Kamerbrief inzake evaluatie van het Europafonds over de periode 2006-2007
11-12-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Op 28 februari 2008 schreef ik u dat ik voornemens was de evaluatie van het Europafonds over de periode 2006-2007 en mijn reactie daarop in het najaar van 2008 aan uw Kamer te sturen. De evaluatie, die Ecorys Nederland BV in mijn opdracht heeft uitgevoerd, is op 30 oktober 2008 afgerond.
Met genoegen bied ik u hierbij de evaluatie aan, alsmede mijn reactie op deze evaluatie. Het is mijn voornemen om het verdere beleid ten aanzien van het Europafonds op basis van deze reactie vorm te geven.
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Frans Timmermans
Reactie van de Staatssecretaris voor Europese Zaken op de evaluatie van het Europafonds over de periode 2006-2007.
Inleiding en achtergrond evaluatie
Het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt sinds 2001 over het Europafonds (hierna 'het Fonds') als subsidieinstrument. Dit Fonds is gericht op de ondersteuning van projecten van organisaties die een bijdrage leveren aan de voorlichting en meningsvorming over de Europese Unie. De regering geeft hiermee ruimte aan het maatschappelijk middenveld, dat een eigenstandige rol vervult in de Europa-discussie. De regering wil deze discussie stimuleren maar niet sturen, en beschouwt de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties als aanvullend op de overheidsvoorlichting over Europa (door de regering, de Europese Commissie en het Europese Parlement). De eerste evaluatie van het Fonds vond in 2005 plaats. Een tweede evaluatie was reeds voor 2008 gepland, maar de oplevering ervan is in tijd naar voren gehaald. Dit naar aanleiding van het interpellatiedebat over het Europafonds van 31 januari 2008. In de notitie aan de Kamer van 28 februari 2008 die daarop volgde stond op hoofdlijnen hoe de evaluatie van het Fonds zou worden vormgegeven.1 Het volgende doel stond daarin centraal: "inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van projecten die zijn ondersteund met middelen van het Europafonds en de doelmatigheid van het beheer van het fonds".
In deze brief gaat de regering nader in op de voornaamste bevindingen en aanbevelingen van de externe uitvoerder van de evaluatie, Ecorys Nederland BV, die het evaluatierapport op 30 oktober 2008 heeft afgerond. Dat rapport gaat uw Kamer als bijlage toe.
Belangrijkste bevindingen evaluatie
De regering constateert met genoegen dat uit de evaluatie blijkt dat het Fonds een zinvol instrument is om via burgerinitiatieven het Europadebat te stimuleren. Het bestaansrecht van het Fonds en de wenselijkheid van het voortbestaan ervan worden bevestigd.
Na de vorige evaluatie over het Fonds in de periode 2001-2004 is de werking van het Fonds verbeterd, zo stelt de evaluatie. De aanbevelingen van de vorige evaluatie met betrekking tot beheer zijn goed opgevolgd, waardoor de behandeling van de aanvragen en de afwikkeling van projecten zorgvuldig en neutraal zijn.
De evaluator stelt dat subsidies aan politieke partijen of daaraan gelieerde organisaties verstrekt mogen (blijven) worden, omdat zij deel uitmaken van het maatschappelijk middenveld en dus behoren dus tot de doelgroep van het Fonds. Ook wijst de evaluatie uit dat geen sprake is van structurele bevoordeling dan wel benadeling bij de beoordeling van subsidieaanvragen.
De regering ziet dit als aanmoediging van het beleid dat juist de laatste jaren erg op zorgvuldigheid en neutraliteit in de beoordeling gericht is geweest.
Het evaluatierapport identificeert nog vier knelpunten in de huidige werking van het Fonds:
1.
Het feit dat het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de ene kant het eigen communicatiebeleid dient uit te voeren, en aan de andere kant dient zorg te dragen voor een onafhankelijke beoordeling van de subsidieaanvragen, leidt in de beeldvorming tot een 'ambtelijke spagaat'.
2.
Het beheer loopt goed, maar de kosten ervan zijn relatief hoog.
1 Tweede Kamer vergaderjaar 2007-2008, 31336 nr. 7.
1
3.
De richtlijnen voor beoordeling van de subsidieaanvragen zijn (te) ruim geformuleerd en bieden minder houvast dan het geval zou zijn als aanvragen volgens een puntensysteem zouden worden beoordeeld.
4.
De monitoring van de uitvoering van de projecten is voornamelijk gericht op procedurele zaken en niet op de inhoud. De opbouw van kennis over effectiviteit en doelmatigheid van de projecten blijft daardoor beperkt.
Knelpunten 1 en 2 nader bezien: onafhankelijkheid en uitbesteding
Het eerste knelpunt de genoemde ambtelijke spagaat tussen inhoud en onafhankelijkheid levert direct het meest verstrekkende advies van de evaluator op. Uitbesteding van het Fonds zou ervoor moeten zorgen dat er in de toekomst geen enkele twijfel over hoeft te bestaan dat het beheer van het Fonds volledig losstaat van het ministerie, aldus Ecorys.
De evaluatie geeft als kernprobleem aan dat in de perceptie van de buitenwacht de onafhankelijkheid van het Fonds niet voldoende is gewaarborgd. De gehele cyclus van beleidsbepaling tot selectie van projecten ligt momenteel in handen van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De evaluator stelt dan ook dat het ministerie, omdat het de schijn tegen heeft, niet anders kan dan zeer strikt op de procedures blijven sturen. Dit beperkt de inhoudelijke discussies over projecten.
De evaluatie geeft drie opties aan om de onafhankelijkheid te vergroten:
1.
projectaanvragen door externe deskundigen laten beoordelen;
2.
beoordeling door externe deskundigen, aangevuld met inhoudelijke betrokkenheid bij uitvoering van de projecten van deze externe deskundigen;
3.
uitbesteding van het Fonds (inclusief beheer en projectselectie). Dit is de voorkeursoptie van de evaluator.
De regering meent dat het betrekken van externe deskundigen als voordeel heeft dat het ministerie verantwoordelijk blijft voor het beleidskader, het selectiekader en het beheer, terwijl de onafhankelijkheid van de beoordelingsprocedure beter gewaarborgd is.
Maar er zijn ook nadelen aan deze opzet verbonden: het ministerie blijft verantwoordelijk voor het beheer. Het zal voorts een complexe institutionele opzet vergen om de onafhankelijkheid van deze 'externe deskundigen' te garanderen. Het zal tevens lastig zijn een heldere verdeling van taken en bevoegdheden met de externe deskundigen af te spreken. Tot slot is het kostbaar en tijdrovend externen te werven en te blijven betrekken, waardoor de toch al stevige beheerslast groter wordt.
Bovenstaande voor- en nadelen afwegend komt de regering tot de conclusie dat het inschakelen van onafhankelijke deskundigen bij de beoordeling en uitvoering van het Fonds niet de voorkeur heeft.
De regering meent, met de evaluator, dat uitbesteding van Fonds de beste manier is om de onafhankelijkheid van het Fonds te waarborgen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken blijft bij uitbesteding (uiteraard) verantwoordelijk voor de formulering van het beleidskader en de randvoorwaarden van de uitvoering (doelstelling, prioriteiten op hoofdlijnen, selectiecriteria).
Er zijn wel enkele kanttekeningen te plaatsen bij uitbesteding van het Fonds.
-
Het plaatsen op afstand betekent dat er minder sturing kan worden gegeven op uitvoeringsaspecten, terwijl de regering politiek verantwoordelijk voor het Fonds blijft. Dit is het klassieke dilemma van het op afstand plaatsen van overheidsfondsen.
2
2 Staatscourant 2008, nr. 226
-
Uitbesteding biedt geen garantie voor meer diversiteit en kwaliteit van aanvragen en aanvragers.
-
Administratieve kosten die verband houden met uitbesteding zijn hoog: in de regel 10% van de omzet. Hierdoor zal knelpunt 2 ("Goedlopend beheer, maar relatief hoge beheerskosten") niet worden opgelost.
De regering meent dat de gewaarborgde onafhankelijkheid van het Fonds opweegt tegen bovenstaande bezwaren. Het proces van aanbesteding voor uitbesteding van het Fonds zal begin 2009 worden gestart en zal naar waarschijnlijk eind 2009 kunnen zijn afgerond.
Knelpunten 3 en 4 nader bezien: 7 verdere aanbevelingen
De evaluator doet, naast de aanbeveling tot uitbesteding, een zevental minder ingrijpende aanbevelingen ter verdere verbetering van de prestaties van het Fonds. Samengevat stelt de evaluator dat de selectie van aanvragen transparanter moet worden gemaakt en dat bevorderd moet worden dat succesvolle projecten als voorbeeld kunnen dienen voor toekomstige aanvragers.
Hieronder wordt per aanbeveling ingegaan of en zo ja, op welke wijze deze zal worden overgenomen in het beleid ten aanzien van het Fonds. De teksten in cursief komen letterlijk uit het evaluatierapport. Daaronder staat de reactie van de regering.
De meeste veranderingen die voortvloeien uit deze aanbevelingen zullen voor het eerst ingaan in de tweede ronde van 2009 (gepland voor augustus). De eerste ronde voor 2009 is immers reeds op 20 november 2008 bekend gesteld.2 Het zou dan ook niet zuiver zijn de (spel-)regels en toetsingscriteria tussentijds aan te passen zonder dat potentiële aanvragers daar kennis van hebben kunnen genomen.
Aanbeveling 1: Maak het selectieproces transparanter Om het selectieproces transparanter te maken is formulering van een samenhangende interventielogica, met een beperkt aantal duidelijke doelstellingen, beoordelingscriteria en kwaliteitscriteria van het Europafonds noodzakelijk. Binnen dit selectiekader kunnen de indicatoren die gelden voor succesvolle projecten/ groepen activiteiten nader worden geformuleerd. Daarnaast moet er ruimte blijven voor flexibiliteit en creativiteit.
Vele aanvragers zien de inhoudelijke ruimte die het Fonds biedt als een voordeel. De hoofddoelstelling van het Fonds 'het ondersteunen van projecten van in Nederland gevestigde organisaties die in Nederland een bijdrage leveren aan de voorlichting en meningsvorming over de Europese Unie' blijft dan ook bestaan.
Conform de aanbeveling zullen aanvragen worden getoetst op formele subsidiabiliteitscriteria en een beperkt aantal gewogen inhoudelijke criteria. Helder moet zijn dat in ieder geval het niet bijdragen aan de hoofddoelstelling, gebrek aan deskundigheid en capaciteit bij de aanvrager, en een onevenwichtige verhouding tussen de gevraagde subsidie en de beoogde activiteit per definitie tot afwijzing van de aanvraag leiden.
De wijze van beoordelen wordt van te voren bekend gesteld, door middel van het openbaar maken van het (blanco) beoordelingsformulier.
3
Aanbeveling 2: Streef naar een goede activiteitenmix inclusief massamediale activiteiten
Het is van belang om een goede mix van activiteiten na te streven. Massamediale activiteiten zouden een belangrijke rol moeten kunnen blijven spelen, omdat binnen het Europafonds geen sprake is geweest van inhoudelijke sturing.
Onder 'massamediale activiteiten' worden radio- en tv-uitzendingen verstaan. Een door het Fonds mede-gesubsidieerd project als 'In Europa' (verfilming van het boek van Geert Mak) is hier een voorbeeld van. Het moge duidelijk zijn dat projecten van dergelijke aard een veel groter bereik hebben dan bijvoorbeeld een scholierendebat.
Op grond van het Ministerraadbesluit d.d. 18 juli 2008 zijn omroepprogramma's voortaan uitgesloten van subsidiëring. Maar gelet op de specifieke aard van het Europafonds, waarbij geen inhoudelijke sturing plaatsvindt, in combinatie met de voorgenomen uitbesteding van de beoordeling van de aanvragen, ben ik voornemens in voorkomende gevallen een beroep te doen op de mogelijkheid uitzonderingen toe te staan op het uitsluiten van omroepprogramma's voor subsidiëring. Producties bestemd voor het internet zijn in veel gevallen wel toegestaan. Deze vormen nu al toenemende mate onderdeel van projecten.
Aanbeveling 3: Diversifieer verder het bestand van aanvragers en uitvoerders
Aangezien één groep onder de aanvragers duidelijk achterblijft, namelijk de Europakritische organisaties, verdient het aanbeveling om een proactief beleid te voeren om nieuwe groepen aanvragers aan te trekken.
Voor alle duidelijkheid: Europakritische organisaties blijven achter bij het doen van aanvragen. Zij worden niet vaker geconfronteerd met afwijzingen dan zogenaamde of veronderstelde pro-Europese organisaties. De vraag die zich bij deze aanbeveling voordoet is: wat zijn Europakritische organisaties? De evaluatie onderbouwt onvoldoende wat 'Europakritische organisaties' precies zijn. Gezien de aard van het Fonds acht de regering het evenmin wenselijk om dit aspect in de beoordeling van subsidieaanvragen te betrekken. Vrijwel alle toegekende projecten, zeker die welke 'debat' als onderdeel hebben, bieden ruimte voor zowel voor- als tegenargumenten. Aanvragen specifiek gericht op voorlichting blijven veelal bij een feitelijke weergave, zonder 'partij' te kiezen.
Daarnaast wordt de halfjaarlijkse bekendstelling van het fonds sinds december 2007 reeds ruim en breed geadverteerd in diverse grote dagbladen. Deze advertenties leiden tot veel aanvragen, die helaas niet allemaal voldoen aan de eisen voor subsidie. De kosten van nog verdere bekendstelling wegen vooralsnog niet op tegen de onduidelijke baten.
Tenslotte geeft de evaluator zelf ook aan dat het op afstand plaatsen van het Fonds wellicht andersoortige aanvragers trekt.
Aanbeveling 4: Inbouw van feedbackmechanismen
Maak het mogelijk om projecten op basis van de beoordeling en op basis van monitoring feedback te geven.
Sinds 2008 wordt met elke organisatie die subsidie uit het Fonds ontvangt een kennismakingsgesprek gevoerd. Ook tijdens de uitvoering van projecten wordt contact onderhouden om op de hoogte te blijven van de voortgang en eventuele afwijkingen ten
4
3 Tweede Kamer vergaderjaar 2006-2007, 30300 VIII, Nr 151
opzichte van het oorspronkelijke projectvoorstel te bespreken. Dit contact is primair bedoeld als onderdeel van het reeds ingebouwde rapportagemechanisme. Uiteraard zijn de beleidsmedewerkers van het Fonds altijd bereikbaar en bereid vragen van organisaties te beantwoorden en ze zo nodig verder te helpen aan inhoudelijke contacten en/ of kennis. De ervaring leert dat de organisaties reeds regelmatig met vragen contact opnemen.
Al teveel inhoudelijke bemoeienis ondermijnt het streven van het Fonds om organisaties te stimuleren om onafhankelijk van de overheid de discussie en voorlichting over Europa vorm te geven. Het nóg proactiever verzorgen van structurele feedback past niet in de huidige inhoudelijke en personele opzet van het Fonds (2 fulltime fte's).
Aanbeveling 5: Verbeter het 'leren' van en door het fonds
Een verbetering van het inzicht in de performance van projecten is belangrijk voor de opbouw van ervaringsgegevens en voor de identificatie van 'best practices'. Een beter zicht op 'best practices' kan eveneens positief bijdragen aan een verbetering van het selectieproces, omdat eerder bepaalde patronen worden herkend.
Bij uitvoering van deze aanbeveling doet de vraag zich voor wanneer een project een 'best practice' genoemd kan worden. Als dit kan worden uitgelegd als: de aanvraag leidde tot subsidieverlening, en de inhoudelijke uitvoering en uitkomst strookten met de aanvraag, kan deze informatie op de websites www.minbuza.nl en www.EuropahoortbijNederland.nl worden gepubliceerd. Momenteel is daar informatie te vinden over gesubsidieerde projecten van het afgelopen jaar. Daaraan zal informatie over reeds afgesloten projecten worden toegevoegd, aangevuld met door de aanvrager zelf in de eindrapportage opgegeven geleerde lessen (wat ging goed en wat zou anders kunnen). Daaraan kan door het ministerie echter geen nader waardeoordeel worden gegeven, omdat het antwoord op de vraag of iets succesvol is immers subjectief is. Wel wordt zo bevorderd dat van de ervaringen van anderen kan worden geleerd.
Aanbeveling 6: Definieer de rol van Europacommunicatie in het onderwijs
De rol van het Europafonds en ook van het ministerie van Buitenlandse Zaken op het gebied van onderwijs van Europa gerelateerde thema's zou beter gedefinieerd moeten worden. Het ministerie zou een meer coördinerende rol binnen de ontwikkeling van lessen en opdrachten kunnen spelen teneinde overlap te voorkomen.
In 2006 spraken de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Buitenlandse Zaken af dat het ministerie van Buitenlandse Zaken aanvullend lesmateriaal over Europa beschikbaar stelt via www.EuropaEducatief.nl3. Op deze site staan ook de specifieke onderwijsprojecten die reeds door het Fonds zijn gesubsidieerd. Ook heeft deze site links naar andere websites waar aanvullend lesmateriaal over Europa te vinden is.
In de informatie over het Fonds zal dan ook structureel verwezen worden naar EuropaEducatief, om inzicht te geven over bestaande onderwijspakketten.
Ook staan op EuropaEducatief de resultaten van peilingen onder docenten die aangeven welk materiaal zij nog missen om de lessen over Europa te verbeteren. In de regels voor het Fonds zal hier ook specifiek naar verwezen worden, zodat het ontbrekende materiaal wellicht door aanvragers van het Fonds kan worden verzorgd.
5
Aanbeveling 7: Meer specifieke projectbeschrijvingen in aanvraag
Het aanvraagformulier zou aangepast moeten worden om organisaties uit te nodigen een meer specifieke beschrijving van het project te geven om daarmee zwaktes in het ontwerp die voor een zwakke performance zorgen te voorkomen.
Voor de eerste ronde van 2009 zijn in het aanvraagformulier al enkele aanpassingen aangebracht. Reeds vóór de evaluatie bleek dat het aanvraagformulier op bepaalde punten onduidelijk was, waardoor het vaak niet conform de eisen werd ingevuld. Het aanvraagformulier zal in het licht van de aanbeveling van de evaluatie nog verder worden aangepast waarbij de algemene spelregels (waaronder de beoordelingscriteria) duidelijker naar voren zullen komen.
Tot slot: 2010 en verder
De regering zal in het contract met de toekomstige uitvoerder van het Fonds een evaluatiemoment laten opnemen. Het streven is de uitkomsten van die evaluatie inhoudelijk minstens net zo gunstig te laten zijn, door constant te blijven sturen op kwaliteit, zowel in het beheer van het Fonds als in het bereiken van het doel van het Fonds. De regering zal zich daarom blijven inzetten onder andere via het Fonds het maatschappelijk middenveld (mede) in staat te stellen een bijdrage te leveren aan de voorlichting en meningsvorming over de Europese Unie.
6
Bijlagen
*
*
*
Ministerie van Buitenlandse Zaken