
niet lager is dan op andere scholen met een hoog percentage allochtone leerlingen.
Wel blijven islamitische scholen achter bij de gemiddelde basisschool.22 Onderzoek
in 2002 leidde tot een vergelijkbare conclusie en maakte duidelijk dat de kwaliteit
van zowel het onderwijsleerproces als de condities voor goed onderwijs ongunsti-
ger zijn dan op andere basisscholen. Uit een vergelijking van islamitische scholen
met scholen met een vergelijkbare leerlingenpopulatie kwam ook in dit onderzoek
een gunstiger beeld naar voren.23 De conclusies uit dit onderzoek waren gebaseerd
op gegevens uit het toezicht gedurende de periode 1998 tot 2002.
Vergelijking van de kenmerken en opbrengsten van islamitische, zwarte en andere
scholen in 2003 gaf opnieuw een vergelijkbaar beeld te zien. Enerzijds wijken is-
lamitische scholen op de meeste kwaliteitskenmerken niet substantieel af van de
scores van andere zwarte scholen; voor twee (van de vijftien) onderzochte kenmer-
ken bevordering van de professionaliteit van leerkrachten en het onderhouden van
contacten met andere instellingen scoren islamitische scholen lager dan andere
scholen met veel leerlingen uit achterstandssituaties. In vergelijking met de door-
snee Nederlandse school komen zowel islamitische als zwarte scholen echter op
21 Gedefinieerd als scholen met meer dan 70 procent allochtone leerlingen.
22 nspectie van het Onderwijs (1999). Islamitische basisscholen in Nederland. Inspectierapport, nr. 1999-2. Utrecht:
I
Inspectie van het Onderwijs.
23 Inspectie van het Onderwijs (2003). Onderwijsverslag over het jaar 2002. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
47
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
verreweg de meeste kwaliteitskenmerken slechter uit de bus.24 Dat leidde tot een
tweeledige conclusie: enerzijds bestaan er weinig significante verschillen tussen
islamitische en zwarte scholen in de onderwijskansen van de leerlingen op deze
scholen. Anderzijds moet niet uit het oog worden verloren dat de afstand tussen
scholen met veel achterstandsleerlingen, zoals ook islamitische scholen, en de ge-
middelde Nederlandse school groot is en op veel punten verschillen laat zien.25
6.2 Actueel beeld
Onderwijskundige kwaliteit
Het beeld dat in de vorige paragraaf geschetst wordt, is in de loop van de tijd
maar weinig veranderd.26 De gegevens uit het scholentoezicht over de periode
2003-2007 laten opnieuw een achterstand zien ten opzichte van andere scholen.
Tabel 6.2a geeft daarvan een beeld door de z-scores van islamitische scholen af
te zetten tegen de gemiddelde Nederlandse school.27 In de tabel is te zien dat
islamitische scholen meer moeite dan gemiddeld hebben om de leerstof tot het
niveau van groep 8 aan alle leerlingen aan te bieden. Ook ontbreekt het vaak aan
een goede doorgaande lijn in het leerstofaanbod. De kwaliteitszorg is zwakker dan
op de gemiddelde school en leraren op islamitische scholen slagen er minder goed
in om duidelijke instructie te geven en de lessen af te stemmen op verschillen tus-
sen leerlingen. Ook is de leerlingenzorg vaak onvoldoende en komt naar voren dat
veel scholen er niet in slagen ouders voldoende te betrekken bij de school en bij
de activiteiten van de school.28
Tabel 6.2a. Score van islamitische scholen op kwaliteitskenmerken, in vergelijking met de gemiddelde
Nederlandse basisschool en scholen met meer dan 75 procent 1.90 leerlingen.
Scholen met meer dan 75% Islamitische scholen
1.90 leerlingen
n=267 n=43
Kwaliteitszorg 0,04 -0,51
Aanbod -0,15 0,00
Afstemming -0,23 -0,65
Tijd -0,05 -0,26
Stimulerend Klimaat -0,09 -0,77
Instructie -0,09 -0,56
Zorg -0,36 -0,97
Noot: de vergelijkingsgroep bestaat uit de gemiddelde Nederlandse basisschool (met steeds de waarde 0). Een
negatieve score betekent dat de betreffende groep scholen lager presteert op het bijbehorende kwaliteitsken-
merk. Significante verschillen kunnen geïnterpreteerd worden in termen van effectgroottes (zie noot 27). Bron:
Onderwijsverslag 2006/2007, pagina 52 (fi guur 3.2a)
24 Inspectie van het Onderwijs (2003). Islamitische scholen nader onderzocht. Inspectierapport, nr. 2003-17. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
25 Inspectie van het Onderwijs (2003), zie vorige noot.
26 Inspectie van het Onderwijs (2008). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
27 e z-score (de afstand tot de gemiddelde score gedeeld door de standaard deviatie) maakt verschillende scores
D
vergelijkbaar. Vergelijking van de z-scores in de tabel geeft een indruk van de mate waarin sprake is van substantiële
verschillen. Effectgroottes van .20 en meer worden doorgaans als onderwijskundig relevant gezien. De vetgedrukte
scores verschillen signifi cant.
28 Weergave is gebaseerd op Inspectie van het Onderwijs (2008, pagina 51), zie noot 26.
48
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Zwakke en zeer zwakke scholen
De achterblijvende kwaliteit van islamitische scholen komt onder meer tot uiting in
de vergelijking van het aandeel zwakke en zeer zwakke scholen binnen de islami-
tische denominatie en in het overige Nederlandse onderwijs. Tabel 6.2b laat zien
dat ongeveer 1,5 procent van de basisscholen in Nederland door de inspectie als
`zeer zwak' is beoordeeld. Binnen het islamitisch onderwijs geldt dat voor circa
één op de tien scholen. Dit betekent dat de leerprestaties van de leerlingen drie
jaren achtereen lager zijn dan het gemiddelde van scholen met een vergelijkbare
leerlingengroep en dat cruciale onderdelen van het leerproces, zoals een dekkend
aanbod van de kerndoelen, duidelijke instructie of goede leerlingenzorg, onvol-
doende zijn. In het islamitisch onderwijs kunnen bovendien relatief vaak (zie hierna)
ook de opbrengsten niet worden beoordeeld.
Ook een vergelijking van de groep zwakke scholen (scholen waar leerlingen een
verhoogde kans lopen op problemen in de schoolloopbaan) laat zien dat islamitische
scholen beduidend vaker (36 procent) dan andere scholen (9 procent) als zwak
beoordeeld zijn.
Voor wat betreft de leerresultaten van leerlingen op islamitische scholen laat tabel
6.2c zien dat daarover voor een derde van de scholen geen afdoende gegevens
beschikbaar zijn, zodat de opbrengsten van de islamitische scholen uit deze cate-
gorie niet beoordeeld kunnen worden. Een vergelijking van de opbrengsten van
islamitische scholen met andere groepen scholen is dan ook niet goed mogelijk.
Tabel 6.2b. Zeer zwakke en zwakke islamitische scholen
% zeer zwak % zwak % voldoende
Islamitisch 12,8 35,9 51,3
Landelijk 1,4 9,2 89,4
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2008 (pagina 51)
Tabel 6.2c. Leerprestaties van leerlingen op islamitische scholen
% onbekend % onvoldoende % voldoende
Islamitisch 32 2 66
Landelijk 5 5 90
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2008 (pagina 52)
Samenvattend beeld
De tabellen 6.2b en 6.2c maken duidelijk dat het beeld van tekortschietende kwali-
teit niet voor alle islamitische scholen geldt en dat binnen de islamitische onderwijs-
richting aanzienlijke verschillen bestaan. Ruim de helft van de islamitische scholen
voldoet aan de door de inspectie gehanteerde kwaliteitseisen.
Dat neemt echter niet weg dat het samenvattende beeld van de onderwijskun-
dige kwaliteit van het islamitisch onderwijs niet onverdeeld positief is. Ondanks
de verschillen die er tussen islamitische scholen bestaan en het gegeven dat de
kwaliteit en opbrengsten van ruim de helft van de islamitische scholen als vol-
doende beoordeeld zijn, voldoet de kwaliteit van relatief veel islamitische scholen
niet aan minimale kwaliteitseisen. Al geruime tijd constateert de inspectie dat de
onderwijskundige kwaliteit van relatief veel islamitische scholen onvoldoende is
en achterblijft bij de gemiddelde Nederlandse school.
49
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
De inspectie staat in deze beoordeling niet alleen. Wetenschappelijk onderzoek
leidt tot vergelijkbare conclusies (voor een overzicht, zie bijvoorbeeld Driessen &
Merry, 2006).29 Zo maakt een analyse van de opeenvolgende PRIMA-cohorten
duidelijk dat, hoewel de leerprestaties van leerlingen op islamitische scholen op
het cognitieve domein vergelijkbaar of hier en daar iets hoger zijn dan die van leer-
lingen op andere zwarte scholen, de prestaties beduidend lager liggen dan die op
de gemiddelde basisschool in Nederland (Driessen in Inspectie van het Onderwijs,
2003; Driessen, 2008).30
6.3 Sociale integratie
De afgelopen jaren was regelmatig sprake van discussie over de bijdrage van isla-
mitische scholen aan de bevordering van de sociale integratie van leerlingen in de
Nederlandse samenleving. Dergelijke vragen waren de aanleiding tot het in hoofd-
stuk 1 genoemde inspectieonderzoek uit 2003. Op basis van uitgebreid onderzoek
op scholen, onder leraren en leerlingen, naar lesmaterialen en leerlingenwerk en
door middel van lesobservaties, stelde de inspectie in dat onderzoek vast dat het
onderwijs op geen van de onderzochte islamitische scholen strijdig was met basis-
waarden van de democratische rechtsstaat. Ook werden geen scholen aangetrof-
fen die actief streven naar afzijdigheid van de samenleving of waarin geen sprake
is van (enige) openheid naar de omringende samenleving. Het merendeel van de
scholen gaf in meer of mindere mate aandacht aan de overdracht van basiswaarden
en werkt aan bevordering van de condities die kunnen bijdragen aan de integratie
van leerlingen.31 Op één islamitische basisschool was de te beperkte invulling van
het onderwijs gericht op burgerschap en integratie aanleiding voor een specifi ek
verbetertraject, dat thans nog in uitvoering is.32
Sinds de uitbreiding van de wetten voor basis- en voortgezet onderwijs met de
opdracht tot bevordering van `actief burgerschap en sociale integratie'33 per 1 fe-
bruari 2006 is het toezicht op de bevordering van burgerschap onderdeel van het
reguliere toezicht van de inspectie. Dat betekent dat de inspectie de kwaliteit van
dit onderwijs op zowel islamitische als andere scholen beoordeelt conform het
toezichtkader `Actief burgerschap en sociale integratie'.34
De bevindingen uit dit toezicht duiden vooralsnog niet op een systematisch achter-
blijven van islamitische scholen bij de realisering van deze opdracht. De inspectie
rapporteert periodiek over de voortgang die scholen maken bij de invulling en
ontwikkeling van op bevordering van burgerschap en integratie gericht onderwijs.
Uit dit toezicht komt naar voren dat scholen zich doorgaans bewust zijn van de
opdracht bij te dragen aan de bevordering van burgerschap en daarin ook een taak
zien. Veel scholen geven daar ook, op allerlei manieren, invulling aan. Ook consta-
teert de inspectie dat sommige scholen verder gevorderd zijn dan andere en dat de
ontwikkeling van een visie op de invulling van dit onderwijs en de uitwerking van
een planmatige meerjarige aanpak om concreet geformuleerde doelen te bereiken,
29 riessen, G. & Merry, M.S. (2006). Islamic Schools in the Netherlands. Expansion or Marginalization? Interchange
D
37, 3, 201-223.
30 nspectie van het Onderwijs (2003), zie noot 24; Driessen, G. (2008). De verwachtingen waargemaakt? Twee decen-
I
nia islamitische basisscholen. Mens en Maatschappij 83, 2, 168-189.
31 Inspectie van het Onderwijs (2003), zie noot 27.
32 Zie: Kamerstukken II, 20072008, 31 200 VIII, nr. 9.
33 Wet op het primair onderwijs, artikel 8, lid 3, Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 17.
34 Zie: www.onderwijsinspectie.nl of de inspectiebrochure Toezicht op Burgerschap en Integratie.
50
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
nadrukkelijk aandacht vraagt.35 Met dit algemene beeld is ook een typering gegeven
van de stand van zaken in het islamitisch onderwijs. Het toezicht van de inspectie
op de kwaliteitszorg voor het onderwijs ter bevordering van burgerschap en het
onderwijsaanbod burgerschap, bevat thans geen aanwijzingen dat islamitische
scholen hieraan minder aandacht schenken ten opzichte van het beeld zoals dat
gemiddeld uit het toezicht naar voren komt. De variatie die daarbij in het algemeen
zichtbaar is, doet zich ook binnen het islamitisch onderwijs voor. Zo is sprake van
scholen die gericht werken aan de uitwerking van burgerschapsonderwijs, al dan
niet met begeleiding van externe instanties. Eveneens zijn er situaties waar de
ontwikkeling van dit onderwijs is opgenomen in (doorgaans bredere) trajecten van
schoolverbetering waarop door de inspectie wordt toegezien.
6.4 Bestuurlijke en onderwijskundige kwaliteit
De vraag die zich ten slotte aandient is in hoeverre problemen op onderwijskundig
terrein samenhangen met de bestuurlijke situatie. Gaat problematisch bestuurlijk
handelen samen met tekorten in de kwaliteit van de scholen onder de verantwoor-
delijkheid van het betreffende bestuur?
Bij de beantwoording van die vraag is enige terughoudendheid geboden. Het onder-
zoek in het islamitisch onderwijs betreft kleine aantallen scholen, waarbij `toevallige'
omstandigheden het beeld gemakkelijker kleuren dan in onderzoek onder een grote
groep scholen en besturen het geval zou zijn. Bovendien moet er mee rekening
worden gehouden dat de groep, door stichting van nieuwe scholen, door sluiting,
door samenvoegingen van scholen of door bestuurlijke samenwerking, met enige
regelmaat van samenstelling en bestuurlijke context wisselt.
Met dat voorbehoud kan enerzijds worden opgemerkt dat er geen aanwijzingen
zijn voor een systematisch verband tussen bestuurlijke en onderwijskundige pro-
blemen. Dat geldt evenzo voor de relatie met de condities voor medezeggenschap.
Niet alle scholen waar in dit onderzoek tekorten op bestuurlijk terrein zijn vastge-
steld, zijn van onvoldoende kwaliteit of vertonen onderwijskundige risico's. En
omgekeerd gaan onderwijskundige problemen niet altijd samen met bestuurlijke
tekorten. Voor slechts één bestuur geldt dat op geen van de velden tekorten zijn
geconstateerd. Van een algemene samenhang lijkt dus geen sprake.
Anderzijds komt uit het onderzoek naar voren dat besturen waar bestuurlijke tekor-
ten zijn vastgesteld, in een aantal gevallen ook scholen besturen waar van onder-
wijskundige problemen sprake is. Zo blijken besturen met zeer zwakke scholen in
de helft van de gevallen ook besturen waar op alle onderwerpen problemen zijn
vastgesteld: niet alleen is sprake van één of meer zwakke scholen, maar ook zijn
non-conformiteiten vastgesteld op het terrein van aanstellingen, bij de aanwending
van de bekostiging en in de condities voor goed functionerende medezeggenschap.
Voor de andere besturen in deze categorie geldt echter dat ze weliswaar het be-
voegd gezag vormen van zeer zwakke scholen, maar geen problemen vertonen
voor wat betreft de aanstelling van personeel of bestuur of de randvoorwaarden
voor medezeggenschap.
De bevindingen voor de verschillende onderwerpen per bestuur worden beschre-
ven in bijlage I.
35 ie onder meer Inspectie van het Onderwijs (2007). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2005/2006, en:
Z
Inspectie van het Onderwijs (2008). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007.
51
52
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
7 Samenvatting en conclusies
Op verzoek van de staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en Au-
ditdienst een themaonderzoek uitgevoerd naar bestuurlijke praktijken binnen het
islamitisch onderwijs. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden
die de inspectie en AD in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van
diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling
van het onderzoek is vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen
het islamitisch onderwijs.
De onderzoeksvragen zijn:
1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders
en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door
aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatig-
heid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers?
2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt inge-
zet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor
uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school?
3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd?
Daarnaast wordt een beknopt beeld gegeven van de onderwijskundige kwaliteit
van islamitische scholen en de bijdrage aan bevordering van de condities voor de
sociale integratie van de leerlingen. Daarmee biedt het onderzoek een actueel beeld
van de stand van zaken in het islamitisch onderwijs bestuurlijk, onderwijskundig
en integratie en wordt inzicht gegeven in de relatie tussen eventuele bestuurlijke
tekorten en de onderwijskundige kwaliteit van scholen.
7.1 Aanstelling bestuurders en personeel
Het onderzoek naar de aanstelling van bestuurders en medewerkers leidt tot de
constatering dat bij zeven po-besturen geen onrechtmatigheden zijn vastgesteld.
Dat is ook voor één van de twee vo-besturen het geval.
Tabel 7.1 Bevindingen omtrent aanstellingen bestuur en personeel, per sector
Aantal besturen po Aantal besturen vo
Ernstige onrechtmatigheden 3 -
Onrechtmatigheden (5 of meer per bestuur) 5 1
Onrechtmatigheden (minder dan 5 per bestuur) 5 -
Geen onrechtmatigheden 7 1
Totaal 20 2
Bij drie besturen in het basisonderwijs is sprake van ernstige onrechtmatigheden.
Twee besturen uit deze groep hebben niet kunnen aantonen dat de bestuurders,
die als personeelslid op de loonlijst staan, daadwerkelijk werkzaamheden hebben
verricht. Ook hebben beide besturen familieleden van bestuursleden op de loon-
lijst staan, zonder dat is aangetoond dat deze personen werkzaamheden hebben
53
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
verricht. Inspectie en Auditdienst hebben eerder gerapporteerd over één van deze
besturen.36
Het derde bestuur uit deze groep heeft niet kunnen aantonen dat meerdere perso-
neelsleden, waaronder de echtgenote van een (voormalig) bestuurslid, daadwerke-
lijk werkzaamheden hebben verricht. Bij dit bestuur hebben de meeste bevindingen
betrekking op de periode vóór 1 augustus 2004.
Bij een groep van zeven andere besturen hebben bestuursleden op de loonlijst
gestaan die werkzaamheden hebben verricht. Hier is geen sprake van onrecht-
matigheid, maar van functievermenging. De combinatie van een bestuursfunctie
met een onderwijsfunctie of ondersteunende functie wordt in strijd geacht met de
code goed bestuur basisonderwijs. Inmiddels hebben de besturen een groot aantal
gevallen waarbij sprake is van functievermenging, ongedaan gemaakt.
Bij een groep van vijf besturen in het basisonderwijs is sprake van vijf of meer
onrechtmatigheden. Er zijn veel uitbreidingen van dienstverbanden van personeels-
leden, waarvan het bestuur niet kan aantonen dat sprake is van het daadwerkelijk
uitvoeren van werkzaamheden.
Bij een groep van vijf besturen in het basisonderwijs is sprake van tussen de
één en vijf onrechtmatigheden. Per bestuur zijn er één of twee uitbreidingen van
dienstverbanden van personeelsleden, waarvan het bestuur niet kan aantonen dat
sprake is van het daadwerkelijk uitvoeren van werkzaamheden.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is sprake van meer dan vijf onrecht-
matigheden. Het bestuur heeft niet kunnen aantonen dat twee personen die op
de loonlijst staan daadwerkelijk werkzaamheden hebben verricht. Daarnaast is bij
vier personen de betrekkingsomvang over een aantal jaren groter geweest dan de
toegestane 120 procent van de normbetrekking. Deze bevindingen komen uit een
eerder uitgebracht rapport van de inspectie en de Auditdienst.
Medewerkers Islamitische Besturenorganisatie (ISBO) op de loonlijst
Bij vijf besturen in het basisonderwijs hebben in totaal dertien medewerkers van
de ISBO op de loonlijst gestaan. Een bestuur heeft de salariskosten van drie ISBO-
medewerkers van in totaal 56.453 niet bij de ISBO gedeclareerd en zelf gedragen.
In deze gevallen, waarin werkzaamheden voor de ISBO zijn verricht en de salaris-
kosten niet door de ISBO zijn gecompenseerd, komen deze salariskosten ten laste
van de rijksbijdrage.
Dat ISBO-medewerkers op de loonlijst van schoolbesturen staan werd reeds eerder
vastgesteld. De ISBO heeft laten weten deze situatie te zullen veranderen en een
andere manier te zoeken om personeel in dienst te hebben.
Vergelijkend onderzoek naar andere scholen
Naar aanleiding van de onderzoeksvraag over de aanstellingen van bestuurders en
personeel zijn in het basisonderwijs twee quickscans uitgevoerd naar de situatie
op andere dan islamitische scholen, en in het voortgezet onderwijs één quick-
36 et betreft het in paragraaf 1.1 genoemde geval, waar het bestuurlijk vervolg ondertussen heeft geleid tot het ge-
H
dwongen aftreden van de betrokken bestuursleden (zie: Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 148).
54
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
scan. Daarnaast is bij alle administratiekantoren in het basisonderwijs onderzoek
verricht. De conclusies uit de uitgevoerde vergelijkingsonderzoeken geven geen
aanleiding voor verder onderzoek naar de betreffende situatie buiten het islamitisch
onderwijs.
7.2 Besteding onderwijsbekostiging
Uit het onderzoek naar gebruik van de onderwijsbekostiging die afwijkt van de
wettelijk toegestane bestedingsmogelijkheden, zijn een aantal uitgavencatego-
rieën naar voren gekomen die afhankelijk van de toepassing van de betreffende
regelgeving mogelijk strijdig zijn met de wettelijke bestedingsmogelijkheden.
Het betreft de uitgaven voor leerlingenvervoer, leningen voor leerlingenvervoer,
huisvesting, excursies en overige uitgaven.
Voor zes besturen zijn géén uitgaven vastgesteld in één van deze categorieën.
Tabel 7.2 laat zien bij hoeveel besturen in het basisonderwijs genoemde uitgaven
zijn geconstateerd, voorzover deze zijn gefi nancierd uit de rijksbijdrage.
Tabel 7.2 Aantal po-besturen naar categorieën en omvang van uitgaven (in 2006 en 2007) strijdig met regel-
geving
Leerlingen
- Lening leerlin- Huisvesting Excursies Overige
vervoer genvervoer uitgaven
Aantal besturen 12 6 7 6 7
Totaal bedrag 961.593 296.742 218.990 101.299 398.026
Noot: besturen kunnen in meerdere categorieën tegelijk voorkomen
Leerlingenvervoer
Twaalf besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 961.593 aan leerlingen-
vervoer ten laste van de rijksbijdrage gebracht.
Bij één bestuur in het voortgezet onderwijs is sprake van leerlingenvervoer ten
laste van de rijksbijdrage. De totale uitgaven over 2006 en 2007 bedragen in totaal
508.882. Deze bevinding komt uit een eerder uitgebracht rapport van de inspectie
en Auditdienst.
Het ministerie van OCW heeft in het verleden ten aanzien van leerlingenvervoer
van de woning van de leerling naar school en vice versa aangegeven dat uit de
artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve
gemeentelijke taak moet worden gezien.
De besturen geven aan dat leerlingenvervoer noodzakelijk is voor het voortbestaan
van de scholen. Als verklaring voor het aanwenden van de rijksbijdrage voor het
leerlingenvervoer wijzen de besturen op de positionering van de scholen in de ge-
meente, de regiofunctie die de scholen vervullen en de beperkte draagkracht van
de ouders van de leerlingen. Daarnaast hebben een aantal besturen aangegeven
dat het leerlingenvervoer zowel het vervoer van huis naar school en vice versa
betreft als het vervoer voor onderwijs- en sportactiviteiten.
---
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
Leningen voor leerlingenvervoer
Zes besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 306.792 aan leningen ver-
strekt aan stichtingen die het leerlingenvervoer organiseren en uitvoeren. Eind
2007 staat er nog 296.742 open aan verstrekte leningen. In 2006 hebben twee
besturen twee in het verleden verstrekte leningen ten laste van de rijksbijdrage
afgeboekt voor in totaal 54.658.
De leningen aan de vervoersstichtingen voldoen niet aan de voorwaarden uit de
Regeling Beleggen en Belenen.
Huisvesting
Zeven besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 218.990 ten laste van de
rijksbijdrage gebracht in verband met voorzieningen voor huisvesting. Dit betreft
met name huurkosten van (nood)lokalen en bestuurskantoren. Inmiddels heeft een
bestuur overeenstemming bereikt over de betaling door de gemeente van 46.458
aan huurkosten over 2006 en 2007.
Eén bestuur in het voortgezet onderwijs heeft over 2006 en 2007 in totaal 19.200
ten laste van de rijksbijdrage gebracht in verband met voorzieningen in de huisves-
ting (huurkosten). Het betreft de huur van bedrijfsruimte van de voorzitter van het
bestuur om te gebruiken als bestuurskantoor. Deze bevinding komt uit een eerder
uitgebracht rapport van de inspectie en Auditdienst.
Het ministerie van OCW heeft ten aanzien van artikel 148 van de WPO, waarin is
bepaald voor welke uitgaven de bekostiging voor personeelskosten en materiële
instandhouding kan worden aangewend, aangegeven dat dit een limitatieve op-
somming is. Hiertoe behoort niet het treffen van voorzieningen voor huisvesting
in het basisonderwijs. Het treffen van voorzieningen voor huisvesting wordt als
exclusieve taak van de gemeente gezien.
De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de vergoeding van voorzieningen in
huisvesting. Als deze vergoeding, zo geven de besturen aan, van de gemeenten
achterwege blijft zien zij zich genoodzaakt huisvestingsuitgaven ten laste van de
rijksbijdrage te brengen.
Excursies
Zes besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 101.299 aan excursies ten
laste van de rijksbijdrage gebracht, waarbij vraagtekens zijn te zetten bij het educa-
tieve karakter van de reis, gelet op de bestemming en de deelnemers. Het grootste
deel van de excursies zijn buitenlandse reizen. De besturen hebben voor de buiten-
landse reizen de volgende redenen aangegeven: het verbeteren van competenties,
teambuilding en educatieve en culturele doelen in het algemeen.
Eén bestuur in het voortgezet onderwijs heeft uitgaven voor reizen ten laste van
de rijksbijdrage gebracht. In de jaren 2001 tot en met 2007 is in totaal 235.983
uitgegeven aan reizen naar de heilige plaatsen in Saoedi-Arabië. De reizen hebben
geen educatief karakter gehad. Deze opmerking komt uit een eerder uitgebracht
rapport van de inspectie en Auditdienst.
Overige uitgaven
Zeven besturen in het basisonderwijs hebben in totaal 398.026 aan overige uit-
gaven ten laste van de rijksbijdrage gebracht die (mogelijk) strijdig zijn met de
wettelijke bestedingsmogelijkheden, dan wel niet passen binnen het normale uit-
gavenpatroon van scholen. Het betreft met name uitgaven voor onderzoek voor
peiling van de belangstelling voor eventueel nieuw te stichten scholen, uitgaven
56
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
voor de juridische ondersteuning van een schoolbestuur, uitgaven voor schoon-
maak en uitgaven voor projecten waarbij sprake is van belangenverstrengeling bij
respectievelijk een bestuurslid en een directeur, en uitgaven voor vergoedingen
en toelagen.
Vergelijkend onderzoek naar andere scholen
Voor de vraag naar de besteding van de onderwijsbekostiging zijn in zowel het
basisonderwijs als voortgezet onderwijs quickscans uitgevoerd naar de situatie
op andere dan islamitische scholen. De conclusies uit deze vergelijkingsonderzoe-
ken geven vooralsnog geen aanleiding voor de veronderstelling dat elders in het
Nederlandse onderwijs op ruime schaal van vergelijkbare situaties sprake zou zijn.
Een uitzondering daarop vormt het onderwerp huisvesting; om de aard en omvang
van uitgaven voor huisvesting in breder verband te beoordelen, zal een aanvullend
onderzoek worden uitgevoerd.
7.3 Medezeggenschap
Het onderzoek naar de randvoorwaarden voor adequaat functioneren van de me-
dezeggenschap maakt duidelijk dat de betreffende voorschriften door ongeveer
de helft van de besturen overwegend wordt nageleefd. Deze besturen zijn samen
verantwoordelijk voor circa 60 procent van de scholen in het islamitisch basison-
derwijs.
Voor een kwart van de schoolbesturen is vastgesteld dat deze beperkt normcon-
form handelen. Hoewel deze besturen nog voor tenminste de helft van de beoor-
deelde voorwaarden voldoen, zijn niettemin tekorten vastgesteld op twee of drie
aspecten. Het resterende kwart van de besturen scoort op meer dan de helft van
de onderzochte criteria onvoldoende.
7.4 Onderwijskundige en bestuurlijke kwaliteit
Onderwijskundige kwaliteit
Ondanks de verschillen die er tussen islamitische scholen bestaan en het gegeven
dat de kwaliteit en de opbrengsten op ruim de helft van de islamitische scholen
als voldoende beoordeeld zijn, voldoet de onderwijskwaliteit van relatief veel is-
lamitische scholen niet aan minimale eisen. Circa 10 procent van de islamitische
basisscholen is door de inspectie als zeer zwak beoordeeld. Dat is voor ongeveer
1,5 procent van alle basisscholen in Nederland het geval. Ook zijn islamitische
scholen beduidend vaker (36 procent) dan andere scholen (9 procent) beoordeeld
als zwak.
Er zijn geen aanwijzingen voor het bestaan van een systematisch verband tussen
problemen op bestuurlijk vlak en de onderwijskundige kwaliteit.
Versterking bestuurlijke kwaliteit
De inspectie herhaalt de conclusie die naar aanleiding van eerder onderzoeken
getrokken werd en wijst opnieuw op het belang van bestuurlijke professionaliteit en
stabiliteit, en versterking van de bestuurlijke kracht in het islamitisch onderwijs.
De onderwijskundige kwaliteit van de islamitische sector in het algemeen blijft
57
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
relatief vaak achter. Kwaliteitsverbetering is noodzakelijk en vraagt professioneel
bestuur en management, bestuurskracht en de realisering van een stabiele be-
stuurlijke omgeving waarin de verwachtingen en wensen van leerlingen en ouders,
personeel en maatschappelijke omgeving in balans worden gebracht, en aan de
eisen van wet- en regelgeving wordt voldaan. De resultaten van dit onderzoek en
de incidenten waarvan in de afgelopen periode sprake was, laten zien dat het cor-
rigerend vermogen binnen en rond het islamitisch onderwijs tot nu onvoldoende
heeft gefunctioneerd. Dit vermogen is enerzijds van belang om bestuurlijk onver-
mogen en bestuurlijk handelen dat niet in het belang van de scholen is, vroegtijdig
te corrigeren. Inspectie en Auditdienst constateren dat daar in een aantal gevallen
onvoldoende sprake van is geweest. Anderzijds is een dergelijk corrigerend vermo-
gen noodzakelijk en urgent om de condities te realiseren, waaronder vertrouwen
kan worden gesteld in het traject dat noodzakelijk is om de vereiste bestuurlijke en
onderwijskundige verbeteringen te realiseren.
Vervolg van het toezicht
Besturen waarvoor tekortkomingen of onrechtmatigheden zijn geconstateerd, zul-
len daar vanuit het onderwijstoezicht op worden aangesproken. Afhankelijk van
de situatie zijn voor een aantal besturen verbetertrajecten noodzakelijk, waarvan
zowel de kans van slagen als de voortgang door de inspectie gemonitord zullen
worden.
In een aantal gevallen zijn de in dit onderzoek gedane bevindingen zodanig dat
bestuurlijke prestatieafspraken en/of sanctionering aan de orde kunnen zijn. Het
toezicht van de inspectie zal in deze gevallen aansluiten bij eventuele maatregelen
die de bewindslieden zullen treffen.
58
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
59
60
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Bijlage I
Conclusies per bestuur (basisonderwijs)
Legenda:
Aanstellingen bestuur en personeel:
0: normconform
1: onrechtmatigheden (minder dan 5)
2: onrechtmatigheden (meer dan 5)
3: ernstige onrechtmatigheden
Aanwending bekostiging:
0: normconform
1: bestedingen die mogelijk niet normconform zijn
Medezeggenschap:
0: (overwegend) normconform
1: beperkt normconform (2-3 afwijkingen)
2: weinig normconform (4-6 afwijkingen)
Onderwijskundige kwaliteit:
0: geen zeer zwakke scholen
1: bestuur met 1 of meer zeer zwakke scholen (situatie oktober 2008)
61
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
62
BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN IN HET ISLAMITISCH ONDERWIJS
Besturen met bestuursnummer en vermelding van aanstellingen bestuur aanwending medezeggen- onderwijs-
bijbehorende basisscholen (BG=bevoegd gezag) en personeel bekostiging schap kwaliteit
30725 - Stichting Islamitische basisscholen Eindhoven 0 0 1 0
(BG van IBS Tarieq Ibnoe Ziyad)
30731 - Stichting Islamitisch Primair Onderwijs Rijnmond (SIPOR) 2 1 2 0
(BG van IBS Al Ghazali, IBS Ibn-i-Sina, IBS Ikra, IBS Noen)
40272 - Islamitische Stichting Nederlands Onderwijs en Opvoeding (ISNO) 0 1 0 0
(BG van IBS Yunus Emre)
30883 - Stichting Islamitische School Amsterdam 0 1 1 0
(BG van IBS As-Siddieq
31076 - Stichting Primair Onderwijs op Islamitische grondslag in Midden en 0 1 0 1
Oost Nederland (SIMON)
(BG van IBS Imam Albogari, IBS Bilal, IBS El Inkade, IBS Al-Ummah,
IBS Ibn-I Sina, IBS Hidaya, IBS BEDIR, IBS El Boukhari, IBS Mozaïek)
31080 - Stichting Islamitisch College 1 1 2 0
(BG van IBS El-Furkan, IBS Ababil)
31088 - Stichting Islamitische Scholen Helmond e.o. 3 1 1 0
(BG van IBS Salah Eddin El Ayyoubi)
31118 - Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe 0 1 0 0
(BG van IBS An Noer, IBS Al Qalam)
40048 - Stichting Islamitische Basis Scholen Leiden 0 0 0 0
(BG van IBS Er-Risèlèh)
40077 - Stichting Islamitische School Almere 3 1 1 0
(BG van IBS Al-Iman, IBS Al-Islaam, IBS Al-Ihsaan)
40081 - Stichting Islamitische Basisschool Bergen op Zoom e.o. 1 0 2 0
(BG van IBS El Feth)
40400 - Stichting Islamitische Scholen El Amal 1 1 1 1
(BG van IBS El Kadisia, IBS Al Ikhlaas, IBS Al Wafa, IBS An-Nasr, IBS Al Islaah)
40280 - Stichting Islamitische Scholen Tilburg e.o. 1 0 2 0
(BG van IBS Aboe-El-Chayr)
40311 - Stichting Islamitische Basis Scholen Breda e.o. 1 0 0 0
(BG van IBS Okba Ibnoe Nafi )
40294 - Stichting Nederlandse Islamitische Scholen Amsterdam 2 1 0 0
(BG van IBS El Amien I, IBS El Amien II)
40307 - Stichting Islamitische School Heerlen e.o. 3 1 0 0
(BG van IBS El Wahda)
40389 - Stichting Islamitische Basisscholen IQRA 2 1 0 0
(BG van IBS As Soeffah, IBS Al Qoeba)
40390 - Stichting Islamitisch Onderwijs Utrecht 1 0 0 0
(BG van IBS Aboe Da'oed)
41149 - Stichting Islamitische Onderwijsgroep Nederland 2 1 2 1
(BG van IBS De Dialoog loc. Duytstraat, loc. Overijselsestraat,
loc. Kogelvangerstraat, loc. Hildegardisstraat)
41256 - Stichting Islamitisch Onderwijs Zaanstad 0 1 0 1
(BG van IBS De Roos)
63
INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS
64
Colofon
Auteursrecht voorbehouden.
Gehele of gedeeltelijke overneming of reproductie
van de inhoud van deze uitgave op welke wijze dan ook,
zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van
de auteursrechthebbende is verboden, behoudens de
beperkingen bij de wet gesteld. Het verbod betreft ook
gehele of gedeeltelijke bewerking.
Productie
Afdeling Communicatie, Inspectie van het Onderwijs
Vormgeving
Blik grafisch ontwerp, Utrecht
Drukwerk
Roto Smeets Grafi Services Utrecht
Uitgave
Inspectierapport 2008-27
november 2008
Verkoopprijs 8,00
Exemplaren van deze publicatie zijn telefonisch
te bestellen bij de Postbus 51 Infolijn.
Postbus 51-nummer 22BR2008B027
ISBN: 978-90-8503-129-1
Telefoonnummer 0800 - 8051 (gratis),
elke werkdag van 8.00-20.00 uur
of via internet op www.postbus51.nl
Deze publicatie staat ook op internet:
www.onderwijsinspectie.nl