Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen
(Waterwet)
NADERE MEMORIE VAN ANTWOORD
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het nader voorlopig verslag van
de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat.
De leden van de fractie van de PvdA vragen of het juist is dat in het nationale
waterplan dat in 2009 gaat verschijnen, de politieke vertaling te vinden zal zijn
van het advies van de commissie-Veerman, de Deltacommissie. Deze leden
vragen ook of dat gaat betekenen dat de veiligheidsnormen, die nu afgeleid
worden van de normen na de watersnoodramp van 1953, aanzienlijk
aangescherpt gaan worden.
Het ontwerp voor het nationaal waterplan zal een eerste uitwerking bevatten van
het kabinetsstandpunt over het advies van de Deltacommissie. De Tweede en de
Eerste Kamer zullen dat ontwerp na 12 december a.s. ter informatie ontvangen. Het
ontwerp voor het nationaal waterplan zal, met inbegrip van de vier
stroomgebiedbeheerplannen, van 22 december 2008 tot 22 juni 2009 ter inzage
worden gelegd. Voor de verdere uitwerking van het advies van de Deltacommissie
gaat nog in 2008 de in het kabinetsstandpunt genoemde ministeriële stuurgroep
van start. In 2009 komt er een wetsvoorstel voor een Deltawet, waarin de juridische
grondslag van het Deltaprogramma, de taken en bevoegdheden van de
Deltaregisseur en een solide financiële basis geregeld worden.
Het kabinet is van plan in 2011 per dijkringgebied een nieuwe norm voor de
overstromingskans te definiëren. In de periode tot 2010 wordt hiervoor een
volwaardige kosten-batenanalyse uitgevoerd. Tegelijkertijd wordt intensief
onderzoek gedaan naar potentiële aantallen slachtoffers bij overstromingen en de
mogelijkheden die er zijn om die te vertalen in het normenstelsel. In dezelfde
periode worden de gevolgen van de door de Deltacommissie voorgestelde
verhoging van de veiligheidsnormen met een factor 10 in beeld gebracht.
De leden van de PvdA-fractie geven aan dat ruimtelijke plannen niet zonder
meer veranderd kunnen worden wanneer gedurende de voorbereiding daarvan
nieuwe normstelling wordt vastgelegd in het nationaal waterplan. Deze leden
vragen ook of het niet zeer onverstandig zou zijn om met de wetenschap van
veranderende veiligheidsnormen toch met bouwplannen door te gaan die daar
geen rekening mee houden, of dat niet leidt tot voorzienbare problemen bij
investeerders en opdrachtgevers. De PvdA-fractieleden vragen de regering
zowel bij onderdeel 1 als bij onderdeel 2 van hun bijdrage een meer proactief
beleid te voeren en op korte termijn een duiding te geven in welke gebieden
planologisch nu al rekening gehouden moet worden met veranderende inzichten
rond waterbeheer.
1
Met de leden van de PvdA-fractie onderken ik dat het ontstaan van nieuwe
inzichten over de mogelijke gevolgen van de klimaatverandering en de daaruit
voortvloeiende heroverweging van de veiligheidsnormen een invloed kunnen
hebben op veel beleidsterreinen, waaronder dat van de ruimtelijke ordening.
Tegelijkertijd stel ik vast dat juist in het kader van het toekomstige nationale
waterplan eerst een politieke afweging moet worden gemaakt ter zake van de
risico's, de in de toekomst te hanteren veiligheidsnormen en de in het licht
daarvan te treffen maatregelen en voorzieningen om een duurzame
samenleving achter onze waterkeringen zeker te stellen. Die complexe afweging
vindt plaats bij de behandeling van het nationale waterplan. Daarbij worden ook
de mogelijke ruimtelijke consequenties betrokken. Ik het acht het daarom
minder juist om op die eindafwegingen nu reeds vooruit te lopen en nu reeds
gebieden te duiden waar mogelijk ruimtelijke beperkingen aan de orde zijn, te
meer omdat het kabinet nog niet kan aangeven welke beperkingen er dan aan
de orde zijn. Dergelijke signalen zouden een enorme maatschappelijke weerslag
kunnen hebben, zonder dat er zekerheid bestaat dat die beperkingen realiteit
worden. Daarom geef ik er de voorkeur aan het nationale waterplanproces eerst
te doorlopen en op basis daarvan met beide Kamers der Staten-Generaal
conclusies te trekken over de gevolgen voor ruimtelijke investeringen.
In de lijn van de bezorgdheid van de PvdA-fractieleden onderken ik wel de
wenselijkheid dat gemeenten en provincies die in de komende periode ruimtelijk
beleid ontwikkelen, bij voorbeeld in het kader van structuurvisies, voldoende
flexibiliteit of, waar dat aan de orde is, een bepaalde voorzichtigheid inbouwen,
zodat met de veranderende inzichten kan worden meebewogen. Daarbij ligt het
dan voor de hand dat zal worden gelet op de beleidsvoornemens die in het
binnen enkele weken bekend te maken ontwerp-nationaal waterplan zullen zijn
opgenomen. Datzelfde kan ook aan de orde zijn bij voornemens van gemeenten
om bestemmingsplannen te ontwikkelen.
Ik vind het uit een oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk dat concrete
voorstellen voor bestemmingsplannen, die reeds in procedure zijn gebracht,
worden vertraagd of gestopt. Voor die plannen kan worden uitgegaan van het
nu geldende beleid.
De leden van de fractie van de PvdA vinden het criterium `een goede ruimtelijke
ordening' een te ruim en te multi-interpretabel kader en zijn bovendien van
mening dat nadere definiëring van dat begrip niet middels jurisprudentie, maar
via een politiek vastgesteld normenkader ingevuld zou moeten worden. Het
gaat daarbij niet op invulling op detailniveau maar om een meer kaderstellende
invulling waardoor duidelijkheid geboden wordt om waterbeheer en waterbeleid
in voldoende mate te laten doorwerken in ruimtelijke plannen.
Vertrekpunt bij de beantwoording is uiteraard dat het nationaal waterplan en de
regionale waterplannen wat betreft de ruimtelijke aspecten daarvan, na
vaststelling worden aangemerkt als structuurvisies krachtens de Wet ruimtelijke
ordening (Wro). De doorwerking van die elementen van de waterplannen naar
concrete ruimtelijke besluiten van gemeenten, zoals bestemmingsplannen,
geschiedt op dezelfde wijze als de nationale of provinciale structuurvisies, die
uitsluitend zijn vastgesteld krachtens de Wro. Het betekent dus ook dat de
desbetreffende elementen zullen worden `vertaald' in voor gemeenten bindende
regels, die zij bij hun besluitvorming in acht moeten nemen of waarmee zij
rekening moeten houden. Op rijksniveau worden die opgenomen in een
---
algemene maatregel van bestuur, op provinciaal niveau in een provinciale
verordening. Daarmee wordt dus, geheel in de lijn van de opvatting van de
PvdA-fractie, een politiek normenkader vastgesteld. Dat biedt dan aan
gemeenten, waterbeheerders en alle andere belanghebbenden helderheid over
hetgeen vanuit het waterbeheer bezien moet worden aangemerkt als `een
goede ruimtelijke ordening'.
Ter illustratie vermeld ik dat ik in de hierboven uiteengezette lijn op dit moment
reeds bezig ben, in nauw overleg met de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de onderdelen van de Nota ruimte die
betrekking hebben op het kustfundament en de grote rivieren, nader
geconcretiseerd in de Beleidslijn kust en de Beleidslijn grote rivieren, om te
zetten naar een helder normenkader voor ruimtelijke besluitvorming, zoals
bestemmingsplannen. Die voornemens heeft het kabinet bij brief van 6 juni van
dit jaar aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal bekend gemaakt1. Voor
zover de uitkomsten van de politieke besluitvorming over het nationale
waterplan daartoe aanleiding geven, zal dat normenkader worden aangevuld of
gewijzigd.
De leden van de PvdA-fractie vragen verder of de regering hun zorg deelt over
het feit dat ongeveer 500 000 van de in totaal 1,3 miljoen tot het jaar 2030 te
bouwen woningen zijn gepland in gebieden met een overstromingsrisico. Ze
vragen tevens welke instrumenten de regering ten dienste staan om dit laatste
scenario te voorkomen.
Preventie tegen overstromingen blijft de belangrijkste pijler in het
veiligheidsbeleid. Het kabinet buigt zich met andere partijen over de normen die
passen bij de te beschermen waarden, waarbij het slachtofferrisico wordt
meegewogen en een economische afweging wordt gemaakt. Een overstroming
is echter nooit uit te sluiten. Het kabinet zet aanvullend in op het beperken van
gevolgen door rampenbeheersing en ruimtelijke planning. Naar verwachting zal
in het nationaal Waterplan ervoor worden gekozen dat provincies samen met
andere partijen de methode van overstromingsrisicozonering voor kwetsbare
gebieden verder zullen ontwikkelen. Er zijn geen voornemens om instrumenten
in te zetten ten aanzien van reeds in procedure gebrachte ruimtelijke plannen.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts waarom in een bestemmingsplan
niet vastgelegd zou worden waar noodoverloopgebieden gesitueerd zijn, omdat
in deze gebieden niet zonder meer andere bestemmingen ingevuld kunnen
worden.
Noodoverloopgebieden maken weliswaar geen deel uit van het watersysteem,
maar hebben wel een functie voor de (water-)veiligheid. Als op nationaal of
provinciaal niveau dergelijke gebieden aangewezen zouden worden, zal deze
gebiedsfunctie wel gestalte moeten krijgen in het voor dat gebied geldende
planologisch regime, dus veelal in de bestemmingsplannen die voor dat gebied
gelden, teneinde te voorkomen dat zich ruimtelijke ontwikkelingen voordoen die
niet te verenigen zijn met de functie als noodoverloopgebied. Er zijn thans
echter geen voornemens om zodanige aanwijzingen vast te stellen.
De leden van de PvdA-fractie wijzen er ten slotte op dat in de memorie van
antwoord (p. 18) nadrukkelijk de mogelijkheid opengehouden wordt van een
1 Kamerstukken 2007/08 31 500, nr. 1, "Realisatie nationaal Ruimtelijk Beleid"
---
volledige overdracht van de vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen
van de provincies naar de waterschappen. Deze leden vragen naar een indicatie
op welke termijn daarover meer duidelijkheid valt te geven.
Inderdaad wordt een volledige overdracht van de vergunningverlening naar de
waterschappen nadrukkelijk opengehouden. In zoverre kan sprake zijn van een
'groeimodel' waarin de waterschappen eerst belast worden met de
vergunningverlening voor enkele categorieën grondwateronttrekkingen, zoals
bronbemalingen, beregeningen en kleinere industriële onttrekkingen. Nadat zij
daar de nodige ervaring mee hebben opgedaan, kunnen vervolgens verdere
stappen gezet worden. Voor dit laatste is het tevens van belang dat de
provincies de bestaande interne gedragslijnen voor de vergunningverlening
nader uitbouwen tot duidelijke kaders die ook door waterschappen zouden
kunnen worden toegepast. Ook dit is in de memorie van antwoord naar voren
gebracht. Op dit moment valt niet precies aan te geven wanneer het zo ver is.
Als indicatie kan echter een termijn van enkele jaren worden genoemd. In het
kader van de evaluatie van de Waterwet (zie artikel 10.4) kan gefundeerd
worden bezien of verdere stappen op dit terrein aan de orde zijn.
In antwoord op de vraag van de leden van deze fractie of het niet logisch is dat
de waterschappen hun handtekening blijven zetten onder een
vergunningaanvraag (bedoeld zal hier zijn vergunning) vermeld ik dat de
waterschappen momenteel niet medeverantwoordelijk zijn voor de
vergunningen die door de provincie worden verleend. Niettemin zijn de
waterschappen nauw bij de totstandkoming van deze vergunningen betrokken.
Artikel 6.14, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt namelijk dat het
waterschap adviseur is bij de door de provincie te verlenen of te wijzigen
vergunningen. Deze positie stelt het waterschap in staat om zijn zienswijze over
aanvraag en ontwerpbeschikking naar voren te brengen.
Overigens wijs ik er nog op dat ook wanneer in de toekomst sprake is van een
volledige overdracht van de vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen
naar de waterschappen, er zich samenloopgevallen kunnen voordoen waarbij
een watervergunning betrekking heeft op een samenstel van handelingen
waarvoor deels de Minister van Verkeer en Waterstaat en deels een waterschap
bevoegd is. Artikel 6.15 van het wetsvoorstel bepaalt dat in dergelijke gevallen
door het bestuursorgaan van het hoogste gezag op de vergunningaanvraag
wordt beslist (in casu is dat de minister), maar dat beide bevoegde gezagen
onderling een andere afspraak kunnen maken.
De leden van de fractie van de VVD vragen of het niet veel beter zou zijn de
vergunning voor bedrijven voor een indirecte lozing op het riool, welke nu is
opgenomen in het wetsvoorstel voor de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht, als onderdeel op te nemen in onderhavig wetsvoorstel.
Naar aanleiding van deze vraag wil ik allereerst benadrukken dat onder het
wetsvoorstel over algemene bepalingen van omgevingsrecht geen sprake is van
een zelfstandige vergunning voor een indirecte lozing. Wanneer een inrichting
als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (waaronder ook
de meeste bedrijven vallen) een omgevingsvergunning nodig heeft en vanuit die
inrichting een indirecte lozing plaatsvindt, worden voorschriften voor die
indirecte lozing opgenomen in die omgevingsvergunning of, indien er al
voorschriften bij algemene regels zijn gesteld, in die algemene regels op basis
---
van de Wet milieubeheer. Dergelijke regels zullen immers ook naast de
omgevingsvergunning van kracht kunnen zijn.
Indien, conform de vraag van de VVD-fractieleden, in de Waterwet een
vergunning dan wel algemene regels voor een indirecte lozing ter bescherming
van het oppervlaktewater en de zuiveringtechnische werken zou worden
opgenomen, zou naast deze vergunning c.q. algemene regels ook nog een
omgevingsvergunning voor de bescherming van de riolering moeten worden
verleend. Van dit systeem van twee vergunningen c.q. regelstelsels voor één
lozing, zoals dat thans nog voor ongeveer 5% van de indirecte lozingen bestaat
op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet
milieubeheer, wil de regering zeer bewust afstappen, mede met het oog op
beperking van administratieve lasten.
In de nota naar aanleiding van het verslag over de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Kamerstukken II 2006-2007, 30 844, nr. 8, p. 49-52) is de
verandering met betrekking tot indirecte lozingen reeds uitgebreid toegelicht,
waarbij tevens is aangegeven op welke wijze de belangen die de
waterbeheerder behartigt bij het adequaat reguleren van indirecte lozingen,
worden gewaarborgd. Tevens is benadrukt dat het voortzetten van de Wvo-
vergunningplicht c.q. regulering voor deze lozingen in de Waterwet,
gecombineerd met het overhevelen naar de Waterwet van alle overige indirecte
lozingen, voor de regering geen optie is, omdat dit zou leiden tot een sterke
toename van administratieve en bestuurlijke lasten. Dit omdat de
waterbeheerder bevoegd gezag zou worden voor lozingen vanuit vele bedrijven
waarmee hij op dit moment geen rechtstreekse bemoeienis heeft.
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J. C. Huizinga-Heringa
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat