Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Aan de voorzitter van der Eerste Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20017
2500 EA DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
24 november 2008 JOZ/ 82302
Onderwerp
Tweede voortgangsrapportage Passend onderwijs
Inleiding
Bijna een jaar geleden heb ik u het Invoeringsplan Passend onderwijs toegestuurd. Hierbij wil ik u
informeren over de tot nu toe opgedane ervaringen. In voorliggende brief schets ik de hoofdlijn van de
ontwikkelingen van het afgelopen. Deze bieden naar mijn idee aanleiding om de huidige koers Passend
onderwijs tegen het licht te houden. De discussie over de nu te nemen stappen ten aanzien van het
Invoeringsplan voer ik graag met uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg Passend onderwijs op 4
december a.s. Bij deze brief zijn de notitie Kwaliteit en de notitie Tweede voortgangsrapportage
Passend onderwijs gevoegd. Daarin vindt u meer informatie over hetgeen in voorliggende brief wordt
gesteld. Ook treft u, mede op basis van de toezeggingen die zijn gedaan in het notaoverleg van 23 juni
jl. een groot aantal bijlagen aan.
1. Eén jaar Passend onderwijs
De inzet van Passend onderwijs is de kwaliteit (opbrengstgerichtheid) en de organisatie van het
onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning hebben te verbeteren. Zoals in het Invoeringsplan
staat, is het de bedoeling dit te realiseren door in 2011 de schoolbesturen de verantwoordelijkheid te
geven om voor alle aangemelde en ingeschreven leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben een
passend onderwijszorgaanbod te bieden. Om de scholen (en hun besturen) in staat te stellen deze
verantwoordelijkheid waar te maken, is het traject Passend onderwijs gestart. Naast activiteiten
gericht op de kwaliteitsverbetering, gaat het om het verbinden van de bestaande zorgstructuren in het
primair- en voortgezet onderwijs in regionale netwerken, het vereenvoudigen (dereguleren) van de
complexe regelgeving rondom ondermeer de indicatiestelling (inrichten één loket) en de bekostiging.
Het bekostigingssysteem moet beheersbaar zijn en de inzet van de middelen transparant.
Kenmerkend voor Passend onderwijs is dat het een proces is dat van onderop wordt vormgegeven. Dit
betekent dat de ontwikkelingen in het veld de basis vormen voor het wettelijk kader. Gelet hierop is het
van belang om de ontwikkelingen in het onderwijsveld goed te volgen. Hiervoor is de onafhankelijke
Evaluatie en adviescommissie Passend onderwijs (ECPO) ingesteld, onder voorzitterschap van
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
Verwijderd: 11
blad 2/11
mevrouw Lambrechts. De commissie, die formeel is ingesteld bij Besluit van 18 augustus 2008
(Staatsblad 369), heeft een werkplan opgesteld dat bij deze brief is gevoegd (bijlage 6).
2. Wat zien we?
In de eerste voortgangsrapportage heb ik al een aantal trends benoemd op basis van gesprekken met
de zogenaamde koplopers. Nu we een half jaar verder zijn, wordt duidelijk dat een aantal trends ook
breder in het land zichtbaar is. Ook in de in bijlage 3 opgenomen veldrapportage komt een aantal van
deze ontwikkelingen terug.
· Enthousiasme en beweging
Er is veel beweging: in bijna het hele land zijn partners in de regio met elkaar in gesprek over Passend
onderwijs. Ik zie dat met veel betrokkenheid en enthousiasme wordt gewerkt aan de regionale
uitwerking van Passend onderwijs. Meer dan veertig regio's hebben een startsubsidie aangevraagd
waarmee de intentie om gezamenlijk Passend onderwijs vorm te gaan geven, verder uitgewerkt kan
worden. Wat opvalt bij de ontwikkelingen in de regio is dat vooral de inhoudelijke doelstelling: `passend
onderwijs voor alle leerlingen' aanspreekt. Dit blijkt ook uit de positieve reacties op de
Stimuleringsregeling Passend onderwijs. Deze regeling is opgesteld naar aanleiding van de motie
Kranenveld c.s., ingediend in het notaoverleg in juni jl. Conform het verzoek in de motie is het doel van
deze subsidieregeling het stimuleren van waardevolle - vaak meer onderwijsinhoudelijke - initiatieven
op kleinere schaal, die bijdragen aan de ontwikkeling van Passend onderwijs. De omvang van de
subsidie bedraagt 20.000 per initiatief. Begin 2009 wordt, eveneens naar aanleiding van de motie
Kranenveld c.s. ook nog een beleidsregel gepubliceerd om inhoudelijke initiatieven op kleine schaal te
stimuleren die niet passen binnen de huidige wet- en regelgeving.
· Veel bestuurlijke drukte
Net als in de eerste voortgangsrapportage constateer ik dat het proces complex is en veel tijd kost. Die
complexiteit zit enerzijds in het feit dat regionaal veel partijen betrokken zijn. Anderzijds is helder dat
vooral de discussie over budgetfinanciering slechts langzaam tot stand komt. Van een voortvarend
gesprek over de inhoudelijke doelstellingen komen regio's terecht in een behoedzaam gesprek over
geld, budgetten en vooral de verdeling daarvan.
Daarnaast leidt al deze begrijpelijke aandacht voor de vorming van bestuurlijke netwerken er wel toe
dat ouders en leraren zich niet altijd voldoende betrokken weten bij het proces. Die betrokkenheid is
een belangrijk punt van aandacht.
· Onduidelijkheid over de doelstellingen:
In het veld leeft onduidelijkheid over de doelstellingen van Passend onderwijs. Ik wil een paar punten
noemen:
Passend onderwijs is niet inclusief onderwijs
Bij leraren en ouders leeft nog altijd het idee dat Passend onderwijs gelijk staat aan inclusief
onderwijs. Dat beeld is onjuist. De slogan van de WEC-raad: `regulier waar het kan, speciaal waar het
moet' wil ik hier dan ook aanhalen. Een goed voorbeeld waaruit blijkt dat Nederland niet zonder
speciaal onderwijs kan, is het experiment Gewoon Anders in Almere. Tien jaar geleden zijn we daar
Verwijderd: 11
blad 3/11
gestart met het idee dat alle leerlingen naar het regulier onderwijs zouden moeten kunnen. Nu, tien
jaar later constateren we met elkaar dat dat niet haalbaar is. Het experiment heeft bijgedragen aan de
ontwikkeling van waardevolle tussenvormen, de zogenaamde `groep in school', maar ook in Almere is
voor een deel van de leerlingen en hun ouders behoefte aan speciaal onderwijs. In het onlangs
verlengde experiment, wordt die mogelijkheid dan ook geboden. In bijgevoegde notitie
voortgangsrapportage (bijlage 2) wordt nader ingegaan op het experiment Gewoon Anders.
Onduidelijkheid over de uitwerking van Passend onderwijs
Passend onderwijs voor alle leerlingen is een mooi streven, waar niemand op tegen kan zijn. Gelet op
de adviezen van de commissie Dijsselbloem en ervaringen uit het verleden is er bewust voor gekozen
een strategie te volgen waarbij de beleidsvorming van onderop vorm moet krijgen. Groot voordeel van
deze aanpak is uiteraard dat het eigenaarschap van de sector bij het vormgeven van het beleid voorop
staat. Nadeel is wel dat die ruimte er in de praktijk soms ook toe leidt dat betrokken partijen niet goed
raad weten met de beleidsvrijheid en aarzelen om stappen te zetten vanwege het gebrek aan een
duidelijk voorgeschreven kader.
Onduidelijkheid over de doelstellingen in relatie tot de verantwoordelijkheden
Laatste punt, in het verlengde van het vorige punt dat ik hier wil noemen is de onduidelijkheid over de
doelstellingen van Passend onderwijs en het proces. Wie wordt in 2011 waar op `afgerekend' is de
vraag die aan de orde was in een gesprek dat ik onlangs heb gevoerd met vertegenwoordigers uit het
veld. Wat zijn de resultaten waar we naartoe werken? En ook in het overleg met de ECPO is duidelijk
geworden dat de commissie behoefte heeft aan concrete doelstellingen die de basis kunnen vormen
van de evaluatie. Tot slot, leidt het `go-no go' in 2009 bij een deel van het veld tot een afwachtende
houding. Zij willen eerst weten wat er landelijk besloten wordt voor zij in actie komen.
· Veldinitiatieven
In een groot aantal regio's wordt een veldinitiatief voorbereid. Dit betekent dat de regio één loket
inricht voor de indicatiestelling en dat Passend onderwijs binnen de huidige wettelijke kaders wordt
vormgegeven. Negen regio's hebben inmiddels subsidie voor een veldinitiatief aangevraagd. In veel
gevallen is de subsidie echter niet goedgekeurd. Dit komt omdat in de regeling, die de basis is voor deze
subsidie is opgenomen dat alle scholen in de regio moeten deelnemen. Geen enkele aanvraag voldeed
bij het indienen van de subsidieaanvraag aan deze voorwaarde. Soms waren regio's zelf niet op de
hoogte van het incompleet zijn. Tot slot leidde de afhandeling van de aanvragen door de Centrale
financiën instelling (CFI) tot vertraging.
Naar aanleiding van de problemen is een aantal maatregelen genomen. Alle regio's ontvangen begin
2009 een overzicht met alle scholen in de regio. Indien (nog) niet alle scholen in de regio hebben
getekend voor deelname, betekent dat niet automatisch dat de regio geen subsidie kan krijgen. Scholen
die niet meedoen moeten dan wel een verklaring afgeven waarin staat dat zij (nog) niet meedoen maar
geen bezwaar hebben. Uiteraard kan het niet zo zijn dat slechts de helft van de regio meedoet of dat
essentiële partners ontbreken. Dit wordt beoordeeld door de adviescommissie van het regieoverleg. Cfi
heeft een aantal verbeteringen gerealiseerd in de uitvoering. De verwachting is dat hiermee de
problemen worden opgelost.
Verwijderd: 11
blad 4/11
· Experimenten
Vlak voor de zomer is de eerste aanvraag voor een experiment ontvangen van de regio Eemland. Om
van deze aanvraag tot een concrete experimenteerbeschikking te komen blijkt een hele klus. Niet
alleen voor de regio, die maar liefst bestaat uit bijna 50 besturen, maar ook voor het departement. Dit
komt onder meer door de complexiteit van het huidige regelkader en de toepassing van de
Experimentenwet. Het bevestigt voor mij wel de noodzaak van Passend onderwijs. Vereenvoudiging
van de regelgeving rondom zorgleerlingen is absoluut noodzakelijk! Met Eemland werken we stap voor
stap aan de experimenteerbeschikking. Onlangs heb ik zelf gesproken met vertegenwoordigers van de
regio Eemland en hen beloofd er alles aan te doen om op 1 januari a.s. te kunnen starten met een
experiment. Ik ben buitengewoon positief over de inzet van deze regio en wil daarvoor ook mijn
waardering uitspreken.
3. Wat leren we hiervan?
Passend onderwijs is een proces dat van onderop wordt uitgewerkt. In de eerder genoemde
veldrapportage die bij deze brief is gevoegd, staat dat het veld deze werkwijze waardeert. Wat ik echter
constateer is dat het proces van onderop op een aantal vlakken stagneert. Dat betekent niet dat de
strategie `van onderop' moet worden gewijzigd, maar het betekent mijns inziens wel dat bijsturing
nodig is. Daarbij is het verstandig om nu, bijna halverwege deze kabinetsperiode, een duidelijk signaal
aan het veld te geven. Waar willen we naartoe in 2011? Wat verwachten we op dat moment van de
scholen en andere betrokken partners? En, wat betekent dit alles voor het `go-no go' in 2009. Hierna
wordt een aantal alternatieven geschetst. Graag wil ik deze op 4 december met u bespreken.
Om een zorgvuldige afweging te kunnen maken is het goed de verschillende opties op een rij te zetten.
Graag bediscussieer ik deze met uw Kamer in het overleg van 4 december a.s. Vanzelfsprekend zal ik
mijn overwegingen ten aanzien van deze opties met u delen.
3.1. Niet ingrijpen in proces
De eerste optie is dat we nu niet ingrijpen in het proces. Dit leidt er naar mijn mening toe dat de inzet
om in 2011 Passend onderwijs in te voeren niet wordt gehaald. Voor deze optie kan worden gekozen
vanuit het perspectief dat is gekozen voor een proces van onderop en dat het dus niet gepast is om
daarop te interveniëren. Er is echter ook een aantal argumenten dat tegen deze eerste optie pleit.
Passend onderwijs is geïnitieerd naar aanleiding van knelpunten in de huidige wetgeving voor
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben (complexe, niet sluitende regelgeving, het
achterblijven van de kwaliteit en de onbeheersbaarheid van de uitgaven). Indien het proces van
onderop nu niet verder wordt gestimuleerd, duurt het oplossen van de knelpunten (nog) langer.
Daarnaast wordt ook door het veld gevraagd om meer duidelijkheid en meer handvatten voor de
uitwerking. Binnen dit alternatief is daarvoor geen ruimte. Zoals ik in de inleiding van deze paragraaf al
heb aangegeven, ben ik geen voorstander van deze optie.
3.2. Vasthouden aan proces en doelstellingen voor Passend onderwijs in 2011
Tegenover niet ingrijpen staat de variant waarbij wordt vastgehouden aan de inzet om Paseend
onderwijs, inclusief de budgetfinanciering in te voeren in augustus 2011, conform de oorspronkelijke
Verwijderd: 11
blad 5/11
doelstelling. Het voordeel van deze variant is dat de knelpunten die de aanleiding zijn voor Passend
onderwijs op afzienbare termijn worden opgelost. Het gaat dan bijvoorbeeld om vereenvoudigen van de
complexe regelgeving en de indicatiestelling. Het voorkomen van wachtlijsten en thuiszittende
kinderen, het verbeteren van het onderwijsperspectief voor kinderen met een zorgvraag.
Tegelijkertijd kunnen we constateren dat het proces van onderop nog niet zo ver is gevorderd dat
voldoende ervaring is opgedaan om tot een probleemloze invoering over te gaan. Invoering van
Passend onderwijs in 2011 betekent dat het wetsvoorstel uiterlijk in het najaar 2009 in procedure
moet. Vooral op het punt van de budgetfinanciering is de afgelopen periode onvoldoende voortgang
geboekt om de ervaringen in het onderwijsveld mee te nemen in het wettelijk kader. In de
voorbereiding van de experimenten en breder in het veld lijkt het vooral lastig om tot een goede
procedure voor de verdeling en inzet van extra ondersteuning te komen. Er is veel kritiek op de huidige
indicatiecriteria en procedures maar deze bieden het veld wel houvast. Je ziet dan ook dat regio's
vanuit de huidige situatie willen starten en van daaruit willen zoeken naar veranderingen. De
verwachting is dat vooral op het gebied van de ambulante begeleiding gezocht gaat worden naar meer
ruimte: toekennen van een indicatie voor een kortere periode en extra ondersteuning bieden in het
regulier onderwijs om te voorkomen dat leerlingen afglijden naar een indicatie (zoeken naar vormen
van preventieve ambulante begeleiding).
3.3. Gefaseerde invoering van Passend onderwijs
Tussen de twee bovenstaande varianten in, is er een derde variant die recht doet aan het proces van
onderop en aan de noodzaak om tot het oplossen van knelpunten in de huidige praktijk te komen. Dit
betekent dat op korte termijn wordt gestart met de formulering van de wetgeving. Deze kan worden
opgebouwd in een aantal componenten, wat de mogelijkheid biedt om te kiezen voor een gefaseerde
invoering. Voordeel van deze optie is dat ook aan het veld duidelijkheid wordt geboden ten aanzien van
de route en de richting. De mogelijkheid om onderdelen van de wet gefaseerd in te voeren biedt ruimte
om de ervaring van onderop mee te nemen voordat alle onderdelen van de wetgeving definitief van
kracht worden.
Dat leidt tot een keuze waarbij in 2011 wettelijk wordt vastgelegd dat er een sluitend systeem voor
leerlingenzorg is, zodat alle leerlingen onderwijs kunnen volgen. Hiertoe zou de inrichting van
regionale netwerken en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de schoolbesturen in het netwerk
om voor alle leerlingen een passend onderwijszorgaanbod te bieden vastgelegd moet worden. In
paragraaf 4 ga ik nader in op de noodzaak om dit te regelen.
Een tweede element voor wetgeving vormt de inrichting van één loket. Teveel ouders moeten op dit
moment een lang traject, via verschillende loketten doorlopen om tot een indicatie te komen. In de
wetgeving Passend onderwijs zou dan ook vastgelegd moeten worden dat er per regio één loket (front
office) voor de indicatiestelling ingericht wordt. Naast indicaties voor onderwijs zorgt dit loket ook voor
de afstemming van de indicatiestelling met de (jeugd)zorg.
Derde belangrijk onderdeel van de wetgeving Passend onderwijs is de invoering van de
budgetfinanciering. Budgetfinanciering biedt de mogelijkheid om maximale ruimte aan het veld te
bieden om maatwerk voor alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben te realiseren. Nu
krijgen leerlingen ofwel een `volle rugzak', of helemaal niets. Er is geen ruimte om leerlingen te
ondersteunen die een `halve rugzak' nodig hebben. Naast vereenvoudiging in de regeling kan
Verwijderd: 11
blad 6/11
budgetfinanciering bijdragen aan een sterke vermindering van de administratieve lasten. Zo moeten nu
bijvoorbeeld aanvragen voor projecten als Rebound, Op de rails en Herstart, allen bedoeld voor
leerlingen met gedragsproblemen die buiten het onderwijs (dreigen te) vallen, afzonderlijk worden
ingediend. Bundeling kan daaraan een eind maken.
Aangezien de experimenten met budgetfinanciering meer tijd vragen, biedt een gefaseerde invoering
de mogelijkheid om ook op dit punt de ervaringen uit de praktijk mee te nemen. Om de knelpunten in
de huidige systematiek op te lossen, zou het streven mijns inziens wel moeten zijn de
budgetfinanciering zo spoedig mogelijk na 2011 in te voeren. Verder dient opgemerkt te worden, dat,
indien uw Kamer kiest voor een gefaseerde invoering van de budgetfinanciering het macrobudgettaire
kader onverkort overeind blijft. In paragraaf 6 ga ik nader in op de financiële randvoorwaarden en de
mogelijke consequenties van deze keuze.
Graag wil ik de verschillende alternatieven op 4 december met u bespreken. Op basis van die
bespreking wil ik het proces en de doelstellingen van Passend onderwijs voor de komende periode
vaststellen.
4. De leerling centraal!
Ongeacht het resultaat van de bespreking over het proces, staat de verbetering van de kwaliteit van
het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben centraal. Dit heeft wat mij betreft
de hoogste prioriteit. `Terug naar de leerling' is wat mij betreft de boodschap voor de uitwerking van
Passend onderwijs in de regio's. Graag daag ik de regio's uit om het proces van onderop niet alleen te
gebruiken voor een gesprek over structuren en verdelen van geld, maar om tot een kwaliteitsslag te
komen voor alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben.
In de notitie Kwaliteit die bij deze brief is gevoegd (bijlage 1), staat de aanpak om de scholen en regio's
te ondersteunen bij de kwaliteitsverbetering uitgebreid beschreven, inclusief de planning. Ik beperk
mij hier dan ook tot de hoofdlijn. Centrale begrippen zijn: uitgaan van wat de leerling kan, doel- en
opbrengstgerichtheid, registreren en evalueren, aansluiten bij wat vervolgopleidingen en arbeidsmarkt
vragen en betere kwalificatiemogelijkheden.
Kwaliteitsslag speciaal onderwijs (so)
Kern voor het speciaal onderwijs, is de invoering van kerndoelen. Dit is echter onvoldoende om de
kwaliteit te verbeteren. Het biedt wel een handvat voor scholen voor waar zij naartoe werken met
leerlingen, wat de opbrengstgerichtheid bevordert. Het biedt echter niet de instrumenten om die
doelstellingen ook te bereiken. Daarom worden, gericht op de doelgroepen in het so materialen en
leerlijnen ontwikkeld en geïmplementeerd.
Arbeidsgericht onderwijs in het voortgezet speciaal onderwijs (vso)
Complex in het vso is dat de capaciteiten van de leerlingen sterk verschillen. En, daar waar in het
reguliere voortgezet onderwijs (vo) leerlingen in een klas zitten met vergelijkbare capaciteiten, kunnen
in het vso leerlingen met heel verschillende capaciteiten bij elkaar zitten, van zeer laag functionerend
tot leerlingen die een reguliere startkwalificatie kunnen halen. Het traject voor de
kwaliteitsverbetering is hierop aangepast. Voor leerlingen die een regulier diploma kunnen halen ligt
Verwijderd: 11
blad 7/11
het accent op samenwerking met het reguliere onderwijs en het inrichten van tussenvoorzieningen
waar zowel de expertise van het vo als het vso tot hun recht kunnen komen.
Voor leerlingen die geen reguliere startkwalificatie kunnen halen, wordt vooral gekeken naar hetgeen
de afgelopen jaren is ontwikkeld in het Praktijkonderwijs (pro) en het middelbaar beroepsonderwijs
(mbo). Met deze sectoren wordt gekeken hoe we gezamenlijk tot een kwaliteitsverbetering van het
onderwijs voor deze leerlingen kunnen komen. Het gaat immers om een doelgroep die we zowel zien in
het vo (in het leerwegondersteunend en het praktijkonderwijs) en in het mbo (vooral in de assistent-
opleiding niveau 1 en de Arbeidsmarktkwalificerende Assistent-opleidingen (AKA). Kernelementen zijn
het vormgeven van praktijkgericht onderwijs, stage (uitmondend in een baan) en een traject onder de
noemer `kwalificeren'. Ook, of misschien wel juist deze leerlingen hebben recht om hun opleiding af te
sluiten met een erkend document. Of dit nu een diploma is of een portfolio. Dat is niet alleen belangrijk
voor de jongere, maar ook voor de arbeidsmarkt. Nu is vaak niet duidelijk wat een jongere afkomstig
van het vso wel en niet kan. Om jongeren een betere kans op de arbeidsmarkt te geven, moet daarin
verandering komen. Het ligt in mijn bedoeling uitstroomprofielen wettelijk te verankeren, om scholen
voor vso een steun in de rug te geven om deze ambities waar te maken. Tegelijkertijd wil ik een aantal
wettelijke belemmeringen wegnemen, die scholen nu hinderen in het inrichten van hun curriculum
conform die uitstroomprofielen.
De kwaliteitsverbetering, de stages en het traject richting kwalificaties en arbeidsmarkt, zijn
bovendien essentieel om de doelstelling van het kabinet te realiseren om de arbeidsparticipatie van
jongeren met een beperking te verhogen. Naast het onderwijs, wordt hieraan ook een bijdrage
geleverd door Minister Donner van SZW. Om de overgang van onderwijs naar arbeid soepel te laten
verlopen, wordt onder zijn verantwoordelijkheid in overleg met OCW, een aantal pilots uitgevoerd om
jobcoaches al in de laatste fase van de onderwijsloopbaan in te zetten.
Geïndiceerde leerlingen in het regulier onderwijs
Tot slot, de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben in het regulier onderwijs. Ook voor deze
leerlingen is het van belang in beeld te brengen hoe het onderwijs aan de leerling wordt vormgegeven,
met welke resultaten. Om dit gericht te doen verwacht ik van scholen dat zij een handelingsplan
opstellen. Dit hoeven geen dikke papieren rapporten te zijn. Het moet een hulpmiddel voor de leraren
zijn om het onderwijs doelgericht vorm te kunnen geven. Daarnaast is ook de zorgbreedte in het
regulier onderwijs een belangrijk punt van aandacht. Passend onderwijs is niet alleen een traject voor
leerlingen met een rugzak. Ook andere leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, moeten die
ondersteuning krijgen.
Versterken positie leraren
Voor de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en om alle leerlingen die extra ondersteuning te
bieden die zij nodig hebben, is de inzet van leraren essentieel. Zij moeten in staat worden gesteld om
een passend onderwijszorgaanbod voor alle leerlingen te realiseren. Leraren moeten daarbij worden
ondersteund. Dat kan door scholing/ training om handelingsverlegenheid weg te nemen, door extra
ondersteuning in de klas maar bijvoorbeeld ook door collegiale ondersteuning. Afhankelijk van wat past
bij de leraar. In de notitie voortgangsrapportage Passend onderwijs (bijlage 2) wordt nader ingegaan op
de activiteiten gericht op de versterking van de positie van de leraren.
Verwijderd: 11
blad 8/11
Gelet op het belang van de positie van de leraren en het belang dat de doelstellingen van Passend
onderwijs worden verankerd in de opleidingen, participeren de opleidingen via de HBO-Raad nu ook in
het Regieoverleg Passend onderwijs, waarin verder de sectorraden, de vak- en ouderorganisaties en
OCW zijn vertegenwoordigd.
5. Alle leerlingen onderwijs!
Nog steeds zijn er leerlingen die geen onderwijs volgen. Dat vind ik niet acceptabel. Bij de
overwegingen voor de inrichting van het proces Passend onderwijs richting 2011, heb ik in paragraaf
drie dan ook aangegeven, dat de vorming van de regionale netwerken een belangrijk instrument zijn
om iets te doen aan de problematiek rond wachtlijsten en thuiszitters. Immers, op dit moment zijn de
verantwoordelijkheden niet sluitend geregeld. De noodzaak om tot een sluitende aanpak te komen,
blijkt ook uit de resultaten van de jaarlijkse onderzoeken naar de wachtlijsten in het speciaal
basisonderwijs (sbo) en het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) door de inspectie en de
inventarisatie van het aantal thuiszitters door Ingrado. In de notitie tweede voortgangsrapportage bij
deze brief wordt uitgebreid ingegaan op de resultaten van deze onderzoeken. Ook bijgevoegd zijn de
verschillende onderzoeksrapporten.
Wachtlijsten in het sbo en het (v)so
De dalende trend van het aantal leerlingen op een wachtlijst in het sbo is doorgezet. Dit geldt zowel
voor de onderzoeks- als voor de plaatsingslijsten. Positief resultaat vind ik dat de coördinatoren
opmerken dat veel basisscholen de professionaliteit hebben vergroot waardoor de zorg op de
basisschool is verbeterd.
In het (v)so is het beeld van de wachtlijsten wisselend. Het aantal leerlingen op een aanmeldingslijst is
gedaald, het aantal leerlingen op een onderzoekslijst is gestegen en het aantal leerlingen op een
plaatsingslijst is weer gedaald. Een van de verklaringen die wordt gegeven voor de plaatsingslijst is dat
scholen dat onvoldoende zicht hebben op de toestroom van nieuwe leerlingen. Betere regionale
samenwerking kan er naar mijn idee voor zorgen dat scholen beter zicht krijgen op leerlingstromen.
Inventarisatie thuiszitters
Aanleiding voor de inventarisatie naar het aantal thuiszitters was de al langer bestaande behoefte om
een beter beeld te krijgen van het aantal thuiszitters. De inspectie baseert de inventarisatie van het
aantal thuiszitters op een opgave van de bij de scholen voor sbo/ (v)so bekend zijnde thuiszitters.
Hierdoor wordt een onvolledig beeld verkregen. Gelet hierop is in overleg met de inspectie en de WEC-
raad aan Ingrado (landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en voortijdig schoolverlaten) gevraagd
een inventarisatie onder leerplichtambtenaren uit te voeren. Het verslag van de eerste inventarisatie
heb ik onlangs ontvangen. Hoewel enige kanttekeningen bij de inventarisatie zijn te maken, is nu wel
voor het eerst via de lijn van leerplicht onderzoek gedaan naar het aantal thuiszitters. Belangrijkste
resultaten van het onderzoek zijn:
· 90 gemeenten hebben deelgenomen aan de inventarisatie; 71 hebben aangegeven thuiszitters te
hebben. Gegevens over de 852 aangeleverde thuiszitters zijn bij het onderzoek betrokken.
· Inschatting op basis van extrapolatie is dat er op jaarbasis 2000 tot 3100 nieuwe thuiszitters zijn.
Uitgaande van 2500 nieuwe thuiszitters per jaar en herplaatsing na 4 maanden, kan als vuistregel
Verwijderd: 11
blad 9/11
worden gehanteerd dat op elk gegeven moment minimaal 800 leerlingen thuiszitten, met een piek
rond de kerst- en zomervakantie.
· 10% van de 852 thuiszitters hadden de basisschoolleeftijd, 90% was 13 jaar of ouder (50% is 16 of
17 jaar). Er zijn tweemaal zoveel jongens als meisjes onder de thuiszitters.
· Bij veel leerlingen die thuiszitten is sprake van gedragsproblematiek en psychisch/psychiatrische
problemen.
Versterken positie ouders
Het ontwikkelen van een sluitend systeem van verantwoordelijkheden voor het onderwijs om voor alle
leerlingen een passend onderwijsaanbod te bieden, kan mijn inziens niet zonder de versterking van de
positie van de ouders. Zowel op individueel- als op collectief niveau is het van belang dat ouders
kunnen kiezen voor een school en mee kunnen praten over het onderwijs aan hun kind. Omdat er
relatief weinig ervaring is met ouderbetrokkenheid, zeker op collectief niveau, is door Oberon
onderzoek gedaan naar de wijze waarop de ouderpositie versterkt kan worden. Hoewel het
onderzoeksrapport nog niet beschikbaar is, kan ik al wel een aantal bevindingen noemen. Kern wat
betreft de individuele ondersteuning betreft, is dat wordt aanbevolen tot een gedifferentieerde aanpak
te komen. Op die manier kan recht worden gedaan aan de verschillen in behoefte aan ondersteuning bij
ouders. Ervaring op het gebied van de collectieve ouderbetrokkenheid is nog zeer beperkt. In het
onderzoek zijn daarom punten geïnventariseerd die ouders belangrijk vinden bij het vormgeven van die
collectieve ouderbetrokkenheid. De verwachting is dat de veldinitiatieven meer praktijkervaring gaan
opleveren. Op basis van het onderzoek worden handreikingen gemaakt om de betrokkenheid van
ouders op individueel en collectief niveau breder in het land te bevorderen.
6. Bekostiging
In paragraaf twee is opgemerkt dat de uitwerking van de budgetfinanciering in de regio's meer tijd kost
dan voorzien. Dat neemt niet weg dat ik er vertrouwen in heb dat de komende periode alsnog een
aantal experimenten ervaring op kan gaan doen met vormen van budgetfinanciering. Het gesprek met
cluster 2 over hun verzoek om binnen Passend onderwijs tot budgetfinanciering te komen, verloopt
constructief en voortvarend. De verwachting is dan ook dat er medio 2009 een concreet voorstel ligt.
Ook is een werkgroep ingericht die de budgetfinanciering en de uitwerkingsvragen die in de eerste
voortgangsrapportage zijn genoemd, verder gaat uitwerken. Zoals eerder in deze brief al gemeld, ben
ik er van overtuigd dat budgetfinanciering veruit de meeste mogelijkheden biedt om het onderwijsveld
maximale ruimte te bieden om voor alle leerlingen een passend onderwijszorgaanbod te bieden. Inzet
zou mijns inziens dan ook moeten zijn om de budgetfinanciering zo snel mogelijk na 2011 in te voeren.
Transparante inzet van middelen
Naar aanleiding van het advies van de commissie Dijsselbloem om over te stappen op oormerking van
zorgbudgetten, heb ik u in de eerste voortgangsrapportage helderheid over de inzet van middelen een
belangrijk onderwerp vormt van Passend onderwijs. Transparante inzet van middelen - plus nieuwe
mogelijkheden voor correctie, zoals bovenschoolse medezeggenschap - moet ervoor zorgen dat het
geld voor zorg effectiever wordt besteed. Om tot meer transparante inzet van middelen te komen, is
een onderzoek uitgezet. In het kader van dat onderzoek wordt in een aantal pilotregio's een analyse
Verwijderd: 11
blad 10/11
uitgevoerd naar de inzet van de (zorg)middelen. Op grond van de resultaten worden aanbevelingen
gedaan over hoe breder tot een transparante inzet van middelen kan worden gekomen.
Inzet middelen voor ambulante begeleiding
Ook aangekondigd in de eerste voortgangsrapportage, is het advies dat ik heb gevraagd aan de ECPO
over de ambulante begeleiding. Concreet was de vraag of het verstandig is om een deel van de
middelen voor ambulante begeleiding (ab) om te zetten in preventieve ambulante begeleiding (pab). In
het advies dat bij deze brief is gevoegd (bijlage ), adviseert de ECPO dat niet te doen. Hoewel er
behoefte is in het veld om de pab uit te breiden, constateert de commissie dat er geen empirisch bewijs
is waaruit blijkt dat zo'n uitbreiding zal leiden tot vermindering van het aantal indicaties speciaal
onderwijs. Bovendien worden effecten van de inzet van pab nu niet vastgelegd. Voorgesteld wordt om
het onderwijsveld ruimte te geven voor proefprojecten gericht op ontwikkelen van meer flexibiliteit en
maatwerk in preventieve ambulante begeleiding. Dit voorstel van de ECPO neem ik over. In de
bijgevoegde notitie voortgangsrapportage (bijlage 2) wordt nader ingegaan op het advies van de ECPO.
Financieel kader Passend onderwijs
In paragraaf drie is een aantal mogelijkheden geschetst voor de inrichting van het proces Passend
onderwijs voor de komende periode. Zowel de eerste als de derde variant kan leiden tot een vertraging
in de invoering van de budgetfinanciering. Ik wil benadrukken dat, indien ervoor wordt gekozen de
budgetfinanciering uit te stellen, dat niet betekent dat er meer ruimte komt in het budgettaire kader.
Bij Voorjaarsnota 2007 is structureel een bedrag van ruim 140 miljoen aan de begroting toegevoegd
om de groei van het aantal leerlingen met een indicatie te bekostigen. Het budgettaire kader dat
daarmee is ontstaan, blijft, zoals beschreven in de brief van juni 2007 (Kamerstukken 2006/2007,
27728, nr. 98), het uitgangspunt voor Passend onderwijs. Dit betekent dat, indien niet per 2011 wordt
gekozen voor budgetfinanciering, een eventuele groei van het aantal leerlingen leidt tot aanpassingen
in de huidige systematiek.
Tweede punt van aandacht, indien tot een andere fasering van Passend onderwijs wordt gekomen, is
het invoeringsbudget. In totaal is voor de invoering van Passend onderwijs een bedrag oplopend tot
structureel 60 miljoen vanaf 2011 beschikbaar. Destijds was het voorstel, uitgaande van de
budgetfinanciering in 2011 en de vrijheid die daarmee gepaard zou gaan, de middelen in de vorm van
een lumpsumbedrag toe te voegen aan het bedrag dat de regio's beschikbaar zouden hebben voor het
onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Indien er voor wordt gekozen de
budgetfinanciering te faseren wil ik in overweging geven ook tot een concretisering van de inzet van de
invoeringsmiddelen te komen. Mijn voorstel zou in dat geval zijn om op korte termijn, in overleg met
het veld tot een aangepaste investeringsagenda Passend onderwijs te komen. Inzet zou naar mijn idee
moeten bijdragen aan: het verbeteren van de kwaliteit (van het onderwijs en de leraren), stimuleren
regionale samenwerking (belonen van goede initiatieven, netwerken, één loket en experimenten met
budgetfinanciering) en het oplossen van specifieke knelpunten (zoals de bekostiging van de visueel
gehandicapten (cluster 1).
Tot slot
Verwijderd: 11
blad 11/11
In voorliggende brief heb ik de ervaringen van één jaar Passend onderwijs geschetst. Conclusie is naar
mijn idee dat er naast enthousiasme om voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod te bieden,
ook een aantal ontwikkelingen de invoering van Passend onderwijs in 2011 kan belemmeren. In deze
brief heb ik daarom een aantal varianten beschreven voor de inrichting van het traject Passend
onderwijs die ik graag op 4 december met de Kamer wil bespreken. Op basis van die bespreking wil ik
het proces en de doelstellingen van Passend onderwijs voor de komende periode vaststellen. De regio's
wil ik uitnodigen om verder te gaan met de inhoudelijke doelstellingen van Passend onderwijs zodat in
2011 de kwaliteit van het onderwijs substantieel is verbeterd en alle leerlingen onderwijs volgen!
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma