Nadere memorie van antwoord wetsvoorstel 311038
12 december 2008 - kamerstuk
Directie Juridische Zaken
De Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20017
2500 EA DEN HAAG
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
TRCJZ/2008/3610 december 2008
---
onderwerp bijlagen
Nadere memorie van antwoord 1
wetsvoorstel 31038
Geachte Voorzitter,
Hierbij zend ik u de nadere memorie van antwoord met betrekking tot het voorstel tot wij-
ziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand
gebruik en enkele andere zaken (Kamerstukken I 2007/08, 31 038, nr. A).
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Directie Juridische Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK DEN HAAG
Telefoon: 070-3785197
Fax: 070-3786127
Telegramadres: Landvis
Web: www.minlnv.nl
31 038 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering
van bestaand gebruik en enkele andere zaken
NADERE MEMORIE VAN ANTWOORD
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de nadere vragen in het nadere
voorlopige verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermings-
wet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere
zaken. Hierna zal ik op deze vragen ingaan.
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen of de conclusie
juist is dat de regering er voorshands vanuit gaat dat de aan de Raad van State
gevraagde voorlichting over het inperken van de kring van indieners van zienswij-
zen tot belanghebbenden, geen gevolgen heeft voor het lopende wetgevingspro-
ces. De leden van de PvdA-fractie vragen in dit verband bovendien of dit verzoek
om voorlichting al is voorgelegd aan de Raad.
Mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft
aan de Eerste Kamer gemeld in haar nadere memorie van antwoord inzake het
voorstel voor een Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,1 dat de uitkomsten
van de aan de Raad van State gevraagde voorlichting als bedoeld in artikel 18,
tweede lid, van de Wet op de Raad van State, bij gelegenheid van het voorstel
voor een invoeringswet `WABO' met het parlement zullen worden besproken. In dat
kader zal ook worden bezien wat de gevolgen zijn voor de Natuurbeschermingswet
1998 (hierna: wet), met inbegrip van de bij het voorliggende wetsvoorstel, eenmaal
wet, aangebrachte inperking van de kring van personen die zienswijzen kunnen
indienen. Het verzoek om voorlichting zal naar verwachting deze maand worden
voorgelegd aan de Raad van State. Abusievelijk was in de memorie van antwoord
gemeld dat het verzoek om voorlichting al was gedaan.
Overigens zij opgemerkt dat de aan de Raad van State te vragen voorlichting be-
trekking zal hebben op de eisen die toepasselijke Europese en internationale re-
gels, in het bijzonder het Verdrag van Aarhus,2 stellen aan de omvang van de kring
van inspraakgerechtigden. Daarbij gaat het met name over inspraak op besluiten
over het toestaan van activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen
hebben.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de betekenis van de discussie in de
Eerste Kamer over de bestuurlijke lus in het voorstel voor een Wet algemene bepa-
1 Kamerstukken I 2007/08, 30 844, nr. G, blz. 23.
2
Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rech-
ter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73)
2
lingen omgevingsrecht in relatie tot de voorgestelde artikelen 39a tot en met 39c
van de wet.
Voor de regeling van de bestuurlijke lus is relevant dat bij de Tweede Kamer een
initiatiefwetsvoorstel aanhangig is van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus
tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel
van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuur-
lijke lus Awb).3 In dat voorstel wordt voorzien in een algemene regeling voor de
bestuurlijke lus in de Algemene wet bestuursrecht, die aansluit bij het voornemen
dat het kabinet op dat punt had. Het ligt voor de hand dat de parlementaire discus-
sie over de wenselijkheid en de precieze vormgeving van de regeling van de be-
stuurlijke lus primair in het kader van het initiatiefwetsvoorstel wordt gevoerd. In dat
kader zal ook worden bezien wat de gevolgen zijn voor de Natuurbeschermingswet
1998 (hierna: wet), met inbegrip van de bij het voorliggende wetsvoorstel, eenmaal
wet, geïntroduceerde bepalingen over de bestuurlijke lus.
Overigens zij erop gewezen dat het bij de bestuurlijke lus gaat om een bevoegd-
heid en niet om een verplichting voor de rechter om het bestuur de mogelijkheid te
bieden kleinere gebreken in besluiten te herstellen.
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen zich af of bij het
beoordelen van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste
lid, van de wet, rekening wordt gehouden met de zogenoemde cumulatie van ne-
gatieve effecten door andere projecten of handelingen. Zij wijzen in dit verband op
een advies van prof. dr. Ch. W. Backes, die concludeert dat er geen rekening wordt
gehouden met cumulatie, en dat er daarom sprake is van strijdigheid met artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zij vragen welk verweer de regering tegen deze
conclusie en de daaraan ten grondslag liggende redenering mogelijk acht.
Van enige strijdigheid met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn4 is geen spra-
ke. In het navolgende zal ik dit toelichten.
De verplichting om bij het beoordelen van de gevolgen van een project voor de
natuurwaarden van een beschermd gebied, ook rekening te houden met de moge-
lijke negatieve gevolgen die worden veroorzaakt door andere projecten of plannen
de zogenoemde cumulatie volgt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Dat artikellid schrijft voor dat wanneer een project afzonderlijk of in combinatie met
andere projecten of plannen, significante gevolgen kan hebben voor een be-
schermd gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt. Artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 19f, eerste lid, van de wet.
3 Kamerstukken II 2007/08, 31 352.
4
Richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992
inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde Flora en Fauna (PbEG L 206).
3
De wet koppelt de plicht tot het uitvoeren van een passende beoordeling aan de
vergunningplicht, geregeld in artikel 19d van de wet. Volgens de wettelijke syste-
matiek moet dus eerst worden vastgesteld of er een vergunningplicht is, en vervol-
gens of een passende beoordeling is vereist. Op basis van artikel 19d, eerste lid,
van de wet geldt een vergunningplicht voor activiteiten die een verslechterend ef-
fect kunnen hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van
soorten in het Natura 2000-gebied of een significant verstorend effect kunnen heb-
ben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Prof. dr. Backes stelt in zijn notitie van 11 november 20085 dat "indien nu een pro-
ject op zich geen significant verstorend effect heeft, maar in combinatie met andere
projecten of plannen dat wel kan hebben, (...) een dergelijk project ingevolge van
de letter van art. 19d lid 1 (nieuwe) Nbwet 1998 niet vergunningplichtig . De
zinsnede `afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen' ont-
breekt in art. 19d lid 1 Nbwet 1998 immers. Omdat niet vergunningplichtige projec-
ten, eveneens volgens de letter van de wet, nooit aan een passende beoordeling
hoeven te worden onderworpen, kan dat dus tot gevolg hebben dat projecten die
uitsluitend door cumulatieve effecten significant verstorende effecten hebben niet
aan een passende beoordeling hoeven te worden onderworpen. Dat is in strijd met
art. 6 lid 3 Hrl."
Ik deel deze opvatting van de heer Backes niet. Wanneer wordt vastgesteld of een
activiteit een verslechterend effect of een significant verstorend effect op natuur-
waarden heeft, moet altijd worden gekeken naar de effecten ten opzichte van de
huidige staat van instandhouding in het natuurgebied. Ook de Europese Commis-
sie wijst daarop in haar handleiding "Beheer van Natura 2000-gebieden" uit 2000
(blz. 27). De eventuele negatieve effecten die bestaande andere projecten en plan-
nen op het natuurgebied hebben, kunnen daar niet los van worden gezien. Ook
wanneer een activiteit alleen in combinatie met andere projecten of plannen een
verslechterend effect of een significant verstorend effect heeft, is er dus sprake van
een vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid, van de wet. Artikel 19d,
eerste lid, van de wet is daarom niet in strijd met de Habitatrichtlijn.
In dit verband wijs ik erop dat ook de heer Dimas namens de Europese Commis-
sie, in antwoord op de vragen van het lid van het Europees Parlement mevrouw D.
Corbey (PSE) over het onderhavige wetsvoorstel, heeft opgemerkt dat de Com-
missie "in dit stadium (...) nog geen reden tot bezorgdheid in verband met
eventuele strijdigheden van de ontwerpwijzigingen met het Gemeenschapsrecht".6
5
Ch.W. Backes, "Enkele opmerkingen over wetsvoorstel 31038 (Wijziging Natuurbeschermings-
wet 1998) in het licht van het Europees natuurbeschermingsrecht", blz. 6.
6
Antwoord van 3 september 2008, P-4090/2008, te vinden op:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=P-2008-4090&language=NL
4
Gevraagd wordt hoe bij de toepassing van artikel 19d, tweede lid, van de wet wordt
voorkomen dat men zich rijk rekent via saldering, dat wil zeggen dat via het verdis-
conteren van verwachte positieve effecten op de natuur als gevolg van instandhou-
dingsmaatregelen, projecten die niet-significant verstorend zijn in een beheerplan
worden opgenomen, en aldus zijn vrijgesteld van de vergunningplicht.
Voor handelingen die geen verslechterende effecten en geen significant verstoren-
de effecten hebben, geldt geen vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste
lid, van de wet. Opgemerkt wordt in dit verband dat artikel 19d, eerste lid, van de
wet spreekt van `verstorend effect'. In de voorlichting over de wet wordt deze zin-
snede sinds jaar en dag uitgelegd als "significant verstorend effect", aangezien
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, alleen in verplichtingen voorziet wan-
neer het gaat om handelingen die significant verstorende effecten hebben, en dus
niet wanneer het gaat om niet-significant vertorende effecten. Het voorliggende
wetsvoorstel brengt de redactie van artikel 19d, eerste lid, van de wet in overeen-
stemming met deze richtlijnconforme interpretatie.7
Handelingen zonder verslechterende effecten en zonder significant verstorende
effecten hebben niet tot gevolg hebben dat daarmee de realisering van de instand-
houdingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar zal ko-
men. Deze handelingen zijn op grond van de wet dus toegestaan dus zonder dat
een vergunning is vereist. Er hoeft dan dus ook niet te worden "gesaldeerd".
Overigens geldt voor handelingen die wel verslechterende effecten of significant
verstorende effecten kunnen hebben, wel een vergunningplicht op grond van arti-
kel 19d, eerste lid, van de wet ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Ha-
bitatrichtlijn. Wanneer die handelingen worden opgenomen in het beheerplan, geldt
de vrijstelling van artikel 19d, tweede lid, van de wet. Voor deze handelingen is sal-
dering mogelijk. Er is dan immers geen risico dat de realisering van de instandhou-
dingsdoelstellingen van het gebied in gevaar komen.
Gaat het om projecten met mogelijk significante effecten waarop artikel 6, derde
lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing is hetgeen primair een ecologische
vraag is dan is saldering mogelijk wanneer op het moment van vaststelling van
het beheerplan na een passende beoordeling voldoende is verzekerd dat de in-
standhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied niet in gevaar
zullen komen. Dat volgt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen of er rechtsonge-
lijkheid ontstaat doordat de beheerplannen per gebied verschillend kunnen zijn en
daarmee de invulling van de vergunningplicht.
7
Artikel I, onderdeel W, onder 3, van het wetsvoorstel.
5
Van rechtsongelijkheid is sprake als in gelijke gevallen verschillende regimes gel-
den. Door afstemming via het Steunpunt Natura 2000 en het regiebureau Natura
2000 is er in voorzien dat waar sprake is van vergelijkbare situaties binnen de Na-
tura 2000-gebieden, de regels op een zelfde wijze kunnen worden toegepast. Te-
gelijkertijd moet evenwel worden bedacht dat van gelijke gevallen niet snel sprake
zal zijn. Elk Natura 2000-gebied heeft immers zijn eigen natuurlijke kenmerken,
een specifieke staat van instandhouding, en daarmee ook eigen instandhoudings-
doelstellingen, hetgeen maatwerk vereist. Dat geldt niet alleen voor de invulling
van het beheerplan, maar ook voor de bij de beoordeling van vergunningaanvra-
gen voor projecten en andere handelingen. In dat verband wijs ik op de aanbeve-
ling van de Commissie Trojan om de beleidsruimte van het bevoegd gezag voor
vergunningverlening te vergroten, aangezien het bevoegd gezag bij uitstek in staat
is met kennis van en ervaring in het gebied deze afwegingen te maken.8
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen naar de verhou-
ding tussen de stelling in de memorie van antwoord dat het behalen van de Natura-
2000 instandhoudingsdoelstellingen centraal staat bij het opstellen van beheer-
plannen en de vergunningverlening (Kamerstukken I 2008/09, 31 038, nr. D, p. 10),
en de passage uit de memorie van toelichting dat "het bestuursorgaan in staat
wordt gesteld een brede belangenafweging te maken met betrekking tot handelin-
gen en projecten die geen significante gevolgen kunnen hebben. Bij deze belan-
genafweging wegen andere belangen wellicht zwaarder dan de natuurbelangen die
bij het vaststellen van het beheerplan uiteraard de doorslag hebben gegeven"
(Kamerstukken II 2006/07, 31038, nr. 3, p.6).
Deze leden vragen eveneens of de voorgestelde wijziging van artikel 19e van de
wet, zoals deze is komen te luiden na aanvaarding van het amendement Snijder-
Hazelhoff, ertoe kan leiden dat de bescherming van zeer waardevolle gebieden
kan verminderen, onder verwijzing naar het eerder aangehaalde advies van prof.
dr. Backes.
De maatregelen die worden getroffen op grond van de wet, hebben tot doel om de
gunstige staat van instandhouding van habitattypes, van diersoorten en van plan-
tensoorten, te behouden of te herstellen, zie ook artikel 2, tweede lid, van de Habi-
tatrichtlijn. Tegen die achtergrond staat het realiseren van de instandhoudingsdoel-
stellingen van de Natura 2000-gebieden centraal.
Het gaat hier evenwel om het vinden van een zorgvuldige balans tussen ecologie,
economie en sociale activiteiten, zoals volgt uit artikel 2, derde lid, van de Habita-
trichtlijn. Het vinden van een balans is niet eenvoudig in de Nederlandse situatie,
waarin veel functies op een beperkt grondgebied moeten worden gecombineerd.
8
Kamerstukken II 2007/08, 30 654, nr. 51, bijlage, blz. 32.
6
Bij de invulling van beschermingsmaatregelen moet daarom rekening worden ge-
houden met al die vereisten, zodat deze maatregelen in de gegeven omstandighe-
den ook passend zijn als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Deze verplichting vergt een afweging van belangen, en kan er in voorkomend ge-
val toe leiden dat een ander belang dan het natuurbelang zwaarder wordt gewogen
en de doorslag geeft. Daarbij merk ik op dat de instandhoudingsdoelstellingen lei-
dend zijn en het realiseren ervan niet in gevaar mag worden gebracht.
De verplichting om rekening te houden met ecologie, economische, sociale en
culturele activiteiten, geldt nu al, en zal blijven gelden op grond van artikel 2, derde
lid, van de Habitatrichtlijn. De expliciete opname van deze bepaling in het wets-
voorstel door het aannemen van het gewijzigde amendement Snijder-Hazelhoff9
doet daar niets aan af, en brengt daarom geen verandering in het niveau van be-
scherming van natuurgebieden.
Deze bescherming wordt geborgd in het beheerplan als bedoeld in artikel 19a van
de wet, en bij de vergunningverlening op grond van artikel 19d, eerste lid, van de
wet naast de overige maatregelen op basis van diverse wetten die bijdragen aan
de instandhouding van de natuur.
Het beheerplan en de vergunning zijn instandhoudingsmaatregelen en passende
maatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Bij de passende maatregelen gaat het om situaties waarin een potentiële verslech-
tering van de kwaliteit van een habitat.
Als het gaat om een vergunning voor een project met mogelijk significante gevol-
gen voor een Natura 2000-gebied, geven de artikelen 19f, 19g en 19h van de wet
een specifieke invulling aan de belangenafweging, die voortvloeit uit de eisen van
artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Dan mag er slechts toestem-
ming worden verleend als een passende beoordeling is opgesteld en als het be-
voegde gezag op grond van die passende beoordeling zekerheid heeft verkregen
dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (artikel 19g,
eerste lid, in samenhang met artikel 19f, eerste lid, van de wet). Hierop kan alleen
een uitzondering worden toegestaan, ingeval er geen alternatieven voorhanden
zijn en sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip
van redenen van sociale of economische aard. Bovendien moet adequate com-
pensatie worden geboden voor de aangetaste natuurwaarden (artikel 6, vierde lid,
van de Habitatrichtlijn; artikelen 19g, tweede lid, en 19h van de wet).
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen of het juist is dat
een beheerplan, eenmaal vastgesteld, voor een langere periode vastligt.
9
Kamerstukken II 2007/08, 31038, nr. 13.
7
De gedachtegang van deze leden is correct. Ik wijs op artikel 19a, tweede lid, van
de wet, waarin is geregeld dat een beheerplan voor een bepaald tijdvak van hoog-
stens zes jaren wordt vastgesteld.
De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en PvdD vragen of de motie Cra-
mer/Jacobi 10 inzake de meldingsplicht voor verstorende activiteiten al dan niet zal
worden uitgevoerd. Zij vragen in te gaan om de overwegingen van de Tweede
Kamer voor het aanvaarden van die motie, en op welke wijze rechtszekerheid kan
worden verschaft aan aanvragers.
In deze motie wordt de regering verzocht om de mogelijkheden te bezien van een
meldingsplicht voor activiteiten die voor de natuur verstorende, maar mogelijk niet
significante gevolgen hebben, en hier in het najaar op terug te komen. Ten aanzien
van deze motie heb ik bij de plenaire behandeling van dit wetsvoorstel de Tweede
Kamer gemeld deze motie te zien als ondersteuning van mijn beleid.11 Aan deze
motie heb ik vervolgens uitvoering gegeven door te onderzoeken indachtig de in
de motie verwoorde overwegingen wat de mogelijkheden voor de invoering van
een meldingsplicht zijn. Uit dat onderzoek is het volgende naar voren gekomen.
Veelal zal via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn gewaarborgd dat
van tevoren wordt bezien in hoeverre er sprake is van een mogelijk verslechterend
effect of een mogelijk verstorend effect. Het bevoegd gezag dat de omgevingsver-
gunning verleent (veelal burgemeester en wethouders) voor bouwen, wonen, mo-
numenten, ruimte, natuur of milieu, zal bij mogelijke gevolgen voor de natuur de
initiatiefnemer wijzen op de mogelijke gevolgen van de natuur, en tevens een ver-
klaring van geen bedenkingen vragen aan het bevoegd gezag van de Natuurbe-
schermingswet 1998 (provincie of Rijk).
Bovendien is van belang dat in de oriëntatiefase, die aan een vergunningprocedure
voorafgaat, degene die een potentieel schadelijke activiteit verricht of gaat verrich-
ten, bij het bevoegd gezag informeert of er sprake is van een vergunningplicht. De-
ze oriëntatiefase is een vanzelfsprekend onderdeel van het zorgvuldig verkeer tus-
sen burger en overheid, die overigens niet wettelijk is geregeld, net zo min als dat
bij vergunningstelsels op grond van andere wetten het geval is.
Het wettelijk regelen van een meldingsplicht in de natuurwetgeving ter uitvoering
van de motie acht ik, gezien het voorgaande, dus niet nodig. Ook zou een wette-
lijke verplichting niet wenselijk zijn, vanwege de grote aantallen meldingen die dan
worden verwacht. Van activiteiten is nu eenmaal niet altijd door burgers van tevo-
ren goed te bepalen of ze al dan niet verstorend zullen zijn, waardoor een melding
10
Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 24.
11
Handelingen II 2007/08, blz. 98-6914.
8
uit zekerheid wordt gedaan. Noch voor de burger, noch voor de overheid zou daar-
door sprake zijn van een werkbare situatie, wat het draagvlak voor natuurbeleid
niet ten goede zou komen.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
---- --
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit